Нельзя отрицать, что элементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, так же как нельзя не замечать и обратного: гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, предусматривая недопустимость ограничения прав потребителя, предусмотренных законом, несмотря на договорное согласование соответствующих положений. И, тем не менее, именно административное право является наиболее ярким представителем императивного регулирования, что связано со спецификой предмета правового регулирования.

Как мы уже говорили, административные отношения - это отношения по управлению, а значит, в них неизменно присутствует субординация субъектов отношений. Д.Н. Бахрах верно отмечает, что администрирование (управление) само по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью *(36). Такое неравенство естественно и не должно вызывать смущение. Природа публичной власти такова, что государство, регулируя управленческие отношения, оформляет юридическое неравенство. А сделать это можно только с применением императивного метода регулирования.

С другой стороны, гражданское право, исходя из своих основных принципов, призвано оформить отношения юридического равенства субъектов регулируемых отношений. Для того, чтобы в своих имущественных и личных неимущественных отношениях субъекты права чувствовали себя равными, государство применяет метод координации (диспозитивный) метод.

Все прочие отрасли права российской системы права используют императивный и диспозитивный методы в их различных сочетаниях, что связано со спецификой регулируемых ими отношений. Отрасли, в которых преобладает императивное регулирование и субординационное соотношение субъектов отношений, как правило, относятся к сфере публичного права (конституционное, финансовое, экологическое, уголовное и т.д.). Отрасли, основанные на принципах, близких гражданско-правовым, и характеризующиеся диспозитивностью регулирования, относятся к сфере частного права (трудовое, хозяйственное, земельное и т.д.).

В связи с этим наиболее разумным выглядит выделение в системе методов правового регулирования, прежде всего, административно-правового и гражданско-правового метода правового регулирования.

Оставляя в стороне гражданско-правовой метод, вкратце охарактеризуем административно-правовой метод правового регулирования. Итак, административно-правовой метод - это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет.

Административно-правовой метод является главным, но не единственным методом, применяемым в механизме административно-правового регулирования. Отдельные элементы гражданско-правового метода также используются в административном праве. В частности, в рамках административного права присутствуют договорные отношения между управляющими субъектами.

В заключение следует отметить, что метод административного права как совокупность способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми являются способы толкования административно-правовых норм, а также от методов государственного управления, которые применяются в рамках управленческого воздействия и сами являются объектом правового регулирования.

4. Принципы административного права

В науке административного права вопросу принципов отрасли уделяется незаслуженно мало внимания. Теоретические рассуждения на данную тему можно обнаружить далеко не во всех монографических и учебных работах современных ученых. В связи с этим нет единого подхода к перечню таких принципов.

Например, Ю.М. Козлов выделял следующие принципы административного права, подчеркивая при этом их родственность принципам, на основе которых происходит реализация исполнительной власти: принцип приоритета личности и ее интересов, принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности, принцип ответственности. *(37) При этом особое внимание в указанном перечне уделено конституционным принципам, отмечен их приоритет.

Французский ученый Г. Брэбан представляет систему принципов административного права совсем иначе, в виде совокупности ключевых прерогатив и обязанностей государственной администрации. К числу первых он относил полномочия (такие, как право принятия решения обязательного для исполнения и право на принуждение) и меры защиты государственной администрации (правовой защиты государственных служащий и имущества администрации). К числу же обязанностей государственной администрации Г. Брэбан относит соблюдение принципа законности в деятельности органов администрации, принципа ответственности администрации и принципа юрисдикционного контроля *(38).

Профессор Ю.А. Тихомиров в числе принципов административного права называет следующие: иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности, функционально-специализированный характер деятельности, участие граждан и их объединений в государственном управлении, осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими. *(39)

Некоторые специалисты, как, например, профессор Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделении двух категорий принципов: конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно, продвигает теорию принципов административного права вперед на пути к формированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные (политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. При этом Ю.Н. Старилов предполагает выделение также двух взаимосвязанных групп принципов в системе отрасли: общие принципы, присущие всему административному праву в целом, и институциональные принципы, характерные для того или иного института отрасли *(40).

Под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.

Освещение принципов административного права позволит более четко представить себе, на основе каких постулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализацию норм административного права, какие "аксиомы" заложены (должны быть заложены) в их головах в качестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующих дополнительного подтверждения.

Теоретическое и, возможно, законодательное закрепление принципов административного права определит отправные моменты для организации и функционирования всей системы государственного управления, в том числе для формирования государственных органов, осуществления деятельности государственных служащих в рамках задач и функций, возложенных на эти органы, а также обусловит нормативно обусловленную направленность регулирования административно-правовых отношений правом, предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.

Согласно определению Ю.Н. Старилова, "принципы административного права - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий" *(41).

Следует отметить, что как бы многословно мы не определяли понятие принципов административного права, переоценить значение этого феномена трудно. Принципы современного административного права находят отражение во множестве нормативно-правовых источников. Основным из них закономерно является Конституция РФ. Хотя Основной закон нашей страны и не закрепляет понятия государственного управления, он, тем не менее, уделяет достаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и гражданина.

Однако, кроме Конституции РФ, принципы закрепляются в огромном числе нормативно-правовых актов, как правило, законодательного уровня. Это те принципы, на основе которых сформированы отдельные институты в структуре отрасли. Отдельные нормы посвящены принципам в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании валютном контроле", Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и т.д.

Принципы отдельных административно-правовых институтов, закрепленные в данных актах, не отражают всей совокупности принципов административного права и зачастую имеют исключительно прикладной характер по отношению к группе отношений, урегулированных нормами данного правового института, однако, все они вытекают из общих положений, определяемых как принципы отрасли.

Итак, в системе административного права выделяются такие положения, которые применимы ко всем отношениям, урегулированным нормами данной отрасли, и всегда учитываются в деятельности органов государственного управления при применении норм административного права. Охарактеризуем их, разделив на две группы.

А. Общие принципы административного права. Данная группа принципов не является в собственном смысле слова группой конституционных принципов, потому что не все из них нашли непосредственное отражение в Конституции РФ. Более того, перечень конституционных принципов был бы гораздо солиднее, поскольку каждое положение основного закона суть принцип правовой системы. Определяя нижеприведенные принципы как общие, мы имеем в виду то, что они распространяются свое действие на всю совокупность отношений, возникающих в сфере административного права.

Принцип законности. Это центральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность может быть определена, как "связанность администрации законом" *(42). Конституция РФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, в частности, и то, что все нормы административного права должны соответствовать положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится и к международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовой системы.

Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так, нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Комментируя принцип законности, необходимо отметить следующее: помимо необходимости действовать в соответствии с законом данный принцип предполагает возложение на органы государственного управления, их должностных лиц обязанности инициативного отношения к нормам административного права. Действительно, если гражданин может и не знать о существовании какого-либо административно-правового института, его принципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь его положений.

Например, принятие федерального закона об основах государственной политики в конкретной области жизнедеятельности, предусматривающего, что отдельные нормы, связанные с реализацией политики, определяются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, означает, что в соответствии с принципом законности соответствующие органы обязаны предпринять соответствующие действия, издать нормативно-правовые акты, организовать проведение определенных мероприятий и т.д.

Принцип федерализма. Данный принцип основан на федеративном государственном устройстве нашей страны, закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом федерализма связаны сразу несколько обстоятельств, имеющих принципиальное значение для системы административного права.

Прежде всего, согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это решающим образом отражается на системе источников административного права. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Федерации. При этом административные законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и в случае противоречия не действуют.

Кроме того, на основе принципа федерализма организована система органов исполнительной власти. Ст. 77 Конституции РФ определяет, что по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако, помимо федеральных и региональных органов исполнительной власти, в России создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые при определенных условиях взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип приоритета личности. Этот принцип в теории именуется также принципом гуманизма. Согласно данному принципу вся деятельность органов государственного управления, которая, как мы говорили выше, освящена стремлением соблюсти публичный (общественный) интерес, опирается на положение о неприкосновенности личности и ее прав, свобод и законных интересов, установленных законом. В соответствии с этим принципом система административного права изобилует охранительными нормами, призванными оградить эти самые права и свободы от нарушения.

Являясь по сути своей отраслью права, предназначенной для ограничения произвола индивида по отношению к обществу, определения рамок частного поведения, оптимальных для обеспечения всеобщего благополучия, наделенной для этого громадным властным потенциалом, административное право серьезно ограничено в своих управленческих возможностях указанным конституционным принципом. Этот принцип должен быть положен в основу принятия всякого подзаконного нормативно-правового или индивидуального распорядительного акта, совершения любого властно окрашенного действия субъектом государственного управления.

Приоритет личности установлен в ст. 2 Конституции РФ, где указано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Ст. 55 Конституции РФ дополняет принцип указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, ст. 56 определены те права и свободы личности, которые не подлежат ограничению ни при каких условиях (право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни и другие).

Приоритет интересов личности дополняется постулатом о равенстве граждан перед законом и судом. Этот постулат находит свое выражение в том, что все люди, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равный правовой статус по отношению к предписаниям закона. В деятельности органов государственного управления этот постулат проявляется в невозможности оказания предпочтения тем или иным лицам по вышеперечисленным признакам, зависящим от особенностей личности лица, вступившего в урегулированные правом отношения с государством в лице его должностных лиц. Равно недопустимо принимать во внимание указанные признаки при принятии административных решений (например, о предоставлении гражданства, о первостепенности оказания помощи и т.д.).

Принцип ответственности. Указанный принцип является краеугольным камнем, на который опирается все здание административно-правовых предписаний. Поскольку управление - это всегда немного насилие над личностью, ее свободой делать то, что хочется и когда хочется, постольку административно-правовые нормы, как никакие другие, нуждаются в подкреплении реально действующими санкциями, т.е. возможностью государственного принуждения. В структуре отрасли существует специальный институт административной ответственности. Следует обратить внимание на то, что ответственность предусматривается не только за нарушение предписаний норм административного права со стороны граждан и юридических лиц, но и со стороны властных субъектов управления.

Принцип гласности предусматривает открытость для всеобщего сведения аспектов государственно-управленческой деятельности. Прежде всего, законы и все прочие нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию. Следовательно, любые нормативно-правовые акты административного законодательства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. В административном праве также действует постулат, обеспечивающий открытость государственного управления, о праве граждан на участие в управлении делами государства и равном доступе к государственной службе.

Б. Функционально-управленческие принципы административного права более дробны, это частные принципы административного права, отражающие тот аспект отрасли, который связан с управленческими структурами и их деятельностью. Задача функционально-управленческих принципов состоит в обеспечении построения структуры государственного управления и обеспечении ее бесперебойного и эффективного функционирования.

Принцип контроля проявляется в подконтрольности и (или) поднадзорности деятельности государственного аппарата, государственных служащих, а также в обязательности применения контрольных процедур по отношению к управляемым субъектам.

Принцип разделения властей предполагает, что исполнительная власть отделена от законодательной и судебной и не имеет права вмешиваться в деятельность органов и представителей этих ветвей государственной власти. С другой стороны, исполнительная власть самостоятельна и защищена от вмешательства извне.

Принцип профессионализма и компетентности в государственном управлении заключается, прежде всего, в установлении специфических процедур допуска к осуществлении функций по государственному управлению, что связано с возможностью ущемления прав и законных интересов граждан и организаций при применений властных полномочий.

Принцип иерархичности системы управления обусловливает проявляющийся в сфере государственного управления эффект субординационности складывающихся властеотношений внутри системы управления и применительно к управляемым субъектам.

Принцип специализации государственного управления отражает подход к множественности регулируемых правом отношений, что предполагает создание специальных управляющих систем и введение особых административно-правовых режимов в каждой из сфер регулирования.

5. Механизм административно-правового регулирования

Правовое регулирование - это феномен, обусловливающий претворение в жизнь громоздкого массива права. В сущности, за этим термином скрывается механика воздействия права на общественные отношения. Согласно положениям теории права действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный агрегат, который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким "агрегатом" в механизме действия права выступает правовое регулирование *(43).

Именно в контексте такого понимания правового регулирования мы говорим о предмете и методе отрасли права, отождествляя его с предметом и методом правового регулирования конкретной отрасли. Закономерно предположить, что поскольку предмет и метод правового регулирования отличны применительно к отдельным отраслям системы права, постольку и само правовое регулирование отрасли имеет собственные черты и особенности.

Для административного права свойственны собственный предмет, метод, а также функции и принципы правового регулирования, о чем мы говорили выше. Помимо этого административно-правовое регулирование отличается своеобразным набором средств, форм и видов воздействия на отношения.

Вопрос о средствах административно-правового регулирования не находит освещения в большинстве работ по административному праву. Тем не менее, в работах профессора Ю.А. Тихомирова присутствует и определение этого феномена, и развернутое описание средств и видов административно-правового регулирования. Согласно мнению автора, "административно-правовое регулирование: есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. ...Побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования" *(44).

Говоря о средствах административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров выделяет:

программно-ориентирующие средства (концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления; целевые программы; приоритеты развития);

нормативы;

договорные средства.

Классифицируя формы административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров указывает, что по объему и методам различаются:

а) формы государственной поддержки;

6) императивные количественные и качественные нормативы;

в) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.);

г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;

д) административно-функциональные режимы;

е) введение государственной монополии. *(45)

К сожалению, ни определения форм административно-правового регулирования, ни четкого пояснения сущности приведенных разновидностей авторский текст не содержит. Тем не менее, из приведенных сведений видно, что в теории административного права существует нерешенный вопрос о том, с какими средствами и в каких формах отрасль внедряет в жизнь свои императивные предписания, как осуществляется обеспечение государственной управленческой деятельности в рамках обозначенных предмета и метода отрасли.

Не претендуя на абсолютную достоверность приведенного суждения, рискнем предположить, что административное право располагает средствами, прежде всего, прямого администрирования и косвенного воздействия на регулируемые отношения.

Средства прямого администрирования в настоящее время остаются преобладающими лишь в небольшом спектре административно-правовых отношений, связанных с возможностью непосредственного государственного вмешательства:

предоставление свободы административного усмотрения в тех или иных вопросах. Преимущественно это средство административно-правового регулирования применяется в тех областях жизни, где необходимо оперативное реагирование на изменения обстановки и где объективно обусловлена возможность ограничения прав и свобод человека (оборона, государственная безопасность, военная служба, служба в правоохранительных органах). Однако свобода административного усмотрения - необходимый элемент и вполне ординарных управленческих ситуаций, поскольку решение всегда остается за человеком (возьмем, к примеру, процедуры принятия решения о принятии в гражданство, о выдаче лицензии и т.д.);

определение конкретных количественных показателей (преимущественно в сфере финансово-бюджетных отношений, ценообразования, тарифного регулирования);

распорядительные предписания в отношении государственной собственности и управления ею.

Средства косвенного управления регулируемыми отношениями также многообразны. Административное право располагает возможностями установления основ правового статуса тех или иных субъектов путем установления перечней их прав и обязанностей, а также установления мер ответственности; определения в целом политики государства с помощью норм-принципов; конкретизации сложнейших процедур с помощью большого числа норм с описательными диспозициями; применения стимулирующих приемов воздействия посредством введения льгот и т.д.

Сочетание средств прямого и косвенного регулирования в последнее время все более клониться в пользу косвенного правового регулирования. Это связано с объективными процессами, протекающими в экономической и политической сферах жизни нашего общества. Однако до тех пор, пока среди функций государства остается функция обороны, а в руках у государства какая-то собственность, говорить об отмирании средств прямого административно-правового регулирования не приходится.

Механизм административно-правового регулирования - это упорядоченная по стадиям регулирования система административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в сфере организации и осуществления государственного управления.

Административно-правовое регулирование последовательно проходит три основные стадии:

формирование общего действия административно-правовых норм, которое складывается из правотворчества, то есть установления норм административного права, толкования норм административного права;

возникновение на основе юридических фактов правоотношений между субъектами административного права, приобретающими взаимные субъективные права и юридические обязанности;

реализация субъективных прав и юридических обязанностей в поведении субъектов административного права.

Механизм административно-правового регулирования - одна из наиболее общих категорий науки административного права. В качестве своих элементов механизм административно-правового регулирования объединяет такие правовые явления, как принципы административного права, административно-правовые нормы, толкование административно-правовых норм, применение административно-правовых норм, административно-правовые отношения и реализацию административно-правовых норм. Каждое из этих правовых явлений в настоящем издании раскрывается особо.

Литература

1. Агапов А.Б. Административное право: учебник / А.Б. Агапов. -- 9-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательство Юрайт, 2016. -- 937 с. Зеленцов А.Б.

2. Административное право России: учебник. -- 2-е изд., перераб. и доп. /Отв. ред. Л.Л. Попов. - М.: Проспект, 2015. - 560 с.

3. Административно-процессуальное право России: учебник / А. Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов. -- М.: Издательство Юрайт, 2016.

4. Административный процесс: учеб. пособие / В.В. Волкова [и др.]. -- М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. -- 175 с.

5. Административный процесс: учебник / под ред. М. А. Штатиной. -- М.: Издательство Юрайт, 2015. -- 364 с.

6. Глущенко П.П. Административное право. Краткий курс. /П.П. Глущенко, Н.Н. Жильский и др. -- 2-е изд. -- СПб.: Питер, 2011. -- 272 с.

7. Конин Н.М. Административное право: учебник / Н. М. Конин, Е. И. Маторина. -- М.: Издательство Юрайт, 2015. -- 574 с.

8. Кононов П.И. Административное право России: учебник / П. И. Кононов. -- М.: Издательство Юрайт, 2014. -- 648 с.

9. Копытов Ю.А. Административное право: учебник / Ю. А. Копытов. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательство Юрайт, 2015. -- 649 с.

10. Макарейко Н.В. Административное право Конспект лекций/ Н. В. Макарейко. -- М.: Юрайт, 2014. -- 154 с.

11. Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / Ю. И. Мигачев, Л.Л. Попов, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. -- 4-е изд., нерераб. и доп. -- М.: Издательство Юрайт, 2015. -- 519 с.

12. Стахов А.И. Административное право России: учебник / А. И. Стахов, П. И. Кононов. -- М.: Издательство Юрайт, 2014. -- 651 с.

13. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 14.12.2015).

Размещено на Allbest.ru