Загальні положення та правова основа нагляду прокурора у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекція

Тема 2. Загальні положення та правова основа нагляду прокурора у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням

1. Поняття та сутність нагляду прокурора під час досудового провадження

Слід відзначити той факт, що у жодному нормативному акті, який визначає правові засади діяльності прокуратури України не розкривається поняття прокурорського нагляду.

Зміст терміну «нагляд», в окремих тлумачних словниках, розкривається через термін «контроль». Маємо і зворотну ситуацію, за якої термін «контроль» визначається за допомогою терміну «нагляд». Те, що терміни «контроль» та «нагляд» є дуже близькими один до одного, підтверджує В.Т. Бусел, на думку якого, у звичайному розумінні значення цих слів однакове: спостереження (тимчасове чи постійне) з метою нагляду, перевірки за ким-небудь (або чим-небудь), за дотриманням певних правил.

У самому широкому розумінні прокурорський нагляд є однією з форм соціального контролю в суспільстві. Від різних форм соціального контролю, що здійснюються іншими державними органами, прокурорський нагляд відрізняється своїм цільовим призначенням і правовими засобами виявлення й усунення порушень законів. Для прокуратури ж нагляд за додержанням і застосуванням законів значною мірою визначає зміст її діяльності.

На думку В.М. Гаращука, поняття «контроль» і «нагляд» поєднує спільна мета - забезпечення законності та дисципліни. Головною відмінністю контролю від нагляду є те, що «контролюючий орган, на відміну від наглядового, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді аж до підміни собою його керівного органу), а також те, що контролюючі органи мають право притягувати винних до юридичної відповідальності».

Прокурорський нагляд - це самостійний вид державної діяльності. Його відмінність від інших видів діяльності інших державних органів визначається специфікою змісту. Це перевірка точності виконань вимог законів, відповідність інших нормативно-правових актів закону, вжиття заходів щодо усунення виявлених правопорушень за допомогою засобів, наданих законом виключно прокуратурі.

Російський вчений А.Ф. Козлов, під прокурорським наглядом розуміє діяльність щодо нагляду за суворим і точним дотриманням законів, яка здійснюється від імені держави органами прокуратури. Вона складається з сукупності зв'язаних між собою різних дій, основну частину яких складає здійснення прокурором нагляду за дотриманням законності, а також дій самих правопорушників, потерпілих, громадян, що надають інформацію про відомі їм порушення законності, і інші дії. За своїм цільовим призначенням ця діяльність може бути поділена на дві частини: виявлення порушень законності і реагування на них.

Відповідно до п. 3 ст. 2 Закону «Про прокуратуру» однією із галузей (напрямів) прокурорсько-наглядової діяльності виступає нагляд за додержанням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.

Даний напрям прокурорського нагляду складається фактично з двох окремих видів діяльності правоохоронних органів: оперативно-розшукової та кримінально-процесуальної (що включає в себе дізнання і досудове слідство) діяльності. Обидва види діяльності регулюються окремими, лише їм притаманними законодавчими актами та відносяться до різних галузей права.

До суб'єктів прокурорського нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності належать: Генеральний прокурор України, Заступники Генерального прокурора, керівниками регіональних прокуратур, перші заступники керівників регіональних прокуратур, заступники керівників регіональних прокуратур, уповноважені наказом Генерального прокурора України прокурори Генеральної прокуратури України, уповноважені наказом керівника регіональної прокуратури прокури відповідних регіональних прокуратур, керівники місцевих прокуратур, уповноважені наказом керівника місцевої прокуратури прокурори.

Предмет прокурорського нагляду за оперативно-розшуковими органами визначений у ст. 25 Закону «Про прокуратуру» - це додержання вказаними підрозділами законів.

Об'єктами прокурорського нагляду (ст. 5 Закону «Про оперативно-розшукову діяльність») за додержанням законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, виступають оперативні підрозділи: Міністерства внутрішніх справ України - кримінальною, спеціальною міліцією, підрозділами внутрішньої безпеки, судовою міліцією; Служби безпеки України - контррозвідкою, військовою контррозвідкою, захисту національної державності, спеціальними підрозділами по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю, оперативно-технічними, внутрішньої безпеки, оперативного документування, боротьби з тероризмом і захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів; Служби зовнішньої розвідки України - агентурної розвідки, оперативно-технічними, власної безпеки; Державної прикордонної служби України - розвідувальним органом спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону (агентурної розвідки, оперативно-технічним, власної безпеки), оперативно-розшуковими підрозділами відповідно спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону та його територіальних органів, підрозділами з охорони державного кордону органів охорони державного кордону та Морської охорони, забезпечення внутрішньої безпеки, забезпечення власної безпеки, оперативного документування та оперативно-технічними; управління державної охорони - підрозділом оперативного забезпечення охорони виключно з метою забезпечення безпеки осіб та об'єктів, щодо яких здійснюється державна охорона; органів доходів і зборів - оперативними підрозділами податкової міліції та підрозділами, які ведуть боротьбу з контрабандою; органів і установ виконання покарань та слідчих ізоляторів Державної пенітенціарної служби України; розвідувального органу Міністерства оборони України - оперативними, оперативно-технічними, власної безпеки; Національне антикорупційне бюро України - детективів, оперативно-технічними, внутрішнього контролю..

У найбільш загальному вигляді завдання прокурорського нагляду за оперативно-розшуковими органами полягає у виявленні та усуненні порушень законів, що можуть бути допущені під час виконання ними своїх функцій. Це завдання конкретизується залежно від характеру вимог закону, який регламентує оперативно-розшукову діяльність. Перевіряючи законність виконання оперативно-розшукових заходів, прокурор першочергово повинен переконатись, що вони передбачені законодавством.

Окрім нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють ОРД, Генеральний прокурор України, керівники регіональних та місцевих прокуратур, їх перші заступники та заступники відповідно до розподілу обов'язків, координують діяльність правоохоронних органів відповідного рівня у сфері протидії злочинності.

Координаційні повноваження прокурори здійснюють шляхом проведення спільних нарад, створення міжвідомчих робочих груп, а також проведення узгоджених заходів, здійснення аналітичної діяльності. Порядок організації роботи з координації діяльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб'єктами протидії злочинності визначається положенням, що затверджується спільним наказом Генерального прокурора України, керівників інших правоохоронних органів і підлягає реєстрації у Міністерстві юстиції України.

У разі виявлення суттєвих недоліків і грубих порушень законності під час проведення оперативно-розшукової діяльності готуються проекти документів прокурорського реагування.

Наслідки перевірок обговорюються на оперативних нарадах керівників підрозділів органу, що перевірявся, за участю відповідних працівників прокуратури. Довідки або доповідні записки подаються керівництву прокуратури особисто працівником, який очолював бригаду з перевірки.

Прокурорський нагляд за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства є одним із галузевих напрямків наглядової діяльності прокуратури.

Разом з тим, здійснення такого нагляду складає основний зміст діяльності прокурора у досудових стадіях кримінального процесу, де прокурор зобов'язаний забезпечити постійний нагляд за додержанням законів всіма органами дізнання і досудового слідства, незалежно від їх відомчого підпорядкування. Додержання законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство, складають предмет прокурорського нагляду. Йдеться, перш за все, про додержання прав і свобод людини і громадянина у кримінальному судочинстві; встановленого порядку вирішення заяв і повідомлень про злочини, проведення дізнання та досудового слідства, а також законність рішень, що приймаються цими органами.

Зважаючи, що предметом прокурорського нагляду є законність усієї діяльності органів досудового розслідування, можна виділити ключові повноваження прокурора під час здійснення нагляду:

1. Швидке, всебічне, повне та неупереджене розслідування кримінальних правопорушень, обов'язкову участь прокурорів - процесуальних керівників досудового розслідування в їх судовому розгляді (у визначених законом випадках), поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів учасників кримінального провадження.

2. Своєчасне вжиття заходів до усунення причин та умов, які сприяли вчиненню кримінального правопорушення, відшкодування завданої ним шкоди фізичним та юридичним особам, державним і комунальним інтересам, розшуку майна, яке стало предметом злочинного посягання.

3. Пред'явлення цивільних позовів у кримінальному провадженні в установлених законом випадках.

4. Забезпечити виконання вимог закону при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні в органах досудового розслідування заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасне внесення щодо них відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань. З метою виконання завдань кримінального провадження прокурорам, які здійснюють процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, забезпечити інформування підозрюваного та потерпілого про їхнє право на примирення, підозрюваному - про право на угоду про визнання винуватості, роз'яснення механізму реалізації цих прав.

5. Уживати заходів до покращання якості досудового розслідування.

6. При вирішенні питань щодо погодження клопотань слідчих про проведення слідчих (розшукових) дій ретельно перевіряти наявність відповідних підстав.

7. Невідкладно скасовувати незаконні постанови про закриття кримінальних проваджень, а також відновлювати незаконно зупинені досудові розслідування.

8. Забезпечити надходження клопотань про продовження строку досудового розслідування у Генеральну прокуратуру України за 20 діб до закінчення відповідного строку, попередньо обговоривши їх на нарадах під головуванням прокурорів обласного рівня.

9. Клопотання про продовження строку досудового розслідування прокурора або слідчого Генеральної прокуратури України надавати Генеральному прокурору України чи його заступнику за 10 діб до закінчення відповідних строків.

10. Здійснювати контроль за законністю застосування заходів забезпечення кримінального провадження.

11. Ураховувати, що запобіжний захід у виді тримання під вартою є винятковим, подавати клопотання про його застосування виключно у разі, якщо іншими запобіжними заходами неможливо забезпечити виконання підозрюваним покладених на нього процесуальних обов'язків чи запобігти передбаченим законом ризикам. Вживати заходів до запобігання незаконному адміністративному затриманню осіб, які підозрюються у вчиненні кримінального правопорушення. Забезпечувати неухильне дотримання прав підозрюваного, у тому числі припинення обмежень, яких він зазнав у зв'язку із застосуванням указаного запобіжного заходу, після закінчення дії відповідної ухвали суду або її скасування.

12. У кожному випадку погодження клопотань про продовження строків тримання підозрюваних під вартою, якщо це пов'язано з неналежним виконанням службових обов'язків, проводити відповідну перевірку, результати якої розглядати на оперативних нарадах.

13. Матеріали, що стосуються заходів забезпечення кримінального провадження, зберігати в наглядових провадженнях.

14. За наявності передбачених законом підстав порушувати перед судом питання про тимчасовий доступ до речей і документів з їх вилученням, арешт тимчасово вилученого майна.

15. За необхідності, але не рідше одного разу на півріччя, перевіряти стан збереження речових доказів і схоронності тимчасово вилученого майна, достовірність та повноту записів у книгах їх обліку. Доручати проведення таких перевірок особисто керівникам органів досудового розслідування.

16. За фактами неналежного зберігання речових доказів, що призвело до їх втрати, незаконного знищення, реалізації, технологічної переробки чи пошкодження, незбереження їх істотних ознак і властивостей, а також у випадках привласнення чи розтрати проводити перевірки та приймати рішення в порядку Кримінального процесуального кодексу України.

17. Прокурорам, які здійснюють нагляд за додержанням законів під час досудового розслідування, перед погодженням клопотань про проведення негласних слідчих (розшукових) дій перевіряти відповідність наведених у них даних вимогам законів, матеріалам і фактичним обставинам кримінального провадження.

18. Питання про погодження клопотань слідчих про проведення негласних слідчих (розшукових) дій або про відмову в їх погодженні вирішувати невідкладно. У разі відмови в їх погодженні виносити постанову з викладенням мотивів такого рішення. Перевіряти законність здійснення негласних слідчих (розшукових) дій, проведення яких не потребує дозволу слідчого судді або рішення прокурора, упродовж доби з часу отримання письмового повідомлення слідчого про їх проведення. У разі необґрунтованого прийняття таких рішень слідчим надавати вказівки про їх припинення.

19. Погодження клопотань про продовження строків проведення негласних слідчих (розшукових) дій здійснювати після ретельного вивчення результатів проведених раніше таких заходів і лише за наявності додаткових відомостей, що дають підстави для цього. У разі відсутності потреби в продовженні проведення негласних слідчих (розшукових) дій вживати заходів до їх припинення.

20. Реєструвати клопотання, постанови про проведення негласних слідчих (розшукових) дій відповідно до правил таємного діловодства.

21. Дотримуватися вимог режиму таємності, вживати заходів щодо забезпечення захисту від розголошення даних про факт, методи проведення негласних слідчих (розшукових) дій, відомостей про особу, місце чи річ, щодо яких проводяться такі дії.

22. Неупереджений та об'єктивний розгляд скарг учасників кримінального провадження на рішення та дії працівників органів досудового розслідування, у тому числі скарг підозрюваного, обвинуваченого, потерпілого на недотримання розумних строків слідчим, прокурором.

23. Прокурорам та слідчим прокуратури, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються в судовому порядку, брати участь у розгляді таких скарг. При підготовці до участі в судовому засіданні вирішувати питання щодо наявності підстав для скасування оскаржуваних рішень самостійно.

24. У разі надходження до органів прокуратури України скарг учасників кримінального провадження, звернень депутатів усіх рівнів, інших осіб, у яких оскаржуються рішення, дії чи бездіяльність слідчого або прокурора, крім тих, що віднесені до компетенції вищестоящих прокурорів, роз'яснювати судовий порядок оскарження.

25. Принципово реагувати на неналежне виконання процесуальних повноважень щодо контролю за законністю дій слідчих, за якісним розслідуванням і розкриттям злочинів.

2. Сутність та основні ознаки нагляду прокурора у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням

В українських офіційних джерелах уперше визначення терміна процесуального керівництва мало вияв у Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженій Указом Президента України від 8 квітня 2008 р. № 311/2008, і формулювалося як організація процесу досудового розслідування, визначення напрямків розслідування, координація процесуальних дій, сприяння створенню умов для нормального функціонування слідчих, забезпечення дотримання в процесі розслідування вимог законів України.

Попри те, що вказане визначення не було відображене в КПК України, подальші спроби тлумачення змісту поняття здійснювались науковцями. Зокрема, В.І. Малюга, звертаючись до відповідних довідкових джерел, доходить висновку про те, що під керівництвом слід розуміти спрямування процесу, вплив на розвиток чого-небудь, спрямування діяльності, розпорядження, що за своїм змістом включає в себе вияви таких категорій, як «нагляд» і «контроль», що мають між собою суттєві розбіжності. Український законодавець, виписуючи відповідні повноваження, більше схиляється до наповнення категорії «керівництво» якісними характеристиками нагляду, а не контролю, що підтверджується переліком питань, віднесених до компетенції прокурора. У такому контексті заслуговує на підтримку думка О.М. Толочка про те, що за своєю правовою природою наведені в ч. 2 ст. 36 КПК України повноваження прокурора є владно-розпорядчими, які притаманні керівництву. І це - процесуальне керівництво, адже воно здійснюється щодо процесуального суб'єкта (слідчого) та в процесуальній формі. Разом із тим у науковому середовищі таке трактування не сприймається однозначно, що породжує низку критичних зауважень до наведених законодавчих формулювань.

Незважаючи на те, що з прийняттям КПК України 2012 р. прокурора було наділено повноваженням здійснювати нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, цю законодавчу новелу було сприйнято неоднозначно, зокрема, з огляду на відсутність офіційного визначення поняття цієї категорії. Водночас із позиції В.М. Савицького, який наголошував на тому, що всі процесуальні форми участі прокурора в досудовому слідстві є за своєю суттю його керівництвом слідством як конкретні засоби здійснення на цій ділянці роботи його головної конституційної функції - нагляду за точним виконанням законів, постає що повноваження з процесуального керівництва розслідуванням є новелою лише в частині формального викладу в КПК України й аж ніяк не за своїм змістом.

Аналіз поглядів науковців щодо проблематики визначення правової природи процесуального керівництва досудовим розслідуванням дав змогу встановити декілька домінуючих позицій із цього приводу. Так, одна група авторів повністю відкидає керівну роль прокурора під час розслідування злочинів, стверджуючи, що керівництво несумісне з прокурорським наглядом. Зокрема, Л.Р. Грицаєнко ставить риторичне питання про перетворення в такому разі прокурорського нагляду на прокурорський контроль. Деякі ж учені доходять висновку про те, що нагляд за дотриманням законів органами слідства є по суті відомчим контролем, із чим не можна погодитись на підставі чіткого розмежування за КПК України повноважень прокурора й керівника органу досудового розслідування, участю якого опосередковано прийняття таких ключових рішень, як визначення слідчого, який здійснюватиме розслідування, та вирішення питання про його відсторонення.

В.В. Гаврилов наполягав, щоб за прокурором було залишено право наглядати лише за законністю дій і законністю актів, називаючи будь-які спроби переосмислення форм цього нагляду «накиданням на прокурора зайвих хомутів». Загалом представники юридичної науки, поділяючи висвітлену позицію, послуговуються двома основними аргументами: тим, що в законодавстві відсутній термін «керівництво» щодо нагляду прокурора за дотриманням законів органами дізнання й досудового слідства, та тим, що процесуальна самостійність слідчого виключає можливість будь-якого процесуального керівництва. Однак, як слушно зазначає А.О. Ломакін, відсутність у законодавстві певного терміна, яким оперує теорія, не означає, що він є позбавленим змісту, особливо з урахуванням того, що наведені в ч. 2 ст 36 КПК України повноваження створюють повну «картину» того, що слід включати в розуміння змісту категорії, не визначеної у вигляді конкретного терміна законодавцем.

Поширеним є висновок про те, що процесуальне керівництво - самостійна функція прокурора в досудовому провадженні. Зокрема, такий підхід вважає прийнятним В.М. Юрчишин, водночас не заперечуючи значущості цього інституту для спрямування діяльності слідчих у правильному з точки зору гарантування законності руслі, оскільки в розумінні ефективності з наведеним не може конкурувати ані відомчий контроль, часом здійснюваний залежно від субєктивного інтересу уповноважених посадових осіб, ані судовий контроль у зв'язку з його епізодичним характером.

Враховуючи викладене, я займаю протилежну позицію й переконаний, що винятково процесуальне керівництво дає можливість реагувати на ризики порушень максимально оперативно й ефективно, у повному обсязі забезпечуючи належний хід досудового розслідування, натомість звужений підхід до нагляду на практиці здатний призвести до обмеження сфери впливу прокурорського реагування лише на порушення законності, що вже мали місце, а не ті, яким ще є шанс запобігти. Упевнений, що запропонований формат участі прокурора в кримінальному провадженні є таким, що дозволить забезпечити своєчасне, співмірне з потребами провадження реагування на будь-які вияви порушень законодавства, які мали місце або, поза розумним сумнівом прокурора, могли б відбутися в майбутньому, на досудовому розслідуванні, а в подальшому - підтримувати державне обвинувачення в суді з найвищим рівнем обізнаності в обставинах кримінального правопорушення, вести власне розслідування, надавати адекватну правову кваліфікацію, характеристику особи обвинуваченого, специфіку поведінки сторін, яка, відповідно до практики Європейського суду з прав людини, виступає однією зі складових критеріїв розумності строків тощо

3. Співвідношення нагляду за досудовим розслідуванням і процесуального керівництва досудовим розслідуванням

У ч. 2 ст. 36 КПК України зазначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва. Цим положенням законодавець завершив давню дискусію щодо форм прокурорського нагляду на досудових стадіях. Стосовно визначення поняття «форми прокурорського нагляду» зауважу: аналіз поглядів науковців, фахівців у галузі прокурорського нагляду дає змогу зробити висновок, що під його формами слід розуміти вказаний у законі правовий порядок (процедуру) здійснення прокурором своїх «наглядових повноважень».

У сімдесятих роках минулого сторіччя дослідники питання про співвідношення прокурорського нагляду і процесуального керівництва досудовим розслідуванням з боку прокурора висловлювали різні думки. Одні автори (Д.М. Бакаєв, В.П. Божєв, М.М. Видря, В.М. Савицький та інші) зазначали: аналіз повноважень прокурора у досудових стадіях кримінального процесу дає підстави вважати, що функція процесуального керівництва розслідуванням була притаманна прокурору на протязі усього періоду існування радянської прокуратури. Так, В.М. Савицький наголошував: «Усі процесуальні форми участі прокурора у досудовому слідстві є за своєю суттю його керівництвом слідством, конкретні засоби здійснення на цій ділянці роботи прокурора його головної конституційної функції - нагляду за точним виконанням законів». Інші (С.Л. Гусєв, Г.І. Дроздов, Б.К. Клочков, І.Я. Мірошниченко, А.К. Рустамов, В.А. Стремовський) вважали, що функції керівництва слідством і нагляду за додержанням законності при розслідуванні злочинів одночасно непоєднувані для посади прокурора. Так, Б.К. Клочков зауважував, що наглядові функції прокурора є одночасно з його боку керівництвом розслідуванням. Але, писав він, «так зване процесуальне керівництво діяльністю органів дізнання і попереднього слідства, за якої вказівки прокурора обов'язкові, є не що інше як адміністративна влада, що реалізується у кримінально-процесуальній формі, якої прокурор за новим кримінально-процесуальним законодавством повинен бути позбавлений».

Говорячи про співвідношення понять «процесуальне керівництво з боку прокурора досудовим розслідуванням» і «нагляд прокурора за додержанням законів при проведенні досудового розслідування», по-перше, зазначимо, вони ідентичні, оскільки і процесуальне керівництво, і нагляд мають спільне завдання - забезпечення суворого додержання кримінального процесуального закону і правильне застосування норм кримінального та іншого матеріального права органами досудового розслідування. По-друге, процесуальне керівництво розслідуванням з боку прокурора передбачає, що він наділений владними повноваженнями, використовуючи які, повинен забезпечити законність і обґрунтованість процесуальних рішень органів досудового розслідування і, відповідно, для виконання цього завдання він має повноваження щодо скасування незаконних і необгрунтованих рішень слідчого. По-третє, у цьому контексті процесуальне керівництво досудовим розслідуванням правомірно розглядати як один із засобів реалізації прокурором функції нагляду за додержанням законів органами розслідування. І по-четверте, не буде перебільшенням сказати, що в цих ідентичних поняттях різниця полягає у наглядових повноваженнях прокурора, які, з одного боку, забезпечують відповідність кримінально-процесуальної діяльності апаратів досудового розслідування завданням кримінального судочинства, наведеним у ст. 2 КПК України («Процесуальне керівництво»), а з іншого - забезпечують додержання вимог закону у кримінальному провадженні.

В ст. 36 КПК України «процесуальне керівництво» чітко позиціонується не як окрема функція поряд з функцією нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а як вузько спрямована форма реалізації останньої. Таким чином, означені співвідносяться між собою як ціле й частина, за аналогією зі співставленням нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, та його виявом у формі перевірки стану збереження речових доказів і схоронності тимчасово вилученого майна, достовірності та повноти записів у книгах їх обліку, що відповідно до п. п. 9.1, 9.2 Наказу Генерального прокурора України № 4гн від 19.12.2012 р. має відбуватися не рідше одного разу на півріччя, а за фактами неналежного зберігання речових доказів, що призвело до їх втрати, незаконного знищення, реалізації, технологічної переробки чи пошкодження, незбереження їх істотних ознак і властивостей, а також у випадках привласнення чи розтрати - спричиняти прийняття рішення в порядку Кримінального процесуального кодексу України.

4. Прокурорський нагляд та процесуальний контроль на досудовому провадженні

Процесуальний контроль та прокурорський нагляд слід відносити до засобів забезпечення законності під час провадження досудового розслідування, оскільки вони безпосередньо сприяють дотриманню процесуальної форми суб'єктами кримінально-процесуальної діяльності.

Положення, визначені у ст. 36 КПК України, дещо не узгоджуються із ст. 121 Конституції України, відповідно до якої прокуратура уповноважена здійснювати лише нагляд за додержанням законів органами досудового слідства, а не провадити досудове слідство чи здійснювати керівництво досудовим слідством. Проте деякі фахівці, досліджуючи процесуальні повноваження прокурора в кримінальному процесі навіть за часи дії КПК України 1960 р., аргументували необхідність реалізації прокурорського нагляду у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, зважаючи на подальшу процесуальну діяльність прокурора щодо підтримання державного обвинувачення

Відомо, що прокурорський нагляд відрізняється від контролю тим, що не містить елементів безпосереднього розпорядження й управління, якими виступають скасування правових актів, покладення обов'язку на органи досудового розслідування провести ту чи іншу дію, застосування санкцій тощо.

Втручання прокурора у діяльність піднаглядних органів є припустимим лише з метою встановлення порушень закону, причин порушень і умов, що сприяли таким порушенням.

У сфері кримінально-процесуальних відносин функція нагляду зобов'язує прокурора виявляти та усувати порушення законності, недоліки в роботі органів досудового розслідування шляхом скасування чи зміни процесуальних рішень, поновлення порушених прав, відшкодування шкоди, а за необхідності й застосуванням примусових заходів для виконання нормативних приписів.

З огляду на забезпечення загальних положень досудового розслідування прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог КПК, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, службові та інші фізичні особи зобов'язані виконувати законні вимоги та процесуальні рішення прокурора.

Незважаючи на досить широке коло повноважень прокурора у кримінальному провадження з огляду на забезпечення реалізації загальних положень досудового розслідування, деякі науковці вказують на безініціативність прокурорів. Зокрема слідчі й надалі продовжують вирішувати питання про проведення чи не проведення певної слідчої дії, звернення чи не звернення з клопотанням до суду, хоча це повинно стати основним завданням прокурорів як процесуальних керівників розслідування.

Діяльність органів прокуратури у сфері кримінально-процесуальних відносин, регламентована не тільки нормами чинного КПК України, а й відомчими нормативно-правовими актами гПу, першочерговим завданням яких є вдосконалення організації роботи та підвищення ефективності наглядової діяльності органів прокуратури України за додержанням вимог Конституції України, кримінально-виконавчого законодавства, міжнародних норм і стандартів кримінального провадження, дотримання прав і свобод людини та громадянина в Україні.

Враховуючи загальні положення досудового розслідування, під час кримінального провадження прокурорам варто забезпечувати виконання вимог закону щодо додержання розумних строків, а також строків, безпосередньо визначених у КПК України, з огляду на складність кримінального провадження, яка визначається з урахуванням кількості підозрюваних, обвинувачуваних і кримінальних правопорушень, обсягу та специфіки процесуальних дій, необхідних для забезпечення належної якості досудового розслідування та забезпечення вимог кримінального процесуального закону щодо дотримання засади розумності строків досудового розслідування.

Відповідно до положень ст. 220 КПК України прокурорам усіх рівнів необхідно також уживати заходів до підвищення якості досудового розслідування, зокрема під час вирішення питань щодо погодження клопотань слідчих про проведення слідчих (розшукових) дій доцільно ретельно перевіряти наявність відповідних підстав, передбачених відповідними положеннями КПК України.

5. Співвідношення прокурорського нагляду, відомчого контролю та судового контролю на досудовому провадженні

Загалом прокурорський нагляд є однією з гарантій кримінального процесу, що сприяє забезпеченню дотримання законності органами досудового слідства та відновлення порушених прав громадян. При здійсненні як прокурорського нагляду, так і відомчого процесуального контролю у більшості випадків застосовуються одні й ті ж форми і методи (перевірка кримінальних справ, надання вказівок, передача справи від одного слідчого іншому тощо).

Предметом прокурорського нагляду є законність рішень, що приймаються слідчим та керівником слідчого підрозділу, а предметом відомчого контролю - своєчасність дій слідчого з розкриття і розслідування злочинів, всебічного і об'єктивного розгляду справ

До того ж навіть поняття “нагляд” і “контроль” мають відмінне семантичне значення: нагляд визначається як “перевірка або спостереження з метою перевірки”, а контроль - як “складова процесу управління (керівництва)” полягає у здійсненні “скеровувальної діяльності”

За характером впливу на стан досудового розслідування контроль є динамічнішим (швидким і дієвим) порівняно з наглядом. Ідеться про те, що керівник органу досудового розслідування внаслідок свого службового і процесуального становища “найближче” від усіх інших суб'єктів кримінального судочинства до слідчого. Він раніше, ніж прокурор, який здійснює нагляд, виявляє недоліки у діяльності слідчого, порушення кримінально-процесуального законодавства та у межах своєї компетенції вживає заходів до їх усунення, надаючи за необхідності безпосередню допомогу слідчому

Зміст судового контролю - це система передбачених законодавцем і здійснюваних у чітко визначеній процесуальній формі дій (процедур) та рішень суду і сторін щодо вирішення предмету контролю з метою: попередження незаконного порушення чи обмеженням конституційних прав громадян; поновлення або компенсації порушених прав; відміни незаконних актів (визнання їх такими, що не мають юридичної сили), винесених або отриманих із порушенням установленої законодавцем процесуальної форми.

Відомчий контроль на досудовому розслідуванні. На думку Гловюк , аналіз повноважень керівника органу досудового розслідування, викладених у ч. 2 ст. 39 КПК, очевидно указує, що цим суб'єктом здійснюються не тільки організаційні повноваження, а й контрольні. Так, елементами контролю є відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування, ознайомлення з матеріалами досудового розслідування, давання слідчому письмових вказівок, вжиття заходів щодо усунення порушень вимог законодавства у випадку їх допущення слідчим.

В свою чергу, організаційний та контрольний елемент характерний для процесуального керівництва. Для того, щоб відмежувати цю функцію від форми здійснення функції прокурорського нагляду у досудовому провадженні, функцію керівника органу досудового розслідування щодо організації діяльності органу досудового розслідування, на думку Гловюк, доцільно поіменувати як відомче процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, що полягає у вжитті заходів управлінського та контрольного характеру для забезпечення законного, неупередженого та ефективного розслідування кримінальних правопорушень органами досудового розслідування.

6. Завдання прокурорського нагляду на досудовому провадженні

Завдання прокурорського нагляду можуть бути поділені на три види: загальні, спеціальні й окремі.

Загальні завдання прокурорського нагляду визначаються Конституцією України, Законом України "Про прокуратуру", КПК, ЦПК, ГПК та інших законодавчих актів. Так, Закон України "Про прокуратуру" визначає завдання як захист від неправомірних посягань:

* закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень;

* Гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина;

* основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Загальні завдання вирішуються кожним прокурором, який виконує наглядові функції прокуратури. Прокурорський нагляд має декілька галузей (напрямків), які відрізняються змістом законодавства, на виконання якого здійснюється нагляд. Тому загальні завдання, які стоять перед прокурорським наглядом в цілому, є одночасно і завданнями кожної з цих галузей (напрямків).

Спеціальні завдання - це завдання, які стоять перед конкретною галуззю (напрямком) прокурорського нагляду, їх сутність випливає із загальних завдань і визначається компетенцією прокурора в кожній галузі прокурорського нагляду.

До спеціальних завдань можна віднести:

а) своєчасне виявлення всіх незаконних актів, що видаються на об'єктах, де здійснюється нагляд;

б) виявлення осіб, що порушують закони на тих же об'єктах нагляду й ін.

Тому одним із спеціальних завдань прокурорського нагляду в кожному напрямку є своєчасність перевірки законності актів, що видаються, і виявлення фактів порушення виконання законів на піднаглядових об'єктах.

Вирішення загальних і спеціальних завдань прокурорського нагляду здійснюється шляхом застосування прокурором правових засобів нагляду, під час яких прокурор визначає окремі (конкретні) завдання і вирішує їх.

Окремі завдання прокурорського нагляду значно більш різноманітні та чисельні, ніж загальні та спеціальні. Перерахувати всі окремі завдання прокурорського нагляду складно, оскільки вони не є постійними і виникають при здійсненні конкретних дій прокуратури. Наприклад, витребування прокурором правових актів для перевірки, своєчасне внесення подання на незаконний вирок та ін. Окремі (конкретні) завдання допомагають прокуророві вирішувати загальні та спеціальні завдання прокурорського нагляду.

7. Предмет і об'єкт прокурорського нагляду на досудовому провадженні

Предмет нагляду - додержання законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство, а також завдання нагляду. До предмета нагляду входять:

· додержання прав та свобод людини і громадянина;

· додержання визначеного порядку розгляду заяв і повідомлень про вчинення або підготовку злочинів;

· порядок проведення розслідування;

· законність рішень, які приймають органи дізнання і досудового слідства.

Здійснюючи нагляд за додержанням законності при проведенні розслідування, прокурор повинен, з урахуванням завдань нагляду, чітко конкретизувати предмет нагляду, виділяючи як об'єкти нагляду окремі, найбільш істотні елементи цієї діяльності. При їх визначенні необхідно враховувати перш за все важливість охоронюваних законом прав і законних інтересів особи. З цих позицій нагляд значною мірою стосується і законних інтересів учасників процесу при: 1) вирішенні питання про порушення кримінальної справи; 2) затриманні; 3) узятті під варту; 4) притягненні до кримінальної відповідальності; 5) забезпеченні повноти, об'єктивності та всебічності розслідування; 6) вирішенні справи по суті.

8. Форми та методи прокурорського нагляду під час досудового провадження

прокурорський нагляд досудовий розслідування

Для виявлення порушень законів у діяльності органів, які здійснюють дізнання та досудове слідство, прокурор використовує такі методи:

1) ознайомлення з матеріалами розслідування кримінальної справи :

- шляхом безпосередньої перевірки і вивчення матеріалів. Справи він вивчає показання свідків, потерпілого, обвинуваченого, висновки експертизи та інші докази, робить висновок про повноту і всебічність розслідування,

законність постанов слідчого;

- заслуховування доповіді особи, яка проводить розслідування, про хід та тактику розслідування по справі в цілому, окремих її епізодів;

- ознайомлення прокурора з наглядовим провадженням по справі (де знаходяться копії основних важливих процесуальних документів).Це дає прокурору можливість прослідити строки розслідування справи, пред'явлення обвинувачення, виконання окремих слідчих дій та ін.

2) участь у провадженні дізнання і досудового слідства:

- його присутність

- його участь

-особисте проведення окремих слідчих дій по справах, що знаходяться у провадженні слідчого.

3) розгляд скарг на дії слідчого та органу дізнання, які можуть бути подані як через слідчого, так і прокурору.

Прокурор на протязі 3-х днів після одержання скарги зобов'язаний розв'язати її і про результати повідомити скаржника.

Скарга і копія повідомлення про результати її вирішення приєднуються до справи. При перевірці скарги прокурор знайомиться з матеріалами кримінальної справи, опитує заявника і інших осіб, вимагає пояснень від працівників органів дізнання і слідчих, а за необхідності проводить окремі слідчі дії.

4) доручення керівникам ОДДС проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок .За виявленими порушеннями керівники повинні вжити заходів, про що повідомити прокурора. За необхідності прокурор може витребувати матеріали перевірки для ознайомлення і адекватності оцінки вжитих заходів.

5) участь у розгляді кримінальної справи в суді.

Постанова прокурора -- це процесуальний акт, спрямований на усунення порушень закону органами дізнання та досудового слідства, відновлення правового статусу суб'єктів процесу, а також забезпечення додержання норм КПК України.

Письмова вказівка прокурора -- це процесуальний акт, який скеровує хід розслідування і його результати. Вони є обов'язковими.

Оскарження вказівок вищестоящому прокуророві не зупиняє їх виконання. Слідчому надано право не виконувати цих вказівок і передати справу вищестоящому прокуророві з письмовим викладенням своїх заперечень (ч. 2 ст. 114, ч. ст. 227 КПК України).

Обвинувачення у кримінальному процесі здійснюється уповноваженими на то органами або особами і направлено на виявлення і розкриття злочину, викриття винних і застосування до них справедливого покарання. Обвинуваченню, як однієї із функцій кримінально-процесуальної діяльності відводиться особлива роль в захисті суспільних відносин, прав і законних інтересів фізичних осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві. Воно обумовлює подальший розвиток кримінально-процесуальних відносин, залучення до кримінального процесу інших учасників, які зацікавлені в справедливому вирішенню обвинувачення і можливо керуються різними процесуальними інтересами. Закон визначає їх процесуальне становище, особливості їх процесуальної діяльності при розслідуванні і судовому розгляді кримінальної справи. Функції обвинувачення, захисту і правосуддя (вирішення справи) реалізуються в кожні кримінальній справі, на всіх її стадіях. Законодавство України передбачає, що з моменту виникнення функції обвинувачення вона цілком зосереджена в руках слідчого або органу дізнання. На слідчого (орган дізнання) покладається обов'язок об'єктивно дослідити всі обставини справи, вияснити обставини, які пом'якшують і які обтяжують відповідальність обвинуваченого. Така діяльність слідчого і визначається поняттям "обвинувачення".

Обвинувачення як процесуальна функція включає в себе предмет обвинувачення. У кримінально-правовому змісті вона визначається тими кримінально-карними діями, з приводу яких порушена кримінальна справа, пред'явлено обвинувачення, і охоплює всі необхідні ознаки злочину, передбачені диспозицією відповідної норми кримінального закону. Сформульоване в процесуальному документі, обвинувачення поступово розвивається, перевіряється стосовно до диспозиції відповідної статті Кримінального кодексу. Можна однозначно стверджувати, що без сформульованої обвинувальної тези, яка відповідає нормі Кримінального кодексу його особливій частині, діяльності по доказуванню буде безпредметною. З іншого боку слід зазначити, що обвинувачення без кримінально - процесуального змісту може бути просто декларацією, а тому воно повинно підкріплятись діяльністю, яка оформлена відповідним образом в процесуальному документі. Для правильного визначення моменту виникнення функції обвинувачення слід звертати увагу на взаємозалежність обвинувачення в кримінально-правовому і процесуальному змістах. Діючий кримінально-процесуальний кодекс визначає, що функція обвинувачення виникає з моменту, коли відносно особи застосовують запобіжні заходи. Так, виходячи зі змісту ст. 431 КПК можна зробити висновок, що підставою виникнення функції обвинувачення є затримання особи по підозрінню у вчиненні злочину або до якої застосовано запобіжний захід до винесення постанови про притягнення її як обвинуваченого.

Другою підставою виникнення функції обвинувачення є момент, коли в процесі слідчої діяльності з'являється належним чином оформлений предмет обвинувачення, тобто буде сформульоване обвинувачення і кваліфікація вчиненого злочину. При наявності цих фактів, слідчий, керуючись ст. ст. 131, 132 КПК виносить мотивовану постанову про притягнення особи як обвинуваченого. З моменту складання цієї постанови і починається реалізація функції обвинувачення. З цього моменту слідчий одержує можливість доказувати обвинувачення застосовувати до обвинуваченого заходи Процесуального примусу. Приймати рішення про притягнення особи як обвинуваченого слідчий може тільки після того, як у нього склалось тверде внутрішнє переконання про достатність доказів, які вказують на вчинення злочину цією особою. Поряд з цим, в юридичній літературі по питанням пред'явлення обвинувачення не має єдиної думки. Так, Л. Н. Гусєв стверджує, що обвинувачення формується і здійснюється тільки під час судового розгляду справи, тобто після того, коли відбувся попередній розгляд справи в суді де прийнято рішення про призначення справи до судового розгляду. При досудовому слідстві, на думку Л. Н. Гусєва, обвинувачення не існує, а діяльність слідчого - це реалізація функції розслідування, яка є єдиною на досудовій стадії процесу[61]. Аналогічна позиція і інших науковців, які стверджують, що слідчий реалізує тільки функцію розслідування, а обвинувачення здійснюється тільки в суд. Погодитись з такою точкою зору ми не можемо. Діяльність слідчого направлена на збирання доказів, повного і об'єктивного дослідження всіх обставин справи. Він зобов'язаний сформулювати обвинувачення і пред'являти його особі, що вчинила злочин, тобто і здійснити обвинувачення. Про помилкову позицію, відносно того, що обвинувачення з'являється тільки в судових стадіях свідчить і аналіз норм КПК України. Так, у відповідності з вимогами ст. ст. 43, 431 КПК підозрюваний має право на захист з моменту його затримання або застосування запобіжного заходу, а обвинувачений - з моменту пред'явлення йому обвинувачення. З цього моменту в процес вступає захисник, що підтверджує появу функції захисту, як відповідної реакції на обвинувачення, яке здійснює слідчий. Вказані обставини переконливо підтверджують, що на стадії досудового слідства як раз з'являється обвинувачення.

Аналіз кримінально-процесуальних функцій дозволяє зробити висновок, що кримінальне обвинувачення складається з ціленаправленої на обвинувачення діяльності. Цю діяльність здійснюють органи, що проводять оперативно-розшукові заходи, досудове розслідування у формі дізнання або слідства, а також прокурор, який в різних якостях приймає участь в кримінальному судочинстві. Співвідношення обвинувальної діяльності слідчого (органа дізнання і прокурора), їх взаємодії свідчать про специфіку прокурорської діяльності. Вона заключається в нагляді за законністю розслідування, здійсненні процесуального керівництва діяльністю слідчого і органів дізнання, а також виконання функції обвинувачення.

Тобто, прокурор уповноважений одночасно здійснювати як обвинувачення, так і нагляд за законністю його здійснення іншими на то уповноваженими органами. Завдання прокурорського нагляду конкретизовано в ст. 29 Закону України "Про прокуратуру", воно повинно сприяти: 1) розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організація від злочинних посягань; 2) виконання вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; 3) запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності; 4) охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; 5) здійсненню заходів щодо запобіганню злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

10, Однак, щодо повноважень прокурора при здійсненні нагляду за досудовим слідством законодавець у статті 25 Закону України “Про прокуратуру” зробив посилання до Кримінального процесуального кодексу України, визначивши, що прокурор у цій сфері користується правами та виконує обов'язки, передбачені КПК. При цьому додатково акцентовано увагу, на те, що вказівки прокурора підлягають виконанню у разі надання їх в межах повноважень та на відповідальність прокурора за видання розпоряджень поза межами його повноважень.

За таких обставин правильне визначення статусу прокурора, обсягу його повноважень та форми їх реалізації при здійсненні нагляду, визначення меж компетенції та переосмислення ролі прокурора в умовах реформування є надзвичайно важливим, особливо зважаючи на безумовну вимогу статті 19 Конституції України [2], якою встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Ця норма Конституції реалізує для службовців органів державної влади, у тому числі і прокурорів, принцип: «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». За частиною 1 ст. 9 КПК прокурор зобов'язаний неухильно додержуватися вимог Конституції України, КПК, міжнародних договорів, вимог інших актів законодавства. Відповідно до ст. 86 КПК доказ визнається допустимим, якщо він отриманий у порядку, встановленому КПК. Недопустимий доказ не може бути використаний при прийнятті процесуальних рішень, на нього не може посилатись суд при ухваленні судового рішення.

Відповідно, невірне визначення обсягу повноважень прокурора, вихід за межі компетенції при їх реалізації може призвести до порушень приписів кримінального процесуального законодавства та наслідком - визнання таких дій протиправними, а зібрані під час розслідування провадження докази - недопустимими. Дослідженню природи та розмежування повноважень прокурорів при здійсненні нагляду за досудовим розслідуванням присвячували свої праці П.Каркач, І. Козьяков, М. Косюта, І. Марочкін, Г. Середа, О. Толочко та інші вченні, але з прийняттям Кримінального процесуального кодексу та нового Закону України “Про прокуратуру” виникло безліч дискусійних питань та з'явилась нагальна потреба усунення суперечностей, пов'язаних із визначенням компетенції прокурорів. У кримінальному процесі основні повноваження прокурора визначаються статтею 36 КПК України. При цьому законодавець у названій статті розмежував компетенцію в залежності від стадії кримінального процесу. Частиною 2 названої статті окреслено повноваження при здійсненні нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва. У 4 частині цієї статті регламентовано повноваження керівників органів прокуратури та апаратів прокуратур під час судового розгляду справ та перегляду судових рішень. Частиною 5 статті окреслено права керівників органів прокуратури на зміну органу досудового розслідування, а у частині 6 - право керівників органів прокуратури на скасування постанов слідчих та підпорядкованих прокурорів. Деякі повноваження прокурора під час досудового розслідування регламентовано й ст. 37 КПК щодо визначення прокурора, групи прокурорів та старшого прокурора групи у конкретному кримінальному провадженні, зміні процесуального керівника. Різноманітні права прокурора з різним статусом містяться в інших статтях КПК, що вказує на необхідність ретельного вивчення, визначення та систематизації повноважень прокурора у кримінальному проваджені. У чинному КПК повноваження прокурорів зафіксовано з визначенням їх як суб'єктів у різних формах. Це і процесуальний керівник, і керівник органу прокуратури, і прокурор, який проводив екстрадиційну перевірку, і як службова особа органу прокуратури вищого рівня, прокурор вищого рівня. Крім того, здійснюється посилання на повноваження органу прокуратури, що діє в особі своїх керівників. Основу кримінального процесу складає діяльність уповноважених законом державних органів, які зобов'язані виявляти, розкривати злочини, викривати злочинців та застосовувати щодо них кримінальний закон і покарання. На певних стадіях до цієї діяльності залучаються громадяни, які мають відношення до вчиненого злочину: підозрюваний, обвинувачений, потерпілий, свідки, поняті, цивільний позивач та ін. Вони виступають у судочинстві, керуючись різними процесуальними інтересами, їхня роль у встановленні істини у справі не завжди рівноцінна.