Правовой режим особо охраняемых территорий и объектов

Отношения по охране и использованию земель рассматриваемой категории регулируются в ст. 95 ЗК РФ и ряде других специальных норм. В ЗК РФ решаются вопросы охраны и использования земель, особо охраняемых территорий, не затрагивая вопрос об организации таких территорий.

Объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,

оздоровительное и иное ценное значение, образуют природнозаповедный фонд. Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Земли в границах этих территорий находятся под особой охраной и не подлежат приватизации.

Особо охраняемые природные территории могут быть федерального, регионального и местного значения. Вместе с тем сохраняется целостность системы особо охраняемых природных территорий, поскольку земли этих территорий относятся к объектам общенационального достояния. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Например, в отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников.

Установление особой охраны земель рассматриваемого вида означает: запрет деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов данной территории; недопущение изъятия земельных участков или иное прекращение прав на землю в пределах земель особо охраняемых природных территорий; создание на прилегающих к землям особо охраняемых природных территорий охранных зон или округов с регулируемым режимом хозяйственной деятельности без изъятия у собственников и иных пользователей земельных участков, сошедших в границы этих зон или округов.

На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются: предоставление садоводческих и дачных участков; строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий; движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием этих территорий, прогон скота вне автомобильных дорог; иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

Земельные участки, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями в ближайшем или отдаленном будущем, могут быть зарезервированы. Решения об этом принимают органы государственной власти субъектов РФ на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Каждый из названных видов земель, относящихся к землям особо охраняемых природных территорий, обладает своеобразным правовым режимом.

Государственные природные заповедники представляют собой наиболее строгую форму сохранения и восстановления типичных и уникальных природных комплексов, генофонда растительного и животного мира. Правовой режим земель, объявленных заповедниками, установлен Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"СЗ РФ. -- 1995. -- № 12. -- Ст. 1024. и постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (в ред. от 23 апреля 1996 г.) "Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в РФ"СП РСФСР. -- 1992. -- № 4. -- Ст. 25.. На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты, имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природы.

Заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими некоммерческими учреждениями, создаваемыми с целью сохранения и изучения типичных и уникальных экологических систем. Земли государственных заповедников предоставляются им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники. Кроме того, природные ресурсы полностью изымаются из оборота.

На заповедники возлагаются следующие задачи: охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов; организация и проведение научных исследований, включая ведение летописи природы; осуществление экологического мониторинга; экологическое просвещение, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения, хозяйственных и иных объектов; содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

Заповедники учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. В таком же порядке расширяются территории заповедника. Положение о конкретном заповеднике, его статусе утверждается органом, уполномоченным на то Правительством РФ. Особенность правового режима земель заповедников состоит также в том, что на прилегающих к территориям заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании таких зон принимает и утверждает Правительство РФ.

Режим особой охраны заповедников состоит, во-первых, в запрете любой деятельности, противоречащей их задачам и режиму охраны территории. Во-вторых, допускаются мероприятия и деятельность, направленные на сохранение в естественном состоянии природных комплексов; поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам и др.

На территории заповедников могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном заповеднике. Заповедники закрыты для свободного доступа.

Заповедники, осуществляющие глобальный экологический мониторинг и входящие в международную систему биосферных резерватов, имеют статус государственных природных биосферных заповедников. К их территориям могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Национальными парками объявляются территории (акватории), природные комплексы и объекты, которые имеют особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями и относятся исключительно к объектам федеральной собственности.

Земля предоставляется национальным паркам на праве постоянного (бессрочного) пользования. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель. Вокруг этих парков создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Особенности территорий национальных парков обусловливают выделение в пределах их территорий различных функциональных зон: заповедной, в пределах которой запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории; особо охраняемой, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение; познавательного туризма, рекреационной охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей, хозяйственного назначения.

На территории парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования, где по согласованию с дирекциями парков осуществляются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы и связанное с ними использование природных ресурсов.

На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещаются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утвержденным государственным органом, в ведении которого находится данный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

С национальными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, а также проекты развития населенных пунктов, находящихся в пределах парков и их охранных зон.

Природные парки являются юридическими лицами, которые являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.

Территории (акватории) природных парков включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность. Они предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях и находятся в ведении Российской Федерации. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование. Вместе с тем допускается их размещение на землях иных пользователей, а также собственников.

Решение об образовании природных парков, в том числе связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, принимает Правительство РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с Правительством РФ. Деятельность природных парков направлена на сохранение природной среды, природных ландшафтов; создание условий для отдыха и сохранение рекреационных ресурсов; разработку, внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса. В зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков на территориях парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующим органом местного самоуправления. В целях сохранения природы парков с федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.

Государственные природные заказники являются традиционной и давно известной категорией особо охраняемых природных территорий. Территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса, объявляются государственными природными заказниками. Последние могут иметь различный профиль и быть: комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных; палеонтологическими, гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими); геологическими, изъятыми у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации.

Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.

Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, регионального значения - органами исполнительной власти субъекта Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

Объявление территории заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах заказников, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны. На территории заказника постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания заказника или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

На территориях заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Памятники природы могут быть федерального и регионального значения. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками федерального значения, а территории, занятые ими, - охраняемыми территориями федерального значения Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, регионального значения - органами государственной власти субъектов Федерации. Эти органы соответственно утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, - территориями памятников природы федерального или регионального значения допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. В этом случае требуется соответственно постановление Правительства РФ или органов исполнительной власти субъекта РФ.

На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы, выполнение которых требует определенных расходов. Эти расходы возмещаются за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъекта Федерации, а также средств внебюджетных фондов.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями. Территории их предназначены для создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, осуществления научной, учебной и просветительской деятельности. На их территориях запрещена всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая нарушение сохранности флористических объектов.

Территории дендрологических парков и ботанических садов передаются им в бессрочное (постоянное) пользование и могут быть разделены на различные функциональные зоны: экспозиционную, посещение которой разрешается в установленном порядке; научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники и специалисты; административную. Дендрологические парки и ботанические сады образуются на основании решений Правительства РФ.

Задачи, научный профиль, особенности правового положения, режима особой охраны конкретного парка (сада) определяются положением о нем, утверждаемым постановлением Правительства РФ.

Территории традиционного природопользования в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока"1

— это особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Под традиционным природопользованием понимаются исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами.

Территории традиционного природопользования в зависимости от особенностей их правового режима могут быть трех видов: федерального, регионального и местного значения, границы которых утверждаются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется по решению Правительства РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей, а регионального и местного значения - соответственно по решению органов исполнительной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления). Образование таких территорий регионального значения, находящихся на территориях нескольких субъектов РФ (муниципальных образований), осуществляется по решению органов исполнительной власти соответствующих субъектов (муниципальных образований).

На территориях традиционного природопользования могут выделяться поселения, в том числе имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов; участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений; объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность; иные части территорий традиционного природопользования, предусмотренные законодательством Российской Федерации и субъектов РФ.

Правовой режим этих территорий устанавливается специальными положениями, утверждаемыми соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются указанным лицам в безвозмездное пользование.

В случае изъятия данных земельных участков для государственных и муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

Правовой режим земель природоохранного назначения