Особенности международного воздушного права

В середине 20-х годов прошлого столетия юристы и специалисты в области авиации, обладая определенным историческим багажом и международноправовой базой в сфере права воздушных передвижений (прежде всего это Парижская Конвенция 1919 г.), начали активную разработку или доработку национальных нормативных актов, регламентирующих полеты воздушных судов и деятельность авиации.

К 30-м годам практически каждое государство имело специальное воздушное законодательство, устанавливающее правовой режим воздушного пространства. Вопросы воздушного права. «Перечень важнейших иностранных законов по гражданской авиации»,- М., 1927. - С. 167.(Бельгия - Закон о воздушном передвижении1919 г.; Венгрия - Закон о воздушном передвижении - 1925 г.; Испания - Королевский декрет о воздушном передвижении - 1919 г.; Италия - Закон о воздушном передвижении - 1919 г.; Франция - Закон о воздушном передвижении - 1921г.)

После окончания Гражданской войны (1920 г.) в России начинается развитие всех областей науки и техники. Бурный рост авиационной отрасли в Советской России породил новые общественные отношения и их регламентацию, в том числе, в области воздушных передвижений. Этой задачей начали заниматься виднейшие советские юристы профессора И.С.Перетерский, Е.А.Коровин, В.Э.Грабарь, А.В.Сабинин, А.Н.Макаров, Е.И.Кальман и другие.

17 января 1921 года был подписан Декрет Совета Народных Комиссаров(СНК) «О воздушном передвижении над территорией РСФСР и ее территориальными водами». Этот акт был первым основным законом в истории советского государства, определившим правовой режим воздушного пространства над ее территорией. Несмотря на то, что РСФСР не участвовала в Парижской Конвенции 1919 года, данный Декрет основывался на ее положениях, отражавших на том историческом этапе все достижения юридической науки в области воздушного права, Не случайно даже те государства, которые разрабатывали свое воздушное законодательство до Конвенции 1919 года, подвергли его значительному пересмотру с учетом норм данного международного соглашения. Такое восприятие государствами Конвенции не случайно. Она, прежде всего, внесла ясность в спор относительно признания суверенитета государств над воздушным пространством, расположенным над их территориями. Многие ученые-юристы на протяжении долгих лет отрицали возможность признания суверенитета государств над своим воздушным пространством. Например, французский ученый П.Фошель в связи с этим утверждал, что «воздушное пространство, является важнейшим средством коммуникаций между народами и подчинение его суверенитету привело бы к существенному ограничению этих возможностей. Это обстоятельство диктует необходимость провозглашения «свободы воздуха»Fauchile P. Le domaine aerien et le regime juridigue des airostats.- Revue generale de droit international public, № 8. P 414. Статья I Парижской конвенции 1919 г., отрицая концепцию "свободы воздуха" устанавливала: «Договаривающиеся государства признают, что каждое государство имеет полный и исключительный суверенитет в отношении воздушного пространства, расположенного над его территорией". Интересно высказывание по поводу данной статьи известного итальянского юриста А.Амброзини. Он писал, что «если бы Конвенция была построена на противоположенном суверенитету принципе, то она бы осталась "мертворожденной". Провозглашенный в статье 1 Конвенции суверенитет над воздушным пространством является для государств «необходимой гарантией- защиты их чрезвычайных, политических, военных и экономических интересов».Ambrosini A. Souverainete et trafic aerien international de la Convention de Paris de 1919 a cella de Montreux de 1936,- Revue aeronautigue intemationale, 1938, № 28, p. 130.

Концепция государственного суверенитета над воздушным пространством получила практически всеобщее признание. Много лет спустя (в 1994 г.) по этому поводу М.Милде пишет: «Нет смысла рассматривать это аксиомальное положение, и вряд ли государства согласятся обсуждать любую поправку к этому фундаментальному принципу». Milde M. The Chicago Convention -- aer major atendtents necessary of desirable 50 years later // 1994

Annals of Air and Space Law, Vol X1X-I. P. 416

Международно-правовое признание государственного суверенитета над воздушным пространством нашло отражение в законодательствах большинства государств и послужило основанием для создания национальных правовых режимов воздушного пространства. Наряду с установлением ст. 1 Конвенции, статья 2 предоставляла право воздушным судам государств - участников Конвенции свободу «безвредных» международных полетов над территорией иностранных государств-участников. Однако большинство государств не восприняли положение ст. 2 и в своих национальных законодательствах устанавливали разрешительный порядок для полетов иностранных воздушных судов.

Значительный интерес в этом плане представляют разработки И.С.Перетерскош, издавшего первые в СССР научные труды по воздушному праву. Его теоретические выводы, тесно связанные с авиационной практикой, легли в основу системы советского воздушного права и в частности, в основу формирования правового режима воздушного пространства СССР.

Профессор И.С.Перетерский в статье «Содержание и система воздушного права», приведшей его к выводу системы права воздушных передвижений. Ученый свои размышления начал с определения понятия «воздушное право» и сделал свой первый вывод, что этот термин охватывает гораздо большую область общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, чем право воздушных передвижений или авиационное право. В данной работе он весьма обоснованно доказывает, что понятие "воздушное право" должно включать в себя вопросы, касающиеся не только установления порядка воздушных передвижений (имеются ввиду, полеты воздушных судов - А.Т.), но и вопросы, относящиеся к правовому регулированию использования воздушного пространства вообще. Сообразуясь с уровнем научно-технического развития, И.С. Перетерский делает второй вывод. "что построение такой общей и обширной дисциплины воздушного права являлось бы по существу чистой абстракцией, и не вызвавшая к жизни реальными потребностями" Перетерский И.С., Содержание и система воздушного права, в кн.: Вопросы воздушного права,-М

1927., - C. 77.Такой вывод он делает в связи с тем, что другая (кроме полетов воздушных судов) деятельность в воздушном пространстве не вызывала общественных отношений, требующих правовой регламентации и поэтому с юридической точки зрения оставалась как бы за пределами внимания ученых и специалистов. В подтверждение сказанного можно привести высказывание самого И.С. Перетерского, который призывал «при разработке общих проблем использования воздушного пространства помнить, что проблемы эти имеют значение не только для правового регулирования авиации и воздухоплавания, но и с точки зрения потребностей радиопередачи». Перетерский И.С., Указ. раб.-М. 1927, -C. 78 Здесь мы видим, что, по мнению ученого, правового регулирования требовали в то время только отношения по поводу полетов воздушных судов и радиопередачи, которую профессор также относил к деятельности, связанной с использованием воздушного пространства.

В качестве вывода И.С. Перетерский рекомендовал сузить название дисциплины "воздушное право" и назвать ее "правом воздушных передвижении и в дальнейшем включить в эту дисциплину только авиационные и воздухоплавательные аспекты.

Размышляя над местом права воздушных передвижений в общей системе юридических дисциплин, а также над его внутренней систематикой, И.С.Перетерский делает третий и четвертый выводы. Эти выводы вытекали из двух основных подходов - "право воздушных передвижений - это отрасль транспортного права", наряду с такими отраслями как право железнодорожное, право морское, право речное, право автомобильного и гужевого движения.³⁹ Этот подход естественно привел к выводу о том, что право воздушных передвижений регулирует отношения только в области гражданской авиации и гражданского воздухоплавания. Таким образом, другая авиация, например военная, остается за пределами данной отрасли. Четвертый вывод, базируется на подходе к праву воздушных передвижений, как комплексной отрасли, включающей в себя элементы «самых разнообразных юридических дисциплин - права международного (суверенитет над воздушным пространством), государственного (режим полётов, запретные зоны), финансового (таможенный надзор), гражданского (ответственность за убытки), уголовного и т.п.».

Приведенные выше четыре вывода легли в основу внутренней системы права воздушных передвижений, которая, по мнению И.С. Перетерского должна складывается из следующих частей:

а)Режим международных полетов (суверенитет над воздушным пространством, порядок совершения международных полетов, различные системы разрешений и т.п.).

б)Режим внутренних полетов (условия выполнения внутренних полетов, запретные зоны, фиксированные пути, производство фото и киносъемок).

в)Специальные гарантии безопасности полетов (порядок допущения к полетам самолетов, экипажей и пассажиров, порядок производства полетов, организация аэродромов и аэродромной службы, ответственность - уголовная и имущественная).

г)Договор воздушной перевозки.

д)Воздушное страхование.

е)Организация гражданского воздушного, флота (органы надзора, государственное и частное хозяйствование, режим предприятий воздушных сообщений).

Принятая в 1944 году Конвенция о международной гражданской авиации укрепила позицию о необходимости национально-правового и международно-правового регулирования отношений только в области деятельности гражданской авиации. Само название этой Конвенции и положения статьи 2(п.а)) устанавливающее, что «Конвенция применяется только к гражданским воздушным судам и не применяется к государственным воздушным судам» послужили основными источниками и научным фундаментом для советского и иностранного воздушного права.

Устойчивость приведенной выше позиции в отношении воздушного права мы можем пронаблюдать не только, анализируя акты законодательства Союза ССР (до 1983 г.), но и труды известных советских ученых юристов. Например, в книге А.Н.Верещагина «Международное воздушное право», вышедшей уже в 1966 году, приводится система национального воздушного законодательства, которая в основном содержит те же компоненты, что и система И.С. Перетерского. В ней также наблюдается «гражданско-авиационный» подход и наличие правовых норм, регулирующих отношения, не относящиеся к использованию воздушного пространства отношения. Верещагин Л.Н., Международное воздушное право, -М., 1966, с. 68, 69 Однако, следует заметить, что в указанной работе А.Н.Верещагин, размышляя о пределах действия национального авиационного законодательства в пространстве и по кругу объектов, приводит примеры распространения действия законов некоторых стран на всю авиацию (включая военную), а также не только на воздушные суда (т.е. на летательные аппараты, поддерживаемые в атмосфере благодаря взаимодействию с воздухом), но и на ракеты и другие летательные аппараты, способные летать независимо от наличия плотных слоев воздуха и вследствие этого уже не могут называться воздушными судами. Там же В качестве примеров приводится преамбула американского закона 1958 года, где говорится, что одной из его целей является обеспечение безопасного и эффективного использования воздушного пространства как гражданскими, так и военными воздушными судами. По мнению А.Н.Верещагина тот же закон (раздел 101) дает расширительное определение понятия "воздушное судно", под которое могут подпадать любые искусственно созданные летательные аппараты, способные передвигаться в воздушном пространстве. там же с. 68,69

Устойчивые позиции И.С.Перетерского, А.Н.Верещагина и других ученых- правоведов явились причиной того, что воздушные кодексы Союза ССР 1932 ⁴⁴ 1935 ⁴⁵ 1961 Воздушный кодекс Союза ССР. Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 52 года другой деятельности в воздушном пространстве СССР, кроме полетов гражданских воздушных судов не регулировали. Однако приведенные выше примеры достаточно свидетельствуют и о том, что наши ученые юристы, в том числе и А.Н. Верещагин, на протяжении всей истории развития советского воздушного права стремились (хотя только теоретически) создать всеобъемлющее правового регулирование использования воздушного пространства.

Известно, что Советский Союз присоединился к Чикагской конвенции 1944 г. только в 1970 году. Но даже если бы он это сделал раньше никаких последствий в области формирования правового режима воздушного пространства СССР не произошло. Полноценный, т.е. всеобъемлющий правовой режим можно сформировать только в том случае, если он основывается на универсальном международноправовом акте, который устанавливает порядок использования воздушного пространства для осуществления в нем любых видов деятельности, а не только в отношении гражданских воздушных судов.

Естественно, что отсутствие международного договора и законодательства, регулирующих в воздушном пространстве деятельность негражданской (военной) авиации и другую деятельность не могло остановить бурный процесс развития авиа- и ракетостроения, совершенствования артиллерийской и другой техники, для испытания и применения которой требовалось использование воздушного пространства. Безусловно, каждая из указанных видов деятельности соответствующим образом регламентировалась ведомственными нормативными актами. Однако, отсутствие закона, устанавливающего порядок использования воздушного пространства для этой деятельности, лишила нормотворческий процесс единой правовой основы, что неизбежно привело к возникновению опасных коллизий в общегосударственном правовом режиме воздушного пространства. Военная авиация осуществляла полеты по наставлениям, утверждаемым, соответствующей военной администрацией, без учета действующих правил полетов гражданской авиации. Нормативные акты, регулирующие пуски ракет, артиллерийские, танковые, зенитные стрельбы, взрывные работы и т.п. вообще не содержали положений' относительно порядка использования воздушного пространства даже в плане обеспечения безопасности полетов воздушных судов и других летательных аппаратов.

В СССР значительное количество министерств, государственных комитетов и организаций издавали ведомственные акты, регламентирующие ту или иную деятельность, связанную с использованием воздушного пространства. Однако эти акты не должны были создавать новых положений правового режима воздушного пространства СССР. В данных актах могли содержаться только те нормы, которые точно соответствовали законодательству, указанному в статье 2 Воздушного кодекса Союза ССР 1984 г. Такие нормативные акты не являлись источниками правового режима воздушного пространства СССР.

В связи с этим нельзя согласиться с мнением А.И. Котова о том, что «среди основных документов, содержащих правила полетов гражданских воздушных судов, является Наставление по производству полетов в гражданской авиации (НЛП ГА)». Бордунов В.Д., Котов А.И., Малеев Ю.Н. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов. -М., 1988, - С. 86 На самом деле в НЛП ГА содержались положения о правилах полетов трансформированные без каких-либо изменений из ОН! 1-85. Никаких специальных правил полетов гражданских воздушных судов никогда не существовало и не могло существовать, также как не может быть различных правил дорожного движения для автотранспортных средств в зависимости от их принадлежности (военные, полицейские, гражданские, т.е. принадлежащие юридическим и физическим лицам).

Примеру СССР, в сфере установления правового режима воздушного пространства последовали государства - участники Варшавского Договора (кроме Румынии) это объясняется тем, что взаимодействие между указанными государствами в рассматриваемой области осуществлялось по линии оборонных ведомств. При этом, международное воздушное право оставалось неизменным и продолжало действовать только в отношении гражданских воздушных судов. Такое положение можно объяснить тем, что государства не смогли (а возможно не сочли необходимым) разработать механизм взаимодействия международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства. ИКАО в силу своей компетенции только в отношении гражданской авиации не могла организовать такую работу.

Проблема использования воздушного пространства особенно обострилась в 60-е годы прошлого столетия, когда государства активизировали деятельность в воздушном пространстве за пределами суверенных территорий (полеты военной стратегической и палубной авиации, запуск баллистических и космических ракет и т.п.).

Отсутствие универсального международного договора в данной области подтолкнуло государства в целях обеспечения безопасности полетов заключать двусторонние соглашения о предотвращении инцидентов в международном воздушном пространстве (подробнее в параграфе 2.1. диссертации). Кроме того, государства по собственной инициативе организовали передачу информации о предстоящей опасной для аэронавигации деятельности в международном воздушном пространстве (извещения по линии ИТАР ТАСС и служб аэронавигационной информации). Некоторый прогресс в области международно-правовой регламентации использования международного воздушного пространства (хотя и фрагментарно) был достигнут в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (подробнее в параграфе 2.1. диссертации).

Проведенные исследования исторического процесса формирования правовых режимов воздушного пространства позволяют сделать некоторые выводы и сформулировать предложения, касающиеся совершенствования порядка использования воздушного пространства.

2.1 Либерализицаия международного воздушного права

В современной мировой экономике, характеризующейся постоянными технологическими нововведениями, мобильностью капитала, мгновенной передачей капитала, воздушный транспорт представляет собой основное средство обеспечения потоков инвестиций, расширения торговли и экономически эффективного распространения товаров и услуг. Воздушный транспорт вносит существенный вклад в экономический рост и благосостояние государств и народов, выступает в роли основного поставщика услуг, крупного инвестора денежных и трудовых ресурсов, является важным катализатором экономического и социального развития. На фоне расширения деятельности мирового воздушного транспорта, появления новых форм сотрудничества перевозчиков (совместное предоставление услуг, совместное использование кодов, блокирование мест, аренда воздушных судов и обмен ими, координация расписания, маркетинг) стало очевидным, что традиционные подходы к регулированию деятельности международного воздушного транспорта накладывают серьезные ограничения, препятствующие его развитию. Под влиянием этих обстоятельств ИКАО провела в 1994 г. в Монреале четвертую Всемирную авиатранспортную конференцию, на которой были рассмотрены все основные аспекты регулирования экономической деятельности воздушного транспорта. Конференция признала необходимость осуществления серьезных изменений в сфере регулирования, включая постепенную либерализацию с целью адаптации авиатранспортной отрасли к новым условиям.

После 1994 г. силы глобализации, либерализации, приватизации и региональной интеграции продолжали формировать мировую экономику и международные экономические отношения, а также отраслевые структуры, практику и модели коммерческой деятельности. Кроме того, с 1 января 1995 г. приступила к деятельности Всемирная торговая организация (ВТО), наделенная широкими полномочиями в сфере либерализации всех отраслей обслуживания. Под давлением рыночных и конкурентных сил авиатранспортная отрасль оказалась вовлеченной в процесс постоянных реорганизаций и изменений. Кроме того, в условиях стремительно меняющейся и зачастую неясной экономической и коммерческой обстановки не всегда легко стало поддерживать стабильность мирового рынка авиаперевозок. Международный воздушный транспорт всегда остро реагирует на мировые события, которые вызывают сокращение спроса и увеличение расходов на обеспечение авиационной безопасности. Примером тому являются террористические акты в США 11 сентября 2001 г., чрезвычайно негативно повлиявшие на международные авиаперевозки, повышение цен на топливо, эпидемии, ураганы и цунами. В прошлом воздушному транспорту удавалось быстро выходить из сложившихся положений. Однако в настоящее время любые природные помехи, распространение терроризма имеют более обширное и длящееся влияние на авиатранспортную отрасль, мировой рынок авиаперевозок, коммерческую деятельность авиаперевозчиков Каламкарян, Р.А. Международное право: Курс лекций. / Р.А. Каламкарян, Ю.И. Мигачев. - М.: 2006- с.71.

Резко обострилась конкурентная борьба между авиакомпаниями на международном рынке авиаперевозок. Банкротство крупных западных авиакомпаний (Пан-Америкэн, Сабена, Свисэйр, САС и др.) еще больше обострило вопрос о роли и значении государственной помощи и субсидий для авиатранспортной отрасли. Стремительное увеличение числа "дешевых" перевозчиков ставит проблемы существования и выживания перед традиционными эксплуатантами-перевозчиками на национальном, региональном и глобальном уровнях. Традиционная модель авиакомпании, предоставляющей полное обслуживание, подвергается пересмотру, и разрабатываются альтернативные модели, более приспособленные к выживанию. Все более популярными становятся стратегия и планирование деятельности авиакомпаний на основе альянсов и сетевых рынков в противоположность традиционному развитию рынков отдельных маршрутов. Быстрыми темпами внедряется электронное оформление билетов. Авиакомпании вынуждены приспосабливаться к структурным изменениям спроса со стороны пассажиров, что сказывается не только на типе, но и на уровне сервиса. Многие отмеченные тенденции связаны с неизбежной эволюцией отрасли, в которой либерализация изменяет характер и снижает степень непосредственного контроля со стороны государственных органов за тем, что происходит на рынке авиаперевозок, а глобализация, конкуренция и коммерческие интересы преобразуют эксплуатационную среду авиакомпаний.

Дискуссии по вопросам либерализации и различные опасения по поводу направления, темпов и результатов реформы в области регулирования коммерческих вопросов перевозок обусловили необходимость обсуждения проблем и возможностей либерализации на всемирном уровне всем международным авиационным сообществом. Курс на либерализацию, провозглашенный ИКАО в 1994 г., вынудил ее еще раз взвесить и оценить верность избранного курса, его совместимость с принципами Чикагской конвенции 1944 г., касающимися суверенитета, недискриминации, сотрудничества и взаимозависимости, а также с задачами обеспечения "равенства возможностей" и удовлетворения потребности в "безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте". В этих целях ИКАО провела в марте 2003 г. Всемирную авиатранспортную конференцию "Проблемы и возможности либерализации", в работе которой приняли участие 145 государств и 29 международных организаций.

За год до этого ИКАО разослала государствам-членам пакет документов, в котором содержались повестка дня конференции, рабочие документы по вопросам, вынесенным на всеобщее обсуждение и касавшимся ключевых проблем регулирования при либерализации. Выбор темы конференции был вызван тенденциями либерализации в международном воздушном транспорте, появившимися под влиянием политики дерегулирования США, реализации на практике концепции "открытого неба" в Европе, Латинской Америке и Юго-Восточной Азии, устранением многих привычных и естественных ограничений в отношении доступа к рынку международных перевозок.

Основными вопросами, обсуждавшимися на конференции, были: условия и опыт либерализации; аспекты либерализации, касающиеся безопасности полетов и авиационной безопасности; владение авиаперевозчиками и контроль за их деятельностью; либерализация доступа к рынку; аренда воздушных судов; авиагруз; гарантии обеспечения добросовестной конкуренции; интересы потребителей; распределение продукции; разрешение споров; транспарентность; рассмотрение типового соглашения о воздушном сообщении; механизмы, способствующие дальнейшей либерализации; принятие глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта.

Либерализация владения авиаперевозчиками. Прежде всего на конференции были рассмотрены возможные подходы к содействию либерализации владения авиаперевозчиками и контроля за их деятельностью. Начиная с 40-х гг. политика всех государств в области международных воздушных сообщений и перевозок строилась на праве государства не разрешать, отменять или ограничивать полеты и перевозки иностранных перевозчиков по договорным линиям, если было известно, что авиаперевозчик "не находится в преимущественном владении и под фактическим контролем" назначающего государства или его граждан.

Критерий национального владения и контроля обеспечивает удобную связь между авиаперевозчиком и назначающим государством и позволяет сторонам двустороннего соглашения проводить политику "баланса выгод", предотвращать косвенное получение односторонних выгод государством, не участвующим в соглашении, возлагать ответственность за обеспечение безопасности полетов и перевозок. Положение о национальном владении и контроле сыграло важную роль в экономическом развитии национальных авиаперевозчиков, назначенных для эксплуатации регулярных воздушных сообщений.

Однако под влиянием тенденций глобализации и либерализации международные авиаперевозчики выработали новые формы сотрудничества, такие как альянсы, совместное использование кодов, совместные предприятия и франчайзинг, что повлекло развитие транснационального инвестирования, т.е. приобретение доли в акционерном капитале авиаперевозчиков других государств. В результате многонациональное владение и применение критерия национального владения и контроля становились все более неуместными. В связи с этим на конференции обсуждался вопрос о преобразовании критериев владения и контроля.

В настоящее время сложились разнообразные формы владения национальными перевозчиками. Многие перевозчики уже не принадлежат государству, а некоторые передали контрольный пакет акций гражданам собственных стран. Государства, которые ранее полностью контролировали перевозчиков, теперь вносят существенные коррективы в свою политику и вместо жесткого контроля переходят к поощрению иностранных инвестиций в капитал национальных перевозчиков.

Кроме того, в некоторые двусторонние соглашения о воздушном сообщении были введены определенные расширенные критерии владения авиаперевозчиками и контроля за ними. Более того, Европейский союз вообще отказался от критерия национального владения и контроля и заменил его критерием общего владения и контроля, что, как оказалось, отнюдь не помешало соблюдению обязательств по Чикагской конвенции и не сказалось на международных воздушных перевозках. Тем не менее большинство соглашений, включая либеральные соглашения или соглашения об "открытом небе", по-прежнему применяют традиционный критерий, что при отсутствии согласованных определений порождает различные толкование и применение.

Само собой разумеется, что каждое государство вправе осуществлять либерализацию воздушного транспорта по своему усмотрению. Однако старые, традиционные подходы к пониманию критериев национального владения и контроля практически препятствуют государству, вставшему на путь либерализации, изменить свою политику назначения авиапредприятий. Согласно двусторонним соглашениям экономические выгоды получают лишь государства или их граждане, а уделом авиаперевозчиков остается коммерция. Однако это ограничение препятствует расширению круга источников инвестирования авиаперевозчиков, что негативно отражается на их конкурентоспособности и экономическом развитии.

Для тех государств, которые проводят политику либерализации, возникает вопрос о разумности сохранения экономической связи между авиапредприятием и назначающим его государством. На конференции были высказаны на этот счет разные точки зрения: от полного отказа от экономической связи с назначающим государством до сохранения полного контроля за обеспечением безопасности полетов и авиационной безопасности в качестве единственной связи между назначающим государством и авиапредприятием.

Еще дальше идет в этом вопросе ИАТА, решительно выступающая за назначение любой авиакомпании в соответствии с соглашением о воздушном сообщении на основании сертификата этой авиакомпании, выданного полномочным органом назначающего государства и приемлемого для принимающей стороны.

Политика либерализации: выгоды и риски. Проведение политики либерализации владения авиаперевозчиком несет определенные выгоды, выражающиеся в том, что авиаперевозчики получают более широкий доступ к рынкам капитала. В результате уменьшается их зависимость от государственной помощи, а также появляется возможность расширить сеть своих авиалиний посредством слияний, приобретений других авиапредприятий и образования альянсов, а следовательно, повысить экономическую эффективность перевозок. Расширение ассортимента услуг на рынке выгодно пользователям услуг авиаперевозчиков.

Однако либерализация сопряжена с определенными рисками. Не исключаются варианты появления "удобных флагов", снижение стандартов безопасности полетов и авиационной безопасности под влиянием коммерческих приоритетов. Не имея сдерживающих нормативных преград, авиаперевозчики ради получения коммерческой выгоды могут пренебречь мерами безопасности.

В долгосрочном плане в результате поглощений и слияний вероятны появление гигантских авиаперевозчиков и возникновение монопольных перевозчиков, что может нанести ущерб рынку мировых авиаперевозок. Другими словами, либерализация несет не только выгоды, но и риски, которые должны учитываться каждым государством при выборе путей и методов либерализации.

Таким образом, либерализация ставит перед государствами два отдельных, но взаимосвязанных вопроса: как устранить противоречия между государствами, осуществляющими либерализацию и потенциально рискующими получить отказ от партнеров по двусторонним соглашениям в признании ими назначенных авиапредприятий, и странами, желающими сохранить требование о национальном владении и контроле в отношении собственных перевозчиков. У последних возникает проблема признания назначенных иностранных авиапредприятий с либеральными формами владения и контроля и, соответственно, сохранения связи между авиапредприятием и назначающим государством в целях предотвращения появления "удобных флагов" и обеспечения безопасности полетов и авиационной безопасности.

В настоящее время мировое авиационное сообщество находится в состоянии раскола: одни государства проводят политику либерализации, другие настроены против нее. По этой причине возникает необходимость разработки такого механизма регулирования, который работал бы по-старому, но при этом не мешал бы формированию нового либерального режима.

Традиционный и альтернативный механизм назначения авиаперевозчиков. На конференции ИКАО такой альтернативный механизм был рассмотрен и рекомендован для применения. В соответствии с этим механизмом стороны двусторонних соглашений будут соглашаться на назначение авиапредприятия для эксплуатации согласованных договорных линий, если оно имеет "основное место деятельности" на территории назначающей стороны и назначающая сторона осуществляет "фактический нормативный контроль" за деятельностью авиапредприятия.

Описанный механизм позволяет государству назначать авиаперевозчиков, в том числе находящихся в преимущественном владении его граждан, для эксплуатации двусторонних договорных линий и одновременно с этим усилить обязательства назначающей стороны сохранять фактический нормативный контроль за обеспечением безопасности полетов и авиационной безопасности над назначаемым авиапредприятием. Важная роль в этом отводится лицензированию.

Несмотря на очевидную пользу либерализации на основе указанного механизма, большинство государств, продолжают использовать в своих двусторонних соглашениях традиционные критерии и применять принцип национального владения и контроля к собственным перевозчикам. На конференции ИКАО этим государствам было предложено учитывать потребности государств, осуществляющих либерализацию, путем:

- выражения согласия со своими партнерами по двусторонним соглашениям с применением ими расширенных, т.е. либеральных критериев назначения авиаперевозчиков, при условии сохранения права на применение традиционных критериев в отношении собственных назначенных перевозчиков (как это сделано, например, в двусторонних соглашениях, стороной которых является Гонконг, особый административный район Китая);

- признания назначенного перевозчика своего партнера по соглашению, который не отвечает традиционному критерию владения и контроля, однако соответствует другим важнейшим требованиям, таким как обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности;

- провозглашения условий, при которых оно будет признавать нетрадиционные способы назначения иностранных авиапредприятий.

Что касается государств, отстаивающих либерализацию, то им было предложено принять на себя добровольное обязательство либерально подходить к требованиям о владении и контроле при рассмотрении назначений иностранных авиапредприятий из стран, традиционно применяющих принцип национального владения и контроля.

Выводы ИКАО. Исходя из изложенного на конференции, ИКАО были сделаны выводы о необходимости:

- модернизации порядка назначения авиапредприятий и выдачи им разрешений для предоставления им возможности быстрой адаптации к условиям рынка;

- принятия государствами, осуществляющими либерализацию, надлежащих мер по обеспечению безопасности полетов и авиационной безопасности;

- применения альтернативного механизма назначения авиапредприятий в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении;

- содействия либерализации, признавая за назначенными иностранными авиапредприятиями, не отвечающими традиционным критериям владения и контроля, равное право на доступ к рынку;

- признания за ИКАО ведущей роли в содействии либерализации в области международного воздушного транспорта.

Либерализация доступа к рынку. На конференции обсуждался также вопрос о либерализации доступа к рынку, охватывающий три аспекта: 1) либерализация доступа к рынку; 2) аренда и 3) либерализация воздушных перевозок.

Выяснилось, что несмотря на прогресс в области либерализации доступа к рынку, достигнутый на двустороннем, субрегиональном и региональном уровнях, условия для заключения глобального многостороннего соглашения об обмене коммерческими правами еще не созрели. Практика либерализации показывает, что доступ к рынку не сводится только к предоставлению коммерческих прав. Необходимо проводить либерализацию провозной емкости, ценообразования, нерегулярных перевозок и соответствующих видов обслуживания, таких как совместное использование кодов, наземное обслуживание и автоматизированные системы бронирования.

Большие проблемы возникают у авиакомпаний при осуществлении коммерческих прав в условиях нехватки аэропортовых "окон". В связи с этим ИКАО было поручено провести исследование, которое позволило бы определить средства получения для перевозчиков "окон" в аэропортах с тем, чтобы они имели доступ к рынкам в аэропортах с ограниченным количеством "окон" с учетом ст. 15 Чикагской конвенции и принципов транспарентности, недискриминации и предоставления равных возможностей.

Следует отметить, что обсуждение вопросов доступа к рынку было начато на Всемирной авиатранспортной конференции 1994 г. В соответствии с рекомендацией конференции ИКАО разработала инструктивный материал для государств по мерам обеспечения участия в процессе либерализации регулирования, в том числе по вопросу доступа к рынку. С тех пор был достигнут значительный прогресс на региональном и субрегиональном уровнях. Согласно данным ИКАО с января 1995 г. по декабрь 2005 г. было заключено и изменено свыше 600 двусторонних соглашений, которые содержат в той или иной мере положения о либерализации. На региональном и субрегиональном уровнях группы государств создали многосторонние режимы регулирования, направленные на развитие сотрудничества и либерализацию регулирования воздушного транспорта среди государств-членов. Если до конференции 1994 г. существовало всего два региональных механизма - Европейский союз и Андский пакт, то с 1995 г. в различных районах мира появилось восемь механизмов: два в Северной и Южной Америке, один - в Азии/Тихом океане, один - на Ближнем Востоке и четыре - в Африке. В семи из них предусматривается немедленная или поэтапная либерализация, ведущая к предоставлению полного доступа ИКАО. Всемирная авиатранспортная конференция "Проблемы и возможности либерализации". Монреаль, 24 - 29 марта 2003 г. AT Conf/5-0/B-1-114..

Одновременно с этим увеличилось количество двусторонних соглашений, включающих положения о неограниченном доступе к рынку. К 1 января 2005 г. было заключено 85 соглашений об "открытом небе", участниками которых стали приблизительно 70 стран. Эти соглашения охватывают не только развитые, но и все большее число развивающихся стран. В плане доступа к рынку эти соглашения, как правило, предусматривают неограниченные права на маршруты и эксплуатационные права, а также права третьей - пятой и шестой "свобод воздуха". Но часть соглашений допускает постепенное или поэтапное введение доступа к рынку. Кроме того, в 2001 г. пять членов организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС), а именно Бруней, Новая Зеландия, Сингапур и США, подписали многостороннее Соглашение "об открытом небе", к которому могут присоединиться другие члены АТЭС, а также государства, не входящие в ее состав. Позднее имело место присоединение к этому Соглашению Перу, проявляют интерес к нему и другие государства.

Характеристика ИКАО либерализации. На конференции ИКАО было отмечено, в частности, что в целом государства после 1994 г. стали более открыто и восприимчиво относиться к идеям либерализации. Накопленный опыт показывает, что действующие двусторонние, региональные и многосторонние режимы регулирования, основанные на положениях Чикагской конвенции 1944 г., могут сосуществовать. Несмотря на это, условия для разработки глобального многостороннего соглашения об обмене коммерческими правам на данном этапе еще не созрели. Было также признано, что перегруженность аэропортов не препятствует заключению государствами либеральных соглашений о воздушном сообщении, и любая система выделения "окон" должна быть справедливой, недискриминационной и открытой.

Что касается аренды воздушного судна, как с экипажем, так и без, то на конференции было признано, что она предоставляет значительные преимущества авиаперевозчикам, позволяя расширить и разнообразить воздушные сообщения, и открывает возможности для создания новых перевозчиков, хотя при этом возникают серьезные проблемы экономического регулирования и обеспечения безопасности полетов, которые еще требуют своего разрешения.

В отношении авиагруза конференция рекомендовала:

- осуществлять одностороннюю либерализацию доступа к грузовым перевозкам;

- осуществлять либерализацию грузовых перевозок путем заключения двусторонних соглашений и проведения переговоров в целях обеспечения взаимности;

- использовать многосторонний подход к либерализации грузовых перевозок.

Кроме того, конференция сделала сводные выводы, рекомендации и декларации по другим аспектам либерализации, в частности, по вопросам обеспечения добросовестной конкуренции, защиты интересов потребителей, разрешения споров и типового соглашения о воздушном сообщении.

Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта. Работа конференции завершилась принятием Декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта, провозгласившей общие принципы развития международного воздушного транспорта в XXI в., способствующие экономической свободе авиаперевозок и обеспечению высоких стандартов безопасности полетов, авиационной безопасности и охраны окружающей среды, которыми провозглашены:

- обеспечение высокого уровня безопасности полетов и авиационной безопасности;

- содействие эффективному и стабильному участию всех государств на основе принципа "общности интересов" и посредством использования преференциальных мер в отношении развивающихся стран;

- обеспечение предоставления адекватной вспомогательной инфраструктуры по разумным ценам;

- содействие предоставления ресурсов для международного воздушного транспорта, в особенности для развивающихся стран;

- содействие развитию стабильной экономической основы международного воздушного транспорта, адаптируемой к условиям регулирования и хозяйствования;

- сведение к минимуму экологических последствий;

- обеспечение разумных ожиданий потребителей и потребностей обслуживания населения, в особенности для маршрутов с небольшим объемом движения или по иным причинам неэкономичных маршрутов;

- содействие повышению эффективности рынка и сведению к минимуму искажения рынка;

- создание адекватных и эффективных гарантий, способствующих добросовестной конкуренции;

- укрепление сотрудничества и гармонизация на субрегиональном, региональном и глобальном уровнях;

- должный учет интересов всех участников в деятельности гражданской авиации, включая авиаперевозчиков и других эксплуатантов, пользователей, аэропорты, общественность, рабочую силу и поставщиков услуг в области туризма и путешествий.

Конференция призвала государства осуществлять "либерализацию доступа к рынку международного воздушного транспорта, доступа авиаперевозчиков к международному капиталу и предоставлять авиаперевозчикам свободу осуществления коммерческой деятельности". Конференция указала, что в этом процессе важную роль будет играть применение во всем мире современного единообразного режима ответственности авиаперевозчиков, установленного Монреальской конвенцией 1999 г.

Обсуждение на конференции вопросов конкуренции и сотрудничества завершилось принятием выводов о том, что важной гарантией обеспечения добросовестной конкуренции могут стать национальные законы о конкуренции, которые позволяют исключить конфликты в области международного воздушного транспорта. Конференция также рекомендовала государствам избегать принятия односторонних мер, отрицательно сказывающихся на упорядоченном и гармоничном развитии международного воздушного транспорта, а при условии соблюдения применимых законов о конкуренции по-прежнему признавать наличие систем многостороннего интерлайна, позволяющих государствам, авиаперевозчикам и грузоотправителям получать доступ к глобальной авиатранспортной сети на недискриминационной основе Международное воздушное право./ В.Д. Бордунов - М.: 2007 -С.57.

3. Особенности правового регулирования в международном воздушном праве

3.1 Правовое регулирование полетов в международном воздушном праве

Понятие "международное воздушное пространство". Правовой режим воздушного пространства определяется режимом территории, над которой оно расположено. В отношении воздушного пространства над государственной территорией действует суверенитет государства. На воздушное пространство за пределами государственной территории суверенитет прибрежных государств не распространяется. К нему относится воздушное пространство над: 1) исключительной экономической зоной; 2) открытым морем; 3) международными проливами, не перекрываемыми полностью территориальными водами прибрежных государств; 4) Антарктикой. Перечисленные виды воздушных пространств признаются международным воздушным пространством.

Различаются режимы международного воздушного пространства, расположенного над: 1) открытым морем; 2) международными проливами; 3) архипелажными водами и 4) Антарктикой.

Свобода полетов над открытым морем. Иные свободы, действующие над открытым морем. С юридической точки зрения воздушное пространство над этой частью Мирового океана: 1) не подчинено суверенитету какого-либо государства; 2) находится в общем и равном пользовании всех государств; 3) расположено за пределами государственной территории, включая территориальное море. По своей юридической природе воздушное пространство над открытым морем ничем не отличается от открытого моря, что говорит о единстве правового статуса открытого моря и расположенного над ним воздушного пространства. Поэтому такое воздушное пространство является столь же открытым и свободным, как и само это море, что позволяет осуществлять в нем свободно не только полеты воздушных судов, но и другие виды деятельности: проводить научные исследования, изучать метеорологическую обстановку и состояние окружающей среды, использовать для запуска и возвращения космических объектов и т.д. Подобная практическая деятельность уже давно проводится с молчаливого согласия государств как прибрежных, так и неприбрежных. В результате такой практики сложилась свобода воздушного пространства, не равнозначная и не тождественная "свободе полетов".

Свобода воздушного пространства над открытым морем представляет собой обычную норму международного права, сложившуюся во второй половине XX в. под влиянием появления новых видов деятельности в воздушном пространстве открытого моря - космической и научно-исследовательской деятельности, охраны окружающей среды, организационно-правового обеспечения безопасных условий использования такого пространства для всех видов летательных аппаратов под эгидой ИКАО и т.п. Однако первичной нормой, которая определила в свое время статус и режим воздушного пространства над открытым морем, является свобода полетов. Ее формирование и утверждение шло в рамках международного морского, а не воздушного права, хотя в 1910 г. на Международном юридическом конгрессе в Вероне предлагалось считать воздушное пространство подчиненным суверенитету, а пространство над открытым морем признать свободным, как и само море. Впервые свобода полетов была признана в Женевской конвенции об открытом море 1958 г., установившей, что свобода открытого моря включает в себя inter alia свободу летать над ним. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., заменившая Женевскую конвенцию 1958 г., также исходит из признания свободы полетов над открытым морем.

Кроме того, в Конвенции определены статус и режим исключительной экономической зоны как части открытого моря, в отношении которой прибрежные государства вправе осуществлять строго фиксированные суверенные права экономического характера. В соответствии со ст. 55 Конвенции такой зоной признан район моря, начинающийся "за пределами территориального моря и прилегающий к нему", но не подчиненный суверенитету прибрежного государства. Из этого следует, что воздушное пространство над исключительной экономической зоной также не подчинено суверенитету прибрежного государства. Более того, если на морское пространство экономической зоны распространяется "особый правовой режим", основанный на строго оговоренных в Конвенции суверенных правах, то в отношении воздушного пространства над экономической зоной такой режим не действует. Неподчиненность суверенитету прибрежного государства и особому правовому режиму свидетельствует о том, что воздушное пространство над экономической зоной так же открыто и свободно, как и воздушное пространство над открытым морем. В ст. 58 Конвенции указывается, что все государства, как прибрежные, так и неприбрежные, при условии соблюдения ее положений вправе пользоваться свободой полетов в воздушном пространстве над экономической зоной. Это означает, что принцип свободы полетов действует в отношении экономической зоны в том же объеме, что и над открытым морем. Таким образом, установление исключительной экономической зоны не повлекло изменения правового статуса расположенного над ней воздушного пространства. Общей основой такого статуса являются свобода воздушного пространства и другие свободы, действующие как над открытым морем, так и над экономической зоной.

В соответствии с этими свободами прибрежные государства на основе равенства вправе:

- осуществлять юрисдикцию в отношении воздушных судов, имеющих национальность государства регистрации;

- обеспечивать безопасность полетов военных и гражданских летательных аппаратов в воздушном пространстве, расположенном над экономической зоной и открытым морем;

- применять для обслуживания полетов аэронавигационные и радиотехнические средства;

- осуществлять проведение научных исследований;

- проводить наблюдение за обстановкой на море в интересах военных, научно-исследовательских, промысловых, торговых и иных судов;

- проводить испытания ракет и учебных стрельб;

- оказывать помощь терпящим бедствие морским и воздушным судам.

При пользовании свободами, действующими над открытым морем, прибрежные государства обязаны:

- соблюдать правила полетов, рекомендованные ИКАО;

- предотвращать загрязнение воздушного пространства над открытым морем;

- предотвращать инциденты в воздушном пространстве над открытым морем;

- содействовать организации поиска и спасания воздушных судов, потерпевших бедствие над открытым морем;

- не допускать полетов своих воздушных судов без опознавательных знаков;

- воздерживаться от угрозы силой или ее применения.

Чикагская конвенция о полетах над открытым морем. Конвенция не содержит положений, определяющих статус и правовой режим воздушного пространства над открытым морем. В ст. 12 Чикагской конвенции говорится лишь о том, что над открытым морем действуют правила полетов, "установленные в соответствии с настоящей Конвенцией". В настоящее время они разработаны и приняты ИКАО и содержатся в приложении 2 (Правила полетов), которые должны соблюдаться и применяться воздушными судами при полетах над открытым морем "без каких-либо исключений". Воздушные суда всех государств не вправе отклоняться от них и обязаны выполнять стандартные правила полетов приложения 2 за пределами государственной территории. Учитывая, что предметом компетенции ИКАО является только гражданская авиация, правила полетов приложения 2 распространяются на гражданские воздушные суда при совершении ими полетов над открытым морем.

Вместе с тем над открытым морем летают военные воздушные суда. Под влиянием этих объективных обстоятельств ИКАО приняла Резолюцию A 15-8, в силу которой все государства - члены ИКАО должны включать в национальные правила полетов государственных воздушных судов над открытым морем предписания, обязывающие такие воздушные суда "придерживаться соответствующих правил полетов приложения 2" и соблюдать меры, "гарантирующие, что другие (гражданские) воздушные суда не будут подвергаться никакой опасности". Таким образом, под влиянием ИКАО сложился обычай соблюдения государственными воздушными судами при полетах над открытым морем стандартов ИКАО, содержащихся в приложении 2.