Порядок надання адміністративних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

1. Загальні положення про адміністративні послуги

1.1 Поняття та зміст адміністративних послуг

1.2 Види адміністративних послуг

2. Адміністративно-правова характеристика законодавства, що регулює порядок надання адміністративних послуг

2.1 Порядок надання адміністративних послуг згідно закону України « Про адміністративні послуги»

2.2 Інші нормативно-правові акти, що регулюють порядок надання адміністративних послуг

Висновки

Список використаних джерел



Вступ

Адміністративні послуги в умовах нинішньої адміністративної реформи розглядаються як важливий інструмент здійснення державного управління. Вдосконалення процесу надання адміністративних послуг є ключовою умовою реформування органів державної влади на шляху реалізації ідеї сервісної держави. За своєю суттю адміністративна послуга являє собою видачу в межах владних повноважень органами державної влади, органами місцевого самоврядування на вимогу фізичних або юридичних осіб дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, а також проведення реєстрації актів, документів, прав, об'єктів, видання інших індивідуальних правових актів з метою забезпечення юридичного оформлення умов реалізації їх прав, свобод та законних інтересів. Функції по оформленню різного роду дозвільних та інших документів набули свого розвитку в якості державного регулюючого впливу на господарські процеси одночасно із становленням ринкових відносин.

Державні послуги є якісно новою формою взаємовідносини між державою та громадянами. Нажаль, незважаючи на організаційно - правові заходи, які здійснюються державою протягом останніх років в напрямку розвитку цієї сфери, слід констатувати, що ефективність надання адміністративних послуг на місцях, там, де населення безпосередньо контактує з державним апаратом, залишається низькою. Вдосконалення системи адміністративних послуг можливо лише за умови правового закріплення концептуальних засад її функціонування та подальшого розвитку.

Об'єктом курсової роботи виступають адміністративні послуги, що надаються органами державної влади.

Предметом дослідження є відносини, що складаються з приводу надання адміністративних послуг, їх правове регулювання.

Метою роботи є вивчення поняття «адміністративні послуги, порядку їх надання, ознайомлення із законодавством, що регулює порядок надання адміністративних послуг.

Досягнення поставленої мети зумовило вирішення низки дослідницьких завдань:

- Вивчити теоретичні аспекти адміністративних послуг;

- Розглянути їх види, визначити стандарти в галузі надання адміністративних послуг;

- Здійснити характеристику законодавства, що регулює порядок надання адміністративних послуг;

Для розкриття теми використовувалися Конституція України, закони, укази і розпорядження Президента, нормативно-правові акти, що регламентують порядок надання адміністративних послуг.

Для осмислення теоретико-методологічних аспектів, політико-правових засад та провідних напрямів політичної діяльності органів державної влади використовувалися різні методи пізнання: системний, історичний, порівняльно-політологічний, інституційний, структурно-функціональний.

Логіка дослідження відображена в структурі роботи, яка складається з вступу, основної частини, висновку, списку використаних джерел та літератури.



1. Загальні положення про адміністративні послуги

1.1 Поняття та зміст адміністративних послуг

Впровадження адміністративних послуг має здійснюватися на єдиних засадах, що вимагає визначення поняття «адміністративні послуги», з'ясування його ознак та співвідношення з іншими суміжними категоріями. В Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є представники науки адміністративного права В.Б. Авер'янов, І.Б. Коліушко. Авер'янов В.Б. До питання про поняття так званих «управлінських послуг» // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-128^, Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. - К.: Факт, 2002. - 260 с.

Крім ідеологічного значення категорії «послуги» є й інші причини, які зобов'язують вивчати проблематику адміністративних послуг для потреб практики. адміністративний законодавство правовий

По-перше, термін «послуги» в публічному праві вже зустрічається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи, а й у чинних нормативно - правових актах, у яких згадуються поняття «державних послуг» та «платних послуг», що надаються органами влади. При цьому теперішня практика використання категорії «послуги» відносно органів виконавчої влади не має нічого спільного з доктриною послуг у західному розумінні. В Україні фактичним мотивом впровадження категорії послуг стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами та організаціями. Тому чітке виокремлення категорії адміністративних послуг дає можливість припинити цю практику і забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Стане можливим відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адміністративні органи, якщо оглянути ті ж самі переліки «платних послуг», і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністративних органів. В цьому питанні намагається розібратися і наш уряд, але, на жаль, поки що ми рухаємося шляхом «комерціалізації» органів виконавчої влади.

По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини, та впроваджувати нові організаційні форми їх надання через так звані «виконавчі агенції» та «універсами послуг», що набуло поширення в багатьох західних країнах. Крім того, виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг може використовуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. Але, зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров'я, комунальні послуги тощо, є цілком обґрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто, послуг, що надаються органами виконавчої влади. Тим більше, що і адміністративна реформа в Україні обмежувалася реформуванням органів виконавчої влади та системи державної служби.³ Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України. / Автор-упорядник В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 494 с^, Адміністративна реформа - історія, очікування та перспективи. / Упорядник В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2002. - 100 с

У Концепції адміністративної реформи в Україні використовуються терміни «державні послуги» і «управлінські послуги». Останнім часом більш уживаним став термін «адміністративні послуги», оскільки справедливо вважається, що категорія «управлінських послуг» вже має своє змістове навантаження в економічній науці. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги - новий інститут адміністративного права // Право України. - 2001. - № 5. - С. 30-34

Методологічною основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння, тому категорія «адміністративних послуг» в своїй основі має те саме навантаження, що й в приватному праві, а саме - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.

Ідентифікувати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування як надання адміністративних послуг можна завдяки ознакам, які характеризують адміністративні послуги:

1) адміністративна послуга надається за зверненням приватної фізичної або юридичної особи (далі - приватної особи). Контрольна діяльність (перевірки, ревізії, інспектування тощо) та інша дозвільно-розпорядча діяльність адміністративного органу не є адміністративними послугами;

2) надання адміністративних послуг пов'язане із забезпеченням умов для реалізації основних прав і свобод громадян. Найбільш типовими зразками адміністративних послуг є різноманітна діяльність щодо проведення реєстрації, видачі дозволів, ліцензій тощо;

3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень. Поняття «адміністративного органу» вживається не тільки у статутному значенні - такими є органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування, - а й у функціональному. Отримати конкретну адміністративну послугу можна, як правило, тільки в одному адміністративному органі. В цьому сенсі адміністративний орган володіє монополією на надання такої адміністративної послуги;

4) право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має визначатися лише законом;

5) результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт - рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється звернення особи. Такий адміністративний акт має конкретного адресата - споживача адміністративної послуги, тобто особу яка звернулася за даною послугою.

Отже, адміністративна послуга - це, спрямована на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-службова діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою цієї особи. Офіційний проект Адміністративно - процедурного кодексу України з акцентував увагу на тому, що адміністративна послуга - це прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифікату, посвідчення, інших документів, проведення реєстрації тощо. Адміністративно-процедурний кодекс України: Проект: Офіційний сайт Міністерства юстиції України. - http: // www.minjust.gov.ua/0/10429

Про адміністративні послуги можна говорити як про широке поняття, що передбачає прийняття індивідуального адміністративного акта, незалежно від специфіки його юридичного оформлення чи навіть виконання. Адже в усіх випадках, чи йдеться про видачу паспорта, реєстрацію особи підприємцем чи про призначення державної соціальної допомоги, спочатку приймається саме адміністративний акт. Потім він оформляється у вигляді документа, який потрібен особі, - паспорт, свідоцтво. Або ж адміністративний акт виконується через видачу грошової допомоги тощо.

На думку І.Б. Коліушка, у зв'язку з однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою, адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права, який в адміністративному праві за значенням має стояти в одному ряду з інститутом адміністративної відповідальності. Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. - К.: Факт, 2002.

Таке бачення проблеми відкриває нові можливості розвитку адміністративного права та реформування публічної адміністрації.

1.2 Види адміністративних послуг

У науковій літературі містяться різні, подекуди протилежні підходи до виділення певних видів адміністративних послуг та їх класифікації за тими чи іншими критеріями.

Узагальнюючи погляди науковців стосовно класифікації адміністративних послуг, слід виділити основні критерії їхнього розподілу залежно від: змісту адміністративної діяльності; рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; форми їх реалізації; предмета (характеру) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; оплати (безоплатності); суб'єкта, що надає адміністративні послуги. Коліушко І., Тимощук В. Глава 17 «Надання адміністративних послуг» Розділу VІІ / Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Т. 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова) та ін. - К.: Вид-во «Юридична думка», 2007. - С. 300-309.

І. Залежно від змісту адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг виділяють:

а) видачу дозволів (наприклад, на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї; у тому числі акредитація, атестація, сертифікація (наприклад, акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я; атестація підприємств, робочих місць; сертифікація товарів, робіт і послуг);

б) реєстрацію з веденням реєстрів (наприклад, реєстрація актів цивільного стану, суб'єктів підприємницької діяльності, автомототранспортних засобів), у тому числі легалізація суб'єктів (наприклад, легалізація об'єднань громадян);

в) легалізацію актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах) та верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України);

ІІ. Залежно від рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема:

а) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента України, Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади);

б) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади);

в) адміністративні послуги зі "змішаним" регулюванням (коли відбуваються водночас централізоване і локальне регулювання).

ІІІ. Залежно від форми їх реалізації поділяють на такі групи:

а) послуги, пов'язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян (медичні послуги, послуги у сфері культури, соціального захисту, освіти та ін.);

б) власне адміністративні послуги, пов'язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод громадян (видача свідоцтв, ліцензій).

IV. Залежно від предмета (характеру) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів:

1) підприємницькі (або господарські);

2) соціальні;

3) земельні;

4) будівельно-комунальні;

5) житлові та інші види адміністративних послуг.

Такий підхід до поділу адміністративних послуг не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям "адміністративні послуги", оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які "виросли" з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не простежується жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий - рішення адміністративного органу.

Аналіз виокремлених вище груп послуг засвідчує наявність у них і деяких власних формальних та змістових ознак. Сучасна нормативна база, що регулює соціальні питання, характеризується надзвичайною "рухливістю", наявністю багатьох змін та доповнень, хоча здебільшого є досить детальною. Соціальні послуги, як правило, надаються на найнижчих рівнях влади, що цілком виправдано, адже коло споживачів таких послуг є досить широким і для останніх зручно, коли відповідні служби стоять якнайближче до них. Скажімо, дуже зручно, якщо за призначенням житлових субсидій можна звертатися через житлово-експлуатаційні організації. Із прикладу призначення житлових субсидій можна запозичити позитивний досвід надання адміністративних послуг: порівняно велика кількість прийомних годин, обґрунтований перелік документів, що вимагаються, тощо. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги - новий інститут адміністративного права // Право України. - № 5. - 2001. - С. 30-34.

VI. Залежно від суб'єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні послуги і муніципальні послуги.

Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями.

Муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями.

Слід зазначити, що важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращання системи надання адміністративних послуг. Враховуючи наведені класифікаційні види адміністративних послуг, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно: Адміністративні послуги: Посібник / [В. Тимощук]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія-A», 2012. - 104 с.

1) інституційно розмежувати органи, які займаються виробленням політики, та органи, які займаються поточним адмініструванням. У другій категорії необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги та зосередити їх увагу на якісному наданні таких послуг;

2) мінімізувати обсяг (номенклатуру) адміністративних послуг та залишити лише ті послуги, які зумовлені публічними інтересами. Для цього всі послуги необхідно переглянути і згрупувати: а) послуги, надання яких потрібно залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави; в) послуги, надання яких може бути передано недержавним суб'єктам у порядку делегування або приватизації, але має здійснюватися під контролем та під відповідальність держави або місцевого самоврядування. Діяльність щодо перегляду обсягу (номенклатури) адміністративних послуг повинна здійснюватися постійно;

3) максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Основним суб'єктом надання адміністративних послуг мають ставати органи місцевого самоврядування. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що зручно для останніх, сприятиме більш точному визначенню їх потреб та очікувань, і повинно підвищити відповідальність влади. Крім того, завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність;

4) регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на принципах цілісності (результативності) адміністративної послуги та "єдиного вікна" - приватна особа подає заяву та за потреби необхідний мінімум документів, а збирання довідок, погодження тощо має здійснюватися всередині публічної адміністрації (в органі та між органами), а не покладатися на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат та не допускати "подрібнення" адміністративної послуги;

5) створити такі умови, щоб суб'єкти, які надають адміністративні послуги, в питанні внутрішньої організації діяльності могли діяти за принципами приватного сектору. Це повинно поширюватися насамперед на питання добору та управління персоналом, винагороди за працю;

6) виробити стандарти надання адміністративних послуг. Підставами для встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг та для оцінки якості їх надання є критерії результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності. Стандарти якості надання адміністративних послуг повинні регулярно переглядатися та покращуватися;

7) створювати "універсами послуг", що дозволяє: особі в одному місці отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, які надаються на певному адміністративно-територіальному рівні; вести прийом громадян протягом усього робочого часу; організувати оплату послуг на місці тощо. Для цього на першому етапі необхідно заохочувати співпрацю органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування.

Разом із тим, у силу надзвичайної різноманітності адміністративних послуг залежно від їх цілей, органу який їх надає використовують й інші способи їх класифікації. Зокрема, адміністративні послуги можуть бути надані некваліфікованими або висококваліфікованими виконавцями, задовольняти особисті або виробничі потреби; для надання одних послуг необхідні величезні капіталовкладення, а такі, як консультації можуть обійтися мінімальними вкладеннями. Виділяють також: 1) ділові послуги, які поділяються на виробничі, розподільчі та функціональні; 2) соціальні; 3) приватні: а) масові; б) індивідуальні. Адміністративні послуги: Посібник / [В. Тимощук]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія-A», 2012. - 104 с.



2. Адміністративно-правова характеристика законодавства, що регулює порядок надання адміністративних послуг

2.1 Порядок надання адміністративних послуг згідно закону України « Про адміністративні послуги»

Закон України «Про адміністративні послуги» було ухвалено 6 вересня 2012 року. Його проект готувався робочою групою Міністерства юстиції більше чотирьох років, взявши за основу доктрину адміністративних послуг, розроблену Центром політико-правових реформ з урахуванням кращого зарубіжного досвіду. Експерти ЦППР також взяли активну участь у підготовці законопроекту, у тому числі на етапі доопрацювання у робочій групі профільного комітету Верховної Ради України.

Закон «Про адміністративні послуги» містить чимало позитивних новацій. Насамперед, це впровадження ідеї служіння держави громадянам, забезпечення реалізації прав громадян та суб'єктів господарювання через надання адміністративних послуг. Закон вимагає від органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій утворення центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП), що повинно створити зручніші та доступніші умови спілкування громадян з владою. Коліушко І., Тимощук В. Надання адміністративних послуг - важливий напрям демократизації державного управління, Організаційно-правові проблеми розвитку системи надання адміністративних послуг (у співавторстві) // Демократичні засади державного управління та адміністративне право: Монографія / [Кол. авт.: Шемшученко Ю.С., Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Кресіна І.О., Нагребельний В.П. та ін.]; за заг. ред. д.ю.н. В.Б. Авер'янова. - К.: Вид-во «Юридична думка», 2010. - С. 178-198.

Законом заборонено вимагання від особи документів та інформації, якою вже володіють суб'єкти надання адміністративних послуг, або яку вони можуть отримати самостійно (звичайно, за згодою особи). Закон передбачає впорядкування внутрішніх процедур надання адміністративних послуг (через запровадження технологічних карток послуг) та надання зручної інформації для споживачів послуг (через встановлення обов'язку широкого інформування та запровадження інформаційних карток адміністративних послуг).

Закон вводить поняття «адміністративного збору» як єдиної плати за адміністративну послугу (на заміну «державного мита», реєстраційних зборів тощо).

Закон зобов'язує Кабінет Міністрів України затвердити перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через ЦНАП. Це може бути першим реальним кроком до децентралізації виконання функцій із надання адміністративних послуг, передачі їх на рівень органів місцевого самоврядування, у тому числі шляхом делегування (стосується, зокрема, функцій із реєстрації місця проживання та видачі паспортів громадянам; реєстрації транспортних засобів тощо). ¹³ Закон України Про адміністративні послуги № 5203-VI від 06.09.2012 // Відомості Верховної Ради , 2013, № 32, ст.409. Із змінами, внесеними згідно із Законом № 888-VIII від 10.12.2015, ВВР, 2016, № 3, ст.30.

На жаль, у Законі наявні деякі дискусійні та проблемні моменти. Наприклад, коло суб'єктів надання адміністративних послуг обмежене лише органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, тобто фактично - публічними службовцями. Такий підхід не відповідає тенденціям розвинених країн, і може призвести до надмірної бюрократизації та загального збільшення вартості адміністративних послуг. Замість врегулювання умов, на яких адміністративні послуги могли б надавати підприємства та установи, їх просто вилучено з переліку суб'єктів надання адміністративних послуг. Цим закладено також проблему впорядкування існуючої номенклатури адміністративних послуг.

Не зовсім реалістичною видається норма-завдання про визначення законом переліку адміністративних послуг. Адже останній може включати сотні позицій, і забезпечити повноту такого регулювання, його актуальність і стабільність, на наш погляд, буде вкрай складно.

Замість критерію «собівартості (фактичних витрат) надання послуги» як максимального розміру плати за адміністративну послугу (адміністративного збору) у Законі закладено незрозумілий критерій «соціального та економічного значення». Все таки не вдалося добитися чіткої верхньої межі для встановлення плати за адміністративні послуги. Особливо насторожують перехідні положення Закону, якими передбачено завдання включити до Податкового кодексу положення щодо державного мита. Це створює загрозу, що за адміністративну послугу буде стягуватися, крім адміністративного збору, ще й державне мито, а може й інші види плати.

Важливо наголосити, що без ухвалення також Адміністративно-процедурного кодексу України та Закону «Про адміністративний збір» правове регулювання адміністративних послуг зберігає багато прогалин, насамперед щодо процедури надання таких послуг та визначення їх платності / безоплатності, конкретних розмірів плати тощо. Корупційні ризики надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності в Україні / [Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Олександр Бан- чук та ін.; Ірина Бекешкіна]; Центр політико-право- вих реформ, Фонд «демократичні ініціативи». - К., ФОП Москаленко О.М. , 2009. - 196 с.

Закон України «Про адміністративні послуги» спрямований на чітке визначення правових засад комплексного впорядкування системи надання адміністративних послуг. Серед основних недоліків системи надання адміністративних послуг, на усунення яких спрямовано Закон, є нерегламентованість порядку встановлення вартості надання послуг: невизначеність критеріїв, за якими встановлюється вартість послуг; невиправданий поділ (подрібнення) однієї послуги на кілька платних послуг.

Ставлячи за мету вирішення зазначених проблем Законом, зокрема, передбачено, що розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням її соціального та економічного значення (частина третя статті 11); плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) вноситься суб'єктом звернення одноразово за весь комплекс дій та рішень суб'єкта надання адміністративних послуг.

Закон також містить положення щодо визначення основних вимог до регулювання надання адміністративних послуг. До зазначених вимог віднесено необхідність встановлення виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг: підстав для одержання адміністративної послуги; суб'єктів надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги; переліку та вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платності або безоплатності надання адміністративної послуги; граничного строку надання адміністративної послуги; переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги. Тимощук В. Діяльність публічної адміністрації з надання адміністративних послуг // Публічна адміністрація в Україні: становлення та розвиток: монографія / за заг. ред. А.В. Толстоухова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. - Д.: Монолит, 2010. - C. 164-186.

Перелік адміністративних послуг визначається законом (стаття 5). Забезпечення виконання цих та інших вимог Закону, їх впровадження в життя потребує системного оновлення законодавства у цій сфері, зокрема розробки проекту закону про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання та внесення змін до законодавчих актів, які регулюють питання надання адміністративних послуг, у тому числі - на думку законодавця - до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо визначення відповідальності за порушення законодавства у сфері надання адміністративних послуг.

При підготовці законопроекту щодо включення до Податкового кодексу України положень стосовно державного мита, інших обов'язкових платежів ретельного перегляду (з перспективою скасування) потребують положення Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито» від 21 січня 1993 р. № 7-93 у зв'язку з тим, що за певні адміністративні послуги, за які відповідно до закону буде справлятись адміністративний збір, наразі зазначеним Декретом передбачено сплату державного мита. До них, зокрема можна віднести адміністративні послуги у сфері державної реєстрації актів цивільного стану, державної реєстрації речових прав на нерухоме майно тощо.

Вказані заходи є необхідною умовою для реалізації Закону, усунення неузгодженостей в інших законодавчих актах та забезпечення юридичної визначеності в законодавчому регулюванні надання адміністративних послуг, оскільки Законом було внесено лише декілька змін до інших законів, які не охопили усіх необхідних змін. Проте виконання вказаних завдань потребуватиме певного часу, протягом якого залишиться не врегульованим питання оплати адміністративних послуг.

У зв'язку з цим, частиною 2 статті 20 Закону закріплено, що до набрання чинності законом, що визначає перелік адміністративних послуг та розміри плати за їх надання (адміністративні збори), плата за надання адміністративних послуг (адміністративний збір) при зверненні за отриманням платних адміністративних послуг сплачується у порядку і розмірах, встановлених законодавством. Тобто у цій частині продовжують діяти усі чинні нормативні акти. Науково-практичний коментар до Закону України «Про адміністративні послуги» / За заг. ред. В.П.Тимощука. - К.: ФОП Москаленко О.М. - 392 с.

2.2 Інші нормативно-правові акти, що регулюють порядок надання адміністративних послуг

Частина 1 статті 3 Закону України «Про адміністративні послуги» визначає, що законодавство про адміністративні послуги складається з:

1) Конституції України;

2) Закону України «Про адміністративні послуги»;

3) інших законів України, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг;

4) прийнятих відповідно до Конституції та згаданих вище законів нормативно-правових актів, які регулюють сферу надання адміністративних послуг. Маються на увазі підзаконні нормативно-правові акти.

Також до такого законодавства належать міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (згідно з ч. 4 ст.3).

Конституція України встановлює основоположні права громадян у публічно-правовій сфері, ключові принципи діяльності публічної адміністрації, які є вихідними положеннями концепції «сервісної держави». Так, згідно з ч. 2 ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Конституція України № 254к/96-ВР від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради, 1996, № 30, ст. 141. Із змінами, внесеними згідно із Законом № 742-VII від 21.02.2014, ВВР, 2014, № 11, ст.143.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Аналогічні приписи містяться також у статтях 92 та 120 Конституції України. Вказані правові положення мають визначальну роль для сфери адміністративних послуг. На їх основі сформовані принципи державної політики у сфері надання адміністративних послуг та засади правового регулювання зазначеної сфери.

Закони України, що регулюють відносини у сфері надання адміністративних послуг. До законів України, які регулюють відносини у сфері адміністративних послуг необхідно відносити спеціальні (тематичні) акти, які регулюють найважливіші аспекти надання окремих адміністративних послуг (як наприклад, Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» від 15 травня 2003 року), зокрема: встановлюють підстави для одержання конкретних адміністративних послуг; визначають суб'єктів надання адміністративної послуги; визначають окремі процедурні питання надання адміністративних послуг (зокрема, перелік та вимоги до документів, необхідних для одержання адміністративної послуги, строки її надання, підстави для відмови тощо), а також інші закони.

Зокрема, доцільно окрему увагу звернути на рамкові закони у сфері господарської діяльності. Протягом останніх років ця сфера динамічно розвивалась, що мало наслідком ухвалення низки прогресивних законодавчих актів у сфері господарської діяльності, які серед іншого регулюють порядок надання адміністративних послуг у цій сфері. Зокрема, закони «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року, «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року. Вказані законодавчі акти містять норми, які визначають також процедурні аспекти надання окремих видів (груп) адміністративних послуг у сфері господарської діяльності. Для прикладу, Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» регулює порядок видачі документів дозвільного характеру. Цей законодавчий акт застосовується лише до правових відносин дозвільних органів з суб'єктами господарювання, якими є юридичні особи або фізичні особи - підприємці. Видача документів дозвільного характеру є однією із найбільш запитуваних категорій адміністративних послуг у діяльності органів публічної адміністрації. З огляду на це, чітке визначення правил застосування до цих правовідносин положень загального Закону України «Про адміністративні послуги» та рамкових законів дозволяє уникнути ситуації, за якої органи публічної адміністрації застосовуватимуть найвигідніший для себе законодавчий акт, та відповідно унеможливити зловживання з боку органів публічної адміністрації.

При вирішенні цього питання визначальними є положення частини 2 статті 3, де встановлено пріоритетність Закону «Про адміністративні послуги» (як загального закону) та необхідність врахування особливостей, визначених законами, які регулюють суспільні відносини у відповідних сферах. При цьому у випадку колізій необхідно намагатися максимально врахувати потреби (інтереси) суб'єкта звернення, врівноважуючи їх з публічними інтересами. Виходячи із загальних принципів, правове регулювання адміністративних послуг у господарській сфері має формуватись на основі законодавства про адміністративні послуги та не суперечити йому. Закон України Про адміністративні послуги № 5203-VI від 06.09.2012 // Відомості Верховної Ради , 2013, № 32, ст.409. Із змінами, внесеними згідно із Законом № 888-VIII від 10.12.2015, ВВР, 2016, № 3, ст.30.

У тематичних сферах правового регулювання законодавчі акти переважно встановлюють правові підстави надання адміністративних послуг та особливості процедури (строки тощо). І стосується це практично усіх сфер.

Наприклад, у сфері соціального захисту, законами, які передбачають підстави одержання адміністративних послуг та окремі процедурні моменти (наприклад, вимоги щодо документів, строки розгляду справ тощо) є закони «Про державну допомогу сім'ям з дітьми», «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам», «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям» та ін. У сфері охорони природи та використання природних ресурсів актами, які встановлюють правові підстави надання адміністративних послуг є: Водний кодекс України, Гірничий закон України, Земельний кодекс України, Лісовий кодекс України, Кодекс України про надра, закони «Про захист рослин», «Про захист тварин від жорстокого поводження», «Про природно-заповідний фонд України», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», та ін.

Підзаконні нормативно-правові акти займають важливу нішу у регулюванні сфери адміністративних послуг, зокрема, регулюють цілу низку окремих питань, пов'язаних із наданням адміністративних послуг, деталізують положення загального та спеціальних законів.

Разом з тим, слід пам'ятати, що підставою для надання адміністративних послуг є лише закон. Акти Президента України і Кабінету Міністрів України можуть використовуватися тільки для перерозподілу між органами публічної адміністрації функцій та повноважень, визначених законами у зв'язку з утворенням, реорганізацією та ліквідацією окремих органів. Також Закон України «Про адміністративні послуги» містить низку обмежень стосовно кола питань, які регулюються виключно законами України Адміністративні послуги: Посібник / [В. Тимощук]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія-A», 2012. - 104 с..

Указами Президента України найчастіше визначаються стратегічні напрями розвитку законодавства у сфері адміністративних послуг, визначаються основні його засади та пріоритети правового регулювання. Також указами Президента нині затверджуються положення про центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ), у яких фактично деталізується перерозподіл повноважень між ЦОВВ, в тому числі в частині надання адміністративних послуг. Проте в силу конституційного регулювання (статей 19, 92, 120), акти Президента України не можуть містити норм права, що встановлюють нові повноваження ЦОВВ чи регулюють організацію та порядок діяльності будь-яких органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Акти Кабінету Міністрів України - становлять чисельну групу нормативно-правових актів, якими на сьогодні врегульовані дуже важливі аспекти організації та надання адміністративних послуг в Україні. Акти Кабінету Міністрів у сфері адміністративних послуг умовно можна розділити на три види: Науково-практичний коментар до Закону України «Про адміністративні послуги» / За заг. ред. В.П.Тимощука. - К.: ФОП Москаленко О.М. - 392 с.

1) акти програмно-політичного характеру. До цієї групи відносимо акти Кабінету Міністрів України, які визначають політику держави у сфері адміністративних послуг. Наприклад, Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90-р. схвалено Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, у якій визначено принципи та напрями реформування діяльності органів виконавчої влади у сфері адміністративних послуг;

2) акти загального характеру. Цими актами визначено в основному загальні питання надання адміністративних послуг, зокрема правові аспекти організації діяльності з надання адміністративних послуг тощо. До цієї групи актів належать: Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг» від 27 січня 2010 року № 66; «Про затвердження Примірного положення про центр надання адміністративних послуг» від 20 лютого 2013 року № 118, «Про затвердження Порядку ведення Реєстру адміністративних послуг» від 30 січня 2013 року № 57, «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги» від 30 січня 2013 року № 44; «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного порталу адміністративних послуг» від 3 січня 2013 року № 13 тощо. Свого часу чільне місце серед таких актів належало Постанові Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» від 17 липня 2009 року № 737, якою було затверджено Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг (постанова втратила чинність у зв'язку з ухваленням Закону «Про адміністративні послуги»);

3) спеціальні акти Кабінету Міністрів України. Цю групу нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України складають акти, які регулюють окремі сфери надання адміністративних послуг або окремі питання (наприклад, встановлюють плату за окремі види адміністративних послуг). До таких належать, наприклад, Постанова Кабінету Міністрів «Деякі питання надання Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку платних адміністративних послуг» від 26 жовтня 2011 року № 1097, якою визначено розмір плати за надання Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку платних адміністративних послуг»; Постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку справляння плати за надання платних адміністративних послуг з оформлення та видачі документів у галузі державного експортного контролю і переліку платних адміністративних послуг, що надаються Державною службою експортного контролю, та розміру плати за їх надання » від 13 липня 2011 року № 746; Постанова Кабінету Міністрів «Про затвердження переліку платних адміністративних послуг, які надаються Державною пробірною службою, та розмір плати за її надання» від 26 жовтня 2011 року № 1099 тощо. Перелік платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби, і розмір плати за їх надання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 р. № 795 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 р. № 1098) // Офіційний вісник України. - 18.06.2007. - № 42 - Ст. 69.

З набуттям чинності коментованим Законом, ці акти мають бути переглянуті та переважно - скасовані.

Акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Цими актами регулюються переважно питання організації надання адміністративних послуг у конкретно визначеній сфері, які віднесені до відання того чи іншого міністерства чи ЦОВВ.

Також актами міністерств та інших ЦОВВ раніше затверджувалися стандарти відповідних адміністративних послуг. Наприклад, Наказ МВС «Про затвердження стандартів адміністративних послуг, що надаються підрозділами Державної міграційної служби» від 2 лютого 2012 року № 84; Наказ Міністерства охорони здоров'я «Про затвердження стандартів надання адміністративних послуг Міністерством охорони здоров'я України» від 28 грудня 2011 року № 986. Зважаючи на положення коментованого Закону більшість з цих актів також повинна бути переглянута на відповідність Закону.

Місцеві акти. До таких актів у сфері адміністративних послуг належать: - акти органів місцевого самоврядування; - акти місцевих органів виконавчої влади.

Ці акти поділяються на дві основні групи:

1) акти організаційного характеру. Такі акти ухвалюються органами місцевого самоврядування, місцевими державними адміністраціями, які створюють центри надання адміністративних послуг (ЦНАП). Зокрема, до таких актів належать: рішення про створення ЦНАП, про затвердження переліку адміністративних послуг, які будуть надаватись через ЦНАП, про затвердження Положення ЦНАП та Регламенту ЦНАП. Також відповідно до Закону, органи місцевого самоврядування, місцеві органи виконавчої влади - суб'єкти надання адміністративних послуг можуть видавати організаційно-розпорядчі акти про встановлення власних вимог щодо якості надання адміністративних послуг (визначення кількості годин прийому, максимального часу очікування у черзі та інших параметрів оцінювання якості надання адміністративних послуг);

2) акти з питань надання адміністративних послуг. Такі акти регулюють окремі питання надання адміністративних послуг на регіональному або місцевому рівні. Так, стосовно адміністративних послуг, надання яких належить до компетенції органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, часто вони самостійно визначають порядок надання таких послуг.

Для прикладу, адміністративна послуга з присвоєння поштової адреси об'єктам нерухомого майна/адреси будинковолодіння на законодавчому рівні не врегульована. Переважно це питання регулюється актами органів місцевого самоврядування. Зокрема, в м. Києві порядок надання зазначеної послуги визначається Тимчасовим порядком присвоєння поштових адрес об'єктам нерухомості у місті Києві, затвердженим Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про питання присвоєння поштових адрес об'єктам нерухомості у місті Києві» від 25 червня 2011 року № 1094. Цим актом визначено перелік документів, необхідних для отримання послуги, та результат надання адміністративної послуги тощо.

Хоча очевидно, що виходячи з Положень Конституції України такі питання повинні уніфіковано регулюватися на рівні закону. Також в окремих випадках органи місцевого самоврядування фактично запроваджують нові адміністративні послуги (наприклад, дозвіл на в'їзд в центральну частину міста). Важливо брати до уваги, щоб акти місцевих органів влади мали законні підстави для їх ухвалення. Адміністративні послуги: Посібник / [В. Тимощук]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія-A», 2012. - 104 с.



Висновки

Аналіз наведених вище визначень поняття “адміністративні послуги” свідчить про різноманітність поглядів науковців щодо розуміння цієї категорії. У жодному з наведених визначень адміністративних послуг не враховується такий важливий чинник, як професійна діяльність певного кола осіб (державних службовців, службових осіб органів місцевого самоврядування, спеціалістів інших державних органів тощо).

Окрім того, доцільно зауважити, що у законі “Про адміністративні послуги” було частково визначено дії службовців державних органів під час надання адміністративних послуг, які направлені на результат - прийняття відповідного адміністративного акта, який спрямований на реалізацію та захист прав, обов'язків та законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Так, у чинному Законі України “Про адміністративні послуги” № 5203-VI від 06.09.2012 р. (із змінами та доповненнями) не зазначено, що саме є кінцевим результатом надання адміністративних послуг - документи, рішення, консультації тощо. Тут сама послуга визначається результатом здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг. Існування різноманітності наукових поглядів щодо визначення поняття “адміністративні послуги” потребує створення єдиної нормативно-правової моделі, яка б у подальшому забезпечила регулювання питання надання адміністративних послуг на належному рівні. Процес надання адміністративних послуг в Україні потребує подальшого опрацювання та законодавчого врегулювання, оскільки надання послуг насамперед залежить від ефективності діяльності органів виконавчої влади, державних службовців та посадових осіб, які безпосередньо беруть участь у наданні адміністративних послуг. Тому визначення поняття “адміністративні послуги” в Україні залишається проблемним і до сьогодні.



Список використаних джерел

Нормативно - правові акти

1. Конституція України № 254к/96-ВР від 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради, 1996, № 30, ст. 141. Із змінами, внесеними згідно із Законом № 742-VII від 21.02.2014, ВВР, 2014, № 11, ст.143.

2. Закон України Про адміністративні послуги № 5203-VI від 06.09.2012 // Відомості Верховної Ради , 2013, № 32, ст.409. Із змінами, внесеними згідно із Законом № 888-VIII від 10.12.2015, ВВР, 2016, № 3, ст.30.

3. Перелік платних послуг, які надаються підрозділами Міністерства внутрішніх справ та Державної міграційної служби, і розмір плати за їх надання, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 р. № 795 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2011 р. № 1098) // Офіційний вісник України. - 18.06.2007. - № 42 - Ст. 69.

Підручники, посібники, практикуми

4. Авер'янов В.Б. До питання про поняття так званих «управлінських послуг» // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-128.

5. Коліушко І.Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні: Моногр. - К.: Факт, 2002. - 260 с.

6. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України. / Автор-упорядник В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 494 с.

7. Адміністративна реформа - історія, очікування та перспективи. / Упорядник В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2002. - 100 с.

8. Адміністративно-процедурний кодекс України: Проект: Офіційний сайт Міністерства юстиції України. - http: // www.minjust.gov.ua/0/10429

9. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги - новий інститут адміністративного права // Право України. - 2001. - № 5. - С. 30-34

10. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис). / За заг. ред. І.Б. Коліушка. - К.: Факт, 2001. - С. 13-46.

11. Науково-практичний коментар до Закону України «Про адміністративні послуги» / За заг. ред. В.П.Тимощука. - К.: ФОП Москаленко О.М. - 392 с.

12. Адміністративні послуги: Посібник / [В. Тимощук]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К. : ТОВ «Софія-A», 2012. - 104 с.

13. Центри надання адміністративних послуг: створення та організація діяльності: Практичний посібник, видання 2-ге, доповнене і доопрацьоване / [Бригілевич І.І., Ванько С.І., Загайний В.А., Коліушко І.Б., Курінний О.В., Стоян В.О., Тимощук В.П., Шиманке Д.] / За заг. ред. Тимощука В.П. - К., СПД Москаленко О.М., 2011. - 432 с.

14. Коліушко І., Тимощук В. Надання адміністративних послуг - важливий напрям демократизації державного управління, Організаційно-правові проблеми розвитку системи надання адміністративних послуг (у співавторстві) // Демократичні засади державного управління та адміністративне право: Монографія / [Кол. авт.: Шемшученко Ю.С., Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф., Кресіна І.О., Нагребельний В.П. та ін.]; за заг. ред. д.ю.н. В.Б. Авер'янова. - К.: Вид-во «Юридична думка», 2010. - С. 178-198.

15. Тимощук В. Діяльність публічної адміністрації з надання адміністративних послуг // Публічна адміністрація в Україні: становлення та розвиток: монографія / за заг. ред. А.В. Толстоухова, Н. Р. Нижник, Н. Т. Гончарук. - Д.: Монолит, 2010. - C. 164-186.

16. Корупційні ризики надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності в Україні / [Ігор Коліушко, Віктор Тимощук, Олександр Банчук та ін.; Ірина Бекешкіна]; Центр політико-правових реформ, Фонд «демократичні ініціативи». - К., ФОП Москаленко О.М. , 2009. - 196 с.

...