Основные направления реализации антикоррупционной политики в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основные направления реализации антикоррупционной политики в России

План

Введение

1. Понятие, содержание и виды коррупции

2. Историческое представление о коррупции и борьбы с ней

3. Причины и условия, способствующие существованию и возникновению коррупции

4. Принципы государственной политики в сфере противодействия коррупции. Субъекты, осуществляющие противодействие коррупции

Заключение

Введение

Коррупция относится к числу наиболее опасных негативных социальных явлений, приводящих к разрушению основ правопорядка и резко ослабляющих все государственные институты. Как свидетельствует мировой исторический опыт, распространенность коррупции значительно возрастает в периоды крупных социальных потрясений. К сожалению, социальные преобразования, начавшиеся во второй половине 80-х годов XX века, способствовали тому, что в современной России коррупция стала одной из характеристик современной российской действительности. На протяжении последних десятилетий в нашей стране наблюдается поступательный и интенсивный рост числа и видов коррупционных правонарушений. С каждым годом ситуация становится все более напряженной. Это связано, в первую очередь, с общим снижением духовно-нравственного потенциала общества, с господствующим в нем правовым нигилизмом, неверием в неотвратимость наказания, ослаблением государственного контроля и несовершенством законодательства.

Феномен коррупции очень стар. Он возник с появлением государства и делением людей на управляющих и управляемых. В последнее время коррупция поразила практически всю систему общественных отношений, структуру власти. Коррупция сковывает деловую жизнь страны и снижает эффективность государственного управления. Социальные последствия коррупции значительны - коррупция предполагает существенное различие между объявленными и реальными ценностями, формирует у членов общества «двойной стандарт» морали и поведения, коррупция способствует несправедливому перераспределению благ, дискредитирует право как инструмент регулирования жизни государства и общества, снижает доверие общества к власти.

Актуальность и злободневность этой проблемы признается как на международном, так и на российском уровне. На Саммите G8, состоявшимся в июле 2006 г в Санкт-Петербурге, говорилось о том, что масштабная коррупция среди работников исполнительной, судебной и законодательной власти оказывает разрушительное влияние на демократию, принципы верховенства закона и социально-экономическое развитие.

Первые лица государства неоднократно обращались к теме борьбы с коррупцией. Так, Президент РФ Д.А. Медведев отмечает, «коррупция - один из главных барьеров на пути нашего развития. Только за шесть месяцев текущего (2009) года рассмотрено свыше 4,5 тысячи дел коррупционной направленности. Среди осужденных - 532 представителя органов государственной власти и органов местного самоуправления, более 700 работников правоохранительных органов. Эти цифры, к сожалению, свидетельствуют о масштабах коррупции, поразивших наше общество» Послание президента РФ Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. 11.13.2009..

Премьер-министр России Путин В.В. в пресс-конференции с гражданами в ноябре 2009 года не мог не затронуть проблему коррупции, он сказал: «Мы глубоко поражены этой «болезнью». Особенно остро проблема коррупции стоит в странах с переходной экономикой, потому что там существует очень много не отрегулированных законом "серых" зон. Я часто слышу: эффективности маловато в борьбе с коррупцией. Да, маловато. Но все-таки результаты в борьбе с коррупцией есть»От лично Путина // РГ. 04.12.2009.

Особенно вопиющим фактом воспринимается коррупция в органах внутренних дел. Руководство МВД признает проблему коррупции, министр МВД Р.Г. Нургалиев отмечает: «Преодоление коррупции - вот основное содержание долгосрочной стратегии МВД по созданию атмосферы нетерпимости к превышению и злоупотреблению должностными полномочиями и формированию антикоррупционного климата в органах внутренних дел. В МВД России уже сделаны первые шаги по реализации этой стратегии» Нургалиев Р.Г. Барьер от коррупции // РГ 07.08.09..

1. Понятие, содержание и виды коррупции

Несмотря на частоту употребления понятия «коррупция» в профессиональной, периодической и массовой литературе в научном кругу нет единства относительно понимания термина и сути явления. Этимологически термин “коррупция” происходит от латинского слова corruptio, означающего “порча, подкуп”. В сущности, эти два слова определяют понимание коррупции и дают возможности для интерпретации этого явления.

Очень часто в среде профессиональных криминологов коррупцию олицетворяют с взяточничеством. Например, А.И. Долгова определяет коррупцию как “социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей”Криминология: Учебник для юридических вузов / Под общей ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 501.

В подкупе одних лиц другими усматривает суть коррупции другой известный криминолог Н.Ф. КузнецоваКузнецова Н.Ф. Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1993. №1. С.21. . Эта точка зрения согласована с восприятием коррупции в общественном сознании (так например, по данным ВЦИОМ 45% россиян понимают под коррупцией взяточничество чиновников Абрамов К.В. современное состояние коррупции в российском обществе / Актуальные проблемы противодействия коррупции: Материалы круглого стола (Москва, 22 мая 2008 г.) - М.: ВНИИ МВД России, 2008.- с.7.). Однако такой подход представляется зауженным и не позволяет охватить все многообразие форм коррупции, которые мы имеем в действительности.

Существуют в научном дискурсе точки зрения, в рамках которых коррупция оценивается неоднозначно отрицательно. Одним из ведущих специалистов в области исследования коррупции считается СюзанРоуз-Аккерман. Свои исследования она проводит в рамках экономического подхода и коррупцию рассматривает как форму социального обмена, а коррупционные платежи -- как часть транзакционных издержек; в данном случае коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы. В то же время, как известно, в некоторых странах с довольно высоким участием государства в экономике коррупция невысока (например, в Дании)Музалевская Е.А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992-2005 гг.). Авторефдиссер. к. ист.н. М. 2006.

Существуют определения, в которых суть коррупции передается через образы, так например Г.Н. Борзенков, считает, что коррупция - это разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в личных целяхБорзенков Г.Н. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1993. № 1. С. 30.. Или например, подход Кирпичникова А.В., который считает, что коррупция - это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции - своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости»Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С.17..

Ученые дают свои определения, спорят о содержании феномена, подчеркивая отдельные аспекты. Многие споры должен был разрешить принятый недавно долгожданный закон «О противодействии коррупции», но при ближайшем рассмотрении этого законодательного документа возникает вопросов больше, чем ответов.

Так, например, в законе сказано: «Коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу, другим физическим лицам либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица ….» ФЗ «О противодействии коррупции» 25 декабря 2008 № 273.

Определение в законе дается через перечисление преступлений, не выявляя сущностных качеств этого явления. Кроме того, ученые отметили использование термина «коммерческий подкуп», деяние, которое может совершить лицо, работающее в коммерческих организациях, а к ним нельзя отнести сотрудника ОВД. В целом, по оценкам специалистов, определение, предложенное в законе, в большей мере коррупцию ассоциирует с взятками.

Есть и другие точки зрения относительно эффективности законодательно закрепленного определения коррупции. Григорьев В.В. отмечает, что понятие коррупции дается в законе на собирательном содержании, через отражение ряда деяний, выраженных в диспозициях ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК. В Законе не определено понятие коррупционного правонарушения, и это объясняется вовсе не экономией законодательного материала. Григорьев В.В. отмечает, что опыт антикоррупционного нормотворчества во всем мире свидетельствует, что законодатель постиг только один универсальный способ определения коррупции, который состоит в конструировании предельно общих норм, рассматривающих ее объективную сторону Григорьев В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Гарант..

Григорьев В.В. обращает внимание на то, что в качестве дополнения к перечню деяний (без привязки к каким-либо статьям) законодатель устанавливает еще один элемент коррупции, выражающийся в ином незаконном использовании физическим лицом "своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами". В указанном дополнении отражается достаточно широкое определение составляющих элементов понятия коррупции и основанных на ней связей. Законодатель определил понятие субъекта коррупционных правонарушений, совершаемых с использованием специального положения. Под таковым понимается не должностное лицо (по аналогии с определением, данным в прим. 1 к ст. 285 УК), а физическое лицо, незаконно использующее свое должностное положение. В данном подходе выражена позиция принципиального расширения круга лиц, на которых распространяется ответственность за совершение коррупционных деяний.

Такой подход связан с требованиями международных антикоррупционных договоров, в которых участвует Россия. Ими являются: Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173), заключенная Советом Европы 27 января 1999 г., и Конвенция ООН против коррупции, принятая 31 октября 2003 г. В них ключевое значение для эффективного противодействия коррупции на национальном уровне отводится максимально широкому определению субъектов коррупционных правонарушений. В частности, к ним относятся не только государственные служащие, но и лица, выполняющие публичные функции в целом, независимо от того, в какой сфере - частной, государственной или общественной (политической) - они заняты, и безотносительно к какой-либо определенной занимаемой должности (руководитель, исполнитель). Следует отметить, что Россия в имплементации конвенционных положений, касающихся определения субъекта коррупции из числа лиц, наделенных служебным статусом, более полно, в сравнении с иными государствами - членами ГРЕКО, отразила требуемые положения. Так, например, в соответствии с Законом Болгарии "О публичных должностных лицах" публичное должностное лицо - это лицо, которое в силу административного назначения занимает оплачиваемую должность в органе государственного управления и оказывает ему содействие в выполнении возложенных на этот орган функций. Реализованный в настоящем Законе подход к определению субъектов коррупции, по существу, закладывает идеологические и правовые основы для изменения сложившихся стереотипов о том, что коррупция характерна исключительно для сферы государственной службы.

Возвращаясь к определению термина, предлагаем в качестве рабочего использовать определением профессора Б.В. Волженкина: «коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах»Волженкин В. Коррупция как социальное явление // Чистые руки. № 1. 1999. - с.28-31..

Поскольку в законе «О противодействии коррупции» не даны точные определения понятиям «коррупционное правонарушении» и «коррупционное преступление», можно опираться на эти понятия, закрепленные в Соглашении о сотрудничестве генеральных прокуратур государств - участников СНГ в борьбе с коррупцией, которое было заключено 25 апреля 2007 г. в г. Астане (Республика Казахстан). Так, стороны применили следующие понятия:

коррупционное правонарушение - не влекущее уголовной ответственности нарушение существующего порядка несения службы и исполнения своих профессиональных обязанностей, допущенное лицами, которые национальным законодательством государств сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, если такое нарушение содержит признаки коррупции, а равно невыполнение ими запретов, правил, установленных национальными нормативными правовыми актами;

коррупционное преступление - совершение лицами, которые национальным законодательством государств Сторон отнесены к категории должностных лиц или приравненных к ним, умышленного уголовно наказуемого деяния с использованием своего статуса, статуса представляемого ими органа, должностных полномочий или возможностей, вытекающих из данного статуса и полномочий, если такое деяние содержит признаки коррупции.

Тематика лекции обращает внимание на феномен коррупции применительно к системе МВД. В этом случае можно воспользоваться определением, данным в работе Тирских А.А.: «коррупция в ОВД - это негативное социальное явление, заключающееся в деформациях деятельности системы органов правопорядка, вследствие использования сотрудниками органов внутренних дел своих служебных полномочий, авторитета и статуса службы в интересах физических и юридических лиц для получения выгод материального или нематериального характера для себя лично либо в корпоративных интересах»Тирских А.А. Региональная криминологическая характеристика коррупции в органах внутренних дел: по материалам Восточно-Сибирского региона. Автореф. дис… канд. юр. наук. - Иркутск, 2006. - с. 12..

В приведенном определении подчеркивается, что коррупция - это форма девиантного поведения, с чем можно согласиться. Кроме того, в определении отмечается, что выгоды могут быть и нематериального характера, не для себя, то есть под явление подпадает и «телефонное право», (когда решается что-то по звонку) имеющее место в системе правоохранительных органов.

Коррупцию часто связывают с бюрократией, однако это не синонимичные понятия. Бюрократия - (от фр.bureau-- бюро, канцелярия и греческого ксЬфпт-- господство, власть)-- под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); затем под бюрократией разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти Википедия . Бюрократия - необходимая часть управления. М.Вебер доказал, что бюрократия одна из наиболее полезных идей в истории человечества.

Однако, следует отметить, что российская бюрократия, учитывая ее размеры и доходы чиновников особо склонна к коррупции. Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. По данным Федеральной службы государственной статистики, численность работников на государственных должностях и должностях гражданской службы в органах государственной власти РФ на 1 октября 2008 года составила 846,307 тысячи человек, увеличившись по сравнению с показателем на 1 января 1999 года в 1,74 раза. Количество муниципальных чиновников в России составило 367,62 тысячи человек, при этом их количество выросло с 1 января 1999 года по 1 октября 2008 года в 2,07 раза.

Далее обратимся к рассмотрению видов коррупционных деяний. Любая классификация создается для упорядочивания объектов, для структурирования мира и отношения к этим объектам. Классификации коррупционных явлений, приведенные ниже, позволят выделить проблемы с криминализацией феномена коррупции и объяснить сложность выявления, расследования и предупреждения коррупции.

В зависимости от выбранного основания коррупционные действия могут быть разделены на бюрократическую и политическую коррупцию; принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную, чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую, которую, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение.

Более сложную классификацию предложил М. Джонстон. Он выделил несколько типов коррупции:

- взятки чиновников в сфере торговли (за продажу нелегально произведенной продукции, завышение качества товаров и т.д.);

- отношения в патронажных системах, в том числе покровительство "боссов" на основе земляческих, родственных, партийных принципов (явление, описанное еще М. Вебером, а затем Р. Мертоном);

- дружба и кумовство;

- а также так называемая кризисная коррупция, обусловленная тем, что предприниматели вынуждены работать в условиях чрезвычайного риска, когда решения органов власти могут привести к существенным для бизнеса изменениям и потому эти решения становятся предметом торговли

А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную. Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема.

Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те практики, относительно которых никакого согласия не существует. Именно вокруг серой коррупции возникают скандалы Быстрова А.С., Сильвестрос М.В. Феномен коррупции: некоторые исследовательские подходы // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. т.3. выпуск 1..

Сложность коррупционных явлений может быть отражена в таблицеМузалевская Е.А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992-2005 гг.). Авторефдиссер. к. ист.н. М. 2006.

Таблица 1. Типология коррупционных отношений

Согласно закону обратимся к перечню преступлений, называемых коррупционными. Повторим их:

- дача взятки;

- получение взятки;

- злоупотребление служебным положением;

- коммерческий подкуп

- иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц;

- незаконное предоставление выгоды указанному лицу, другим физическим лицам;

- либо совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица ФЗ «О противодействии коррупции» 25 декабря 2008 № 273

Многие ученые считают, что этот перечень не является исчерпывающим, исследователи предлагают расширить его. По мнению Волженкина Б.В. действующий Уголовный кодекс Российской Федерации дает основания относить к коррупционным такие преступления, как:

- мошенничество, присвоение и растрату, совершаемые с использованием служебного положения ( чч. 3 ст.ст. 159 и 160 УК РФ),

- злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ),

- незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ),

- служебный подлог (ст. 292 УК РФ), воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (ст. 169 УК РФ),

- недопущение, устранение или ограничение конкуренции (ст. 178 УК РФ) и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения (в широком смысле этого слова) в корыстных, иных личных или групповых целяхВолженкин В.Б. Коррупция. СПб. 1998.- с.4..

В самом законе «О противодействии коррупции» называется еще один вид коррупционного преступления - сокрытие информации о коррупции.

Перечень видов коррупционных деяний открыт - действительность предлагает более изощренные и сложные виды коррупции.

2. Исторические представления о коррупции и борьба с ней

Традиции бывают разными - плохими и хорошими, полезными и вредными. Среди очевидных причин современной отечественной коррупции, её масштабов и способов совершения коррупционных преступлений выступают определенные традиции коррупционного поведения, как в историческом прошлом российского общества, так и мирового сообщества в целом. Коррупция - сложное, исторически изменчивое и относительно массовое социально-правовое явление. Противодействие коррупции сопровождало всю историю существования государственности.

Исследования зарубежных и отечественных ученых показывают, что коррупция появилась, как только возник управленческий аппарат. Шарль Монтескье (1689-1755) писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» ^[31].

Исследователь С.А. Головко, отмечает, что еще в манускриптах Древнего Вавилона XIV века до н.э. содержатся упоминания о мерах по пресечению злоупотреблений чиновников и судей. Наказание за взяточничество (подкуп) предусматривалось законами Хаммурапи (четыре тысячи лет назад), устанавливалось египетскими фараонами Головко С.А. Противодействие коррупционной преступности в России: ретроспектива, современность и перспективы. Автореф , Тюмень 2006. с.14.

Первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг.

В 1397 г. в Псковской Судной грамоте понятие «посула» употребляется в смысле взятки. Дальнейшее ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III в Судебнике 1497 г. Его внук -- Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложения 1649 г., которое действовало более двух веков. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на госслужбе, именовалось «лихоимством».

В основе преподношений чиновнику лежала «почесть» как форма добровольного приношения, существовавшая со времен Киевской Руси и призванная выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси. В XVII в. происходит трансформация подношений в мздоимство («почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки, законодательно не запрещенной в допетровской Руси).

Практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в.

В отличие от «почести» и платы «за работу» «посул» был запрещен законом как взятка (в современном смысле слова). Законодательство XIV-ХVI вв. запрещало «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Однако в XIV-ХVII вв. не регламентировались и даже не упоминались «почесть» и подношения «за работу», которые таким образом молчаливо разрешались. В допетровской Руси местная власть - воеводы и их штат - казенного жалованья от московской власти не получала и устанавливала поборы на собственное содержание. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье. Отсюда можно заключить, что государственная власть толкала чиновника на произвол и поборы. В XVIII в. институт «кормления» был признан пагубным. Лишь в результате губернской реформы Петра I1708 г. государственные служащие стали официально получать жалованьеМузалевская Е.А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992-2005 гг.). Авторефдиссер. к. ист.н. М. 2006..

Борьба с коррупционными преступлениями занимала важное место в государственной внутренней политике Петра I. В плане исторического урока важное значение имеет свидетельство выдающегося исследователя отечественной истории С.М. Соловьева о том, что Петр I старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы, воздействуя на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей, однако принимаемые меры положительного эффекта не давали. Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако фактами коррупции, казнокрадства и взяточничества перенасыщены все последующие царствования вплоть до последнего императора. Взяточничество прочно оставалось негласной статьей доходов чиновников всех рангов. На протяжении XVIII в. расширялся круг коррупционных правонарушений - к взяткам приравнивались незаконные поборы с населения при сборе податей, принесении присяги, оформлении документов, вымогательство. Особая борьба была против казнокрадства, растраты казенных денег, своеобразным составом преступления против казны считалась расточительность, появился новый вид лихоимства - подлог. Однако ни репрессии Петра I, ни снисходительность Екатерины II не привели к искоренению лихоимства и мздоимства. Основным средством борьбы с продажностью чиновничества признавалось создание правовой базы, повышение денежного содержания госслужащих, установление соразмерных с должностным нарушением мер наказания. «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845г. имело главу «О мздоимстве и лихоимстве» и действовало в сфере борьбы с коррупцией вплоть до 1917 г.

Во второй половине XIXв. появились первые теоретические научные исследования коррупции, возникла социология чиновничества. Принципиально важен вывод исследователей о том, что подкуп административного лица стал устоявшейся традицией российского государственного быта. П. Берлин в 1910 г. отмечал, что взяточничество «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»; он также отмечает, что «Стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами... правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью взяток и обмана казны».

В эпоху расцвета капитализма коррупция пускала глубокие корни среди чиновничества. В этой связи определенные надежды давала смена политического строя в результате Октябрьской революции. Известны высказывания главы Советского государства В.И. Ленина о необходимости искоренения взяточничества и строгого наказания взяточников и других лиц, причастных к этому преступлению. Старые кадры несли с собой укоренившиеся традиции, в том числе в сфере коррупции, а новые еще не были сформированы. Уже 8 мая 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет о «О взяточничестве», а 16 августа 1921 г. декрет «О борьбе со взяточничеством». Декреты по борьбе с взяточничеством явились хорошей базой для установления соответствующих норм Уголовного кодекса РФСФР. Вместе с тем НЭП сопровождался значительным увеличением взяточничества, коррупция была и в среде частного предпринимательства. «Взяточничество охватило, как будто тисками, все наши хозяйственные учреждения», - писал руководящий работник юстиции И. Славин

В постановлении СНК от 21 декабря 1922 г., утвердившем «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», существенно ограничившим возможности совмещения государственной службы с коммерческой деятельностью.

На рубеже 60-70-х гг. ХХ в. коррупция проникла в структуры правящей партии, усиливалась экономическая и должностная преступность. Известный экономист Е.Т. Гайдар отмечал, что «система получастной полyгосударственной экономики с мощным элементом бюрократического регулирования есть идеальный питательный бульон для бактерий коррупции». В этот период широко распространены нелегальная перепродажа дефицитных товаров (спекуляция) работниками торговых и иных организаций; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ; взяточничество в системе образования; труд шабашников; приписки в отчетности. Коррупция превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами -- политическими, экономическими, культурологическими. Институционализация коррупции - это превращение ее из разряда преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, которое становится привычным элементом социально-экономической системы. Особенно развитие коррупция получила в период смены государственного строя и передела собственности - в 90-е годы. К специфическим причинам, спровоцировавшим размах коррупции в это время можно отнести следующие: политическая нестабильность; распад партийной системы контроля; трудности преодоления тоталитарного режима; резкий переход к новой социально-экономической системе, не подкрепленной правовой базой иправовой культурой; отсутствие частной собственности в советский период.

3. Причины и условия, способствующие существованию и возникновению коррупции

Президент России Д.А. Медведев, 28 февраля 2008 года на встрече с журналистами в Уфе сказал: «Корни этого явления [коррупции] лежат в том, что значительная часть населения просто плюет на соблюдение законов». Большинство населения, по данным ВЦИОМ, считает иначе. Жадность, аморальность российских чиновников и бизнесменов, а также несовершенство законов - главные причины коррупции, по мнению наших сограждан (39% и 35% соответственно). Почти каждый пятый считает, что корень проблемы - в низком уровне правовой культуры и законопослушания у подавляющего большинства населения (21%).

Некоторые исследователи предлагают в виде формулы отобразить причину коррупции. Одним из первых это сделал профессор Роберт Клитгаард, создатель знаменитой «формулы коррупции» К = М + П - О, где К - коррупция, М - власть монополий, П - произвольность решений, О - ответственность.

Иными словами, коррупция определяется степенью монопольной власти и права принимать произвольные решения, которыми наделены государственные чиновники, а также мерой их ответственности за свои действия. Другая, не менее интересная модель коррупции выглядит так:

где I - страна, t - год.

Проанализируем формулу:

1) Во-первых, чем выше уровень экономического благополучия (ВВП на душу населения), тем меньше склонность чиновников прибегать к незаконным методам получения прибыли, тем строже антикоррупционные меры и тем сильнее гражданское общество.

2) Во-вторых, чем больше развита демократия, тем больше у чиновника риск потерять свое место и тем больше возможностей у органов по борьбе с коррупцией.

3) В-третьих, развитость судебной системы также препятствует экспансии коррупционных процессов.

4) В-четвертых, чем больше и сложнее бюрократический аппарат, тем больше возможностей открывается для коррупции. Важную роль играет централизация государства: в большинстве жестко централизованных империй коррупция достигала немыслимых масштабов, как в Римской и Византийской империях. С другой стороны, не все эксперты склонны считать децентрализацию залогом низкого уровня коррупции.

5) В-пятых, хотя до недавнего времени исследователи пренебрегали историческими факторами, необходимо рассматривать и эту группу причин. Например, в «старых» государствах коррупционные механизмы отлажены многолетней практикой и являются в большей степени социокультурным феноменом - как, например, в Российской империи. С другой стороны, в «молодых государствах» широкомасштабная приватизация и неразвитость государственных механизмов предоставляют почти безграничные возможности для коррупции - и лучшей иллюстрацией тому будет не только Российская Федерация, но и практически все страны бывшего социалистического лагеря.

6) Роль географических факторов (в сочетании с фактором централизации власти) может наглядно проиллюстрировать та же Римская империя. Огромные размеры страны неизбежно влекут за собой трудности в управлении и контроле над деятельностью чиновников на местах (вспомним комедию «Ревизор» Н.В. Гоголя). Кроме того, государственный контроль над природными ресурсами (которые тоже причисляются к географическим факторам) открывает для чиновников одно из наиболее прибыльных направлений коррупционной деятельности, причем как в форме вымогательства, так и в форме взятки.

Хотелось бы отдельно отметить, что феномен российской «откатономики» имеет в своей основе как раз исторические и географические факторы, и это лишний раз подчеркивает необходимость их рассмотрения при анализе причин коррупции.

Абстрагируясь от приведенной выше модели, можно условно поделить все причины коррупции на шесть больших групп (см. таблицу)Полтерович «Факторы коррупции», М. 1998; Г. Бродман и Ф. Риканатини «Корни коррупции. Важны ли рыночные институты?», World Bank, 2008; B. Begovic «Corruption: concepts, types, causes and consequences», CADAL, 2005 идр.

Таблица 2

4. Принципы государственной политики в сфере противодействия коррупции. Субъекты, осуществляющие противодействие коррупции

Основные принципы государственной политики в области борьбы с коррупцией декларированы в ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 3.

Сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании как карательных, так и профилактических мер. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на многих участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица).

1. В признании, обеспечении и защите основных прав и свобод человека и гражданинакак принципе противодействия коррупции просматривается конституционно-правовое содержание образующих его компонентов. Тем самым подчеркивается, что применяемые антикоррупционные меры не должны носить характер исключительных по отношению к конституционным правам человека и гражданина, которые оправдывают достижение результатов противодействия коррупции любыми средствами.

Таким образом, принцип, определенный в статье, основывается на соблюдении следующих основных норм Конституции РФ:

- все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19);

- арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, а до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ч. 2 ст. 22);

- каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений;

- ограничение этого права допускается только на основании судебного решения (ч. 1 и 2 ст. 23);

- сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 1-2 ст. 24);

- граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

- никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35);

- каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48);

- каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда; обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность;

- неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49);

- при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч. 2 ст. 50);

- права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52);

- каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

2. Законность должна определять практические аспекты любой деятельности, имеющей цель противодействия коррупции. Переоценить данный принцип невозможно как в теоретическом, так и в требуемом к исполнению значении. В соответствии с принципом законности все субъекты противодействия коррупции подчиняются праву, не могут нарушать или обходить его требования, дозволения и запреты, действуют в строгом соответствии со своими правомочиями. Реализация этого принципа должна быть противопоставлена любым проявлениям произвола и вседозволенности, ущемлению прав, свобод и законных интересов граждан.

3. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции следует рассматривать как в самостоятельном значении, так и сквозь призму обеспечения всех остальных принципов, установленных комментируемой статьей. В самостоятельном значении этот принцип тесно связан с реализацией мер, направленных на информационную открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и участие в их деятельности гражданского общества. Для этих целей требуется законодательное закрепление процедур, обеспечивающих доступность информации о деятельности указанных органов. В данном контексте следует рассматривать реализацию механизмов общественной экспертизы, проведение государственно-общественных консультаций и общественного мониторинга на ранних стадиях подготовки и принятия решений, а также обеспечение публичности принятых решений.

Меры, направленные на исполнение рассматриваемого принципа, как представляется, определены в положениях Национального плана противодействия коррупции, которым предусматриваются:

- создание и использование инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме он-лайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд;

- расширение сети государственных бюро правовой помощи и центров социальной помощи населению, а также методическое обеспечение их деятельности органами юстиции РФ;

- формирование единой информационно-технологической и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, а также взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

- создание многофункциональных центров для предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг;

- размещение на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

- увеличение количества и повышение качества телевизионных программ по правовому просвещению.

4. Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений как один из основных принципов противодействия коррупции следует рассматривать не только в связи со сферой уголовного судопроизводства. Будучи опосредованно выраженным в уголовном законодательстве через "принцип равенства граждан перед законом", который не вызывает у правоприменителей сложностей, принцип неотвратимости ответственности применительно к сфере противодействия коррупции обретает иное качественное содержание. Это обусловлено спецификой мер противодействия коррупции, установленных Законом о противодействии коррупции. Так, например, обеспечению неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения во многом служат меры, связанные с осуществлением мониторинга доходов государственных или муниципальных служащих, или меры, связанные с соблюдением требований, запретов и ограничений, которые распространяются на служащих определенной в Законе категории. Принцип неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения при применении положений Закона должен использоваться широко еще и потому, что речь идет о системе правонарушений, в которых задействованы не только физические, но и юридические лица.

5. Реализация принципа комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции на федеральном уровне имеет первостепенное значение.

6. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, прежде всего связанных с устранением причин и условий, способствующих проявлениям коррупции. Данный принцип позволяет защитить людей, общество, государство от коррупционных посягательств, которые могут причинить существенный вред общественным отношениям, ценностям, охраняемым законодательством. Так, сильнодействующим профилактическим средством является гласность в работе государственных органов, обеспечиваемая созданием так называемого "одного окна" по оказанию услуг гражданам и юридическим лицам.

Внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств: веб-камеры, дублирование составленных документов на специальном сервере), оправданно только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения, безрезультатны.

7. Принципу сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции уделено особое внимание в положениях антикоррупционных конвенций. Так, например, в ст. 13 Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию "отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней". В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности. Это меры, связанные:

- с усилением прозрачности и содействием вовлечению населения в процессы принятия решений;

- обеспечением для населения эффективности доступа к информации;

- проведением мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах.

Имплементацию рекомендуемых форм сотрудничества государства с институтами гражданского общества в российской действительности можно связывать со следующим содержанием.

Усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений отмечаются в широком диапазоне современной государственной политики. В частности, в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства. Очевидные правовые основания участия населения в процессах принятия решений содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред., от 25.12.2008), п. 53 ст. 2 Закона о гарантиях избирательных прав.

Достаточно нормативных правовых оснований и для реализации второй меры - участия граждан в деятельности по предупреждению коррупции, а именно в деятельности, связанной с обеспечением населению доступа к информации. В соответствии со ст. 38 Закона РФ от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 25.12.2008, с изм. от 09.02.2009) граждане имеют право на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. С позиций антикоррупционного предназначения можно оценивать нормы Закона о порядке рассмотрения обращений граждан, в которых предусмотрен комплекс решений по вопросам, связанным с порядком обеспечения доступа граждан к информации.

Реализацию третьей меры, касающейся формирования информационного поля нетерпимости в отношении коррупции, в том числе посредством реализации образовательных программ самого разного уровня, необходимо связывать не только с активным использованием современных телекоммуникационных и образовательных технологий. Информационное обеспечение - всего лишь форма, которая может иметь постоянные либо переменные свойства. Гораздо важнее содержание и механизмы подачи (преподнесения) материала антикоррупционной направленности, которые не должны быть безликими, а, напротив, должны иметь адресность и профессионально-компетентное сопровождение. Например, для предпринимательского сообщества конструктивными будут те антикоррупционные программы (образовательные, информационные), содержание которых определяют не эксперты, оценивающие на третейских правах коррупционные ситуации, а ответственные лица, имеющие соответствующие полномочия по предупреждению коррупции и реагированию на ее проявления. Что касается учебных программ антикоррупционной направленности, то здесь не важно их наличие в рамках каждой дисциплины. Это сделать сложно силами и компетенцией одних отраслевиков, например цивилистов, по преподаваемым ими дисциплинам. В данном случае целесообразна разработка специального курса, комплексно формирующего на основе материалов разных отраслей правовой науки специальные тематические антикоррупционные разделы.