Опыт регулирования земельных отношений в Республике Башкортостан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Опыт регулирования земельных отношений в Республике Башкортостан

Земля является материальной основой жизни и деятельности людей поэтому по мере развития общества характер использования земель постоянно меняется. Но в различные исторические периоды развития общества и в разных странах принципы, цели, задачи, методы и содержание таких изменений существенно отличаются.

Земельная реформа на территории Республики Башкортостан, как и в целом в Российской Федерации, проводится не впервые, но нынешняя имеет свои существенные особенности.

В Республике Башкортостан и других субъектах Российской Федерации имеется богатый исторический опыт регулирования земельных отношений в период проведения земельных преобразований. Богатый опыт таких преобразований накоплен и в странах СНГ и Европы. Однако анализ действующего земельного законодательства показывает, что многие вопросы управления земельными ресурсами не получили должного правового обеспечения, многие земельные правовые нормы содержат внутренние противоречия или противоречат нормам смежных отраслей права. Нуждаются в регулировании и дальнейшем совершенствовании:

порядок разграничения и статус государственных и муниципальных земель,

механизм передачи земель в собственность и защиты неприкосновенности права собственности,

механизм сделок с землей и платежей за владение земельными участками,

механизм продажи права аренды и выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд,

порядок целевого назначения земель, условия залога земель и т.д.

Общественные отношения между людьми, которые складываются на основе правовых норм, принято называть правоотношениями. Особую отрасль составляют правоотношения по поводу владения, пользования и распоряжения землей. В период проведения земельной реформы вопрос о сущности и характере земельных правоотношений имеет исключительно большое значение не только для теории земельного права, но и для законодательной практики. Через земельные правоотношения выявляется степень реальности и эффективности провозглашенных правовых норм проводимой земельной реформы.

Проводимые в настоящее время земельные преобразования в Республике Башкортостан, как и в целом по Российской Федерации, накладывают свой отпечаток на развитие земельных правоотношений. Однако, как отмечает профессор Б.В. Ерофеев, вопрос о земельных правоотношениях «недостаточно разработан в науке земельного права». В связи с этим выявление всех специфических особенностей земельных правоотношений, определение их роли и места в механизме правового регулирования, а также определение соотношения земельных правоотношений со смежными правоотношениями имеет важное научное и практическое значение.

В теории земельного права известны различные определения земельных правоотношений. Профессор Б.В. Ерофеев отмечает, что термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение: как институт земельного права и как теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений.

В целом сущность понятия земельных правоотношений выражается в том, что они представляют собой круг общественных отношений, регулируемых нормами земельного права.

Как институт земельные правоотношения включают материальные, процессуальные, регулятивные, охранительные и специфические земельные отношения. В данной работе основное внимание уделено анализу материальных, охранительных и специфических земельных правоотношений.

В числе материальных правоотношений рассмотрены нормы права на самостоятельное хозяйствование на земле, права и обязанности по использованию земли, совершение сделок с земельными участками.

В числе охранительных земельных правоотношений рассмотрены нормы ответственности за нарушение земельного законодательства.

В числе специфических значительное внимание уделено вопросам регулирования земельных отношений по предоставлению и изъятию земель, ведению государственного земельного кадастра, осуществлению землеустройства и государственного контроля использования земель.

Профессор В.В. Петров подразделяет земельные правоотношения на следующие 4 вида: правоотношения собственности на землю, в сфере государственного управления землями, в области использования земель и охраны, земельных прав. Каждый из этих видов правоотношений подразделяется на разновидности. Так, правоотношения собственности на землю подразделяются на правоотношения частной, государственной и муниципальной собственности, которые в свою очередь подразделяются на подвиды правоотношений частной собственности на землю граждан и юридических лиц, а правоотношения государственной собственности -- на правоотношения федеральной собственности и собственности субъектов Федерации. Правоотношения общей собственности на землю подразделяются на правоотношения с определением земельных долей и без определения долей.

Имеют свои специфические особенности материальные и процессуальные земельные правоотношения в сфере государственного управления землями.

Профессор С.А. Боголюбов характеризует земельные отношения по составляющим их элементам. Он выделяет:

субъекты права, т.е. участники земельных отношений;

объект права, т.е. конкретная земельная территория, по поводу которой возникают земельные отношения;

нормы права, которыми руководствуются при решении земельно-правовых вопросов;

содержание земельных правоотношений, т.е. права и обязанности их участников.

Субъектами земельных правоотношений являются юридические и физические лица, наделенные действующим законодательством правами и обязанностями, достаточными для участия в тех или иных правоотношениях.

Субъекты земельных правоотношений обладают определенным правовым статусом, составными частями которого являются правосубъектность, дееспособность и правовая свобода. Правовой статус субъектов определяется моментами возникновения, изменения и прекращения правоотношений.

Следует иметь в виду, что субъекты земельных правоотношений имеют различный объем правомочий, который зависит от вида субъекта, от обстановки, в которой он осуществляет свои функции, от особенностей объекта правоотношений и т.д. Так, органы государственной власти обладают универсальными правомочиями, юридические лица -- специальными, закрепленными в учредительных документах, а граждане -- в зависимости от вида гражданства.

Согласно профессору Ю.Г. Жарикову объектом земельного права является «земельный участок, который предоставлен данному субъекту в установленном законом порядке». Он всегда характеризуется конкретными юридически значащими признаками: размером, местом расположения, качеством, внутренней структурой и нормативной доходностью.

Профессор Б.В. Ерофеев считает, что «Объектом земельного правоотношения является земля, подразделяемая в Российской Федерации на земли определенных категорий и земельные угодья». При этом он различает землю как объект правового регулирования и как объект правовой цели. К объектам земельно-правового регулирования он относит непосредственно землю, а к объектам цели -- ее рациональное использование и охрану воспроизводства плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, создание земельного рынка и условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, защиту прав на землю граждан, юридических лиц и государства в целом.

Профессор Е.Н. Колотинская пишет: «Будучи всеобщим условием и средством труда, земля является общим объектом всех земельных отношений. Однако в зависимости от вида земельных правоотношений понятие земли как объекта может быть различным... круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности определяется законодательством». Отличительной особенностью земельных правоотношений в Республике Башкортостан до принятия Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. было то, что в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и Договором Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий...» в республике одновременно с федеральным земельным законодательством формировалась своя нормативная правовая база, правовые нормы которой отличались от норм федерального законодательства. Так, согласно Земельному кодексу Республики Башкортостан от 21.03.91 г. «Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них». В период общегосударственной собственности на землю учитывались только два аспекта земли -- как природного ресурса и как средства производства. Применительно к этим функциям земли и были разработаны нормативные правовые акты по организации ее рационального использования и охраны. В процессе земельной реформы земля признана объектом недвижимости. В связи с этим назрела объективная необходимость в разработке нормативных правовых актов о земле как объекте недвижимости. При этом в Земельном кодексе Республики Башкортостан подчеркивается, что «регулирование земельных отношений основывается на:

а) сочетании регулирования использования земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства;

б) многообразии форм собственности, владения и пользования землей, широких правомочий органов государственной власти, органов местного государственного управления и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений на своих территориях;

в) признании равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю;

г) недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей;

д) государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю».

Земля служит материальной основой развития всех отраслей народного хозяйства. Поэтому рациональное использование и охрану земли необходимо решать комплексно, увязывая ближайшие нужды и отдаленную перспективу, интересы сельского хозяйства и запросы промышленности, учитывая социальные и, в частности, демографические аспекты.

Особенности земли как природного ресурса, средства производства и объекта недвижимости обусловили специфику земельных отношений. Так как земля является важнейшим компонентом природной среды и функционирует по естественным законам, то земельные отношения не могут быть определены только нормами земельного законодательства. Природная неоднородность земли порождает необходимость:

а) дифференциации правового режима земель различного целевого назначения, зон и видов угодий;

б) выравнивания условий хозяйствования путем предоставления различных льгот.

В Земельном кодексе Республики Башкортостан (ст. 13) было также предусмотрено, что сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране. Перевод этих земель в другие категории для несельскохозяйственных нужд допускается в исключительных случаях. Это нашло свое отражение в постановлении Совета Министров Республики Башкортостан «Об утверждении положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и другими химическими веществами» № 117 от 31.03.1993 г.

В целях выравнивания условий хозяйствования Законом Республики Башкортостан «О крестьянских (фермерских) хозяйствах в Башкирской ССР» от 21 марта 1991 г. фермеры были освобождены на первые пять лет с момента создания хозяйства от уплаты земельного налога. Также были освобождены от уплаты земельного налога и от арендной платы за землю предприятия, учреждения, организации и граждане за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения.

Согласно Указу Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы» от 27.12.1991 года № 323 колхозы и совхозы должны были в течение 1992 года провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в установленном порядке. Гражданским кодексом Российской Федерации (ст.ст. 66-115) предусмотрены следующие формы хозяйствования на земле: коммерческие хозяйственные общества и товарищества, кооперативы, унитарные государственные и муниципальные предприятия, некоммерческие организации. 29 декабря 1991 года было принято постановление Правительства РСФСР «О реорганизации колхозов и совхозов», в развитие которого постановлением № 708 от 04.09.1992 года было утверждено «Положение о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий». Суть реорганизации заключалась в следующем:

все земли, основные и оборотные фонды колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий делились на доли (паи), которые подлежали бесплатной передаче в собственность граждан;

работникам сельскохозяйственных предприятий предоставлялось право свободного выхода из этих предприятий и образования новых структур (крестьянских (фермерских) хозяйств, товариществ, обществ) путем объединения на складочных условиях в уставный капитал;

предоставлялся режим свободного хозяйствования на рыночных условиях.

В Республике Башкортостан была проведена реорганизация сельскохозяйственных предприятий. Но Земельный кодекс Республики Башкортостан 1991 года не допускал передачу земельных долей в собственность членам сельскохозяйственных предприятий. В Земельном кодексе Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 года предусмотрено право собственности сельскохозяйственных предприятий на их земельные доли. Но механизм оформления этого права не был разработан, и оно не было реализовано.

В результате осуществления земельной реформы было произведено значительное перераспределение земель по целевому назначению, землепользователям, землевладельцам и видам угодий. Для последующего предоставления земель гражданам за счет неэффективно используемых земель колхозов, совхозов, лесхозов и других предприятий:

было передано в ведение сельских и поселковых Советов 1380,6 тыс. га;

сформирован специальный земельный фонд районных Советов на площади 684 тыс. га;

утверждена новая городская черта: 12 городов республики с передачей в ведение городских Советов дополнительно 70 тыс. га, в том числе городу Уфе более 26 тыс. га;

произведены значительные изменения в составе и размерах землепользования сельскохозяйственных предприятий;

переданы гражданам в пожизненное наследуемое владение земельные участки, использовавшиеся ими для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного, дачного, гаражного строительства.

Особенно заметные изменения произошли в составе земель сельскохозяйственного назначения. Только за первые 2 года земельной реформы количество колхозов уменьшилось с 692 до 546, а занимаемая ими площадь с 5108,5 до 3005,2 тыс. га, количество совхозов -- с 196 до 153, а занимаемая ими площадь -- с 2748,4 до 1617,8 тыс. га. За это же время появились новые формы хозяйствования на земле:

3183 крестьянских (фермерских) хозяйства на площади 82,4 тыс. га;

178 ассоциаций крестьянских хозяйств на площади 843,9 тыс. га;

43 акционерных общества на площади 286,9 тыс. га;

57 сельскохозяйственных кооперативов на площади 180,1 тыс. га;

17 малых и 8 совместных предприятий;

5 производственно-крестьянских союзов;

4 народных предприятия, смешанные товарищества и др.

Реорганизация колхозов и совхозов продолжалась и в последующие годы. Однако в отличие от других субъектов Российской Федерации в республике этот процесс не форсировали и искусственно не сдерживали. Право выбора форм хозяйствования на земле было предоставлено самим работникам сельхозпредприятий. Важное значение для формирования земельных отношений в республике имел референдум от 17 декабря 1995 года о целесообразности введения неограниченной купли-продажи земли, на котором 86% принявших участие граждан, высказалось против неограниченной купли-продажи земель, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения. Итоги референдума легли в основу концепции новой редакции Земельного кодекса Республики Башкортостан от 25 февраля 1999 года.

Реформирование сложившейся системы землепользования и перераспределение земель проводилось без необходимого правового, экономического и экологического обоснования, а в большинстве случаев и без предварительного составления землеустроительной документации. В результате этого возникло большое количество недостатков в землепользовании: чересполосица, неразмежеванность, недостаточность площадей сельскохозяйственных угодий для ведения товарного сельскохозяйственного производства и т.п. Земельные участки для ведения крестьянских хозяйств нередко предоставлялись на значительном удалении друг от друга, что не позволяет им кооперироваться при производстве, переработке и реализации продукции, обустройстве территории. Границы земельных участков зачастую устанавливались без учета природоохранных требований и развития эрозионных процессов. Так, например, в Шаранском, Мишкинском, Дюртюлинском и других районах фермерским хозяйствам отводили малопродуктивные заболоченные земли. В результате возлагавшиеся большие надежды на роль фермерства в аграрных преобразованиях не оправдались. В то же время роль личного подсобного хозяйства в первые годы земельной реформы недооценивалась. В связи с этим ведение личного подсобного хозяйства остается крайне экстенсивным. В деятельности личного подсобного хозяйства преобладает тяжелый ручной труд. Крайне мало применяется минеральных удобрений и средств защиты растений.

Не решены вопросы закупок, переработки производимой в личном подсобном хозяйстве продукции, рационального использования сенокосов и пастбищ, обеспечения индивидуального скота кормами, продажи молодняка и птицы, а также его ветеринарного обслуживания. Не организована научно-методическая работа по ведению личного подсобного хозяйства.

Для повышения эффективности работы личного подсобного хозяйства и их правового обеспечения при участии автора было подготовлено и принято постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан № 104 от 22 августа 1995 года «О мерах по развитию и государственной поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов и их ассоциаций в 1996-2000 годах»и Закон Республики Башкортостан «О личном подсобном хозяйстве граждан в Республике Башкортостан». Принятие данных нормативных правовых актов в наибольшей мере способствует развитию многоукладной рыночной экономики и отражает особенности осуществления земельной реформы в Республике Башкортостан с учетом опыта зарубежных стран.

В этих нормативных правовых актах нашли отражения следующие положения:

повышение социального и правового статуса крестьянских (фермерских) хозяйств и личного подсобного хозяйства, специфические формы предпринимательства в сельском хозяйстве с распространением на них мер государственной и общественной поддержки;

стимулирование кооперационных и интеграционных связей крестьянских (фермерских) хозяйств и личного подсобного хозяйства между собой и с общественным производством;

развитие многообразных форм объединения мелких товаропроизводителей;

усиление роли местных органов власти в регулировании индивидуальной сельскохозяйственной деятельности;

переход от административных к экономическим методам хозяйствования на земле;

повышение доли прямых целевых субсидий и кредитов государства для развития этих форм хозяйствования в общем, объеме средств, направляемых на развитие всего сельского хозяйства.

В республике позже, чем в других субъектах Российской Федерации, граждане получили право собственности на земельные участки. Такое право было предоставлено Указом Президента Республики Башкортостан от 7 декабря 1995 года «О передаче гражданам в собственность земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства и обслуживания индивидуального жилого дома, дачного и гаражного строительства». Однако большой активности в оформлении прав собственности на свои земельные участки граждане не проявили.

При внесении дополнений и изменений в Земельный кодекс Республики Башкортостан были использованы Закон Украины «О формах собственности на землю» от 30.01.1992 года и Закон Республики Беларусь «О праве собственности на землю» от 16.06.1993 года, согласно которым субъектами права собственности на землю являются лишь граждане республики, постоянно проживающие на ее территории или приравненные к ним.

При подготовке проекта закона Республики Башкортостан «Об аренде земли» учтен Закон Литовской Республики «Об аренде земли» от 23.12.93 года.

Таким образом, в республике проведена значительная работа по формированию нормативной правовой базы регулирования земельных отношений в период осуществления земельной реформы. При ее создании использован богатейший опыт Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и стран СНГ, а также научный потенциал ученых Российской Федерации и Республики Башкортостан.

В результате проводимой земельной реформы в использовании земельного фонда произошли большие изменения: ликвидирована монополия государственной собственности на землю, введена плата за пользование землёй, изменились формы хозяйствования на земле, земля стала объектом рыночных отношений.

Сформирован специальный фонд перераспределения земель. Сформированы и действуют целевые программы расселения беженцев и вынужденных переселенцев, гарантированного выделения земельных участков уволенным в запас военнослужащим. Сформирована новая правовая основа земельных отношений в стране, формируется основа земельного рынка и его инфраструктуры. Развёрнуты автоматизированные комплексы ведения земельного кадастра и формируется АС ведения кадастра объектов недвижимости. Созданы условия для дальнейшего развития приватизации земель.

В то же время повысить эффективность использования земли и всего сельскохозяйственного производства не удалось. Поэтому дальнейшее совершенствование земельных отношений и системы управления земельными ресурсами имеет существенное значение. Система управления земельными ресурсами включает правовые, экономические, организационные, технические и другие мероприятия. Но первичную основу их составляет правовое обеспечение.

Информационной основой управления земельными ресурсами является государственный земельный кадастр, трансформируемый в настоящее время в кадастр объектов недвижимости.

Библиография

земельный законодательство правоотношение

1. Варламов А.А. Земельный кадастр. Том 2. Управление земельными ресурсами.

2. Стафийчук И.Д., Янбухтин Н.Р., Губайдуллина Г.Р. Организационно-правовая и экономическая основа механизма управления землями сельскохозяйственного назначения. Электронный ресурс.

3. Стафийчук И.Д., Губайдуллина Г.Р. Управления землями сельскохозяйственного назначения. Электронный ресурс.

Размещено на Allbest.ru