Історичні витоки та сучасність територіальної громади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Міністерствo освіти і науки України

Державний вищий навчальний заклад

«Запорізький національний університет»

Кафедра філософії

Історичні витоки та сучасність територіальної громади в Україні

Виконав: аспірант

кафедри філософії ЗНУ

Сосуновський Володимир Сергійович

Запоріжжя 2016

Вступ

Проблема самостійності та самодостатності територіальних громад в Україні стоїть досить гостро. Проголошений у Конституції принцип самостійності територіальних громад на практиці майже не реалізується. У національному законодавстві не тільки чітко не визначені механізми та напрями реалізації права територіальних громад на самостійне вирішення питань, що належать до юрисдикції місцевого самоврядування, а й мають місце суттєві протиріччя, що заважають здійсненню конституційних принципів місцевого самоврядування в загалі.

Реалізація конституційного права на місцеве самоврядування в Україні стикається з серйозними перепонами. Не дивлячись на те, що за Конституцією України місцеве самоврядування формально відокремлене від державної влади, місцеві органи державної влади (місцеві державні адміністрації) намагаються втручатися у справи органів місцевого самоврядування, а й іноді й керувати ними. Головним чином, це відбувається через недосконалість національного законодавства у цій сфері. Мають місце й інші вади на шляху до реального самоврядування та самостійності територіальних громад у «вирішенні питань місцевого значення», що, зокрема, передбачено Конституцією Україні. Самодостатні та потужні територіальні громади є основою місцевого і регіонального розвитку будь-якої країни. Це також є ознакою якісного й ефективного місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування сприяє наближенню влади до народу, створенню гнучкого механізму місцевого управління з меншою бюрократією, ніж при централізованій системі управління. Це сприяє розвитку місцевої демократії, створенню умов для самостійного вирішення населенням питань місцевого значення, підтримку ініціатив громадян і різних форм самоврядування.

В Україні «право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення» гарантується Конституцією и визначається як місцеве самоврядування. У ст. 140 зазначено, що «місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Реальної самостійності територіальні громади України практично не мають. На сьогоднішній день, в Україні принципи правової, фінансової, організаційної самостійності територіальних громад практично не реалізуються. Це суттєво відбивається не тільки на місцевому, а й на регіональному розвитку країни.

Історичні витоки та сучасність територіальної громади в Україні

Відродження в Україні інституту місцевого самоврядування, підписання нею Європейської Хартії про місцеве самоврядування вимагають цілеспрямованих дій на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації у сфері управління, впровадження оптимальної моделі розподілу функціональних та економічних повноважень між центральними місцевими органами влади, удосконалення організаційної діяльності, правової та економічної бази функціонування органів місцевого самоврядування. Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І. Черкаський слушно писав: "... про початок походження цієї установи ми не знаходимо жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам'ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов'янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об'єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів".

Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М. Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв'язки слабшали і зміцнювалися "мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної", як внаслідок поділу родин "рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв'язані спорідненням і творили громаду". За М. Грушевським, "сільській групі "родів" - дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди - "вервь". Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, зчинений на її території, з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджують собою і укладають між собою умови".

Руська Правда" вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що "Руська Правда" прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в "Руській Правді". У багатьох статтях "Руська Правда" накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу - злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність. М. Владимирський-Буданов, пояснюючи термін "вервь" писав: "... та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв'ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви "сотня" не тільки в міському, але і в провінціальному поділі". Згодом, як підкреслює С. Юшков, "вервь - це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади".

Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві. Наприкінці XIX ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав:"... коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь" побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий".

Протягом усього свого існування територіальна громада в Україні здійснювала низку важливих функцій, що забезпечували життєдіяльність села чи міста. Серед них найважливіші: забезпечення правопорядку на своїй території, безпека всіх членів громади та збереження рухомого і нерухомого майна, а також господарська, соціального захисту, культурно-просвітницька функції. Так, для забезпечення правопорядку в громаді, безпеки її членів, збереження майна у селах та містах створювали спеціальну поліцейську службу.

Традиційним гарантом правопорядку була також нічна варта, відома в Україні повсюдно ще з часів необхідної оборони громади від зовнішнього нападу. К. Левицький, який приділяв територіальній громаді велику увагу, у своїй праці "Наш закон громадський... " писав, що, згідно з громадським статусом, "нічна варта повинна була сторожувати від весни до осені (від Великодня до Михайла) з 12 год. вечора до 5 год. ранку, а взимку і напровесні (від Михайла до Великодня) - з 11 год. вечора до 6 год. ранку". Виявляючи порушення громадського порядку, особливо злодіїв, чи коли траплялася пожежа, село сповіщали дзвоном, рідше ударом у залізну рейку або іншим відомим у селі сигналом. Господарська функція територіальної громади диктувалася її відповідним способом виробництва та економічною базою. Територіальні громади володіли маєтками і майном. Громадським маєтком вважалися ті об'єкти, прибуток з яких йшов на потреби й видатки всіх односельців - членів громади, а громадським майном - речі, що служили кожному членові громади. Сюди входили "польова власність" (орні землі, сінокоси, полонини, толоки, городи, сади, пасіки, стави) і будівлі (громадська хата, школа, церква, плебанія, корчма, тюрма, шпихлір, млин, сукновальня тощо).

До особливо важливих будівель громад XVIII ст. належали громадські шпихліри - зернові сховища для матеріальної допомоги сільським і міським громадам, відомі по всій Україні, особливо в часи голоду. У господарському житті українців побутував прадавній, відомий усім слов'янським народам звичай взаємодопомоги. Учені-етнографи бачать його зародження ще в родовому суспільстві, коли діяв обов'язок допомоги членам свого роду. З часом цей обов'язок трансформувався у добровільну участь у спілках взаємодопомоги сусідніх сімей. Така добровільність освятилася звичаєм, а тому члени громади сприймали взаємодопомогу певною мірою як обов'язок.

Поширеною формою взаємодопомоги в господарській діяльності територіальної громади можна вважати супрягу. Вона виражалась у тимчасовій спілці двох господарів (найчастіше сусідів), які не мали достатньої кількості робочої худоби, а тому були змушені її з'єднувати на час певних робіт. Крім супряги, стародавньою формою взаємодопомоги під час виконання термінових або трудомістких робіт була толока. Ця форма праці є поширеною в багатьох народів і виникла вона, безперечно, з появою громади. Сходилися на толоку найчастіше після попереднього запрошення господарями. Не піти на толоку - означало образити господаря. В Україні толокою переважно збирали хліб, сіно, будували хати, громадські будівлі (церкву, школу, "гміну" тощо).

Значну роль у господарській діяльності відігравали громадські позичкові каси, що повсюдно почали організовуватися в Галичині у другій половині XIX ст. Фонди позичкових кас нагромаджувалися по-різному: у Карпатах за рахунок продажу громадського лісу чи облігацій, а частіше церковних грошей чи селянської складщини. На початку 70-х років XIX ст. тільки у Долинському повіті громадські каси зареєстровані в 22 населених пунктах, а в таких селах, як Бряза, Улемия, Логіянка, Поляниця, Розточки, їх кошти становили 5233 зол. римських. У 90-х роках фонди громадських кас с. Верхній Вербіж становили 1476 зол. рин., с. Верхній Ясенів - 2160 зол. рин., с. Жаб'єго - 24237 зол. рин.

Виконуючи соціальну і культурно-просвітню функції, територіальні громади проводили значну виховну роботу. Великим соціальним злом на території українських земель було пияцтво, яке за часів австро-угорського панування набуло значних розмірів і виявилося навіть причиною руйнування дрібних селянських господарств. Важливо врахувати, що аж до 1875 р. в Галичині поміщики мали право виробляти й продавати спиртні напої в межах своїх володінь. Це було винятково феодальне право, яке затрималось офіційно ще й після скасування панщини майже 30 років, а у віддалених закутках і значно довше. Із скасуванням панщини селяни змушенні були виплачувати компенсацію колишнім власникам, які мали право пропінації, і, як зазначали дослідники, горілчаний податок на галицьких землях був обтяжливим, аніж для інших провінцій. За пропінацію галицькі селяни заплатили поміщикам 66 млн. зол. Римських.

У зв'язку з цим у західноукраїнських містах і селах розгорнулася гостра боротьба з пияцтвом. У кінці XIX ст. у всіх повітових містечках відкривалися товариства чи братства тверезості, до пропагандистської роботи приєдналися товариства та спілки "Просвіта", "Руська рада", "Відродження". Товариства тверезості у селах найчастіше організовували при церквах і подекуди були досить численними, наприклад, на початку XX ст. у Старих Кутах товариство об'єднувало 2 тис. чоловік, у Малому Ключеві (Коломийщина) - 300 чол.

Роз'яснювальну роботу серед селян вели, насамперед, священики, а також учителі. Священики організовували для своїх парафіян присягу "від горілки", "шлюби тверезості". У багатьох селах Галичини вимагали під час вінчання молодих присягати на Біблії про дотримання тверезості. Вживали найрізноманітніших заходів для того, щоб вирвати селян з тенет корчмарів, зацікавити чимось іншим, знайти улюблену справу, вибити підґрунтя пияцтва та інших негативних явищ. Зокрема, по селах священики й учителі організовували рільничі чи інші сільськогосподарські курси, в читальнях - проводили просвітницькі заходи. Показовою може бути велика сподвижницька робота священика Йосипа Вітошинського із с. Денисова на Тернопільщині. Він побудував свій будинок навпроти корчми, тримаючи під контролем жителів села, та найголовніше - організував славну на всю Галичину школу хористів та диригентів, чим докорінно змінив духовний світ прихожан. Священик Степан Шепедій організував багатоголосий хор у с. Лавочному (Сколівщина), і це так захопило селян, що згодом хор набув слави по всій околиці, виступав у Львові та інших галицьких містах. На Стрийщині велику боротьбу за тверезість вів священик Йосип Нижанківський (батько відомого композитора Осипа Нижанківського). Крім проповідей, він видавав своїм коштом популярні брошурки на тему боротьби з пияцтвом, залучав до пропаганди свою сім'ю. Подібних прикладів у літературі і пресі дуже багато.

Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист. Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування. І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст. 140) закріпила: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". На жаль, доводиться констатувати, що децентралізація управління в Україні розпочалася стихійно, переміщення вектора управлінського впливу в регіони не завжди супроводжується покращенням діяльності в розв'язанні державних і локальних проблем, а становлення системи регіонального і місцевого самоврядування ще не в повній мірі відповідає вимогам Європейської Хартії.

Конституція України та законодавство, розподіливши повноваження між органами влади по вертикалі стосовно даного зафіксованого періоду, не в повній мірі враховують ті динамічні зміни, які відбуваються в процесах ринкотворення, недостатньо зорієнтовані на прогнози структурних перетворень, несуть на собі відбиток запізнення з формуванням єдиної державної політики у сфері державного управління. Це вимагає комплексного системного порівняльного аналізу організаційно-економічних змін в Україні та досвіду розв'язання проблем муніципального, регіонального управління та місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, врахування його у визначенні напрямків діяльності з удосконалення управління.

В умовах переходу до ринку посилюється роль регіональних органів управління в системі управління державою. В Україні регіональне управління охоплює два рівні: державне регіональне управління, місцеве самоврядування. Поєднання в різних формах державного територіального управління і місцевого самоуправління властиве і для зарубіжних країн, залишаючись однією з найактуальніших проблем теорії і практики управління. Хоча об'єкт управління один - територія, - функції державних органів управління і органів місцевого самоврядування різні Якщо перші забезпечують реалізацію національних цінностей і гарантії досягнення мінімальних соціальних норм, то другі діють в інтересах населення, яке тут проживає. В Європі розподіл цих повноважень і статус місцевого самоврядування закріплено прийнятим в жовтні 1985 року актом міжнародного рівня "Європейська Хартія про місцеве самоврядування". Прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України закріпила принцип, згідно з яким "в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування" (ст. 7). Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" сформував засади взаємодії територіальних громад, держави та особи. Визначено рівень державного управління - область, район, рівень самоврядування - місто, село, селище.

Разом з тим очевидно, що закріплення політично-правових основ державного управління та місцевого самоврядування недостатнє для здійснення ефективного управління територіями, вимагає вироблення і реалізації широкого спектру механізмів місцевого управління. Цього можна досягти шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені аспекти місцевого, в тому числі муніципального, управління в Сполучених Штатах Америки, Франції, Німеччині, Великій Британії, Польщі та інших країнах. Основними зрізами цього дослідження є: організація місцевого управління в зарубіжних країнах, основні типи систем місцевого самоврядування, фінансова база муніципального управління, функціональні аспекти діяльності органів місцевого управління. Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні має стати вдосконалення системи територіальної організації влади, пов'язане з перебудовою системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої влади до сфери компетенції місцевого самоврядування.

Визначаючи природу місцевого самоврядування як специфічну форму публічної влади територіальної громади, Конституція України, Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" закріплюють принципи його правової, організаційної та фінансової самостійності.

У свою чергу правова автономність місцевого самоврядування пов'язана як з необхідністю закріплення функцій і повноважень місцевого самоврядування законодавчим шляхом, окремо від повноважень органів виконавчої влади, так і з правом територіальної громади, органів місцевого самоврядування видавати власні нормативно-правові акти - акти місцевого самоврядування (муніципальні акти) (Під актами місцевого самоврядування слід розуміти владний припис уповноваженого суб'єкта місцевого самоврядування, який відповідно до закону регулює відносини у сфері місцевого самоврядування шляхом встановлення, зміни чи відміни правових норм). Реалізація цього права є своєрідним засобом саморегуляції територіальної громади, системи місцевого самоврядування. Стаття 144 Конституції України визначає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 7) також закріплює право територіальної громади приймати обов'язкові для виконання рішення на місцевих референдумах.

Таким чином, акти місцевого самоврядування, поряд із Конституцією і законами України, відповідними міжнародно-правовими документами (наприклад Європейською хартією місцевого самоврядування), указами Президента України та постановами Кабінету Міністрів України, актами органів виконавчої влади виступають важливим і необхідним елементом правової основи місцевого самоврядування. Вони утворюють самостійну підсистему підзаконних нормативних актів в Україні, самостійність якої обумовлена тим, що органи місцевого самоврядування згідно ст. 5 Конституції України не входять до системи органів державної влади. Актами місцевого самоврядування встановлюються обов'язкові для населення, органів, установ та організацій в межах відповідної території норми права.

Предметом цих актів можуть бути окремі питання статусу органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації їх діяльності, управління комунальною власністю та статусу окремих об'єктів комунальної власності, місцевих податків і зборів, участі громадян та їх об'єднань у реалізації повноважень місцевого самоврядування тощо. Суттєву роль акти місцевого самоврядування можуть відіграти в ході проведення адміністративної та муніципальної реформ, коли виникає потреба в оперативному регулюванні питань організації управління в системі місцевого самоврядування.

Еволюція територіальної громади в Україні

Територіальна громада в Україні з її звичаями і традиціями має ознаки глибокої давнини. Дослідник громади в Україні І.Черкаський слушно писав: "... про початок походження цієї установи ми не знаходим жодних відомостей ні в літописах, ні в писаних законодавчих пам'ятках. З великою ймовірністю можна думати, що сільські громади постали за тих часів, коли слов'янські племена, які заселяли теперішню південно-західну Русь, ще не були об'єднанні в державні спілки під зверхньою владою господарів" [10, с.45].

Еволюцію територіальної громади в період Київської Русі досліджував М.Грушевський. Він простежив процес розвитку територіальної громади, починаючи з родин та родів, і показав, як на певному етапі розвитку родинні зв'язки слабшали і зміцнювалися "мотиви територіальної близькості, сусідства, солідарності територіальної й економічної", як внаслідок поділу родин "рідні осідали побіч себе групами, і пізніше, як розросталися й ділилися ширші родини, на старих займанщинах повставали нові родини, зв'язані спорідненням і творили громаду" [5, с.352]. За М.Грушевським, "сільській групі "родів" - дворищ досить близько відповідає громада Руської Правди - "вервь". Вона, з одного боку, не стільки не велика, що може ручити за своїх членів і відповідати за переступ, счинений на її території, з другого боку - се союз свобідний, її члени самі розпоряджають собою і укладають між собою умови" [5, с.360].

"Руська Правда" вже досить конкретно регулювала діяльність верві (територіальної громади). У джерелах знаходимо відомості, що "Руська Правда" прямо говорить про вервь або має її на увазі у 15 статтях. У них вона виразно значиться як територіальна організація сільського населення з конкретно визначеними функціями. На це передусім указує обширна територія, яку займає вервь, що закріплено в "Руській Правді" [6, с.236]. У багатьох статтях "Руська Правда" накладає матеріальну відповідальність за злочини, вчинені на території верві, найперше на конкретну особу - злочинця, а вервь відповідає лише тоді, коли його не знайдено [8, с.404, 434]. А те, що відповідальність виражається у матеріальному відшкодуванні у вигляді штрафу, означає, що конкретна особа, член верві, мала економічну самостійність.

М.Владимирський-Буданов, пояснюючи термін "вервь" писав: "... та сама одиниця провінціального поділу як у південних і в північних землях називається верв'ю (корінь слова спільний індоєвропейський worf). Тій самій одиниці відповідають і назви "сотня" не тільки в міському, але і в провінціальному поділі" [3, с.79].

Згодом, як підкреслює С.Юшков, "вервь - це архаїчний інститут, який в основних руських центрах повинен був зникнути з розвитком феодальних відносин. Замість верві стали оформлятись сільські громади" [12, с.73, 74].

Еволюція територіальної громади в Україні тривала століттями. Роль та значення громади завжди були важливими в українському суспільстві.

Наприкінці ХІХ ст. Іван Франко, розмірковуючи над значенням громад у політичному житті держави, писав: "... коли кожний повіт, кожний край, кожна держава складається з громад - сільських чи міських, то все одно перша і найголовніша задача тих, що управляють державою, краями, повітами, повинна би бути така, щоб добре упорядкувати і мудрими правами якнайліпше забезпечити ту найменшу, але основну одиницю. Бо коли громада зле впорядкована, бідна, темна і сама в собі розлазиться, то очевидно, ще й увесь побудований на ній порядок повітовий, крайовий і державний не може бути тривалий" [9, с.175].

Місцеве самоврядування як природне право територіальної громад

Питання стосовно природи права на місцеве самоврядування обговорюється вченими давно, але однозначні погляди серед дослідників відсутні. Так, відомий вчений Г. Єллінек вважав, що влада, яка належить громаді не є первинною, а делегованою державою. “Громади мають, подібно до держави, територію, населення і самостійну владу. Але Політологія Місцеве самоврядування як природне право територіальної громади 221 відрізняються від держави тим, що цій владі ніколи не належить первинне, не делеговане державою imperium. Всяка влада, що належить громаді, є влада похідна, у тому числі і права владарювання, що даровані їй як індивідуальні права. Власне право владарювання громади ніколи не є первинне право. Її територія є в той же час державна територія, члени громади суть в той же час піддані держави, влада її підпорядкована владі держави… Вони нерідко виникали … незалежно від держави, переживали зміну держав, і в цьому сенсі правильне твердження, що громада старша за державу. Але правами влади передусім наділяє їх, проте, держава” [1, с. 614]. В основі ж теорії вільної громади знаходилось твердження про самостійну, не залежну від держави четверту владу - окрему громадську владу - “pouvoir municipal” [2; 3; 4; 5]. Ця концепція базувалася на ідеї природного права - сукупності “…принципів, правил, норм, цінностей, які диктуються природою людини і тим самим є незалежними від конкретних соціальних умов і держави” [6, с. 9]. Тобто право територіальної громади відповідної адміністративно-територіальної одиниці (головним чином, «природної») самостійно вирішувати свої справи розглядається як природне і невідчужуване та розміщене поряд з правами та свободами людини. За А. Токвілем, “Громада є тим єдиним об'єднанням, яке так добре відповідає самій природі людини, бо всюди, де б не збиралися разом люди, громада виникає як би сама собою. Є королівства і республіки, що створюються людиною; громада ж, здається, прямо виходить з рук Божих” [7, с. 65]. Хоча вказані теорії з часом зазнали певних трансформацій, їх основні положення зберігають своє значення і сьогодні. Громадівську, державницьку та теорію муніципального дуалізму покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. Прибічниками першої концепції, що розглядає місцеве самоврядування як складову частину державного управління, були Б.Е. Нольде, М.В. Баглай та ін. Так, М.В. Баглай вважає, що хоча місцеве самоврядування не входить до системи органів державної влади, по своїй природі все ж є частиною державної влади [8, с. 136]. Деякі вчені, ототожнюючи місцеве самоврядування з місцевим управлінням вказують: “Місцевим (муніципальним) управлінням іменується керівництво справами, головним чином місцевого значення, здійснюване виборними органами, які уповноважені представляти населення тієї або іншої адміністративно- територіальної одиниці і їх адміністративним апаратом. Місцеве управління - це відносно децентралізована форма державного управління” [4, с. 220- 221]. Ю. Панейко вважає, що “…самоврядування є спертою на приписи закону здецентралізованою державною адміністрацією, виконуваною льокальними органами, які ієрархічно не підлягають іншим органам і є самостійними в межах закону і загального правного порядку” [5, с. 136]. В.М. Шаповал наголошує, що “місцеве самоврядування за своєю природою є децентралізованою формою державного управління” [9, с. 51]. Інші дослідники вважають, що місцеве самоврядування за своєю сутністю є специфічною формою реалізації публічної влади, що відрізняється від державної влади, а органи місцевого самоврядування в 2008 Гуманітарний вісник ЗДІА випуск 32 Лиска О.Г., 2008 222 механізм держави не входять, бо не є державними [10; 11]. Так, вони підкреслюють, що суб'єкти муніципально-правових відносин “… насамперед територіальні громади (сіл, селищ, міст), мають визнані державою природні права, на відміну від органів державної влади, які мають надані їм народом і державою повноваження” [12, с. 27]. О.Є. Кутафін та В.І. Фадєєв вважають, що місцеве самоврядування є самостійною діяльністю громадян з вирішення питань місцевого значення. Ці вчені у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад [13]. На думку О.В. Батанова, місцеве самоврядування є недержавною за своєю природою самостійною формою здійснення народом своєї влади - влади територіальних громад [14, с. 24]. В.М. Кампо наголошує, що за своєю природою місцеве самоврядування виступає як специфічна форма реалізації публічної влади, відмінної як від державної, так і об'єднань громадян. “Воно втілює місцеві корпоративні інтереси територіальних громад, тоді як держава - загальнонаціональні інтереси, а політичні партії чи громадські організації - політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів”. Деякі вчені є прихильниками концепції муніципального дуалізму. Зокрема, таку позицію відстоює В.С. Куйбіда. Як зазначає В.В. Кравченко, “сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно”, що обумовлено складністю виділення власне місцевих справ, які відрізнялися б від загальнодержавних та наявністю у функцій місцевого самоврядування як приватно-правового, так і публічного характеру [3, с.390]. Таким чином, вчений доходить до висновку, “…що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державного, так і громадівського утворення…” [3, с. 390]. К.В. Арановський зазначає, що “немає підстав відмовлятися від жодної з концепцій самоврядування, оскільки вони раціонально пояснюють це явище з різних сторін”. Дослідник вважає, що “… самоврядування організовує людей в об'єднання, яке не співпадає із звичайними асоціаціями, проте може бути визначене не інакше, як територіальний колектив зі своєю структурою і інтересами. З іншого боку, самоврядування небайдуже для держави, оскільки воно виконує адміністративні функції і частково звільняє державу від турбот про місцеві справи”. В.І. Борденюк наголошує на необхідності визнання місцевого самоврядування “… як явища громадського життя, в якому поєднуються самоврядні та державницькі засади, що співіснують, доповнюючи одна одну” [18, с.24]. Для визначення природи місцевого самоврядування доцільно звернутися до законодавчого визначення цього складного політико- правового явища. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування - це право “територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Політологія Місцеве самоврядування як природне право територіальної громади 223 У статті 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” конкретизовано конституційне визначення місцевого самоврядування як гарантованого державою права та реальної здатності територіальної громади самостійно, тобто через різноманітні форми безпосередньої демократії, або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Ці положення вказують на громадівську теорію місцевого самоврядування, яка визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями сіл, селищ і міст, які є «природними» адміністративно-територіальними одиницями. Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування обумовлений історично. Саме в “природних” адміністративно-територіальних одиницях, які створилися історично та природним шляхом, відбувалося об'єднання людей для захисту, господарювання, вирішення спільних проблем. Ці проблеми обговорювалися на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління жителі обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Подібна система дістала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування [3; 4]. Відповідно до статті 7 Конституції України, в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Термін “визнається” породжує розуміння того, що Основний Закон відносить місцеве самоврядування до рівня природного права територіальної громади вирішувати питання місцевого значення. Під природним правом територіальної громади розуміється “… сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих ім. від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них у процесі їхньої життєдіяльності” [12, с.180]. Існування цього права не залежить від визнання чи не визнання його державою. Таким чином, право територіальної громади на місцеве самоврядування є природним і тому невідчужуваним, а держава лише визнає його та з допомогою нормативно-правових актів врегульовує самоврядну активність територіальних громад, визначає форми і межі їх діяльності. Конституційне закріплення цього моменту та гарантування місцевого самоврядування є надзвичайно важливим. Таким чином держава дає можливість для діяльності та розвитку територіальних громад, гарантуючи та захищаючи його. О.І. Сушинський вбачає в поняттях “визнається” і “гарантується” два аспекти. На думку вченого, в статті 7 Конституції рефлексується певний патерналізм держави над місцевим самоврядуванням. У Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” чітко визначено, що місцеве самоврядування - гарантоване саме державою право, що “…виражає усвідомлення законодавцем певної “недієздатності” громади, права якої держава “мусить” “гарантувати” [11, с. 10]. Відомий французький вчений Ж. Бюрдо вважав, що територіальні колективи мають власні природні права, які, проте, отримують юридичну значущість тільки після закріплення їх у законі [2, с. 79]. Інші дослідники зазначають, що конституційна категорія “визнається” означає, що “…місцеве самоврядування - це діяльність, яка 2008 Гуманітарний вісник ЗДІА випуск 32 Лиска О.Г., 2008 224 реалізується людиною як її соціальна претензія в односторонньому порядку незалежно від її правового припущення”. Таким чином місцеве самоврядування як прадавнє право громади має не октройований (дарований) характер, а належить територіальній спільноті в силу її природи. “Держава за допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не державного життя” [14, с. 21-22]. В.І. Борденюк вважає, що слово “визнається” характеризує місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства. Право ж на нього не дарується членам територіальної громади державою, “… а лише юридично закріплюється нею як об'єктивна закономірність”. Те, що право територіальної громади на місцеве самоврядування є природнім, підкреслюють В.А. Григор'єв, Ю.В. Делія [10, с. 61]. Проведені дослідження дозволяють виділити декілька аспектів первинності територіальної громади відносно інших суб'єктів місцевого самоврядування: 1. Історичний. Територіальна громада як форма самоорганізації людей для реалізації спільних інтересів виникла раніше, ніж спеціальні органи, покликані на “постійній та професійній основі” вирішувати питання місцевого значення. 2. Правовий. Територіальна громада є первинним суб'єктом права на здійснення місцевого самоврядування. Зокрема, у частині 1 ст. 6 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено, що “первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста!». Повноваження - це права і обов'язки. Таким чином, територіальна громада є основним носієм прав і обов'язків на здійснення місцевого самоврядування. М.П. Орзіх наголошує, що: “Міська громада - первинний суб'єкт публічних прав на території міста …”. О. Пастернак підкреслює, що органи місцевого самоврядування по своїй правовій природі є похідними від територіальної громади і виступають лише інструментами опосередкованої форми реалізації територіальною громадою права на самовизначення. Право територіальної громади на місцеве самоврядування є природнім, невідчужуваним [14]. Воно існує об'єктивно, держава лише визнає його. 3. Владний. Територіальна громада є первинним суб'єктом публічної самоврядної влади. Стаття 5 Конституції визначає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який і здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування . На відміну від державної влади, суб'єктом якої виступає весь народ, суб'єктом влади в місцевому самоврядуванні є територіальна громада. Територіальна громада не володіє суверенітетом, ця якість належить виключно народу. Суверенні права держави трансформуються в самоврядні повноваження територіальних спільнот. Тому суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна Політологія Місцеве самоврядування як природне право територіальної громади 225 громада, а не народ України.

Територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування

У сучасній науці не існує цілісної, розвиненої теорії розвитку територіальної громади. Реформування у сфері місцевого самоврядування може давати потужний поштовх для прискорення розвитку суспільства в цілому. Можна навести для прикладу досвід реформи самоврядування в Польщі, здійсненої урядом Тадеуша Мазовецького на початку 1990-х рр. Ось що писав про її наслідки відомий польський публіцист С.Братковський: “Місцеве самоврядування, надаючи самостійність ґмінам, вивільнило динамізм та енергію, якої ніхто не сподівався. Малі містечка, тепер чисті й освітлені, змінювали свій вигляд з місяця в місяць; уже за рік Польща стала іншою країною” [15, с. 6]. 16 Територіальна громада в Україні є базовим суспільствоутворювальним елементом, ос- новним стрижнем місцевого самоврядування. Від її якісних характеристик, дієвості, здатності вирішувати питання місцевого значення залежить загальний поступ суспільства, держави [16]. Але законодавчо закріплене в Конституції України право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України у більшості територіальних громад залишається ще не реалізованим. Територіальні громади в Україні досить подрібнені, практично не мають власних можливостей розвитку, відбуваються старіння населення і зменшення його чисельності. Але водночас (якщо брати сільську територіальну громаду) при зменшенні чисельності сільського населення з 1991 по 2014 р. на 2,5 млн осіб та кількості сіл на 348 одиниць збільшилася кількість сільських рад на 1067 одиниць. Із 12 тис. існуючих територіальних громад понад половину мають чисельністю жителів менше ніж 3 тис. осіб. У більшості з них не утворено виконавчих органів місцевих рад, як це передбачено чинним законодавством. У таких територіальних громадах немає бюджетних установ, комунальних підприємств тощо. Тому місцева рада такої територіальної громади фактично не може реалізовувати надані їй законом повноваження. Також лише 30% територіальних громад в Україні фінансово самодостатні, а 70% одержують дотації із держказни [17]. Окреслена проблема активно починає дискутуватися наукою державного управління, яке як галузь науки започатковано порівняно недавно. В нашій країні цей напрям наукових досліджень активно розробляється із середини 90-х рр. ХХ ст. На наш погляд, ще не повною мірою визначено “наукове поле” цієї науки, місце, роль, механізми розвитку територіальної громади в її межах, досить часто теоретичні пошуки дублюють суміжні суспільні наукові розвідки. Тому актуальним є запропонований напрям визначення меж компетенції науки “державне управління” щодо територіальної громади. Систематизуючи спільні для країн Західної Європи принципи адміністративного права, фахівці програми SІGMA виділяють такі групи: надійність і можливість прогнозування (правова впевненість); відкритість і прозорість; звітність; ефективність і результативність. Необхідно зазначити, що утвердження інституту транспарентності є багаторічною тенденцією для великої групи розвинутих країн. Родоначальницею цього інституту вважається Швеція, де ще в 1766 р. було прийнято Закон про свободу видавництва. Згодом цей інститут запровадили Фінляндія (Закон про відкритість публічних документів, 1951 р.), США (Закон про свободу інформації, 1966 р.), Данія (Закон про доступ до адміністративних документів, 1970 р.), Норвегія (Закон про гласність в адміністративному управлінні, 1970 р.), Франція (Закон про доступ до адміністративних документів, 1978 р.), Нідерланди (Закон про встановлення правил відкритості адміністративного управління, 1978 р.), Австралія (Закон про свободу інформації, 1982 р.), Нова Зеландія (Закон про адміністративну інформацію, 1982 р.), Австрія (Закон про відкритість інформації федеральних адміністративних органів, 1987 р.), Бельгія (Закон про відкритість адміністративного управління, 1994 р.), Республіка Корея (Закон про відкритість інформації публічних органів), Японія (Закон про опублікування інформації, що належить адміністративним органам) [18, c. 33-34]. Водночас проблема транспарентності влади полягає насамперед у її певній новизні для вітчизняної політико-адміністративної практики, традиції відтворення та сприйняття якої сформовано переважно в рамках жорсткого тоталітарного режиму. До того ж забезпечення відкритості влади є дуже делікатною сферою регулювання міжособистісних відносин, через що тут і виникають додаткові проблеми. Найскладнішою та найсуперечливішою залишається ситуація з розумінням необхідності відкритості влади у свідомості і працівників цих самих органів, і суспільства загалом, оскільки відкритість влади однаковою мірою залежить як від суспільства та суспільного запиту про державну інформацію, так і від самої держави. Створення найбільш досконалого законодавства не забезпечить відкритість, доки не відбудуться певні зміни у масовій свідомості, суспільства загалом, а не лише державних службовців. У наукову термінологію з державного управління для розкриття сутності інституту теоретичних засад публічної самоврядної влади дослідники вводять окремі поняття та формулюють їх авторські визначення. Зокрема, “публічна самоврядна влада” трактується як вид публічної 17 влади, яку самостійно і під свою відповідальність здійснює територіальна громада та обрані нею самоврядні органи і посадові особи у межах чинного законодавства для вирішення питань місцевого значення в інтересах спільності у визначеному локально-просторовому вимірі; “інституціоналізація публічної самоврядної влади” у широкому розумінні - як становлення та розвиток інститутів - сукупності взаємопов'язаних соціальних норм, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого та регіонального самоврядування, і самоврядних інституцій, які спрямовують свою діяльність на задоволення потреб місцевого населення та розвиток відповідної території; у вузькому - як упорядкування та формалізацію взаємовідносин між структурними компонентами внутрішнього та зовнішнього середовищ інституту публічної самоврядної влади. Також пропонуються напрями наукових досліджень інститутогенезу публічної самоврядної влади. З огляду на це варто звернути увагу на досить складний механізм взаємодії державної і самоврядної форм публічної влади. По-перше, самоврядна влада функціонує на території держави, система органів якої здійснює публічну державну владу. Тому в питаннях генези, конституювання та легалізації самоврядної влади вирішальну роль відіграє державна влада. По-друге, у питаннях зміцнення, стабілізації, підвищення дієвості та ефективності державної влади важливе місце відводиться владі самоврядній. Остання, за словами В.Григор'єва, “розвантажує” державну владу, забираючи у неї суттєву частину соціально-економічних питань і проблем, які стосуються інтересів мешканців певних територій держави. Водночас самоврядна влада спроможна суттєво підвищувати суспільну активність цих мешканців, сприяти посиленню процесів її самовираження за допомогою самоврядування локальними справами, що мають колективне значення [11]. Таким чином, можна констатувати, що територіальна громада в проблемному полі державного управління, її концептуальна демаркація в сучасній науковій думці державного управління ще до кінця не визначені. Існують різні підходи до дослідження предметного поля науки “державне управління”, які мають поглиблюватися й координуватися в подальших наукових розвідках. Це стосується і дослідження проблем територіальної громади.

територіальний громада самоврядування

Висновки

Функції територіальних громад не втратили актуальності і в наш час, однак жителі населених пунктів сучасної України мало що знають про територіальну громаду, її силу, авторитет, взаємодопомогу і соціальний захист. Радянський період мав інші соціальні цінності, територіальні громади замінили керовані компартією ради, і самоврядування було ліквідоване. Тоталітарний режим не міг навіть на місцевому рівні терпіти самоврядування. І тільки Конституція України, прийнята 26 червня 1996 року, відновила територіальну громаду в Україні. Конституція України (ст. 140) закріпила: "Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".14 На жаль, доводиться констатувати, що децентралізація управління в Україні розпочалася стихійно, переміщення вектора управлінського впливу в регіони не завжди супроводжується покращенням діяльності в розв'язанні державних і локальних проблем, а становлення системи регіонального і місцевого самоврядування ще не в повній мірі відповідає вимогам Європейської Хартії.

Конституція України та законодавство, розподіливши повноваження між органами влади по вертикалі стосовно даного зафіксованого періоду, не в повній мірі враховують ті динамічні зміни, які відбуваються в процесах ринкотворення, недостатньо зорієнтовані на прогнози структурних перетворень, несуть на собі відбиток запізнення з формуванням єдиної державної політики у сфері державного управління. Це вимагає комплексного системного порівняльного аналізу організаційно-економічних змін в Україні та досвіду розв'язання проблем муніципального, регіонального управління та місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, врахування його у визначенні напрямків діяльності з удосконалення управління. В умовах переходу до ринку посилюється роль регіональних органів управління в системі управління державою. В Україні регіональне управління охоплює два рівні: державне регіональне управління, місцеве самоврядування. Поєднання в різних формах державного територіального управління і місцевого самоуправління властиве і для зарубіжних країн, залишаючись однією з найактуальніших проблем теорії і практики управління. Хоча об'єкт управління один - територія, - функції державних органів управління і органів місцевого самоврядування різні Якщо перші забезпечують реалізацію національних цінностей і гарантії досягнення мінімальних соціальних норм, то другі діють в інтересах населення, яке тут проживає.

В Європі розподіл цих повноважень і статус місцевого самоврядування закріплено прийнятим в жовтні 1985 року актом міжнародного рівня "Європейська Хартія про місцеве самоврядування". Прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, Конституція України закріпила принцип , згідно з яким "в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування" (ст.7). Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" сформував засади взаємодії територіальних громад, держави та особи. Визначено рівень державного управління - область, район, рівень самоврядування - місто, село, селище. Разом з тим очевидно, що закріплення політично-правових основ державного управління та місцевого самоврядування недостатнє для здійснення ефективного управління територіями, вимагає вироблення і реалізації широкого спектру механізмів місцевого управління. Цього можна досягти шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені аспекти місцевого, в тому числі муніципального, управління в Сполучених Штатах Америки, Франції, Німеччині, Великій Британії, Польщі та інших країнах. Основними зрізами цього дослідження є : організація місцевого управління в зарубіжних країнах, основні типи систем місцевого самоврядування, фінансова база муніципального управління, функціональні аспекти діяльності органів місцевого управління Одним з важливих напрямів адміністративної реформи в Україні має стати вдосконалення системи територіальної організації влади, пов'язане з перебудовою системи місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, подальшою децентралізацією й деконцентрацією управління та поступовою передачею функцій і повноважень виконавчої влади до сфери компетенції місцевого самоврядування.

Література

1. Черкаський І. Громадський (копний) суд на Україні-Русі XVI - XVIII ст.: Праці комісії. - К., 1928. - С. 45.

2. Грушевський М. Історія України-Руси: В 11 т. - К., Наук. думка, 1991. - С. 352.

3. Там само. - С. 360.

4. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія/ Кол. авт.; За заг. Ред. -проф. О. Ю. Оболенського. - Хмельницький: "Поділля", 1999. - С. 236.

5. Правда Русская. - М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1940. - т. 1 (Тексты). - С. 404.

6. Шевченко Л. Звичаї, пов'язані з закладанням будівлі // Первісне громадянство та його пережитки на Україні. - К., 1996. - С. 73-74.

7. Франко І. Що таке громада і чим вона повинна бути? // Зібр. творів: У 50 т. - К., 1985. - Т. 44. кн. 1. - С. 175.

8. Горинь Г. Громадянський побут сільського населення Українських Карпат (ХІХ - 30-ті роки ХХ ст.). - К.: Наук. думка, 1993. - С. 121.

9. Юшков С. В. Русская Правда: происхождение, источники, её значение. - М., 1950. - С. 87.

10. Конституція України. прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К., Просвіта, 1996. -С. 66.

11. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія/ Кол. авт.; За заг. Ред. -проф. О. Ю. Оболенського. - Хмельницький, 1999. - С. 69.

12. Там само. - С. 87; 13. Там само. - С. 92; 14. Там само. - С. 102.

13. Муніципальне право України: Підручник / Кол. авт.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 592 с.