Особенности международного воздушного права

Представляется ошибочным подход Е.А.Самородовой к совершенствованию правового режима воздушного пространства, основанный на необходимости "выработки и утверждении единых основ..." для "...различных видов деятельности в воздушном пространстве... "(это сделать невозможно), в то время как совершенствовать, следует порядок использования воздушного пространства Сачородова Е.А. Международно-правовые проблемы разработки и принятия универсальной (всеобщей) Конвенции по воздушному праву. Автореферат дисс. канд. юр. наук. МГИМО (У). М., 2009. -С.4. Если принять позицию о регламентации использования воздушного пространства (а не деятельность в нем) и основываться на мнении Ю.Н.Малеева о том, что "под предметом" международного воздушного права следует, на наш взгляд, понимать отношения между субъектами международного права Малеев Ю.Н. Международное воздушное право. Вопросы теории и практики. М., 1986. -С. 27 по поводу статуса и режима воздушного пространства", можно согласиться с тем, что название договора, предложенное Е.А.Самородовой - "Конвенция по воздушному праву" является вполне оправданным, при условии, если из нее исключить все остальные положения, не имеющие отношения к аэронавигации (далее будет изложено подробнее). Следует заметить, что ранее, уже в 1933 году к такому же заключению как Ю.Н.Малеев пришел итальянский юрист М.Амброзини. В своей работе "Аэронавигационное право" он определял воздушное право как "отрасль права, которая изучает отношения, возникающие в связи с аэронавигацией, и определяет ее правовое регулирование". Ambrozini M.//Corso di diritto aeronautico. L.Roma,1933., p. 12 Однако, при этом остается непонятным, к каким отраслям международного права отнести оставшиеся указанные выше институты воздушного права.

Наряду с интересными предложениями в работе Е.А.Самородовой имеются спорные и даже, по мнению диссертанта, ошибочные позиции. Например, в Конвенции по воздушному праву не следует рассматривать вопросы использования спутниковых систем GPS, ГЛОНАСС и других аналогичных систем, т.к. они предназначены не только для аэронавигации, но и для огромного количества потребителей, в том числе физических лиц на земле и на море, действующих в интересах экономики, обороны, а также в личных интересах. Правовые вопросы, касающиеся эксплуатации технических средств, в том числе спутниковых систем навигации и связи,, целесообразно решать в рамках специальных отдельных международных соглашений или в отдельной универсальной Конвенции по вопросам спутниковой системы CNC/ATM - в том числе GNSS как предлагалось на 32 сессии Юридического комитета ИКАО в марте 2004 года. В этом плане представляется очень удачным предложение Ш.А.Абдурахмановой о решении данного вопроса в рамках ООН и "как промежуточный вариант принять на Генеральной Ассамблее ООН Хартию прав и обязанностей государств, связанных с обслуживанием GNSS. Хартия будет служить ориентиром и для универсальной Конвенции в данной области".Абдурахманова Ш.А. Международно-правовые проблемы использования автоматизированных спутниковых систем управления воздушным движением. Дисс. канд. юр. наук. М., 2007. -С. 78

Конвенция по воздушному праву также не должна затрагивать вопросов, входящих в область регулирования Чикагской конвенции 1944 г., таких как "коммерческие права", "свободы воздуха", "универсальная либерализация воздушных сообщений" и других вопросов, касающихся международных воздушных перевозок.Самородова Е.А. Международно-правовые проблемы разработки и принятия универсальной (всеобщей) Конвенции по воздушному праву. Автореферат дисс. канд. юр. наук. М., 2009. -С. 1 В этой Конвенции, также не следует регулировать отношения, связанные с полетами воздушных судов авиации общего назначения , т.к. этот вид авиации относится к гражданской и вполне успешно регламентируется и может совершенствоваться в рамках деятельности ИКАО. Кроме того, Е.А.Самородова, ссылаясь на "мнение специалистов", что "в отношении сверхлегких летательных аппаратов (CJIA) должны действовать единые международно-правовые нормы".206 На самом деле такие нормы должны быть едиными для всех воздушных судов, вне зависимости от типа воздушного судна и его принадлежности.

Представляется также нереальным "расширение компетенции "Евроконтроля" и превращение его в филиал "Всемирной организации по использованию воздушного пространства"".207 Известно, что кроме технических функций, связанных с ОВД (и то только в отношении воздушных судов) "Евроконтроль" действует в интересах СевероАтлантического блока, что предусмотрено документами НАТО. По этой причине реформирование "Евроконтроля" как с технической, так и с военно-политической точки зрения представляется невозможным.

Рассматривая проблемы совершенствования международного воздушного права, необходимо исходить из достаточного и возможного международного правотворчества, касающегося только модернизации правового режима воздушного пространства. При этом автор данной работы при ее написании руководствовался тремя основными позициями:

международно-правовое регулирование использования воздушного пространства должно производиться при осуществлении в нем любых видов деятельности;

международно-правовое регулирование использования воздушного пространства должно производиться при осуществлении в нем деятельности, любыми пользователями воздушного пространства вне зависимости отих государственной или инойпринадлежности организационно-правовой формы (государственные органы, физические или юридические лица);

международно-правовое регулирование в целях обеспечения безопасности аэронавигации должно осуществляться в любых районах воздушного пространства вне зависимости от его международноправового статуса (суверенное или международное воздушное пространство).

Кроме того, необходимо заранее сказать, что Чикагская конвенция 1944 года не должна подвергаться каким-либо изменениям или дополнениям, и только отдельные ее статьи могут быть использованы в качестве основы при составлении (без создания коллизий) норм совершенно нового международного договора путем распространения их действия на все воздушные суда вне зависимости от их принадлежности к видам авиации. Также не будут затронуты нормы, связанные с противодействием актам незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, содержащиеся в международных договорах, таких как:Токийская конвенция 1963г., Гаагская конвенция 1970г.,

Монреальская конвенция 1971 г. и Пекинская конвенция 2010 г. Тем более, рассматривая вопросы совершенствования правового режима воздушного пространства, по мнению диссертанта, не имеет смысла затрагивать вопросы воздушных перевозок, регламентированных Варшавской, системой и Монреальской конвенцией 1999 года. Также, нет необходимости рассматривать положения Кейптаунской конвенции 2001 г. "О международных гарантиях в отношении подвижного оборудования" и "Протокола по авиационному оборудованию" к этой Конвенции. Не следует подвергать ревизии соглашения о совместном финансировании некоторого аэронавигационного оборудования 1956 года.

Такой подход связан с тем, что, во-первых - нормы, указанных международных договоров относятся только к гражданской авиации и, во- вторых - нормы перечисленных договоров не участвуют в формировании правового режима воздушного пространства.

Правильность выбора объектов регулирования Конвенции об аэронавигации (отношения в области аэронавигации и в области предупреждения и пресечения противоправных действий в воздушном пространстве) подтверждается:

Во-первых, действиями ИКАО в отношении гармонизации координации совместной деятельности военных и гражданских органов ОрВД. Во исполнение резолюции 36-ой Ассамблеи ИКАО (2007 г.) А36- 13 "Сводное заявление о постоянной политике ИКАО и связанных с ней правилах, касающихся непосредственно аэронавигации"216 (подчеркнуто - А.Т.) и Добавления О "Координация воздушного движения гражданской и военной авиации".217 В период 19-21 октября 2009 г. был проведен Глобальный форум ИКАО по сотрудничеству гражданских и военных органов в области ОрВД (GATM-Civ/Mil). На форуме рассматривались вопросы совершенствования обслуживания воздушного движения гражданских и военных воздушных судов на основе гибкого подхода к ОрВД и использования воздушного пространства (т.е. вопросы аэронавигации).

Во-вторых, реализацией, начиная с 2005 года, совместной "Россия - НАТО" программы "Инициатива сотрудничества в воздушном пространстве". Основу этой программы, которая должна была быть полностью внедрена еще в 2010 году, составляет организация системы информационного обмена, обеспечивающей раннее обнаружение воздушных судов, подозреваемых в использовании как оружие террора, и координацию действий по предотвращению террористического акта. Принадлежность данной программы к вопросам аэронавигации свидетельствует рассмотрение ее содержания и результатов реализации на указанном выше Глобальном форуме ИКАО.

Необходимо отметить, что безопасность в воздушном пространстве не может обеспечиваться необязательными стандартами и рекомендациями ИКАО и нормами международного права с не, универсальным статусом.

Кроме того, для более успешной разработки и принятия Конвенции об аэронавигации необходимо, по возможности, не включать в ее проект (и об этом следует говорить еще на стадии консультаций) норм, непосредственно не касающихся безопасности аэронавигации. Эта позиция объясняется тем обстоятельством, что политика США (без участия которых вряд ли возможна работа над Конвенцией) "совершенно очевидно демонстрирует стремление остаться, по возможности, больше за пределами международного права. США не участвуют почти ни в одном из недавно заключенных договоров о разоружении, таких как, соглашение о запрещении противопехотных мин; они не связаны положениями договоров о защите окружающей среды..." Капустин Л Я. Международные организации в глобализирующемся мире - М., 2010, - С.13 и других.

С учетом изложенного можно предположить, что указанные выше предложения юристов о пересмотре Чикагской конвенции 1944 г., являющейся "детищем" США, в ближайшие годы не будут реализованы. Это подтверждается и позицией руководства ИКАО. Еще в 1994 году бывший в то время Президентом Совета ИКАО А.Котайт говорил на юбилейной (50 лет ИКАО) Всемирной авиатранспортной конференции о том, что Чикагская конвенция 1944 г. "гибкий документ, который удовлетворяет весь спектр подходов к регламентации". Doc 9644. Доклад Всемирной авиатранспортной конференции По мнению специалистов в области деятельности ИКАО позиция, изложенная, А.Котайтом, остается неизменной и в настоящее время.

Исходя из вышеизложенного, предлагается при составлении текста "Конвенции об аэронавигации" прибегнуть к следующему:

консолидировать нормы универсальных международных договоров, касающиеся режима воздушного пространства (Чикагская конвенция 1944 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Гамбургская конвенция 1979 г., универсализировать нормы действующих двусторонних, трехсторонних и других многосторонних (но не универсальных) международных договоров (соглашения о предотвращении инцидентов за пределами территориальных вод, трехсторонний меморандум СССР, США и Японии относительно повышения безопасности полетов в северной части Тихого океана 1985 г., Договор по открытому небу и др.);

кодифицировать сложившуюся практику в области регулирования использования воздушного пространства, которая приобрела обычноправовой статус (прежде всего, соответствующие стандарты и рекомендуемую практику приложений 2, 11 и др. к Чикагской конвенции 1944 г., а также многолетнюю, вполне сложившуюся практику полетов военных и других государственных воздушных судов определенной категории в международном воздушном пространстве);

использовать прогрессивные национальные правовые нормы, формирующие правовой режим суверенного воздушного пространства (ВК РФ 1977 г., воздушное законодательство некоторых государств.- бывших республик СССР, а также США, ФРГ, Франции и др.);

воспользоваться нормотворческими разработками ученых и специалистов в области правового регулирования использования воздушного пространства (например, проект Договора, подготовленный М.М.Стребковым, регламентирующего полеты военных воздушных судов над открытым морем). Стребков М.М. Международно-правовое регулирование полетов военных над открытым морем.

Приложение к дисс. канд. гор. наук. РУДН. М., 2007.

Предлагаемая Конвенция, должна состоять из частей и разделов, которые будут содержать нормы, соответствующие их действию в пространстве. Такое подразделение практически будет соответствовать подразделению Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.

В соответствии с изложенными выше позициями диссертант попытается продемонстрировать возможность и процесс подготовки проекта "Конвенции об аэронавигации".

В первой части Конвенции ("Общие положения") предлагается поместить статьи, определяющие воздушное пространство и классификацию этого пространства, основанную на международноправовом статусе различных его районов.

Международно-правовая классификация воздушного пространства должна основываться на положениях статьи 1 Чикагской конвенции 1944 г., а также пунктах 2 статьи 2, статьи 56, статьи 58, статьи 77 и подпункта Ь) пункта 1 статьи 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В соответствии с содержанием перечисленных статей* воздушное пространство можно было бы классифицировать следующим образом:

- суверенное воздушное пространство;

-международное воздушное пространство ограниченного пользования;

- открытое воздушное пространство.

В- первой части Конвенции должны быть повторены общепризнанные принципы и нормы международного права о полном и исключительном суверенитете государств над своим воздушным пространством (ст. 1 Чикагской конвенции 1944 г. и п.2 ст. 2 Конвенции ОНН по морскому праву 1982 г.) и о свободе полетов над открытым морем (п.п. Ь) п.1 ст. 87 Конвенции ОНН по морскому праву 1982 г.). В этой же части предлагаемой Конвенции необходимо определить, (для целей этой Конвенции) что представляет собой использование воздушного пространства. Для этого следует использовать положения статьи 11 ВК РФ и идентичные статьи воздушных законодательств других государств (ранее в диссертации перечислялись виды деятельности, связанные с использованием воздушного пространства или представляющие угрозу безопасности аэронавигации). Одновременно необходимо определить порядок приобретения государственными органами и их структурными подразделениями (военные, таможенные, полицейские и др.), юридическими и физическими лицами права осуществлять деятельность, связанную с пользованием воздушного пространства (пользователи воздушного пространства). В "Общих положениях" также необходимо

разместить нормы, регламентирующие разрешительный и уведомительный порядок использования воздушного пространства. При этом следует установить (как уже ранее отмечалось в данной диссертации) два вида разрешений и уведомлений:

административное (государственное) разрешение и уведомление;

диспетчерское разрешение и уведомление.

В первой части Конвенции также следует установить приоритеты в использовании воздушного пространства в зависимости от важности и срочности предстоящей в нем деятельности, взяв за основу положения ст. 13 ВК РФ, ст. 253 Закона об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан, ст. 9 ВК Республики Абхазия и др. При этом необходимо, предоставить право на преимущественное использование воздушного пространства при оказании помощи терпящим или потерпевшим бедствие, для предотвращения террористических актов, пиратства и при других обстоятельствах, создающих угрозу жизни и здоровью людей, а также в случаях пресечения нарушений режима воздушного пространства. Для этого можно использовать положения пункта 15 статьи VI Договора по открытому небу отом, что "наблюдательные полеты имеют приоритет по отношению к любым регулярным полетам" и пункта 3.1.2. Гамбургской конвенции 1979 г. о преимущественном праве на использование воздушного пространства "спасательными единицами" (самолеты и вертолеты, выполняющие поиск и спасение людей потерпевших бедствие).

Первая часть предлагаемой Конвенции должна также содержать нормы, регулирующие взаимодействие иностранных сопредельных органов организации воздушного движения (Ор ВД), даже если эти государства не имеют между собой регулярных воздушных сообщений. В качестве основы для составления этих норм может быть использован трехсторонний Меморандум между СССР, США и Японией от 29 июня 1985 года относительно обеспечения безопасности полетов в северной части Тихого океана. В Общие положения также необходимо поместить нормы, регулирующие процессы, связанные с предотвращением и пресечением нарушений режима воздушного пространства, противодействием терроризму, пиратству, незаконной торговли оружием, наркотическими психотропными веществами и т.п. Все перечисленные противоправные деяния могут потребовать от государств, осуществлять принудительные действия в воздушном пространстве с использованием, технических, средств (летательных аппаратов, оружия и боевой техники).

Международно-правовой регламентации должны подлежать действия государств в суверенном и международном воздушном пространстве. Основой для такой регламентации должны стать соответствующие нормы Чикагской конвенции 1944 г. (статья 3 bis), стандарты Приложения 2 к этой Конвенции (Правила перехвата), Положения Руководства по перехвату гражданских воздушных судов и Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (статьи 102-111). Однако ни Чикагская конвенция 1944 г., ни Приложение 2 к ней, ни Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в полном объеме не решают указанные проблемы. Существующие нормы международного права, содержащиеся в указанных выше договорах, определяют только некоторые обстоятельства, при которых у государств возникают основания или обязанность пресекать противоправные действия, совершаемые с использованием летательных аппаратов или требующие применение летательных аппаратов для прекращения таких действий.

Однако международно-правовые нормы не регулируют сам процесс пресечения противоправных действий и не регламентируют самые важные и наиболее ответственные процедуры - основания и способы применения силы (оружия, боевой техники и т.п.), а лишь легализуют процедуры, установленные государствами в целях перехвата воздушных судов и принуждения их к посадке. Данные нормы также обязывают выполнять приказы о прекращении нарушения режима воздушного пространства и о выполнении посадки на указанном аэродроме (статья 3 bis Чикагской конвенции 1944 г.).

Одновременно статья 3 bis Чикагской конвенции 1944 г. устанавливает ограничение, но не запрет на применение оружия против только определенной категории летательных аппаратов. Эта статья определяет "...каждое государство должно воздерживаться от того, чтобы прибегать к применению оружия против гражданских воздушных судов в полете...". Однако, указанные в статье 3 bis права, процедуры, обязанности и ограничения действуют только в суверенном воздушном пространстве каждое государство при осуществлении своего суверенитета имеет право требовать...если воздушное судно совершает полет над его территорией.

Таким образом, Чикагская конвенция 1944 г. регламентирует действия государств по прекращению правонарушений только в отношении гражданских воздушных судов и только в суверенном воздушном пространстве. Несмотря на это, статья 3 bis может быть использована при подготовке проекта будущей "аэронавигационной конвенции", т.к. во-первых, эта статья регулирует действия не только гражданских воздушных судов-нарушителей, но и государственных (военных) воздушных судов- перехватчиков; во-вторых, данная статья легализует в международно-правовом аспекте возможность, правила и процедуры перехвата, установленные государствами. Учитывая, что перехват воздушных судов- нарушителей всегда используется в качестве крайней меры и сопряжен с опасностью, ИКАО обратилось с просьбой к государствам при разработке своих нормативных актов в данной области придерживаться стандартов, установленных Приложением 2 к Чикагской конвенции 1944 г. (пункт 3.8, добавления 1 и 2 к этому Приложению). Данные стандарты были опубликованы в 1975 году. Анализ советского, российского и иностранного законодательства показывает, что практически во всех странах, имеющих средства для перехвата, применяются указанные стандарты ИКАО на протяжении 35 лет и, безусловно, приобрели обычноправовой статус. Это дает возможность при подготовке предлагаемой Конвенции использовать указанные стандарты ИКАО, распространив их действие на все категории управляемых летательных аппаратов (гражданские, государственные, экспериментальные; самолеты, вертолеты, планеры, дирижабли и т.д.).

К сожалению, нормами международного права напрямую, не установлены другие основания для применения перехвата и принудительных мер в отношении летательных аппаратов, участвующих в противоправных действиях в суверенном воздушном пространстве, кроме нарушений режима государственной границы. Однако, статья 3 bis Чикагской конвенции 1944 г., хотя и косвенно, дает основания государствам применять меры принуждения к гражданскому воздушному судну "...если имеются разумные основания полагать, что оно используется в каких-либо целях, несовместимых с целями настоящей Конвенции...". Такая формула предоставляет государствам чрезвычайно широкие возможности для применения принудительных мер в отношении гражданских воздушных судов, выполняющих полеты в их суверенном воздушном пространстве. В связи с этим, было бы целесообразным в предлагаемой Конвенции конкретизировать противоправные деяния, которые предполагают ответные действия государств принудительного характера в отношении любых летательных аппаратов-нарушителей, использовав для этого, в том числе, положения Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Пекинской конвенции 2010 г. К ним, в частности, можно отнести: терроризм, пиратство, перевозка грузов, изъятых из гражданского оборота (оружие, наркотические или психотропные вещества и др.).

Представляет также интерес статья 111 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Несмотря на то, что эта статья не предусматривает процедуру преследования летательных аппаратов-нарушителей, ее можно будет использовать при подготовке "аэронавигационной конвенции", т.к. она устанавливает правила преследования судов-нарушителей при помощи летательных аппаратов и создает хорошую основу для распространения таких действия и на летательные аппараты-нарушители. Кроме того, статью 111 можно модернизировать для применения установленных ею процедур в целях пресечения, пиратства (ст. 100-105), работорговли (ст. 99), незаконного оборота наркотических или психотропных веществ (ст. 108), терроризма и т.п.

Важно отметить, что рассмотренные выше статьи Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. предоставляют возможность при разработке проекта "Конвенции об аэронавигации" поместить в ней нормы принудительного характера и процедуры перехвата (захвата) ко всем категориям управляемых летательных аппаратов в воздушном пространстве с любым правовым статусом на единообразной основе.

Крайне необходимо рассмотреть еще один, но наиболее сложный вопрос - это основания и порядок применения оружия и боевой техники против летательных аппаратов-нарушителей. Для этого необходимо подразделить летательные аппараты в соответствии с их отличительными признаками, существенными для рассматриваемого вопроса. При этом не следует затрагивать права государств, касающиеся применения оружия при самообороне, предусмотренные статьей 51 Устава ООН.

Летательные аппараты для целей рассмотрения указанного выше вопроса) можно подразделить следующим образом:гражданские, государственные и экспериментальные; управляемые и неуправляемые; пилотируемые и беспилотные.

В свою очередь гражданские летательные аппараты следует разделить на коммерческие и авиации общего назначения. Безусловно, в отношении гражданских летательных аппаратов правильнее было бы употреблять более узкое понятие - воздушные суда, как это сделано практически во всех универсальных международных договорах в области воздушного права. Коммерческие воздушные суда, в свою очередь, подразделяются на пассажирские и грузовые, а воздушные суда авиации общего назначения (по данным Международной ассоциации владельцев и пилотов воздушных судов - IAOPA) - на корпоративные, деловые и любительские.

Правомерному и адекватному применению государствами силы (в том числе, оружия) в целях борьбы с глобальными угрозами и вызовами мировому сообществу в последи годы посвятили работы ведущие российские ученые-правоведы сходится в одном - необходимо установить международно-правовые основания и процедуры для противодействия указанным угрозам и вызовам. Такого же мнения придерживается М.Л.Хабачиров, предлагая "Разработать международные стандарты чрезвычайного "законодательства", Хабачиров М.Л. О формировании международного чрезвычайного права как новой отрасли международного права // Журнал Международное право. International law. Praxis, 2 (42) 2010,-С. 32-3

Можно предположить, что после принятия Пекинской конвенции 2010 года интерес ученых, специалистов и в целом государств, к данной теме значительно возрастет. Это объясняется тем, что данный универсальный международный договор свидетельствует о признании мировым сообществом, возможности повторения трагических событий 11 сентября 2001 года в США, квалифицируя их как преступления (подп. f), п. 1, ст. 1 Конвенции). Кроме того, признается реальным совершение в будущем таких ужасающих деяний, как "высвобождение или выбрасывание с борта воздушного судна..." или "использование против воздушного судна любого биологического, химического или ядерного оружия и взрывчатых, радиоактивных или аналогичных веществ таким способом, который причиняет, или может причинить смерть, серьезное телесное повреждение или значительный ущерб имуществу или окружающей среде" (подп. d) и h) п. 1 ст. 1 Конвенции).

Признавая возможность совершения указанных преступлений, государствам просто необходимо в кратчайшие сроки разработать международно-правовые нормы, обязывающие пресекать эти действия еще до их совершения, в том числе посредствам применения оружия. Даже в превентивном аспекте эти нормы будут иметь ограниченное значение.

Как правило, пишут сотрудники ООП Ж. Лабордэ и А. Тресо "прочные юридические рамки позволяют гарантировать, что террористы никогда не будут иметь безопасного неба" Лабордэ Ж.П., Тресо А. Сотрудничество важный аспект эффективной борьбы с терроризмом// Журнал ИКАО. - 2006. - № 1 - С. 24-25.

Во второй части предлагаемой "Конвенции об всеобщей аэронавигации" следует разместить нормы, участвующие в установлении правового режима суверенного воздушного пространства.

Основываясь на принципе суверенитета в отношении воздушного пространства, государства самостоятельно формируют правовой режим своего воздушного пространства. Однако, как справедливо утверждал Г.И.Тункин, абсолютного суверенитета не бывает. Он писал: "Когда мы говорим о суверенитете государства, мы имеем в виду не абсолютный суверенитет, а скорее суверенитет в рамках международного права". Tunkin G.I. The problem of Sovereignity and Organization of European Security.-Revue de droit international, 1974. № l.p.3

Исходя из этого утверждения, попытаемся в начале отобрать нормы международного права, в соответствии с которыми государства устанавливают правовой режим суверенного воздушного пространства. Следует начать с одного из главных элементов указанного правового режима - разрешительного порядка использования суверенного воздушного пространства иностранными летательными аппаратами. Нормы, устанавливающие такой порядок, можно составить, используя, прежде всего, законодательство государств и современную национальную практику. Одновременно необходимо предусмотреть возможность влета иностранных летательных аппаратов в воздушное пространство государств без предварительного получения административных разрешений в чрезвычайных ситуациях, например, для оказания помощи терпящим или потерпевшим бедствие, а также в других случаях, угрожающих жизни и здоровью людей. Для этого можно использовать положения главы 2 Приложения к Гамбургской конвенции 1979 года.

Будущая "аэронавигационная конвенция" должна содержать нормы, предоставляющие право государствам устанавливать запреты и ограничения использования своего воздушного пространства на временной или постоянной основе. Для составления этих норм следует использовать положения статьи 9 Чикагской конвенции 1944 года "Запретные зоны".

Исключительно важным материалом для совершенствования международного воздушного права являются положения, закрепленные государствами в многостороннем "Договоре по открытому небу". На основании этого Договора, стандарты и рекомендуемая практика ИКАО в области полетов и ОВД, действий командира летательного аппарата приобрели статус норм международного права.

В настоящее время участниками Договора по открытому небу являются 34 государства с различным уровнем развития аэронавигации и, тем не менее, по-видимому, способных применять процедуры ИКАО в своем воздушном пространстве. Длягосударств, неучаствующихв Договоре по открытому небу, нормы этого Договора, устанавливающие правила полетови ОВД вполне приемлемы, т.к. стандарты и рекомендуемая практика ИКАО в области аэронавигации в связи с их единообразием и многолетним применением легко адаптировать в подавляющем большинстве государств.

Изложенное позволяет сделать вывод, что нормы Договора по открытому небу, а также стандарты и рекомендуемая практика ИКАО, установленные в Приложении 2 и Приложении 11 к Чикагской конвенции 1944 г., могут быть использованыпри подготовке предлагаемого универсального договора об аэронавигации. При этом указанные стандарты и практика технически могут быть размещены в приложениях к будущему договору.

В отдельном разделе части будущей "Конвенции об аэронавигации" необходимо регламентировать полеты летательных аппаратов в суверенном воздушном пространстве над международными проливами и архипелажными водами, используя для этой цели положения частей III и IV Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Статьи 38, 39 и 44 устанавливающие право транзитного пролета, обязанности летательных аппаратов при таком пролете, а также обязанности припроливных государств не создавать препятствия транзитному пролету и оповещать летательные аппараты о любой известной им опасности для полета над проливом. Правила транзитного пролета над архипелажными водами практически идентичны правилам транзитного пролета' над проливами. Поэтому, нормы, составляющие указанные правила, можно было-бы разместить в одной главе будущей Конвенции, добавив принтом" некоторые положения, относящиеся только к архипелажному пролету, основываясь на положениях статьи 53 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

В соответствии с данной статьей следует определить право и способ транзитного пролета летательных аппаратов по воздушных коридорам, устанавливаемым государством-архипелагом по линии пути обычных международных полетов над архипелажными водами и над прилегающим территориальным морем и определенных серией непрерывных осевых линий от точек влета до точек вылета.

Третья часть предлагаемой "Конвенции об аэронавигации" должна содержать положения, формирующие правовой режим международного воздушного пространства. При установлении такого режима необходимо учитывать выводы Конференции- высокого уровня по безопасности полетов, указывающие на необходимость улучшения аэронавигационного обслуживания в океанических и удаленных районах.

По мнению Травников А.И Травников А.И. Взаимодействие международно-правового и национально-правового режимов воздушного пространства : диссертация на соиск. к.ю.н. -М., 2011.- С. 123.. третья часть указанной Конвенции может состоять из двух разделов:

Раздел I. Воздушное пространство над исключительной экономической зоной и Антарктикой (воздушное пространство ограниченного пользования).

Раздел II. Открытое воздушное пространство.

Раздел I должен содержать статьи, построенные в соответствии с положениями частей V Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Основу правового режима воздушного пространства над исключительной экономической зоной составят нормы статьи 58 и 78 указанной Конвенции. Статья 58 определяет правовой статус воздушного пространства над исключительной экономической зоной как аналогичный- статусу открытого воздушного пространства, установленного статьей 87 Конвенции, т.е. статус, основанный на свободе полетов. Однако пункт 1 статьи 58 устанавливает, что принцип свободы полетов действует в воздушном пространстве над исключительной экономической зоной "при условии соблюдения соответствующих положений настоящей Конвенции".

Кроме того, пункт 2 статьи 58 определяет, что "Статьи 88115 и другие соответствующие нормы международного права применяются к исключительной экономической зоне постольку, поскольку они не являются несовместимыми с настоящей Частью", т.е. частью V "Исключительная экономическая зона". Указанные статьи размещены в главе VII и относятся к открытому морю. Из указанных статей нас интересуют только те, которые формируют правовой режим открытого воздушного пространства. Но для рассматриваемого вопроса наибольший интерес представляют нормы, которые не могут применяться в отношении воздушного пространства над исключительной экономической зоной. При составлении положений будущей "Конвенции об аэронавигации", касающихся правового режима воздушного пространства над исключительной экономической зоной, необходимо учитывать ограничения свободы полетов, которые обусловлены указанными выше "условиями" и ограничениями, содержащимися в главах V и VI Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Для этого следует определить, что представляют собой эти "условия" и ограничения.

Основываясь на вышеизложенном, в предлагаемом универсальном международном договоре об аэронавигации необходимо определить категории полетов, на производство которых над исключительной' экономической зоной требуется разрешение прибрежного государства. Из смысла статей 56 и 77 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. к указанным категориям следует, например, отнести полеты: для разведки природных живых и неживых ресурсов в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах; для любой иной экономической разведки; с целью морских научных исследований; со сверхзвуковой скоростью и на предельно малых высотах над местами скопления охраняемых живых ресурсов в целях их защиты и сохранения. Кроме того, в будущем договоре на основании статьи 60 указанной Конвенции необходимо предусмотреть получение от прибрежного государства разрешений на создание, аэродромов и посадочных площадок на искусственных островах, установках и сооружениях, а также на производство полетов на этих аэродромах и площадках.

Статья 60 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает порядок обеспечения безопасности мореплавания и искусственных объектов в исключительной экономической зоне и mutatis mutandis на континентальном шельфе (ст.80) путем установления вокруг искусственных островов, установок и сооружений зон безопасности. К сожалению, данная Конвенция не предусматривает меры безопасности для аэронавигации. Поэтому в предлагаемой Конвенции необходимо предусмотреть порядок установления "зон ограничения" (термин ИКАО) вокруг указанных выше объектов. Кроме того, в будущем договоре следует предусмотреть обязанность владельцев указанных объектов размещать на них дневные и ночные маркировочные знаки и' огни в соответствии, с гл. 6 Приложения 14 к Чикагской конвенции 1944 г.

В предлагаемой "Конвенции об аэронавигации" необходимо также сформировать правовой режим воздушного пространства над Антарктикой, основываясь на соответствующих положениях Договора об Антарктике 1959 года. Для этого необходимо руководствоваться двумя основополагающими принципами указанного договора.

Первый - установлен статьей- I, норма которого запрещает "проведение военных маневров и испытания любых видов оружия". Если исходить из того, что государства, принимавшие данный Договор, предполагали широкое толкование этой статьи, то в будущей Конвенции необходимо установить запрет, в том числе и для всех полетов над Антарктикой военных летательных аппаратов с целью учебно-боевой подготовки.

Второй - установлен статьей VI, определяющей, что настоящий Договор "не затрагивает прав любого государства или осуществление этих прав, признанных международным правом в отношении открытого моря, в пределах...района...южнее 60 параллели южной широты". Этот принцип дает возможность в будущей Конвенции, установить для полетов над указанным районом, также как и для открытого воздушного пространства, правила, установленные ИКАО. Вместе с тем, правовой режим воздушного пространства Антарктики в отличие от правового режима открытого воздушного пространства содержит административный (государственный) уведомительный порядок, предусмотренный пунктом 5 статьи VII Договора. Поэтому в предполагаемой'Конвенции следует определить, что государство обязано заблаговременно уведомлять другие государства о всех предстоящих полетах летательных аппаратов в район Антарктики.

Во втором разделе части НЪ предполагаемой "Конвенции об аэронавигации" необходимо разместить нормы, основанные на положениях части VII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. ("Открытое море"), двусторонних международных договоров, о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним, статьи 12 Чикагской конвенции 1944 г. "Правила полетов", а также на стандартах и рекомендуемой практике ИКАО.

Основу правового режима открытого воздушного пространства, которую необходимо зафиксировать в нормах будущего аэронавигационного договора, составляют положения подпункта Ь) пункта статьи 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (свобода полетов) и статьи 12 Чикагской конвенции 1944 г. о применении в данном воздушном пространстве правил полетов, установленных ИКАО. Следует отметить, что единообразные правила полетов должны действовать в отношении летательных аппаратов всех категорий (а не только гражданских), а также указать на главный отличительный признак правового режима открытого воздушного пространства - отсутствие административного (государственного) разрешительно-уведомительного порядка.

Нормы предлагаемой Конвенции, устанавливающие единообразные правила полетов в открытом воздушном пространстве, должны носить ясно выраженный императивный, характер, чтобы избежать в будущем двустороннее противоправное нормотворчество, примеры которого, в частности, приводят В.Д. Бордунов и М.П. Копылов. Бордунов В.Д., Копылов М.П. Правовой режим международного воздушного пространства. Вопросы международного морского и воздушного права. ИГПАН, М.,- С. 125 Они пишут: "Некоторые двусторонние соглашения о воздушном сообщении иногда включают положения, регулирующие отношения между государствами по поводу полетов, над открытым морем. Так, например, в Дополнительном соглашении к Соглашению между СССР и США "О воздушном сообщении" в ст. 1 п. 6 (б) указывается, что "все полеты, проводимые по договорным линиям, над открытым морем, должны осуществляться bv соответствии с применяемыми правилами, положениями, инструкциями и процедурами стран, обеспечивающих диспетчерское обслуживание, воздушного пространства над открытым морем, в котором находятся воздушные суда". Международные воздушные сообщения Союза ССР. Москва, 1970 г. -С. 81.

Во-первых, норма Дополнительного соглашения противоречит ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г., а во-вторых, она не обеспечивает безопасность аэронавигации, т.к. воздушные суда других государств обязаны выполнять полеты по тем же маршрутам в соответствии с правилами Положения 2 (Правила полетов) к Чикагской конвенции 1944 г. При этом общий порядок использования воздушного пространства для любых видов деятельности, включающий правила полетов и ОВД, организацию воздушного пространства (установление структуры воздушного пространства: районов полетной информации, районов контролированного и консультативного воздушного пространства, воздушных трасс и др.) должен быть размещен в приложении к будущей "Конвенции об аэронавигации", которое, как и другие приложения, будет являться неотъемлемой ее частью. Особое место в предлагаемой Конвенции должно быть уделено безопасности аэронавигации. В этих целях, прежде всего, следует использовать положения двусторонних международных соглашений о предотвращении инцидентов в открытом море и воздушном пространстве над ним.

Эти соглашения подписали большинство развитых в авиационном отношении государств и- действуют, начиная с 1972 года. За этот период они подтвердили свою эффективность и в связи с этим практически приобрели универсальный характер.

В четвертой части предполагаемой "Конвенции об аэронавигации" необходимо учредить международную межправительственную организацию (ММПО) с возможным названием "Всемирный аэронавигационный союз" (ВАС), целью и задачами которой будет являться разработка принципов и методов всеобщей аэронавигации, а также содействие ее планомерному развитию. Всемирный аэронавигационный союз как международный механизм, в том числе, станет обеспечивать взаимодействием национально-правового режимов воздушного пространства путем глобального мониторинга внутригосударственного законодательства и подготовки на его основе предложений по совершенствованию международного воздушного в области использования воздушного пространства над суверенной территорией и за ее пределами.

Структуру ВАС предпочтительно построить по трехзвенной схеме. Пример такого построения приводится АЛ.Капустиным в работе "Международные организации в глобализирующемся мире". Капустин А.Я. Международные организации в глобализирующемся мире.- М., 2010. -С. 160 Такая структура представляется диссертанту предпочтительной для ВАС.

Всемирный аэронавигационный союз должен иметь: пленарную ассамблею (Ассамблея ВАС), в которой принимают участие все государства - члены Союза; орган с ограниченным составом государств -- членов Союза (Совет ВАС), который обеспечивает управление Союзом в перерывах между ассамблеями; секретариат ВАС, уполномоченный решать административные вопросы.

"Первые два органа по обыкновению формируются из правительств, в то время третий - из персонала ММПО, т.е. из международных служащих".Анализируя опыт проведенного в октябре 2009 года Глобального форума ИКАО по сотрудничеству гражданских и военных органов в области ОрВД (ранее в диссертации упоминалось об этом), в работе которого принимало участие, кроме государств,, большое количество представителей ММПО (НАТО, Евроконтроль и др.), коммерческих и некоммерческих организаций, можно сделать вывод о значительной заинтересованности широкого круга лиц (помимо государств) в рассмотрении, проблем аэронавигации.

3.4 Международной организации гражданской авиации (ИКАО)

Вопросами деятельности международного воздушного транспорта занимаются многие международные организации. Главной среди них является Международная организация гражданской авиации (ИКАО) - специализированное учреждение ООН. Существует также группа региональных межправительственных авиационных организаций. Одни занимаются вопросами обеспечения региональной международной аэронавигации, другие - экономико-правовыми проблемами регионального международного воздушного транспорта. К первым относятся Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации (учреждена в 1960 г.), Агентство по обеспечению безопасности в Африке и на Мадагаскаре (АСЕКНА - учреждено в 1959 г.), Центральноамериканская корпорация по обслуживанию аэронавигации (КОКЕСНА - учреждена в 1960 г.). Во вторую группу входят Европейская конференция гражданской авиации (ЕКАК - учреждена в 1954 г.), Африканская комиссия гражданской авиации (АФКАК - учреждена в 1969 г.), Латиноамериканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК - учреждена в 1973 г.), Межгосударственный совет по авиации и использованию воздушного пространства - исполнительный орган СНГ (учрежден в декабре 1991 г.).

Помимо межправительственных авиационных организаций существует большая группа (около 200) неправительственных авиационных организаций. Среди них различают экономические, эксплуатационно-технические, профсоюзные, научные авиационные организации. Международная организация гражданской авиации (ИКАО) образована 4 апреля 1947 г. Особенность Устава ИКАО состоит в том, что уставные положения, касающиеся целей и задач, структуры и ее компетенции, содержатся во второй части Чикагской конвенции 1944 г. Некоторые нормы, относящиеся к ИКАО, встречаются в I и III частях Чикагской конвенции 1944г.

Цели и задачи ИКАО указаны в ст. 44 Чикагской конвенции 1944 г. Ими являются: обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире; поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов, создание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации; удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте; предотвращение экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией; содействие безопасности полетов.

Функции и компетенция ИКАО имеют специальный характер. В целях разработки принципов и методов международной аэронавигации, содействия развитию международного воздушного транспорта ИКАО наделена координационными, оперативными, контрольными, регулирующими и арбитражными функциями. Для их осуществления ИКАО наделена специальной компетенцией, т.е. правом принимать решения или участвовать в решении вопросов международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. Общая компетенция ИКАО проявляется в компетенции ее органов: Ассамблеи, Совета, Секретариата и многочисленных рабочих органов. Например, только Ассамблея полномочна принимать программу работы ИКАО, новые рекомендации, поправки к Чикагской конвенции. Совет ИКАО имеет право назначать Генерального секретаря ИКАО, образовывать рабочие органы, принимать международные стандарты и рекомендации, разрешать споры между государствами-членами.

Особую группу образуют в Уставе ИКАО нормы, обеспечивающие функционирование организационно-правового механизма этой организации. Именно эти нормы определяют, какими органами располагает ИКАО, в какой зависимости и подчиненности они находятся, какими методами они могут пользоваться для осуществления своих функций, в какой организационной форме должны осуществлять свою деятельность органы ИКАО.

Устав ИКАО определяет порядок членства, структуру и организацию работы органов, применения правил процедур, унификации правил международной аэронавигации, порядок упрощения формальностей, принятия поправок к Чикагской конвенции, разработки и принятия новых конвенций, разрешения споров и разногласий между государствами-членами, оказания технической помощи, содействия развитию международного воздушного транспорта и осуществлению административной деятельности ИКАО.

Высший орган ИКАО - Ассамблея, созываемая один раз в три года для определения основных направлений деятельности ИКАО в области международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. В работе Ассамблеи принимают участие все государства - члены ИКАО.

Совет ИКАО - исполнительный, постоянно действующий орган ИКАО, проводит в жизнь решения Ассамблеи и руководит текущей деятельностью организации в период между сессиями ИКАО. В состав Совета избираются по особенным правилам и критериям 33 государства. Объем функций и компетенции Совета весьма значителен, что позволяет Совету эффективно направлять деятельность ИКАО. В прямом подчинении Совета находятся Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке аэронавигационного обеспечения, Комитет по незаконному вмешательству, Юридический комитет, Финансовый комитет и Секретариат.

Для обеспечения безопасности международных полетов важное значение имеет создание одинакового технологического режима, что возможно только на основе единообразных правил международной аэронавигации. Эту работу сегодня осуществляет ИКАО путем принятия технико-нормативных документов, содержащих технико-юридические требования к воздушным судам, их экипажу и аэронавигационным службам.

Эти требования отражаются в стандартах, рекомендуемой практике, правилах для аэронавигационных служб, рекомендациях и процедурах.

В ст. 37 Конвенции государства принимают на себя формальное обязательство "сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее". Далее в ней говорится, что "с этой целью ИКАО принимает и по мере необходимости время от времени изменяет международные стандарты, рекомендуемую практику и процедуры по всем вопросам, касающимся... безопасности, регулярности и эффективности аэронавигации".

Статья 38 Конвенции дает возможность государству, которое считает невыполнимым соответствовать во всех отношениях каким-либо международным стандартам, заявлять о расхождениях с ИКАО, т.е. уведомлять ИКАО, что его практика отличается от стандартов. В свою очередь, ИКАО информирует о расхождениях все другие государства, чтобы гарантировать полную гласность отхода от стандартов в определенном государстве и предупредить все государства и их авиакомпании о существовании различий.

Международные требования, которые содержатся в стандартах ИКАО в приложениях к Чикагской конвенции, должны реализовываться во внутренних законах и правилах и наставлениях. Такие внутренние акты должны воспринимать точные формулировки соответствующих положений или перефразировать их близко к тексту для национального закона. Подготовка новых законов и наставлений, содержащих обязательства, проистекающие из стандартов ИКАО, может занять много времени.

В этом контексте следует отметить, что 13 апреля 1948 г. Совет ИКАО принял Резолюцию о том, что в своих национальных правилах Договаривающимся государствам желательно использовать "в точности язык тех стандартов ИКАО, которые имеют регулирующий характер".

Таким образом, деятельность ИКАО направлена на обеспечение безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации во всем мире; поощрение искусства конструирования и эксплуатации воздушных судов, создание и развитие воздушных трасс, аэропортов и аэронавигационных средств для международной гражданской авиации; удовлетворение потребностей народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте; предотвращение экономических потерь, вызванных неразумной конкуренцией; содействие безопасности полетов.