Верховенство права в процесі децентралізації влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕФЕРАТ

на тему:

«ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА В ПРОЦЕСІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ»

План

Вступ

1. Суть децентралізації влади

2. Верховенство права і децентралізація в Україні

3. Переваги та ризики, пов'язані з децентралізацією влади

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Важливу роль у будь-якій державі відіграє територіальна організація влади, або адміністративно-територіальний устрій країни, який має вирішувати певні проблеми та завдання життєдіяльності суспільства, а саме: культурного, соціального-економічного, політичного розвитку країни, її транспортної інфраструктури, надання якісних адміністративних послуг населенню тощо. Конституція України у статті 1 визначає Україну як суверенну, незалежну, демократичну, соціальну, правову державу [1]. Отже, і в Україні визнається верховенство права та верховенство Основного Закону, при цьому Конституція України є основою формування правової системи нашої держави та її національного законодавства.

Крім того, Основний Закон встановлює загальні засади конституційного ладу України, серед яких і засади місцевої публічної влади. Так, Конституція України визначає засади здійснення виконавчої влади на місцях (статті 118, 119) та те, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7).

Конституційні принципи, принципи права загалом і, передусім, принцип верховенства права служать своєрідними основоположними засадами, провідними ідеями, що мають пронизувати всю державну політику України. Вони спрямовують її розвиток у відповідне русло, визначають пріоритети цієї політики, працюють на суспільну злагоду, гармонізацію інтересів різних соціальних груп тощо.

Сьогодні Україна, яка знаходиться в скрутному економічному та політичному становищі і обрала курс на євроінтеграцію, одним із трьох першочергових напрямів реформ визначила саме децентралізацію публічної влади. Однією з причин цього є неефективність існуючої адміністративної системи державного управління, а також адміністративно-територіального устрою.

Реформування країни потребує суттєвих змін, які повинні бути спрямовані на створення відкритої політичної системи, а також розвитку громадянського суспільства. Основою реформування має стати децентралізація державного управління, перерозподіл повноважень між гілками влади, зміни у відносинах між громадянами і владою.

децентралізація влада право верховенство

1. Суть децентралізації влади

Децентралізація -- процес перерозподілу або диспергування функцій, повноважень, людей або речей від центрального управління.[1]

Децентралізація влади включає як політичну так і адміністративну сторони. Децентралізація може бути територіальною -- переміщення влади від центрального міста на інші території, і може бути функціональною -- шляхом передання повноважень на прийняття рішень з головного органу будь-якої галузі уряду до чиновників нижчих рівнів. Цей процес було названо «новим державним управлінням», який був описаний як децентралізація, предметне управління, конкуренція урядової і місцевої координації.[12]

Зростання державних витрат, низькі економічні показники і зростання впливу ідей вільного ринку переконали уряди децентралізувати свою діяльність, щоб укласти договори з приватними фірмами, що працюють на ринку і повністю приватизувати виконання деяких послуг. В Україні вперше децентралізація згадується в Конституції Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року, у якій зазначалося, що: «не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації». Децентралізацію публічної влади розуміють як процес перерозподілу владних повноважень та обсягів компетенції між центральним та місцевими рівнями організації публічної влади зі зміщенням акценту виконання на місцях в частині здійснення заздалегідь окреслених і гарантованих державою функцій [3, стр. 201].

Це говорить про те, що систему публічної влади треба оптимізувати, що дозволить підсилити демократизацію внутрішніх відносин. А це, в свою чергу, буде супроводжуватися підвищенням ефективності громадського контролю за виконанням владних повноважень. Крім цього, шляхом виборів через групи зацікавлених осіб, через вплив на місцеву громадську думку завдяки визначенню власної позиції щодо політичних питань вони можуть впливати на рішення, що приймаються на місцевому рівні. Все це сприяє укріпленню політичної свободи завдяки самовизначенню, а також мінімізує сторонній централізований вплив на місцеву та регіональну сфери [3, стр. 202].

Децентралізація державної влади як універсальне явище відображає процеси перерозподілу повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Що більше децентралізовано державну владу, то:

1) більша частка економічних методів впливу на керований об'єкт управління;

2) гнучкіша управлінська система;

3) розвинутіші демократичні інститути, міцніша сама демократія.

2. Верховенство права і децентралізація в Україні

Докорінна проблема вітчизняної конституційної реформи - пошук найоптимальнішої моделі територіальної організації влади, а відтак - й утвердження нової ролі місцевого самоврядування - особливої форми управління, в якій органічно поєднуються інтереси держави і громади. Разом з тим, основоположним принципом демократичної та правової держави є принцип верховенства права, закріплений у ст. 8 Конституції України. Однак, на думку науковців, він і досі залишається не визначеним та не осмисленим належним чином правовою теорією та юридичною практикою [7].

Верховенство права є однією з найважливіших характеристик правової держави - поряд з поділом влади та зв'язком держави і громадян взаємними правами та обов'язками. Верховенство права протистоїть ідеї, що окремі посадові особи або органи влади можуть бути вище закону або володіти надмірно широкими повноваженнями і таким чином здійснювати свавілля.

Доктрина верховенства права вимагає, щоб норми були опублікованими, стабільними і передбачуваними у своєму застосуванні. Вона вимагає доступності системи правосуддя та її незалежності від виконавчої та законодавчої гілок влади з тим, щоб судді виносили рішення тільки на підставі фактів і законів. Згідно сучасної доктрини верховенства права, члени суспільства повинні мати можливість брати участь у створенні та зміні законів, які регулюють їх поведінку. Разом із тим об'єктивно існує незбіг права і закону, що зумовлює їх окремий розгляд. Верховенство права історично значно ширше за ідею верховенства закону. Правда, на відміну від закону, воно не залежить від волі законодавця, має специфічні об'єктивні якості і тільки тоді набуває регулятивної сили, коли реально підтримується та практично визнається публічно-політичною владою.

Верховенство права означає не лише формальну законність, яка забезпечує регулярність і послідовність при досягненні та приведенні в дію демократичного порядку, а й справедливість, що ґрунтується на визнанні та повному прийнятті вищих цінностей людської особистості.

В українській правовій системі право постає переважно як система загальнообов'язкових норм і правил поведінки людини, установлених і санкціонованих державою. Іншими словами, це ті правила, автором яких є держава в особі органів законодавчої, виконавчої та судової влади. Тобто реалізувати природні та інші права, визнані міжнародною спільнотою, без законодавчого “благословення” держави, неможливо. Із цього приводу М. Патей-Братасюк зазначає: “Такий погляд на право неминуче принижує право перед політикою, стверджує волюнтаризм та суб'єктивізм як у політиці, так і в праві” [2, с. 10].

На думку Д. Юдиної, “…принцип верховенства права є “мегапринципом”, який можна і потрібно розглядати як верховенство загальновизнаних, конституційних принципів і норм, верховенство правового (справедливого) закону, верховенство прав людини в їх природному розумінні” [7]. Важливо, щоб цей принцип активно використовували в усіх сферах суспільного життя.

Щорічний індекс рівня верховенства права, який вимірює і публікує проект World Justice Project по країнах світу, охоплює 8 груп показників: обмеження державної влади, відсутність корупції, порядок і безпеку, фундаментальні права, відкритість уряду, правозастосування, громадянське та кримінальне правосуддя.

За даними Індексу, в 2015 році Україна отримала оцінку 0.48 з 1, де одиниця означає абсолютне верховенство права. У загальному рейтингу Україна опинилась на 70-му місці зі 102 країн, і на 9-му місці в регіоні з 13 країн Східної та Центральної Європи. [9]

За останній рік в Україні відмічається певне зниження рівня корупції, хоча за цим показником наша країна залишається однією з найгірших в східній Європі та Центральній Азії (випереджаючи лише Молдову та Киргизстан). У порівнянні з минулим роком спостерігається погіршення порядку і безпеки, за якими Україна займає останнє місце в регіоні. Самі насущні проблеми країни, відповідно до Індексу, стосуються факторів обмеження державної влади, регулятивного правозастосування, цивільного та кримінального судочинства. Хоча найкраще справи в Україні зараз йдуть у сфері додержання фундаментальних прав та відкритості влади.

Важливим кроком на шляху ствердження в Україні верховенства права і реалізації статусу України як демократичної, соціальної, правової держави є, безумовно, прийняття в Україні Національної стратегії у сфері прав людини.

На офіційному урядовому сайті, присвяченому реформі децентралізації влади, децентралізація визначена як передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування, аби якомога більше повноважень мали ті органи, що ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найбільш успішно [6].

Виходячи з визначення, головною метою децентралізації в Україні є посилення ролі місцевого самоврядування, наділення представницьких органів територіальних громад більшим обсягом повноважень щодо управління місцевими справами, позбавлення місцевих органів державної влади повноважень щодо підготовки та виконання районних та обласних бюджетів.

Основні нововведення стосовно децентралізації влади в Україні:

1.Замість державних адміністрацій мають з'явитися перфекти з набагато меншими повноваженнями; в них, зокрема, забирають повноваження з підготовки бюджету, розпорядження коштами, управління комунальною власністю. В ідеалі перфекти не повинні здійснювати управлінську діяльність. В них мають бути тільки контрольно-наглядові повноваження. Але сформульовано в проекті змін до Конституції занадто широко: здійснює нагляд за додержанням Конституції і законів України. Тобто фактично покладаються прокурорські функції. Другий пункт повноважень - координація діяльності територіальних органів. Але відразу постає питання щодо того, що представляє собою координація. Виникає загроза того, що перфекти перетворяться на нинішні місцеві адміністрації.

Префекти призначатимуться за принципом, за яким нині призначаються голови ОДА, - указом Президента України за поданням Кабінету Міністрів України. Однак, вони матимуть значно менший обсяг повноважень - не втручатимуться в оперативне управління, не розпоряджатимуться фінансовими ресурсами місцевого самоврядування, а лише здійснюватимуть контрольно-наглядові функції. Водночас префект отримає право зупиняти дію актів місцевого самоврядування у разі їх невідповідності Конституції чи законам України, одночасно звернувшись до суду.

Стосовно повноважень префектів, то, на відміну від місцевих державних адміністрацій, вони будуть здійснювати нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування та забезпечувати виконання державних програм [7] і не матимуть повноважень щодо підготовки та виконання відповідних обласних і районних бюджетів та звітування про виконання відповідних бюджетів та програм.

На префектів покладаються і повноваження щодо координації діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснення нагляду за додержанням ними Конституції і законів України, також вони мають спрямовувати і організовувати діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та забезпечувати їх взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації [7].

Повноваження префектів, визначені в статті 119 Проекту, не є вичерпними, а отже, остаточні висновки щодо правового статусу префектів можна буде зробити після прийняття відповідного закону. Але очевидним є те, що для забезпечення роботи префекта має бути створений апарат, а отже, велика вірогідність того, що таке реформування системи місцевих органів виконавчої влади перетвориться на перейменування місцевих державних адміністрацій у префектури.

2.Взаємовідносини перфектів і органів місцевого самоврядування будуть регулюватися на рівні закону. Єдина надія на те, що перфект не стане нинішньою державною адміністрацією, пов'язана із тим, що в самій Конституції буде написано, що перфект має статус державного службовця, тобто здійснює свої повноваження одноособово. Це має стримувати можливість розростання апарату, до якоїсь префектури.

3.Зміни в адміністративно-територіальному устрої передбачає введення принципу повсюдності. Для цього вводиться новий термін - громада як адміністративно-територіальна одиниця. Громада включає не тільки населений пункт, але й прилеглі до неї території. Венеціанська комісія звернула увагу на недостатню визначеність такого формулювання й запропонувала прямо вказати, що вся територія України поділяється на громади. Але тоді можуть виникнути питання - територія атомної станції або військової частини входять до території громади? Тим не менше, в Конституції закріпили підхід, за яким білих плям не буде - вся земля розподілена між громадами.

4.Щодо місцевого самоврядування. Значних новацій немає. В Україні діє радянська модель: рада, виконавчий комітет, виконавчі органи. Пропозиція була - не закріплюватися таку організаційну модель на рівні Конституції, щоб надати більший простір свободи - щоб на місцях мали можливість обрати організаційну модель для себе.

На рівні села, селища міста в основному повноважень у місцевих рад вистачає. На рівні району, області - надати радам право утворювати свої виконавчі органи.

5.Право Президента зупиняти рішення органів місцевого самоврядування і питання дострокового припиняти їх повноважень. Питання довго дискутувалося, але врешті-решт передбачено механізм, за яким Президент не сам вирішує, чи було допущено порушення з боку органу місцевого самоврядування, а Конституційний Суд. Припинення повноважень також відбувається за участю парламенту, а не одноособово Президентом. Якщо повноваження припиняються достроково або призупиняються, то управління тимчасово здійснює урядовий уповноважений. З такою моделлю категорично не погодився Василь Васильович Лемак, адже яке відношення Президент має до місцевого самоврядування. Якщо повноваження місцевої ради припинено, мають оперативно відбутися вибори. [12]

За твердженням Президента України, Децентралізація не означає послаблення центральної влади в таких питаннях як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання громадянських. Ця реформа, передусім, покликана наблизити владу до людини на відстань витягнутої руки.

«Окрім того, децентралізація стане ще однією нашою цивілізаційною відмінністю від сусідів по «радянському табору». Справжнє самоврядування неможливе в авторитарній державі. Деспотія не терпить ані самостійності громад, ані, тим паче, свободи громадянина», - заявив Петро Порошенко.

«Конституційна комісія ухвалила мудре і відповідальне рішення, надавши можливість Президенту, Конституційному Суду і Верховній Раді - лише їм трьом, спільними зусиллями притягати до відповідальності ті ради, які, не дай Боже, согрішать сепаратизмом і створять загрозу суверенітету, територіальній цілісності і національній безпеці України», - зауважив Петро Порошенко. Він пояснив, що в такому випадку глава держави негайно призупиняє повноваження відповідної ради чи голови громади. У свою чергу, Верховна Рада ухвалює рішення про призначення позачергових виборів. Передбачення таких механізмів необхідне і зважаючи на нинішню ситуацію в країні, зауважив Президент.

Завдяки децентралізації влади органи місцевого самоврядування зможуть розробляти і здійснювати політики, спрямовані на зростання економіки, покращення якості послуг для населення та збереження навколишнього середовища. Більше ресурсів, зокрема фінансових, залишатиметься на рівні міст, сіл, селищ і областей. Там зменшиться рівень бюрократії, а рівень місцевої ініціативи навпаки збільшиться. Звичайно, децентралізація не означає, що органи місцевого самоврядування перебуватимуть поза межами жодного контролю й зловживатимуть своїми повноваженнями. Навіть у високо децентралізованих країнах, верховенство права, боротьба з корупцією та злочинністю залишаються важливими прерогативами центральної влади. Крім того, уряд підтримуватиме фінансово слабкі органи місцевого самоврядування й вони отримуватимуть допомогу через спеціальні схеми фінансового вирівнювання.

3. Переваги та ризики, пов'язані з децентралізацією влади

Децентралізація влади є ефективним знаряддям економічного розвитку - завдяки зусиллям незалежності місцевого самоврядування та підвищення його активності, зміцненню демократії на місцях.

Перевагами децентралізації є:

1) зміцнення демократичних процедур;

2) захист прав людини та її свободи;

3) підвищення ефективності органів місцевої влади завдяки передачі повноважень на місця;

4) удосконалення соціально-економічного розвитку. [11]

Децентралізація вважається підґрунтям для впровадження нових стратегій, завдяки створенню нової системи управління та її нового адміністративного складу. Місцеве самоврядування більш ефективне у вирішенні власних проблем ніж центральні органи Випуск 185. Том 197 69 влади. Тому децентралізація на місцевому рівні повинна забезпечити економічну свободу, яка дозволить підвищити соціально-економічний розвиток регіонів, привабити інвесторів, а також підвищити відповідальність влади.

Сильніший місцевий економічний розвиток, висока якість послуг, більша підзвітність і кращий доступ до тих, хто приймає рішення, - ось те, що кожен громадянин може очікувати і реально отримати завдяки децентралізації влади. Звичайно, такі вигоди не з'являться всі і відразу після ухвалення нового законодавства. Децентралізація влади і зміцнення місцевого самоврядування - це процес, який повинен тривати протягом певного періоду часу, щоб продемонструвати результати у повній мірі. [8]

Водночас, не дивлячись на те, що децентралізація - це один із способів взаємовідносин між центром та регіонами, все одно треба пам'ятати про те, що у нас корумпована країна. Проте дуже важливим і болючим залишається питання: Чи зможуть місцеві органи влади самостійно впровадити стратегії розвитку регіонів?.

В Україні існує багато депресивних територій, в яких неможливо створити фінансові самодостатні структури місцевого управління. Виходить, що такі регіони не зможуть обійтися без зовнішнього втручання, тобто без підтримки держави.

Можна виділити такі основні групи ризиків, пов'язаних з децентралізацією:

1. Ризики, пов'язані з необхідністю перегляду меж адміністративно-територіальних одиниць (з метою забезпечення їх фінансової спроможності). Укрупнення, скоріше за все, очікує територіальні громади та, можливо, адміністративні райони. Недостатність механізмів, передбачених проектом Закону «Про об'єднання територіальних громад», для здійснення адміністративно-територіальної реформи. Зокрема, добровільний характер такого об'єднання не гарантує систематичного застосування відповідних норм. Можливий політичний спротив локальних еліт, із перспективою залучення на свою підтримку широкої громадськості. Можлива також активізація та радикалізація політичних об'єднань, які представляють інтереси меншин, що мають компактний характер проживання.

2. Послаблення державного контролю органів місцевого самоврядування на регіональному та субрегіональному рівнях за реалізацією повноважень, які будуть передані виконавчим органам місцевих рад, в умовах слабкості інститутів громадянського суспільства поза межами великих міст. Негативним наслідком цього може стати зростання порушень українського законодавства (включаючи посягання на права і свободи громадян) у процесі діяльності органів місцевого самоврядування. На даний момент цю тенденцію, зокрема, можна відстежити на прикладі норм статутів окремих територіальних громад, які обмежують право місцевої ініціативи[10].

3. Ризики для бюджетної системи країни: - загроза зриву фінансування повноважень органів місцевого самоврядування. За підрахунками представників Асоціації міст України, навіть в умовах централізації бюджетного процесу щороку недофінансування лише делегованих повноважень складає 18-20 млрд грн. Особливо гостро дана проблема постане в разі, якщо фінансування розширених повноважень органів місцевого самоврядування буде збільшене за рахунок скорочення дотацій вирівнювання, враховуючи дотаційність більшості навіть обласних бюджетів.

4. Ризик зниження якості місцевого управління та легітимності прийнятих рішень.

5. Зростання партикуляристських тенденцій в областях - тобто, легітимізація у суспільній свідомості претензій регіонів на правосуб'єктність щодо тих політичних інтересів, які суперечать загальнонаціональним.

Викладений вище матеріал засвідчує, що найбільші потенційні ризики передбачуваної політики децентралізації адміністративно-територіального устрою пов'язані з процесом регіоналізації системи влади в Україні, і дещо менші - із переданням повноважень органам місцевого самоврядування субрегіонального та локального рівнів.

Однак, в світі існує вже накопичений багаторічний досвід децентралізованої влади. Як, наприклад, у Великобританії, де міцева влада - це не просто виконувачі рішень центру, а досить відповідальні органи управління, які здатні вирішувати питання на свій розсуд. Ґрунтовне вивчення та врахування європейського досвіду децентралізації системи управління, публічного адміністрування й територіальної організації влади сприятиме ефективному реформуванню вітчизняної системи місцевого самоврядування, зокрема: вдосконаленню конституційно-правових засад територіальної організації влади в Україні, поглибленню децентралізації та утвердженню реальних повноважень органами місцевого самоврядування через їх делегування і демократизацію процесів управління. [9]

Висновки

Децентралізація влади -- це процес передачі частини функцій та повноважень її центральних органів органам місцевого самоврядування, розширення та зміцнення прав і повноважень територіальних громад з одночасним звуженням прав і повноважень відповідного центру. Тобто децентралізацію як шлях адміністративної реформи можна розглядати як цілеспрямований процес розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Її мета:

оптимізація й підвищення ефективності управління суспільно важливими справами;

своєчасне та якісне надання всіх необхідних послуг мешканцям територіальних громад у повному обсязі;

найповніша реалізація місцевих інтересів;

створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якого питання місцевого значення вирішують представники не центрального уряду, а територіальної громади.

В умовах нинішньої політичної нестабільної ситуації в Україні, економічної та соціальної кризи, зовнішньої агресії децентралізація, може призвести до поглиблення наявних та появи нових негативних тенденцій у розвитку держави й суспільства. Це слід передбачити й бути готовими до таких викликів:

- поглиблення регіональних ідентичностей серед населення, сепаратистських настроїв у окремих регіонах;

- посилення сваволі чиновників та місцевих еліт і зростання незадоволення населення регіонів владою, включаючи центральну, яка демонструватиме неспроможність захистити інтереси та права регіональних громад; - небезпека відцентрових тенденцій через украй низький рівень відповідальності держави перед адміністративно-територіальними суб'єктами.

Список використаної літератури

1. Конституція України: чинне законодавство станом на3 березня 2014 р.: (офіц. текст). - К.: Паливода А.В., 2014. - 64 с.

2. Турусин С.В. Централизация-децентрализация: управленческий аспект. // Основы экономики, управления и права - № 1. - 2013. - С. 27-29.

3. Капустіна, Н.Б. Децентралізація влади та її повноважень. // Вопросы философии - № 3. - 2001. - С. 752-754.

4. Колишко Р.А. Децентралізація публічної влади в унітарній державі: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових вчень» / Р.А. Колишко. - К., 2003. - 14 с.

5. Загальні засади місцевого самоврядування в Україні: підручник / авт. упоряд.: О.В. Батанов, Н.М. Батанова, В.М. Вакуленко та ін.; за заг. ред. В.М. Вакуленка, М.К. Орлатого. - К.: НАДУ, 2010. - 368 с.

6. 17 питань про реформу // Децентралізація влади [Електронний ресурс] Режим доступу: http://decentralization.gov.ua/

7. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади): проект Закону від 01.07.2015 № 2217а // Картка законопроекту. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812

8. Ларин Ю. "Очікувані ризики у процесі децентралізації влади в Україні". Аналітична записка. - Національний інститут стратегічних досліджень. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/search/?q=%CC%E0%EA%E0%F0%EE%E2

9. Науменко Р.А. Рильська В.В. Перспективи використання європейського досвіду при впровадженні сучасної моделі децентралізації влади в Україні / [Електронний ресурс] // Державне управління: удосконалення та розвиток. - 2015. - № 9. - Режим доступу: www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=902

10. Росоляк О. Б. Принцип верховенства права як засада державного управління / О. Б. Росоляк // Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ . - 2012. - № 1(3). - С. 71-77.

11. Суть реформи органів місцевого самоврядування (децентралізації). - МЦПД. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://icps.com.ua/assets/uploads/images/files/verstka_decentralizaciya.pdf

12. Цурканова І. О. Сутність та особливості централізації та децентралізації органів влади в Україні / І. О. Цурканова // Наукові праці [Чорноморського державного університету імені Петра Могили]. Сер. : Політологія. - 2012. - Т. 197, Вип. 185. - С. 67-70.

Размещено на Allbest.ru