Антикоррупционные стандарты

Размещено на httр://www.аllbеst.ru/

В системе административно-правового регулирования противодействия коррупции на государственной гражданской службе особое место занимают антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные специально для государственных гражданских служащих.

Антикоррупционные стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих являются составной частью их административно-правового статуса, в связи с этим, в их конструкцию включаются запреты, ограничения, стимулы, а также требования морально-этического характера за несоблюдение которых должны применяться меры дисциплинарного или иного воздействия.

Содержание обозначенных стандартов достаточно разнообразно, но как показывает исследование, эти стандарты, прежде всего, должны наполняться административной и этической составляющими. Этика служебного поведения государственного служащего представляется категорией достаточно сложной, поскольку не все этические императивы могут быть закреплены с помощью норм права, содержащихся в законе или каком-либо ином нормативном документе. Тем не менее, служебная этика является важным императивом в деятельности государственного служащего. Как отмечал в свое время В.Д. Попков «…соблюдение законности, этических начал в служебной деятельности каждым государственным служащим, и прежде всего должностными лицами, является необходимым условием дальнейшего укрепления государственной дисциплины». ^[5]

Необходимо также отметить, что попытки закрепить этические принципы межличностного общения и взаимодействия в системе государственной службы имеют достаточно давние традиции в целом ряде зарубежных государств. Подчеркнем, что такая практика принесла весьма существенный результат в деле противодействия коррупции. В этой связи верен тезис о том, что административная этика считается одним из важнейших способов противодействия коррупции, а управление административной этикой включено в состав учебных курсов крупнейших учебных заведений, занимающихся подготовкой государственных управленцев. ^[6]

Определенный опыт развития профессиональной этики служебного поведения есть и в нашей стране, особенно сильны традиции такого нормативного закрепления в системе военной и правоохранительной службы. Надо признать, что потенциал этических кодексов, кодексов профессиональной этики, а также иных подобных документов, может быть востребован только при определенных обстоятельствах, а именно, при должной личной и правовой культуре того лица, которое состоит на государственной службе. Приходиться констатировать, что проблема правовой культуры российского общества сегодня оставляет желать лучшего, именно поэтому многие граждане весьма терпимо, а в некоторых случаях и с пониманием, относятся к проблеме коррупции. Эти люди видят в коррупции возможность для себя преодолеть необоснованные административные барьеры и ограничения, которые установлены в системе государственного управления. Другие члены общества видят в коррупции возможность избежать привлечения к юридической ответственности, а также без необходимых на то оснований, ускорить разрешение своего административного дела и т.д. Все это является питательной средой для роста коррупции как на самом низу системы власти и управления, так и на самых верхних этапах государственной службы. В этой связи не случаен тезис Ю.А. Дмитриева о том, что в полицейском государстве коррупция - единственное положительное явление, которое позволяет его гражданам достигать желаемых целей в обход бюрократии и произвола его чиновников.^[7]

Подчеркнем, что бессмысленно бороться с коррупцией в каком-то одном сегменте или уровне государственной службы. Противодействие коррупции должно охватывать все без исключения аспекты публичного управления, а также частно-правовую сферу хозяйственной деятельности. Следует согласиться также и с тем, что борьба только лишь с коррупцией, без решения других проблем в сфере государственного управления, а также политической системе российского государства, обречена на провал. Как верно отмечает С. Роуз-Аккерман «…коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других проблем». ^[8]

Уровень коррупции, который имеет место сейчас в Российской Федерации, не позволит провести эффективно ни одну реформу, соотвественно, не позволяет качественно улучшить жизнь людей. Можно сколь угодно развивать законодательство о противодействии коррупции, принимать планы и стратегии противодействия, констатировать факт, что российское антикоррупционное законодательство полностью соответствует европейским и международным стандартам, можно даже этим гордиться. Но, к сожалению, само по себе антикоррупционное законодательство и антикопционные программы не снижают уровня коррупции. Помимо законодательства о противодействии коррупции необходимо развивать демократические институты, создавать условия для развития гражданского общества «снизу», а не по команде «сверху».

Необходимо также добиться зависимости власти от гражданского общества, как это имеет место, например, в США, в некоторых европейских странах и государствах Юго-Восточной Азии. Необходимо жестко и бескомпромиссно наказывать коррупционеров. Брать пример с лидеров тех стран, которые сажали за коррупцию своих лучших друзей и родственников. Только в этом случае можно добиться хотя бы сколь-нибудь заметных результатов в деле противодействия коррупции. Как отмечал в свое время премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю «…начать с пропаганды высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию - легко. А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями - трудно. Для этого требуется сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений». ^[9]

В этой связи можно только приветствовать Антикоррупционную хартию российского бизнеса, в которой отмечается, что «…Мы, участники настоящей Хартии, будем всемерно содействовать тому, чтобы коррупционные действия вне зависимости от форм и способов их осуществления не только были наказаны по закону, но и сопровождались широким общественным осуждением и неприятием коррупции как опасного социального порока».

Только в случае компетентного применения как правовых, так и морально-этических составляющих антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих бороться с коррупцией сможет дать определенные позитивные результаты, снизив уровень коррупции в Российской Федерации до того предела, когда это явление не будет реально угрожать национальной безопасности нашей страны.

В мире нет ни одного индустриально развитого государства, где проблема коррупции о себе не заявляла бы вообще. Но в то же время, существует достаточно много стран, где уровень коррупции, согласно как национальной статистики, так и исследованиям, которые проводятся международными неправительственными организациями, очень низок. Согласно данным Trаnsраrеnсу Intеrnаtiоnаl в Индексе восприятия коррупции за 2013 г. первое место принадлежит Дании и Новой Зеландии, они получили по 91 баллу, второе место занимают - Финляндия и Швеция с 89 баллами. ^[10]

В этой связи можно усмотреть прямую и непосредственную зависимость между решением проблемы коррупции в системе государственной службы и ростом национального благосостояния общества. Практически каждая из тех стран, которые добились определенных успехов в деле противодействия коррупции, шла определенным путем, который учитывал национальные традиции, определенную ментальность населения, политический и правовой режим и др.

Однако, несмотря на определенные национальные, культурные, а также исторические особенности во всех странах, где проблема коррупции принципиально решена, их руководством в свое время была проявлена определенная воля в деле реализации антикоррупционной политики. В этих государствах создавались необходимые правоохранительные и контролирующие структуры, призванные вести борьбу с коррупцией, был сформирован комплекс необходимых правовых средств, а также система антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих. Все эти и некоторые другие средства, в конечном итоге и дали определенный позитивный результат в деле противодействия коррупции в системе государственной службы многих индустриально развитых государств. антикоррупционный стандарт государственный служба

В содержании антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих целого ряда государств находятся в целом похожие средства и предписания. Так, к наиболее типичному набору антикоррупционных стандартов служебного поведения в системе государственной службы относятся различного рода запреты, ограничения, обязанности, а также этические принципы служебного поведения.

Раскрытие особенностей антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих в зарубежных государствах дает возможность сделать вывод об их классификации по определенным критериям, которые позволяют увидеть место того или иного средства в деле противодействия коррупции. Исходя из этого, антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные для государственных служащих в зарубежных государствах, подразделяются в зависимости от методов воздействия на их поведение, формы предписания и юридические последствий своей реализации.

Говоря о международно-правовом аспекте обозначенной проблемы, можно сказать, что нормы международного права, в какой бы сфере они не устанавливались, практически всегда задают вектор в развитии национального законодательства многих государств, особенно тому государству, которое присоединилось к соответствующему международно-правовому акту впервые. Как правило, нормы международного права принимаются по наиболее глобальным проблемам, существующих в настоящее время в мире или отдельном регионе (континенте). Задача, которая стоит перед соответствующими нормами - объединение усилий целого ряда государств, международных организаций, а также институтов гражданского общества, которые функционируют в различных странах в решении глобальных проблем.

Проблема коррупции в системе государственной службы, а также в системе органов государственной власти и управления, безусловно, к таким проблемам относится. Коррупция с каждым годом становится все более транснациональной, коррупционеры все изощреннее скрывают имущество, полученное по результатам своей противоправной деятельности в государственном аппарате в зарубежных государствах, а в некоторых случаях - и в оффшорных юрисдикциях. В этой связи, как никогда актуально объединение усилий международного сообщества, а также отдельных государств в деле противодействия коррупции, а также установления унифицированных антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих.

Исходя из анализа зарубежного опыта реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, представляется необходимым дополнить ст. 17 Федерального закона 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» ^[11] таким запретом, как недопустимость государственному гражданскому служащему, а также его супруге (супругу) иметь в собственности недвижимое имущество в тех государствах, которые имеют статус офшорных юрисдикций.

Следует отметить, что, что определенные позитивные шаги в рассматриваемом направлении ранее уже сделаны. В рамках Содружества Независимых Государств принят и действует ряд модельных законов, предписания которых направлены на противодействие коррупции. Так, в 1999 г. на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят «Модельный закон о борьбе с коррупцией». ^[12]

Закрепленные в соответствующих актах антикоррупционные стандарты служебного поведения могут, как уже отмечалось, считаться составной частью административно-правового статуса государственного гражданского служащего нашей страны. Помимо этого, в настоящее время Российская Федерация является полноценным участником ряда международных и европейских антикоррупционных конвенций, однако далеко не все их предписания исполняются в полном объеме. С учетом требований целого ряда международных актов в сфере противодействия коррупции, необходимо интенсивней развивать институт административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, а также совершенствовать международные и национальные механизмы реализации закона о запрете государственным служащим иметь счета, хранить денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

Административные запреты занимают весьма серьезное место в содержании антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих - соответствующие средства не позволяют служащему выйти за границы дозволенного ему поведения. В этой связи роль и значение запретов в соответствующем направлении административно-правового регулирования очень высока. В настоящее время запреты в механизме реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих носят преимущественно общий характер, они обязательны для всех служащих, независимо от сферы управления. Такой подход сегодня уже нельзя признать в полной мере удовлетворительным. Должны получить развитие новые антикоррупционные запреты в системе государственной службы, которые будут находиться в зависимости от сферы государственного управления, от функции, которую выполняет соответствующий служащий, а также от коррупционных рисков, связанных со служебной деятельностью чиновника и занимаемой им должностью.

Рассматривая запреты, как составную часть антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, можно прийти к выводу о том, что обозначенные средства известны институту государственной службы достаточно давно, а некоторые из них с момента своего первого нормативного закрепления практически не изменились. Особенность запретов, обусловленных режимом государственной службы, состоит в том, что они, по сути, являются обязанностями, соблюдение которых объективно необходимо, иначе государственная служба утратит свои социальные функции и станет местом решения хозяйственных и политических вопросов. Подобное положение вещей не может допустить ни одно государство, которое озабочено проблемой суверенитета своей государственной службы.

Исследование сущности антикоррупционных запретов дает возможность сделать вывод о том, что новые вызовы во внешней среде функционирования государственной службы обусловливают необходимость расширения антикоррупционных запретов на те сферы жизнедеятельности государственного служащего и членов его семьи, которые оказались под коррупционным воздействием. Поэтому вполне оправдан запрет на открытие государственным служащим счетов в кредитных организациях, расположенных за пределами Российской Федерации. Также представляется необходимым вернуться к вопросу о запрете государственному служащему владеть недвижимостью в офшорных юрисдикциях, а также в тех странах, которые не присоединились к различным антикоррупционным конвенциям и соглашениям, действующим в этой сфере. Запреты, как составная часть антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, могут быть эффективным средством противодействия коррупции только при их надлежащем обеспечении соответствующими мерами дисциплинарной и административной ответственности.

В этой связи было бы вполне логично расширить перечень оснований для увольнения государственного служащего в связи с утратой доверия, за несоблюдение им всех без исключения запретов, направленных на противодействие коррупции. А для выявления фактов несоблюдения запретов, связанных с государственной службой, необходимо принять нормативный правовой акт, которым следует утвердить порядок проведения служебных проверок по фактам совершения государственным служащим коррупционных дисциплинарных проступков. Такой подход позволил бы более действенно проводить соответствующие проверочные мероприятия, кроме того, такая проверка проводилась бы в специальном процессуальном режиме.

Изучение действующего законодательства, а также ряда программных документов, посвященных проблеме противодействия коррупции, позволяет сделать вывод о том, что одной из приоритетных задач антикоррупционной политики является профилактика коррупции, а также создание атмосферы нетерпимости к различным должностным - корыстным злоупотреблениям, как в обществе в целом, так и в корпоративной чиновничьей среде.

Для решения этой задачи предполагается проведение различного рода просветительских мероприятий антикоррупционного содержания, создание подразделений по профилактике коррупции в органах власти и управления, по разрешению конфликта интересов и обеспечению надлежащего служебного поведения, а также проведению иных организационных мероприятий по соответствующему предмету. К сожалению, приходиться констатировать, что многие из нормативно закрепленных организационных мероприятий, которые должны были быть направлены на противодействие и профилактику коррупции, должным образом не выполняются. Формально сформированные комиссии по разрешению конфликта интересов и обеспечению надлежащего служебного поведения, в большинстве федеральных органов исполнительной власти с момента своего создания не провели ни одного заседания.

Все эти, а также ряд иных фактов могут убедительно свидетельствовать о том, что организационный механизм противодействия коррупции, в целом, а также при реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих в частности, не работает. В этой связи уже сейчас, несмотря на то, что с момента принятия основных нормативных документов по вопросу противодействия коррупции прошло чуть менее пяти лет, необходимо провести ревизию соответствующего массива нормативных правовых актов, принятых по предмету противодействия коррупции. Следует выявить, какие предписания, содержащиеся в них не используются, а также установить причины подобного положения вещей. Учитывая сложившееся положение дел в рассматриваемой сфере, было бы целесообразно установить меры административной ответственности должностных лиц в виде дисквалификации за бездействие в реализации законодательства о противодействии коррупции и обеспечении антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих. Несмотря на ряд правильных предписаний, содержащихся в законодательстве о противодействии коррупции, уже сейчас можно говорить о том, что их потенциал практически не используется.

Так, практически не работает предписание, касающееся уведомления государственным служащим представителя нанимателя о факте его склонения к совершению коррупционного правонарушения, бездействует институт административной ответственности юридических лиц, от имени которых следует вознаграждение соответствующему должностному лицу государственной или муниципальной службы. Как уже говорилось выше, в настоящее время приходиться признать, что системно законодательство о противодействии коррупции не работает. Сложившаяся практика обусловлена обстоятельствами как объективного, так и субъективного порядка. Для изменения сложившегося положения дел необходимо корректировать отношение государственных служащих к законодательству о противодействии коррупции с помощью, при наличии на то оснований, жестких дисциплинарных мер воздействия. Попытаться также исключить политическую конъюнктуру и избирательность в реализации законодательства о противодействии коррупции в системе государственной службы, а также сделать акцент на противодействии кадровой коррупции в системе государственной службы и самым принципиальным образом пресекать коррупционную кадровую политику, наказывать тех руководителей органов власти и управления, которые комплектуют корпус государственных служащих по принципу личной преданности, а также по принципу землячества и семейственности.

Подобная негативная практика уже сейчас привела к крайне отрицательным последствиям для всего общества и государства, она не позволила реализоваться на государственной службе профессиональным и честным кадрам. Как верно отмечает К.С. Бельский, основной вред протекционизма заключается в способствовании антиотбору в системе государственной службы. Одаренные организаторскими способностями молодые люди из малоимущих или средних классов, получившие образование, вследствие протекционизма и отсутствия ротации кадров в системе государственной службы лишены возможности развивать свои дарования. Они оказываются прикрепленными к более низким видам служебной деятельности, и их управленческие таланты нередко погибают для общества. В связи с этим власть, по сути, стала делом «семейным». ^[13]

Необходимо начать реализацию закона о ротации кадров в системе государственной гражданской службы, а также составить федеральный реестр государственных должностей, в наибольшей степени подверженных коррупционному воздействию. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» ^[14] устанавливает, что ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.

В целях усиления воздействия законодательства о противодействии коррупции в отношении государственных гражданских служащих, было бы вполне оправдано, в дополнение к должностному регламенту государственного гражданского служащего добавить в качестве приложения или нового документа, такой акт, как антикоррупционный должностной стандарт служебного поведения. Для приведения в действие предписаний законодательства о ротации государственных гражданских служащих, назрела необходимость утвердить указом Президента России «Реестр должностей федеральной государственной службы», которые, как показывает опыт противодействия коррупции, в наибольшей степени были подвержены ее воздействию.

Для недопущения фактов неправомерного использования информации о фактах коррупции в системе государственной гражданской службы, необходимо специально предусмотреть в ст. 56-57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» ^[15] меры дисциплинарной ответственности служащего вплоть до его увольнения, за предоставление или распространение заведомо ложной информации о факте коррупционного правонарушения в отношении другого государственного служащего. Также в настоящее время возникла необходимость расширения оснований увольнения с государственной службы в связи с утратой доверия. Tак, этот перечень было бы целесообразно дополнить таким основанием, как невыполнение государственным служащим обязанности уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Как уже говорилось, в вопросах обеспечения антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, далеко не в полном объеме использован институт административной ответственности, в этой связи представляется необходимым в KоАП России выделить Главу «Административные правонарушения, связанные с нарушением законодательства о противодействии коррупции», а также определить специальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях соответствующей категории.

Проблема коррупции в системе государственной службы, как уже отмечалось, сиюминутно не решается. Для снижения уровня коррупции необходима последовательная и системная антикоррупционная политика. В целях достижения определенного результата в деле реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих также необходимы действенные правовые средства, а механизмы их реализации. Предложенные пути решение этих проблем позволят, как надеются авторы, повысить эффективность реализации законодательства о противодействии коррупции в нашей стране.

Библиография

1. httр://gеnрrос.gоv.ru/smi/nеws/gеnрrос/nеws-85516/ (дата обращения 8.12.2013)

2. httр://www.trаnsраrеnсу.оrg.ru/indеks-vоsрriiаtiiа-kоrruрtсii/blоg (дата обращения 07.12.2013).

3. Лукашук И.И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. - М., 2001. - С. 84

4. Левин М., Сатаров Г. Коррупция в России: классификация и динамика // Вопросы экономики. - 2012. - № 10. - С. 4.

5. Попков В.Д. Этика советской государственной службы. - М., 1970. - С. 118.

6. Васильев Д.В., Дробышев П.Ю., Конов А.В. Административная этика как средство противодействия коррупции. - М., 2003. - С. 5

Размещено на Allbest.ru