Налоговое законодательство

Если же предположить, что независимость только формально провозглашена, то судья будет находиться в положении чиновника, зависящего от начальства. В такой ситуации меньше стремление к самостоятельным оценкам, а значение актов высших судебных органов чрезвычайно возрастает.

В обоих случаях судебное толкование законодательства имеет существенное значение, изменяется лишь его характер и назначение. Таким образом, изучение судебной практики применения налогового законодательства -- обязательное условие из налогового права См. приложение 2..

2. Подзаконные нормативные правовые акты

Налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Значение этих актов было особенно велико на первом этапе становления российского налогового законодательства (1991-1998 гг.). "Из более чем тысячи правовых актов, регулирующих налоговые отношения, насчитывается всего 20 законов. Кроме них имеется 100 указов Президента Российской Федерации, 100 правительственных постановлений, а все остальные акты изданы различными ведомствами. Иными словами, в налоговом праве явно преобладают подзаконные акты" Топорин Б.Н. Налоговое право в правовой системе России // Налоговый кодекс. Сегодня и завтра. М.: ФБК-Пресс, 1997. С. 6..

Необходимость такого регулирования отчасти объяснялась низким качеством законов о налогах, их чрезмерной лаконичностью. Например, Закон РФ от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 "О налоге на добавленную стоимость" содержал всего 10 статей. А девятью статьями Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации" регулировался порядок исчисления и уплаты четырех налогов: налога на пользователей автомобильных дорог, налога с владельцев транспортных средств, налога на приобретение автотранспортных средств, налога на реализацию горюче-смазочных материалов.

Недостатки законодательства восполнялись инструкциями.

Статья 25 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусматривала, что инструкции и методические указания по применению законодательства о налогах издаются Государственной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации.

Однако зачастую, и в большинстве случаев обоснованно, ведомственные акты вызывают к себе негативное отношение: на практике инструкциями нередко искажается содержание законов, бюрократизируется система отношений, ущемляются права и законные интересы налогоплательщиков. Органы исполнительной власти должны быть строго ограниченны в своих юридических возможностях. Иначе и не может быть, так как закон предполагает использование принуждения для того, чтобы заставить налогоплательщика выполнить свою обязанность. Поскольку налог представляет собой нарушение свободы и права собственности налогоплательщика, то проявление власти в сфере налогов должно быть ограниченно. Важно помнить, что ведомственные инструкции не могут устанавливать или изменять налоговые обязательства налогоплательщиков, их назначение - регламентировать наиболее совершенные и в меру разумной необходимости единообразные способы практической деятельности органов управления, связанной с правильным и своевременным взиманием налогов.

Поэтому совершенствование налогового законодательства должно идти не по пути развития подзаконного нормотворчества, а по пути совершенствования самих законов о налогах, установления таких механизмов преодоления пробелов в законодательстве, которые позволяли бы, не прибегая к изданию инструкций, на основании самого закона, определять правильный вариант действий.

Конечно, совсем обойтись при налогообложении без подзаконных нормативных актов невозможно. Это объясняется рядом причин.

Во-первых, некоторые вопросы налогообложения требуют достаточно оперативного решения, что не обеспечивается законодательной процедурой. Например, введение сезонных таможенных пошлин актуально в течение короткого периода.

Во-вторых, решение ряда проблем, имеющих технический характер, целесообразно поручить специализированным ведомствам, а не загромождать ими закон. Вряд ли правильно утверждать на законодательном уровне формы налоговых деклараций, расчетов и т.п.

В-третьих, поскольку налогообложению присуща в регулирующая функция, решение некоторых вопросов может быть отнесено к компетенции органа, ответ ответственного за проведение социальной и экономической политики в той или иной области. Например, перечень товаров первой необходимости, облагаемых НДС по льготным ставкам, определяло Правительство РФ.

НК РФ не включает подзаконные нормативные акты в состав законодательства о налогах и сборах, отводит им исключительно подчинительную роль.

Выделяют две категории подзаконных нормативных актов -- источников налогового права: акты, принятые на основе законодательного делегирования, и акты, издаваемые в развитие законов и имеющие целью обеспечить их выполнение. Обе категории подзаконных актов издаются на основании и в соответствии с законодательством, не могут противоречить ему, изменять его или дополнять.

НК РФ устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации,. исполнительные органы местного самоуправления и органы государственных внебюджетных фондов в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (ст. 4).

Делегирование представительными органами власти своих исключительных законодательных полномочий органам исполнительной власти ограниченно. Часть первая НК РФ предусматривает два делегирования полномочий Федерального Собрания РФ Правительству РФ.

Пунктом 1 ст. 53 части первой НК РФ предусмотрено, что в случаях указанных в Кодексе, ставки федеральных налогов могут устанавливаться Правительством РФ в порядке и пределах, определенных НК РФ. В соответствии со ст. 59 части первой НК РФ Правительству поручено установить порядок списания безнадежной задолженности по федеральным налогам и сборам.

Правительство РФ полномочно принимать и другие норма акты, связанные с исчислением и уплатой налогов. Например, ст. 64 части первой НК РФ предусматривает возможность отсрочки или рассрочки платежа налога налогоплательщикам, чья деятельность носит сезонный характер. Перечень отраслей и видов деятельности, имеющих сезонный характер, утверждается Правительством РФ.

Статья 131 части первой НК РФ уполномочивает Правительство РФ установить порядок и размеры выплат лицам, привлеченным к участию в деле налоговом правонарушении (переводчики, эксперты и др.).

Нетрудно заметить, что в двух последних случаях речь идет не о делегировании законодательных полномочий, а о принятии Правительством РФ актов по вопросам, урегулирование которых не отнесено к исключительной компетенции Федерального Собрания РФ.

Министерству финансов РФ НК РФ делегировано полномочие, направленное на восполнение пробелов в законодательстве, которые могут быть выявлены в будущем, связанное с определением понятия "источник дохода". Согласно п. 2 ст. 42 части первой НК РФ, если положения Кодекса не позволяют однозначно отнести полученные налогоплательщиком доходы к доходам от источников в РФ либо к доходам от источников за пределами РФ, отнесение дохода к тому или иному источнику осуществляется Министерством финансов РФ.

Налоговый кодекс РФ не предусматривает никаких специальных мер парламентского контроля в отношении актов, принятых на основе делегированных полномочий. Эти акты вступают в действие без какого-либо одобрения Федеральным Собранием РФ.

Полномочия Президента РФ в сфере налогообложения недостаточно определены. В период с 1991 по 1997 гг. Президент РФ принял 33 указа по вопросам налогообложения Брызгалина А.В. Налоги и налоговое право: Учебное пособие. М.: Аналитика-Пресс, 1997. С. 148.. Однако такая практика прекратилась принятием части первой НК РФ.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это требование определяет подзаконность нормотворческой деятельности Президента РФ. При отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент может опережающе издать указ по этому вопросу Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1999. С. 281.. Поскольку НК РФ четко определяет, какие вопросы налогообложения подлежат исключительно законодательному урегулированию, то нормотворческие возможности Президента РФ в сфере налогообложения строго ограниченны. Президент РФ правомочен издавать указы порученческого и организационного характера. Ими могут определяться основные направления деятельности налоговых органов, даваться распоряжения о разработке законопроектов, проведении конкретных мероприятий в рамках, определенных законодательством, и т.п.

В соответствии с п. 3 ст. 31 части первой НК РФ Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения в пределах своих полномочий утверждают формы заявлений в налоговые органы и постановке на учет, расчетов по налогам и налоговых деклараций и устанавливают порядок их заполнения.

Соблюдение налогоплательщиками требований нормативных актов, изданных по указанным вопросам, обязательно.

Порядок заполнения налоговых деклараций по федеральным, региональным и местным налогам определяется инструкциями, издаваемыми МНС России по согласованию с Минфином России. В ряде случаев полномочия по изданию таких инструкций могут передаваться нижестоящим органам МНС России. В этих инструкциях должна содержаться информация технического и методического характера, относящаяся именно к заполнению формы налоговой декларации (даны примеры исчисления налога, определены меры по контролю за процессом исчисления и уплаты налога, разъяснена методика ввода закона в действие и т.п.). Важно помнить, что такие инструкции не могут прямо или косвенно регулировать порядок исчисления и уплаты налогов, установленный законодательством.

Помимо указанных актов МНС России полномочно издавать приказы, инструкции, методические указания в целях единообразия применения налоговыми органами законодательства о налогах и сборах. Однако эти документы являются исключительно внутриведомственными актами, обязательными только для налоговых инспекций. Ссылками на эти приказы и инструкции нельзя обосновать выводы о правах, обязанностях и ответственности налогоплательщиков, поскольку эти акты не относятся к законодательству (п. 2 ст. 4 части первой НК РФ).

Органы налоговой полиции не обладают полномочиями по изданию обязательных для исполнения налогоплательщиками нормативных актов. Федеральная служба налоговой полиции РФ издаёт только внутриведомственные акты, обязательные для выполнения федеральными органами налоговой полиции, приказы, инструкции и указания, связанные с организацией оперативно-служебной деятельности (ст. 8 Закона РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 "О федеральных органах налоговой полиции").

Налоговый кодекс РФ в целях предотвращения принятия подзаконных актов, противоречащих законодательству о налогах и сборах устанавливает критерии несоответствия.

Согласно ст. 6 части первой НК РФ нормативный правовой акт о налогах и сборах признается не соответствующим Кодексу, если такой акт издан органом, не имеющим в соответствии с Кодексом права издавать подобного рода акты, либо издан с нарушением установленного порядка издания таких актов.

Например, если бы МНС России издало инструкцию о порядке заполнения налоговой декларации, не согласованную с Минфином России, то это было бы нарушением установленного п. 7 ст. 80 части первой НК РФ порядка издания таких инструкций. В отношении такой инструкции налогоплательщик может воспользоваться правом не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам (пп. 11 п. 1 ст. 21 части первой НК РФ).

Не может соответствовать НК РФ и нормативный акт, отменяющий или ограничивающий права налогоплательщиков, плательщиков сборов, иных обязанных лиц, либо полномочия налоговых органов, установленные Кодексом.

Например, акт губернатора области о запрете налоговым органам проверять определенное предприятие ограничивает полномочия налоговых органов, определенные ст. 31 части первой НК РФ, и, следовательно, является незаконным.

Статьей 6 части первой НК РФ определено также, что подзаконный нормативный акт не может изменять определенное Кодексом содержание обязанностей участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, содержание понятий и терминов, определенных в Кодексе, и др.

Введение в действие НК РФ -- не одномоментное мероприятие. Принятие нормативных правовых актов, предусмотренных Кодексом, будет происходить поэтапно. В этот период федеральные законы и иные нормативные и правовые акты, действующие на территории РФ и не отмененные Федеральным законом от 31 июля 1998 г. "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации", продолжают действовать в части, не противоречащей Кодексу. Однако эти акты подлежат приведению в соответствие Кодексу.

3. Решения органов конституционной юстиции

В последнее время в Российской Федерации большое значение в регулировании налогообложения приобрели решения органов конституционной юстиции, прежде всего -- Конституционного Суда РФ.

Рассматривая жалобы и заявления граждан, предприятий, государственных органов, Конституционный Суд РФ толкует конституционные нормы, дает конституционное толкование нормативных актов (придает нормативным актам конституционный смысл), интерпретирует общие принципы права. В результате этого модернизируются представления о юридическом содержании конституционной формы. Конституционный Суд РФ не изменяет словесной формы статей Конституции РФ, а толкует их, уточняет их смысл.

Можно сказать, что Конституционный Суд РФ занимается правотворчеством особого рода. Сформулированные им правовые нормы имеют особую форму, которая называется "правовая позиция Конституционного Суда РФ". Правовая позиция Конституционного Суда РФ-это прецедент толкования конституционной нормы, выраженный в мотивированной части постановления Конституционного Суда РФ.

Правовая позиция всегда связана с резолютивной частью постановления Конституционного Суда РФ, однако важно запомнить, что понятия "правовая позиция" и "решение по делу" не совпадают. Правовая позиция -- это не вывод о несоответствии того или иного закона Конституции РФ, а основание для такого вывода.

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда РФ, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ.

Эти решения ограничивают усмотрение законодательного органа, поскольку юридическая сила постановления КС РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта (ч. 2 ст. 79 Закона о Конституционном Суде). Ряд выраженных Конституционным Судом РФ правовых позиций трансформируется законодателем в нормы законов.

Для всех судов правовые позиции как часть решения Конституционного Суда РФ имеют преюдициальную силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды обязаны применять сложившиеся в практике Конституционного Суда РФ правовые позиции.

Так, если Конституционный Суд РФ на основе сложившейся правовой позиции о содержании статьи Конституции РФ признал норму конкретного закона о налоге недействующей как противоречащую Конституции РФ, то суды не могут опираться на нормы, содержащиеся в других законах, но аналогичные по содержанию отмененной норме.

Решения Конституционного Суда РФ и выраженные в них правовые позиции обязательны и для самого Конституционного Суда РФ. Он связан системой аргументации, интерпретацией конституционных норм и принципов, выраженных в предыдущих постановлениях Конституционного Суда РФ.

Изменение правовой позиции Конституционного Суда РФ возможно, однако это допустимо в исключительных случаях и с соблюдением особой, усложненной процедуры.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ в отношении проблем налогообложения выражены в особой форме. Конституционный Суд РФ в ходе рассмотрения дел о проверке конституционных нормативных актов о налогах и сборах толкует конституционные нормы и формулирует основные принципы налогообложения и сборов. В случае если нормативные акты о налогах и сборах противоречат этим принципам, Конституционный Суд РФ объявляет эти акты не соответствующими Конституции РФ.

Тема 4. Законодательство субъектов РФ о налогообложении

Существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральными актами, так и актами субъектов Федерации.

В Рамках этих задач и своих полномочий большинство субъектов Федерации идет по пути принятия собственных законов о налоговой и бюджетной политике, о льготном налогообложении, о порядке исчисления налога на землю, за пользование водными и лесными ресурсами. Такое положение объективно обусловлено: во - первых, повышается степень управляемости экономикой на основе налоговых методов; во - вторых, усиливаются функции государственного регулирования на основе создания собственной нормативной базы налогового - бюджетных отношений и, в - третьих, путем использования налоговых мер создаются отсутствующие в настоящее время механизма стимулирования производства управления на основе порядка формирования государственных доходов.

Однако анализ налогового законодательства субъектов Федерации позволяет сделать вывод о спонтанном характере его развития, не учитывая интересы рынка в целом.

Это выражается в некоторой оторванности налогового законодательства от основных институтов и принципов, уже установившихся на федеральном уровне; в эпизодическом характере регулирования определенных типов отношений; недостаточном внимании к установлению механизмов исчисления и оценки стоимости природных ресурсов, принадлежащих территориям: и, наконец, в неприятии соответствующих мер по усилению территориального и местного контроля за налогом на имущество предприятий и физических лиц.

Проблема может быть поставлена гораздо шире - определить влияние налоговой и экономической политики субъекта Федерации на процесс принятия законодательных актов в налоговой сфере. Разная социально - экономическая политика субъектов не способствует становлению единого налогового пространства и усложняет реализацию регулятивных, контрольных и других функций налогообложения.

В законодательстве субъектов Федерации неоправданно велика доля о льготном налогообложении и особых режимах уплаты налогов, что часто неадекватно возможностям бюджетов разного уровня. Наблюдается тенденция к замене налоговых механизмов мерами финансового взыскания, бюджетного регулирования, административного контроля. Тем не менее положительным моментом в развитии налогового законодательства регионов является повышение стимулирующей и координирующей функций налогообложения.

Сфера налогового регулирования, входящая в компетенцию субъектов Российской Федерации, включает общие и особенные налоговые нормы. Существует значительное видовое разнообразие налоговых норм и законодательных актов, которые можно разделить на три группы. К первой относятся законы субъектов Федерации, включающие нормы, регулирующие налоговую и бюджетную политику, налоговую систему. Они определяют общие принципы налоговой политики на территории региона, виды налогов, собираемых в рамках конкретного субъекта Федерации и на территории муниципальных образований, формы и методы налоговой деятельности субъекта Федерации. Ко второй группе относятся законы, обеспечивающие регулятивные функции налогообложения для обеспечения социально - экономических интересов региона, законы о налоговых льготах и налоговом кредитовании. К третьей группе относятся законы о ставках местных налогов, о порядке исчисления и уплаты налогов на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

Как отмечалось выше, в развитии налогового законодательства субъектов Федерации наблюдаются определенные тенденции к установлению чрезмерного количества налоговых льгот, что, при ослаблении государственного контроля, наносит ущерб интересам бюджетного процесса. Налоговые льготы для развития регионов и усилением ответственности за их использование.

Развитие налогового законодательства субъектов Федерации осуществляется в рамках их конституционных полномочий. Конституция РФ в гл..3 закрепила новых статус российских субъектов Федерации как равных внутри государственных территориальных образований.

Конституция РФ обеспечивает и защищает значительную часть прав субъектов Федерации, определяет границы их полномочий во внешнеполитической деятельности, устанавливает в пределах их компетенции полномочия в финансовой сфере, ограничивает рядом условий возможность выхода их Федерации по собственному волеизъявлению. Наряду с этим в круг полномочий субъектов входит определенная часть самостоятельных политических и значительная часть экономических прав, в том числе и в налогово-бюджетной сфере. К сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Государственные налогово-бюджетные меры, в соответствии с Конституцией РФ, являются важными инструментами обеспечения федеральной и региональной финансово - экономической сбалансированности при существовании различных форм собственности, методами стимулирования национального производства.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 утверждены " Основные положения региональной политики в Российской Федерации", определившие методы и формы реализации различных направлений региональной политики, включая совершенствование финансовых и налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В основных положениях устанавливается система мер для реализации региональной экономической политики в налогово-бюджетной сфере, целью которой является закрепление за субъектами постоянных и достаточных финансовых и налоговых источников доходов для самостоятельности формирования бюджетов. Фактически Указом были закреплены уже сложившиеся тенденции в развитии налогового законодательства субъектов Федерации.

Принимая налоговые законы, субъекты Федерации должны обеспечить:

во- первых, бездефицитность собственного бюджета и бюджетов местного самоуправления;

во - вторых, разграничение собственно налоговых полномочий субъекта и Федерации по осуществлению социально - экономической политики, формированию доходных и расходных статей бюджетов, использованию налогов;

налоговое регулирование собственными методами и свое право принятия решений о масштабах и направлениях использования бюджетных средств.

Налоговые освобождения субъектам Федерации предоставляются на программной основе, включающей заключение договоров о налоговом кредитовании и долгосрочных финансовых соглашений, анализ инвестиционных проектов и разработку схемы инвестиционного процесса.

Правовые нормы, регулирующие эти отношения, должны быть составной частью закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации. Пока же это делается на уровне отдельных федеральных актов. Примером может служить постановление Правительства РФ " О практике аграрных преобразований в Нижегородской области" от 15 апреля 1994 г., в котором регламентируется механизм выделения области бюджетных ассигнований и определяются налоговые льготы сельскохозяйственным, перерабатывающим и другим предприятиям. Нижегородская область получила от Правительства РФ налоговые льготы для оборонных предприятий. Налоги, перечисляемые в федеральный бюджет, остаются оборонным предприятием в виде инвестиционного налогового кредита под очень низкий процент на пять лет, но условием, что эти средства будут реализованы на перспективные конверсионные программы.

Другое программное финансирование и создание для этих целей специального налогового - бюджетного режима предусматривается в соответствии с Указом Президента РФ "О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационно - правовых и экономических условий развития агропромышленного комплекса" от 10 марта 1994 г. № 457. Для реализации основной инвестиционной задачи - создания оптового продовольственного рынка в области - установлены особые принципы налогово-бюджетной политики. Государственная Дума РФ приняла Закон об установлении на период эксперимента на территории Тульской области особого порядка налогообложения и финансирования предприятий и организаций агропромышленного комплекса.

Наряду с программными мероприятиями на уровне федерального налогообложения, предусматривающими особый режим сбора налогов для отдельных регионов и отраслей, субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают систему налоговых мер.

Налоговые нормы, включающие особые режимы налогообложения, устанавливаются субъектами Федерации не только для стимулирования общественно необходимых видов производственной деятельности и обеспечения занятости, но и для привлечения капиталовложений, связанных с улучшением экологической обстановки. Например, распоряжением правительства Москвы от 16 февраля 1994 г. Внесены дополнения в акт о налоговых льготах, поощряющих инвестиции в производственную сферу г.Москвы, касающихся экономической направленности капиталовложений. Специальные налоговые режимы, поощряющие инвестиции, содержатся также в Законах г.Москвы "О ставках налога на имущество физических лиц" от 21 февраля 1996 г.; "О ставках и льготах по налогу на имущество предприятий" от 2 марта 1994 г.; "О льготах по налогу на приобретение автотранспортных средств, плате за землю и государственной пошлине" от 16 марта 1994 г.; "О гостиничном сборе" от 23 ноября 1994 г.; "Об основах малого предпринимательства в Москве" от 28 июня 1995 г.; "О налоговом кредите в городе Москва" от 1 июня 1996 г.; "О ставках и льготах по налогу на прибыль" от 24 июля 1994 г.; "О налоговых льготах в городе Москва" от 1 июля 1996 г.; а также в Законе "О льготном налогообложении в Московской области" от 6 декабря 1995 г.

Стимулирующие налоговые режимы не являются гарантией стабильности областного или местного бюджета и должны вводиться при одновременном поиске новых источников их пополнения. Кроме того, необходимо совершенствование правового режима контроля за обоснованностью и эффективностью предоставления налоговых освобождений и согласование налогового процесса с бюджетом. Налоговый процесс не должен ущемлять бюджетный. Законодательство о бюджетных правах субъектов Федерации и местных властей должно предусматривать нормы, обеспечивающие стабильность бюджетных поступлений и усиление тенденций к использованию не только налоговых рычагов, но и рычагов государственного фондового рынка.

В зарубежных финансовых системах эффективно используются государственные, региональные, муниципальные облигационные займы, казначейские векселя, другие ценные бумаги для финансирования инвестиционных программ. Субъекты Российской Федерации также начинают внедрять государственные долговые бумаги на разных уровнях, в ряде субъектов проведена эмиссия областных займов для жилищного строительства и социальных проектов. Но выпуск таких ценных бумаг требует более серьезных гарантий стабильности бюджета области или другого субъекта Федерации, что в значительной мере связано с совершенствованием правовых норм во всех звеньях финансового права Федерации, включая наряду с налогово-бюджетной сферой правовое регулирование рынка государственных ценных бумаг и инвестиционное законодательство. Законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания, четкое разграничение налогово-бюджетных уровней позволяет обеспечить достаточные гарантии владельцам государственных долговых обязательств.

Принятая 26 мая 1994 г. Правительством РФ Государственная инвестиционная программа пока не является территориально ориентированной; уже в ближайшее время потребуется создание на федеральном уровне специального Фонда регионального развития и соответствующего правого акта бюджетного финансирования, утверждаемого законодательным органом.

Нормы о режимах налогообложения, включаемые в отраслевые, территориальные и иные федеральные программы развития, должны быть согласованы с нормами налогового законодательства. Режим налогообложения не может быть установлен без учета федеральных налоговых законов. Налогово-бюджетное законодательство должно устанавливать жесткие квоты на распределение ресурсов по целевому инвестиционному назначению на долгосрочную перспективу. Пока же ежегодный Закон о бюджете имеет бессистемную структуру и не согласуется с крупными национальными и международными программами. Важным критерием одобрения национальных проектов и программ финансирования и налогового стимулирования становится уровень занятости, обеспечение социальных интересов регионов и повышение их экспортного потенциала. Новые налогово-бюджетные методы, приемы и принципы должны учитывать принадлежность района к той или иной группе проблемных территорий или же значение для Федерации отраслевых территориальных программ.

Органы власти субъектов Федерации получают в свой бюджет налог с имущества юридических лиц, другие же виды налогов используются всеми уровнями власти по их усмотрению, т.е., по определению этого положения зарубежной налоговой практикой, формируется "совпадающее налоговое право". Налог на имущество, становясь главным источников доходов региональных бюджетов, превращаясь одновременно в самую сложную налогооблагаемую базу, что обусловлено различиями в правовых режимах собственности.

Законодательство субъекта Федерации о налогообложении является неотъемлемой частью федерального налогового законодательства, поэтому должно быть с ним согласовано и взаимоувязано.

Налоговое законодательство субъектов Федерации развивается в пределах компетенции субъектов и их заинтересованности в формировании собственного налогового регулирования.

Важно при этом подчеркнуть верховность федеральных законов в области налогообложения относительно законов о налоговой системе и налоговой политике субъекта Федерации и необходимость соответствия им. Налоговая система и режим налогообложения субъекта Федерации должны учитывать экономические потребности региона, наличие специальных социальных и инвестиционных условий, роль налоговых платежей конкретного субъекта в федеральном бюджете и федеральных программах. Конституционные нормы, касающиеся налогообложения в субъектах Федерации, направлены на реализацию федеральных принципов налогообложения для формирования бюджета данного субъекта.

Возникающие трудности оформления взаимоотношений органов Федерации и ее субъектов в процессе разработки и принятия налоговых актов связаны со стремлением субъектов взять на себя решение налоговых вопросов, относящихся к совместному ведению. Федеральные налоговые законы и налоговые законы субъектов Федерации имеют наибольшие расхождения в сфере организации налоговой системы, налоговой политики и компетенции налоговых органов. Однако многие налоговые законы субъектов Федерации фактически в усеченном варианте либо повторяют проекты федеральных законов об организации налоговой системы, либо искажают их.

В этой связи необходимы рекомендации (утвержденные Госдумой РФ или Правительством РФ в рамках программы развития правового регулирования регионов), касающиеся структуры модельного акта об основах налоговой системы и налогообложения субъекта Федерации.

Практика подсказывает структуру такого типового (модельного) закона Федерации об основах (политике) или системе налогообложения, включающую условия специального налогового регулирования, которое касается: направлений и принципов налоговой политики в области, республике; механизма использования налогов для обеспечения бюджета субъекта; стимулирующей роли налоговых льгот в социально - экономическом развитии; местных налогов, их функций и целевого назначения. Если субъект не считает необходимым принимать унифицированный налоговый закон, он может ограничиться регулированием отдельных аспектов налогообложения, включая местные налоги, в пределах совей компетенции.

В настоящее время сложились "типичная" структура закона субъекта Федерации о льготном налогообложении, которая включает следующие положения: цель закона, понятие налоговых льгот, взаимодействие с бюджетным процессом, порядок рассмотрения и предоставления налоговых льгот, категории льготных налогоплательщиков.

Требования к содержанию закона субъекта Федерации о налогообложении, учитывающие экономические потребности при введении налоговых льгот, предполагают регламентирование: цели введения налоговых льгот, критериев оценки достижения целей, вида налога, по которому вводится льгота, размеров налоговой льготы, срока действия налоговой льготы, требований к претендентам на получение налоговых льгот, характера налоговых льгот (целевого или условного), а также необходимости заключения налогового соглашения между администрацией области и налогоплательщиками.

При появлении новых социальных и инвестиционных условий возникает необходимость внесения изменений и дополнений в налоговый закон субъекта Федерации. Требуется упорядочить внесение инициатив по разработке изменений и дополнений к налоговому закону в областную Думу, проанализировать информации о выпадающих доходах бюджета, установить перечень налогоплательщиков, подпадающих под предполагаемую льготу.

Особенно необходим правовой механизм контроля за предоставленными налоговыми освобождениями, их соответствующая характеристика и условия предоставления (направление освобождаемых средств на социально - экономические и инвестиционные цели).

Выделяются следующие критерии для определения льготной категории налогоплательщиков: по виду осуществляемой деятельности, выпускаемой продукции, по месту нахождения налогоплательщика, по участию налогоплательщика в осуществлении мероприятий области, в инвестиционной деятельности, по использованию труда работников, нуждающихся в социальной защите.

Контроль за эффективностью предоставляемых льгот включает анализ эффективности действия налоговых льгот, организации их учета и отчетности, состава затрат на развитие предприятий, обеспечения занятости, сохранения и увеличения рабочих мест и др.

Стимулирующие налоговые нормы в законе субъекта Федерации подразделяются по следующим категориям юридических лиц, освобождаемых от уплаты налогов (части или всех): общественные организации инвалидов и организации, применяющие труд пенсионеров и инвалидов; организации, перечисляющие средства на благотворительные цели; образовательные учреждения; предприятия и организации, производящие наукоемкую продукцию; иностранные юридические лица и предприятия, их филиалы и представительства; потребительская кооперация; бюджетные организации (освобождение от уплаты налога на прибыль); предприятия здравоохранения, текстильной и пищевой промышленности; организации военно-промышленного комплекса (снижение налога на имущество). налог кодификация бюджет судебный

Налоги области включают: налог на имущество предприятий, лесной доход, плату за воду, забираемую промышленными предприятиями, и др.

Местные налоги включают: налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на строительство курортных объектов и курортный сбор, налог на рекламу.

Особенно нормы по отдельным видам налогообложения в области содержатся в специальных законах и регулируют: налог на имущество физических лиц; налог на имущество предприятий; налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения; плату за месторождения драгоценных металлов и камней; платежи за пользование акваторий и участками морского дна; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; плату за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов; лесной доход; отчисления на воспроизводство и охрану лесов; плату за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем; земельный налог на земли сельскохозяйственного назначения; земельный налог на земли несельскохозяйственного назначения; прочие платежи за использование природных ресурсов.

Одной из объективных причин, мешающих созданию и принятию полноценного не только регионального, но и федерального налогового акта об организации и функционировании налоговой системы, является отсутствие ряда конституционных законов по разграничению предметов ведения Федерации и ее субъектов и других законов, определяющих условия экономических и финансовых связей Российской Федерации.

Необходим системный подход к правовому регулированию принципов осуществления совместного ведения Федерации и ее субъектов в области налогообложения. Нормы федерального законодательства должны ограничивать введение органами субъектов Федерации и местного самоуправления дополнительных налогов и повышение ставок налогов и платежей, установленных на федеральном уровне.

Акты субъектов Федерации о различных видах налогообложения (в пределах их компетенции) должны быть согласованы с федеральным законодательством во избежание множества налоговых режимов и для обеспечения условий сохранения единого рынка в соответствии с федеральной налоговой политикой.

При разработке налогового законодательства субъекта Федерации необходим поиск таких систем налогового планирования, которые в наибольшей степени отвечали бы интересам регионального хозяйства. В этой связи особенно эффективны следующие приемы сравнительного анализа законодательства:

1. сравнительный анализ правовых актов о видах организации юридических лиц и выбор оптимальной организационной формы предприятия, позволяющей платить минимальные налоги;

2. использование закрепленных в законодательстве принципов предоставления налоговых льгот малым предприятиям, инновационным предприятиям, участвующим в инвестиционной и внешнеэкономической деятельности;

3. использование правовых норм, предусматривающих создание зон различной экономической специализации (свободных, оффшорных зон) с особым налоговым режимом;

4. выбор выгодных условий регистрации и установление статуса специального налогоплательщика (например, консолидированного налогоплательщика);

5. использование возможностей применения наиболее удобных форм ведения учетной политики предприятия и избрания выгодных методов исчисления налога в пределах разрешенных законом;

6. использование законных приемов оформления договорных связей, позволяющих платить меньшие налоги;

7. использование системы налоговых льгот на прибыль и имущество иностранных юридических лиц;

8. выбор форм деятельности исходя из наименьшей ставки налога;

9. грамотное использование как двусторонних, так и многосторонних соглашений о техническом содействии экономическим реформам в Российской Федерации, соглашений об устранении двойного налогообложения, предоставляющих широкие возможности для минимизации налогообложения.



Заключение

Развитие экономических и общественных отношений в нашей стране сопровождается преобразованием финансово-бюджетной, налоговой, кредитно-денежной и других жизненно важных систем хозяйствования. Совершенствование распределительных (стоимостных) отношений - процесс, носящий производный (вторичный) характер, следовательно, в его основе должны находится, прежде всего, высокотехнологичные и конкурентоспособные формы создания материальных благ. Однако это вовсе не означает, что сначала необходимо создать такие формы, а затем совершенствовать финансово-бюджетную, налоговую и другие системы распределения созданной стоимости. Производство и распределение стоимости в денежной форме неразрывны, и без отлаженного механизма финансирования, кредитования производительных сил нельзя обеспечить сколько-нибудь существенного продвижения к социально ориентированной рыночной экономике.

Налоговые отношения - отношения перераспределительного характера, поэтому от их развития также зависит общественный прогресс. В то же время они, основываясь на первичных распределительных (денежных) отношениях, зависят от их совершенства, их адекватности состоянию экономического базиса. Из этого следует, что вся совокупность производственных отношений (экономических, финансовых, бюджетных, ценовых, кредитных, налоговых) зависит от уровня производительных сил, самым непосредственным образом определяет этот уровень. Таким образом, совершенствование экономики - это создание органичного единства между всеми фазами воспроизводства: производством, распределением, обменом и потреблением.

Совершенствование налоговых отношений - наиболее трудная область деятельности правительственных и властных органов РФ. Налоги - это отношения собственности, а поскольку именно проблемы собственности вызывают в настоящее время наибольшее противостояние между ветвями законодательной и исполнительной власти и тем более нет единства мнений и в составе самого правительства и парламента, то к решению чисто экономических проблем примешиваются и политические интересы. Разрешение экономикой политических противоречий требует длительного времени и усилий всех заинтересованных лиц, начиная от верхних эшелонов власти и заканчивая каждым конкретным человеком. Всё это свидетельствует о том, что в настоящее время не могут быть созданы налоговые отношения, отвечающие мировым стандартам. Более того, они не могут быть идентичны этим стандартам, поскольку каждой стране присущи свои индивидуальные особенности политического и экономического развития. Тем не менее унификация налоговых систем развитых стран мира позволяет ускорить процессы международной интеграции, что обеспечивает успешность решения многих внутренних экономических, политических и социальных проблем.

Всё вышесказанное обусловливает объективную необходимость пристального внимания к современному состоянию налогообложения. Необходим и методологический, и методический пересмотр основ налогообложения с целью выведения налоговой системы на оптимальный уровень. Налоги должны стать не только орудием обеспечения сбалансированного бюджета, но и мощным стимулом развития народного хозяйства страны. Они должны способствовать структурно-технологическому совершенствованию производства, сбалансированию экономических интересов, укреплению на паритетных началах всех форм собственности.

Наша страна постепенно продвигается к демократическому обществу с социально ориентированной экономикой. В новых условиях развития изменяется характер государственных расходов, их доля снижается в направлении финансирования народного хозяйства. Предприятия, приобретая всё большие экономические свободы, способны самостоятельно решить большинство задач своего хозяйственного развития. Всё это способствует формированию такого состава и структуры государственных расходов, которые позволят решить в свою очередь три основные задачи:

финансирование потребностей социально незащищённых слоёв населения;

обеспечение потребностей фундаментальных научных исследований (космические программы, проблемы экологии, противоэпидемиологические и другие исследования);

финансирование систем управления и обороны страны в пределах разумной достаточности;

Однако переходный период к рынку период требует специфических затрат, обеспечивающих структурную переориентацию предприятий и отраслей, поддержание территориальных пропорций хозяйствования, предотвращение последствий неминуемо наступающей безработицы, поддержание резко снижающегося уровня жизни незащищённых слоёв населения. Все выше названные следствия ломки старых политических и экономических устоев в нашей стране являются исходной основой, предопределяющем условием для отработки оптимального уровня налогообложения:

сокращение государственных расходов до оптимального, общественно-необходимого уровня за счет отмены различного рода финансовых влияний в неэффективные предприятия и отрасли и выделения федеральных бюджетных кредитов тем регионам, которые обеспечивают поступательное продвижение к рынку и рост благосостояния граждан;

создание налоговой системы, стимулирующей развитие экономического базиса, а это - снижение налогового бремени для предприятий - производителей конкурентоспособных товаров, услуг;

государственное стимулирование инвестиций различными методами (научнообоснованные: ценообразование, кредитование, валютное финансирование и др.).

Таким образом, совершенствование налогообложения неразрывно связанно с созданием прочного экономического базиса и стабильных политических условий общественного развития. От того, как скоро это будет создано, зависит формирование устойчивых предпосылок для постепенного превращения системы налогообложения в фактор экономического роста.



Библиографический список

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.Российская газета. №237-25 декабря 1993г.

2. Налоговый кодекс (часть 1,2) М.Омега-Л, 2004г.

3. Закон РФ "Об основах налоговой системы в РФ" от 27 декабря 1991г. №146-ФЗ.

4. Закон РФ "О подоходном налоге с физических лиц" от 7 декабря 1991г.№1998-1.

5. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993г.

6. Закон РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" от 21 марта 1991г.№943-1.

7. Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость" от 6 декабря 1991г.№1992-1.

8. Закон РФ "Оналоге на имущество физических лиц" от 9 декабря 1991г. №2003-1.

Научная литература

9. Берник В.Р. Методы налоговой оптимизации, или Как избежать опасных ошибок. М.: "Аналитика-Пресс",1999.

10. Брызгалин А.В. Налоги и налоговое право. Учебное пособие. М.: "Аналитика-Пресс",1997.

11. Виницкий Д.B. Российское налоговое право :Проблемы теории и практики. СПб.: "Юридический центр Пресс",2003.

12. Гаджиев Г.А. Пепелев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик-государство. М.: "ФБК-Пресс",2000.

13. Глухов В.В.,Дольдэ И.В. Налоги. Теория и практика. Учебное пособие. СПб.,1995.

14. Горбунов А.Р. Налоговое планирование и создание компаний за рубежом. М.: "Анкил",1999.

15. Денберг Р.Л. Международное соглашение .М.: "ЮНИТИ",1999.

16. Казырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран. М.: "Манускрипт",2002.

17. Карюхина Ю.А. Налоговое право России. М.: "ИНФРА",2003.

18. Кашин В.А. Налоговые соглашения России. М.: "Финансы,ЮНИТИ",1998.

19. Козенкова Т.А. Налоговое планирование на предприятии. М.: "АиН",1999.

20. Макланов В.В. Конституции буржуазных государств. М.: "Юридическая литература",1990.

21. Мещарякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира (справочник).М.:Фонд "Правовая культура",1995.

22. Офшорные компании: обзоры, комментарии, рекомендации.М.: "НПК-ВЕСТА",1997.

23. Пансков В.Г. Налоги и налогооблажение в РФ: Учебник для вузов. М.: 3-е доп. и переработан; 2001.

24. Парыгина В.А. Налоговое право РФ. Учебное пособие. Ростов.: "Феникс",2002.

25. Пепелева С.Г. Налоговое право. Учебное пособие.М.: "ФБК-Пресс",2000.

26. Петрова Г.В. Комментарий к Налоговому кодексу РФ. М.: "НОРМА",2001.

27. Русакова И.Г. Налоги и налогооблажение.М.: "Финансы,ЮНИТИ",1998.

28. Соловьев И.Н. Как избежать ошибок при планировании. Налоговые санкции. М.: "Налоговый вестник",2002.

29. Сутырин С.Ф. Налоги и налоговое планирование. М.: "Полнус",1998.

30. Тедеева В.А. Налоговое право РФ . Учебное пособие. М.: "Аналитика- Пресс",2001.

31. Топорин Б.Н. Налоговое право вправовой системе России.М.: "ФБК-Пресс",1997.

32. Фомина О.А. Источники налогового права.М.: "НОРМА",2000.

33. Фурсов Д.А. Подготовка дела к арбитражному разбирательству.Пособие для студентов.М.: "ИНФРА-М",2001.

34. Черкина Д.Г. Налоги. Учебное пособие.М.: "ИНФРА",1999.

35. Щур В.А.,Шаповалов Н.С. Налоговое право. Пособие по изучению.М.: "Дело и сервис",2002.

Судебная практика

36.Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего

Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах подведомственности

дел суда и арбитражным судом" от 18 августа 1992г. № 12/12. Сборник нормативных документов "Все налоги России".М.: "Экономика и финансы",1995.

37. Рекомендации Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых

вопросах подведомственности споров по искам налогоплательщиков к органам налоговой инспекции" от 25 февраля 1994г. №ОЩ-7-ОП-118. Сборник нормативных документов "Все налоги России".М.: "Экономика и финансы",1995.

38. Постановление Правительства РФ "Об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль банками и другими кредитными учреждениями" от 16 мая 1994г. №490// СЗ РФ1994г. №5. Ст. 395.

39. Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ "Обзор практики разрешение споров, возникающих в сфере налоговых отношений и затрагивающих общие вопросы применения налогового законодательства" от 31 мая 1994г. № С1-7/ОП - 373. Сборник нормативных документов "Все налоги России". М.: "Экономика и финансы", 1995.

40. Постановление Правительства РФ "О проведении зачета задолженности по налогам и другим платежам в федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета" от 2 февраля 1996г. №79. // СЗ РФ 1996. №6. Ст. 575.



Список сокращений

РФ - Российская Федерация

СССР - Союз Советских Социалистических Республик

НК - Налоговый кодекс

ВАС - Высший Арбитражный Суд

Ведомости СНД - Ведомости Совета Народных Депутатов

ВС - Верховный Суд

КС - Конституционный Суд

СЗ - Свод законов

Спб - Санкт-Петербург

Размещено на Allbest.ru

...