Размещено на http://www.allbest.ru/

Органы публичной администрации



1. Понятие и основы административно-правового статуса органов исполнительной власти

Статус органа исполнительной власти - это наиболее характерный для административного права и специфический административно-правовой статус юридических лиц как субъектов отрасли. Зачастую для молодых специалистов, нерадиво относившихся к изучению нормативно-правового материала по курсу учебной дисциплины административного права, поступающих на службу во властные органы становится небольшим "открытием", что этот орган является юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, имеет собственный баланс, самостоятельно выступает в качестве истца и ответчика в судах, несет гражданско-правовые обязательства и т.п. Это действительно не главное, с точки зрения теории административного права, но забывать об этом, по нашему мнению, тоже не стоит. С учетом указанных обстоятельств станет более понятной и доступной и структура органа, и сущность его природы, исчезнет определенная сакральность из представлений об органах государства.

Специфика данного административно-правового статуса заключается в его исключительности. Органы исполнительной власти - это специально создаваемые для целей реализации задач и функций государственного управления коллективные образования (организации, юридические лица), наделенные властными полномочиями в определенной сфере.

Термин "орган" сам по себе обозначает организационное начало в системе государственного управления, как, впрочем, и любого другого. Органы человеческого организма - это тоже элементы функциональной организации клеток в теле человека. Органы государства - это структуры, объединяющие людей (как клетки) для выполнения функций государства. А.Ю. Тихомиров отмечает, что "государственные органы выступают главным носителем функций государства, обеспечивая как его устойчивость, так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития" *(146).

"Орган государства" (или "государственный орган") - это термин, являющийся родовым по отношению ко всем организационным структурам, выполняющим функции государства. Следовательно, органы исполнительной власти являются важным, но единственным элементом системы органов государства. В нее входят также органы законодательной власти, органы судебной власти, все те органы, которые по каким-либо причинам не отнесены Конституцией РФ к органам той или иной ветви государственной власти, а также организации, выполняющие отдельные государственные функции (например, Центральный банк РФ) и т.д. Сходным содержанием обладает и термин "государственный аппарат", понимаемый, в широком смысле, как совокупность всех организованных структур, выполняющих государственные функции.

В научной литературе по вопросам административного права можно встретить и термин "ведомство". В действующем законодательстве указанный термин не употребляется собственно в прямом своем значении, однако, можно встретить многочисленные производные от него термины, такие как: "ведомственный жилой фонд", "внутриведомственный контроль", "ведомственная подчиненность" и т.п.

Д.Н. Бахрах под административным ведомством понимает "систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти" *(147). Однако при этом данный автор отмечает, что наряду с административными существуют и иные государственные и негосударственные ведомства. Таким образом, термин "ведомство" носит универсальный характер, обозначая совокупность учреждений, предназначенных для обслуживания определенной отрасли государственного управления. В состав ведомства входят объединенные под началом органа исполнительной власти предприятия и учреждения, имущество которых, как правило, является государственной собственностью. Следовательно, "ведомственное" значит находящееся в ведомстве того или иного органа, административно подчиненное ему. "Подведомственность" означает нахождение в ведомстве конкретного органа исполнительной власти.

Термин "исполнительный орган" не равнозначен термину "орган исполнительной власти", поскольку исполнительные органы имеет практически всякая социальная система (и коммерческая организация в лице генерального директора, президента и т.п., и система местного самоуправления в лице управы, местной администрации и т.д.). Исполнительный орган - орган, выполняющий непосредственно организующие, обеспечивающие функции в рамках управления системой. Органы исполнительной власти являются исполнительными органами государства, но не они одни. К исполнительным органам можно отнести в какой-то части и институт Президента РФ, не входящий в систему органов исполнительной власти. Кроме того, в его административно-правовом статусе сфокусированы разнообразные функции государства, в том числе и не носящие собственно исполнительного управленческого характера (например, функция по определению основных направлений внутренней и внешней политики России). Присутствующий в действующем законодательстве термин "исполнительный орган государственной власти" равнозначен термину "орган исполнительной власти", поскольку государственная власть в Российской Федерации реализуется в качестве исполнительных только органами исполнительной власти.

Термин "исполнительный орган" родственен термину "управляющий (управленческий) орган", с тем лишь замечанием, что управление понимается применительно к данному термину в узком, собственном, смысле этого слова, как деятельность по реализации и организации управления. В противном случае управленческим можно назвать любой орган социальной системы, как отвечающий за одну из управленческих функций (включая функцию принятия стратегических решений о направлениях развития системы).

Нужно отметить, что статус органа исполнительной власти и само введение в законодательство термина "исполнительная власть" вызывает ряд обоснованных претензий со стороны признанных специалистов административного права. Так, Ю.М. Козлов вполне закономерно указывал на то, что существовавшее ранее лишь в теории понятие "органы государственного управления", включавшее в себя полный спектр органов, созданных государством для осуществления государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности от имени государства, не вполне удачно заменено Конституцией РФ 1993 г. на понятие "органы исполнительной власти", которое связано с четко определенным кругом субъектов права, в который не входят, в частности, Президент РФ и Прокуратура РФ. *(148)

Действительно, современная система органов государства, при всей своей видимой стройности отличается определенной размытостью. Вместо положенных трех систем государственных органов (органов исполнительной, законодательной и судебной власти) мы имеем указанные системы в сочетании с самостоятельными и независимыми от систем органами и организациями, выполняющими отдельные государственные функции. Такие видимые недостатки организации системы в каком-то смысле являются ее достоинствами, поскольку существование каждого "отрезанного ломтя" системы органов обусловлено необходимостью либо выведения органа из-под управляющего начала системы в целях обеспечения действия "системы сдержек и противовесов" и законности (как в случае с органами Прокуратуры РФ), либо осуществления государственного управления специфическими процессами с помощью определенных специфических же методов, реализация которых в рамках традиционной для системы структуры органа власти невозможна (как в случае с Центральным банком РФ), другими соображениями повышения эффективности государственного управления.

Тем не менее в соответствии с Конституцией РФ и нормами некоторых других актов административного законодательства органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти имеют четкий и ярко набор прав и обязанностей. Прежде всего, статус органа исполнительной власти и всей системы органов определяется следующими нормами Конституции РФ:

государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10);

государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ (ст. 11);

вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти, находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71);

система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77);

федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.ч. 1 и 2 ст. 78);

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78);

Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78);

исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 110);

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112).

На основе указанных норм становятся очевидными несколько принципов, поясняющих место органов исполнительной власти в системе органов государства:

1. Органы исполнительной власти - это та часть государственного аппарата, на которую непосредственно возложены задачи и функции исполнительной власти. Следовательно, органы исполнительной власти - это органы, специально созданные для целей исполнительной власти. Существуют также некоторые органы и организации, выполняющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. В таком качестве, как правило, выступают органы, не отнесенные ни к одной из систем органов государственной власти, а также организации, наделенные властными полномочиями. Эти органы и организации не входят в систему органов исполнительной власти.

2. Следует иметь в виду, что местное самоуправление самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Следовательно, органы местного самоуправления, которые по своему характеру также могут являться исполнительными, не являются органами исполнительной власти в том смысле, который придает этому термину Конституция РФ. По своей природе, отношения, возникающие в ходе реализации местного самоуправления, идентичны управленческим правоотношениям, регулируемым нормами административного права, т.е. отношениям в сфере государственного управления. Однако местное самоуправление - это институт гражданского общества, а не государственный институт. Органы местного самоуправления, по своей природе, не являются органами государства, поскольку формируются на местах. Их власть, предоставленная им местным населением, хотя и основана на нормах особой подотрасли конституционного права, является не государственной, а общественной.

3. Принцип разделения властей, установленный в Конституции РФ и последовательно реализуемый в устройстве государственного аппарата обусловливает самостоятельность системы органов исполнительной власти, ее относительную независимость по отношению к органам, представляющим законодательную и судебную власть в Российской Федерации. Система сдержек и противовесов, предусматривает, что органы исполнительной власти, с одной стороны, не подчиняются организационно ни законодательным (представительным) органам, ни судам судебной системы России. С другой стороны, органы исполнительной власти не имеют никаких властных полномочий по отношению к судам и законодательным органам. Взаимодействие между самостоятельными системами органов различных ветвей власти осуществляется строго в соответствии с законодательными предписаниями, принимаемыми в соответствии с принципами организации государственной власти в стране, закрепленными в Конституции РФ.

4. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеративным устройством государства как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Таким образом, принцип федерализма - один из центральных принципов организации системы органов исполнительной власти в нашей стране. На уровне каждого субъекта Федерации в отдельности и на федеральном уровне в целом осуществляются законодательная, исполнительная и судебная власть. Исполнительная власть реализуется на уровне субъектов Российской Федерации как территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, созданными ими для осуществления своих функций, так и специально созданными органами исполнительной власти субъектов Федерации.

5. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъекта федеральные и региональные органы образуют единую систему органов исполнительной власти, т.е. региональные органы функционально подчинены органам федеральным в случаях, когда управленческие проблемы возникают в сфере, которую Конституция РФ относит к предметам ведения Федерации или к предметам совместного ведения. Таким образом, органы исполнительной власти функционируют на основе принципа единства их системы.

Орган исполнительной власти - сложное социальное явление, характеризующееся рядом специфических характеристик. С правовой точки зрения, эти характеристики складываются в отдельные элементы административно-правового статуса. В административном праве выделяют следующие элементы статуса органа исполнительной власти (признаки органа исполнительной власти):

1. Орган исполнительной власти обладает собственной компетенцией. Это центральный признак органа исполнительной власти. Компетенция органа исполнительной власти представляет собой совокупность полномочий органа по предметам его ведения. Полномочия, в свою очередь, это права и обязанности органа в отношении принятия правовых актов, а также осуществления других государственно-властных действий.

Понятие компетенции - одно из самых сложных и важных понятий теории конституционного и административного права. Традиционно ученые обнаруживают четыре обязательных элемента компетенции органа исполнительной власти:

цели и задачи деятельности;

обеспечивающее решение поставленных управленческих задач функции органа;

совокупность правообязанностей, т.е. полномочий органа, обеспечивающих, в свою очередь, реализацию функций органа;

организационные формы и методы деятельности органа. *(149)

Современное административное законодательство предлагает универсальную классификацию функций органов исполнительной власти. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" предусмотрено выделение пяти основных разновидностей функций федеральных органов исполнительной власти. Поскольку система федеральных органов исполнительной власти наиболее развернутая и отягощенная наибольшим числом управленческих задач, можно предположить, что приведенные ниже пять групп функций являются универсальным и исчерпывающим комплектом функций для любой системы органов государственного управления.

а) Функции по принятию нормативных правовых актов: издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

б) Функции по контролю и надзору:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

в) Правоприменительные функции: издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

г) Функции по управлению государственным имуществом: осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

д) Функции по оказанию государственных услуг: предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения или иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

С точки зрения теории права, указанная классификация страдает, как минимум, одним недостатком: неоправданно узко дает понятие правоприменительных функций, поскольку для юридически грамотного человека является очевидным то обстоятельство, что в правовом государстве абсолютно все функции органа власти, если они не являются правотворческими, являются правоприменительными.

Структура полномочий органа исполнительной власти также неоднородна. В нее входят права и обязанности исполнительно-распорядительного, контрольно-надзорного, нормотворческого характера.

Все перечисленные элементы компетенции находят свое отражение, как правило, в утверждаемых высшими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Правительством РФ, а иногда также Президентом РФ положениях о конкретных органах исполнительной власти.

2. Орган исполнительной власти выступает от имени государства (Российской Федерации) или его субъекта (субъекта Российской Федерации), т.е. ни одно действие (бездействие), производимое органом исполнительной власти, его должностным лицом не может осуществляться "вне протокола", что обусловливает невозможность использования "административного ресурса" в личных целях руководства, должностных лиц органа исполнительной власти.

3. Права органа исполнительной власти по применению мер воздействия на управляемых субъектов, включая принудительные меры, одновременно являются его обязанностями по отношению к государству, наделившему его соответствующими правами.

4. Орган исполнительной власти является органом, прежде всего, правоприменительным, поскольку и его правотворческие полномочия - следствие предписаний действующего массива законодательства, в узком смысле этого слова, а вся его деятельность подчинена принципу законности.

5. Орган исполнительной власти основан на принципах профессионализма. Ответственные должности в органах исполнительной власти занимают, как правило, лица, обладающие специальным административно-правовым статусом государственного служащего.

6. Орган исполнительной власти является структурно организованной единицей государственного аппарата, системы органов исполнительной власти. Орган исполнительной власти разделяется на департаменты, управления, отделы в зависимости от функциональной направленности деятельности той или иной структурной единицы. Многие органы исполнительной власти имеют в своей структуре специальные совещательные органы (коллегии и т.п.).

7. Деятельность органа исполнительной власти финансируется и иным образом материально обеспечивается Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации. Очевидно, что власть в ее изначальном смысле означает силу, позволяющую диктовать волю властного субъекта. Сила же должна иметь свою материальную основу. Для того, чтобы бороться с преступностью, обеспечивать охрану правопорядка, контролировать исполнение закона в экономической, социальной, политической сферах, орган исполнительной власти должен обладать материальными ресурсами. Источником таких ресурсов является государство, а точнее: государственный бюджет, формируемый в основном за счет налоговых поступлений.

8. Орган исполнительной власти в процессе реализации его компетенции принимает особые правовые акты - акты управления, отличающиеся от всех иных правовых актов своими юридическими свойствами, порядком принятия и вступления в силу, порядком действие и т.д.

Сбалансированность всех указанных элементов статуса органа исполнительной власти является залогом эффективности его деятельности. Предметы ведения органа должны соответствовать предоставленным ему полномочиям, а профессионализм быть достаточно высоким для реализации таких полномочий. В то же время структура органа должна позволять профессиональным служащим использовать свои познания и навыки в наибольшей степени, а вся структура органов исполнительной власти обеспечивать оптимальное взаимодействие органов между собой в решении насущных задач государственного управления и рациональное распределение предметов ведения и полномочий между элементами системы.

2. Виды органов исполнительной власти

Говоря о видах органов исполнительной власти, необходимо иметь в виду, что первый из предложенных ниже вариантов подразделения таких органов на виды в данном случае не является искусственно произведенной классификацией, а отражает реальный состав исполнительных органов государственной власти в нашей стране. Данная классификация закреплена Конституцией РФ и действующим административным законодательством. В совокупности они формируют иерархическую структуру, действующую в рамках всей страны. В ее состав входят:

федеральные органы исполнительной власти;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ возглавляет систему органов исполнительной власти Правительство РФ, являющееся центральным федеральным органом исполнительной власти и осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации. Нужно иметь в виду, что в ряде субъектов Российской Федерации законодательство предусматривает формирование так называемых местных органов исполнительной власти. Такие органы не следует путать с органами местного самоуправления; законодательно они относятся к разряду органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Наряду с законодательной классификацией органов исполнительной власти существуют и несколько научных классификаций:

1. Прежде всего, органы исполнительной власти различают по характеру компетенции. С этих позиций выделяются органы исполнительной власти:

общей компетенции;

отраслевой компетенции;

межотраслевой компетенции;

специальной компетенции.

Первые из них осуществляют свою деятельность в отношении наиболее полного круга субъектов и объектов государственного управления по всем основным вопросам административно-правового характера на определенной территории. К такого рода органам относятся Правительство РФ, а также правительства (администрации) субъектов Российской Федерации и, в некоторых случаях, губернаторы (президенты) субъектов Российской Федерации, названные в региональном конституционном законодательстве главами исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.

Отраслевая компетенция органа исполнительной власти показывает на то, что круг предметов ведения такого органа лежит в четко определенной сфере государственно-управленческой деятельности. До введения в действие новой системы федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 отраслевыми являлись, в частности, большинство федеральных министерств. В настоящее время на министерства возложены межотраслевые функции по координации и контролю деятельности находящихся в ведении министерства федеральных служб и агентств. В то же время указанные федеральные службы и агентства в большинстве случаев обладают специальной компетенцией, поскольку нормативное регулирование передано целиком в руки федеральных министерств (исключая органы, непосредственно подведомственные Президенту РФ). Однако во многих субъектах России министерства, по-прежнему, обладают отраслевой компетенцией, реализуя государственную политику в строго определенной сфере деятельности.

Органы межотраслевой компетенции, как уже стало понятно из вышесказанного, призваны осуществлять координацию деятельности отраслевых органов исполнительной власти по отдельным вопросам. Ранее эту роль в системе федеральных органов исполнительной власти играли государственные комитеты и федеральные комиссии, осуществлявшие межотраслевую координацию по вопросам рыболовства, физкультуры и спорта, рынка ценных бумаг и т.д. В субъектах Российской Федерации подобные структуры продолжают свое существование. Сейчас функции координации деятельности на федеральном уровне возложены в основном на федеральные министерства.

Большинство федеральных органов исполнительной власти являются в настоящее время органами специальной компетенции, т.е. органами, осуществляющими различного рода разрешительные, контрольные, надзорные, регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности. Такие специализированные органы существовали и ранее (например, федеральные надзоры, российские агентства и т.д.). В современной системе органов исполнительной власти органами специальной компетенции являются и федеральные службы, и федеральные агентства.

2. По порядку принятия решений в рамках осуществления управленческой деятельности органы исполнительной власти подразделяются на:

коллегиальные;

единоначальные.

Коллегиальными, по общему правилу, являются Правительство РФ и соответствующие правительства, администрации и другие подобные органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, априори коллегиальный характер носят органы, именуемые комиссиями (ранее - федеральные комиссии). Сущность коллегиального органа, как это следует из названия, состоит в совместном принятии решения всеми членами указанного органа. Так, Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Все постановления и распоряжения Правительства РФ принимаются на заседаниях Правительства РФ на основе общего принципа большинства голосов и подписываются Председателем Правительства РФ. В соответствии с положениями о конкретных органах исполнительной власти федеральная служба и федеральное агентство могут иметь статус коллегиального органа исполнительной власти.

Абсолютное большинство органов исполнительной власти построено на принципе единоначалия. Принятие решения в таком органе осуществляется единолично его руководителем (министром, директором). Это не означает, что решения в таких органах принимаются без учета мнения ведущих специалистов - практически каждое федеральное министерство имеет в своей структуре специальный совещательный орган - коллегию министерства, который и обсуждает насущные вопросы деятельности министерства, давая министру квалифицированные заключения.

3. По способу и порядку формирования (учреждения) органов исполнительной власти они различаются на:

а) органы, руководители которых избираются населением соответствующей территории;

б) органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами или главами исполнительной власти.

4. По признаку значимости в системе органов и территории действия компетенции органа различают:

а) центральные органы исполнительной власти;

б) территориальные органы органов исполнительной власти.

Традиционно (и в соответствии с федеральным законодательством) территориальные органы вправе иметь только федеральные органы исполнительной власти, создавая их в различных субъектах Российской Федерации. Однако на практике во многих субъектах РФ, наряду с органами местного самоуправления на местах (в селах, поселках, городах действуют территориальные органы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Не совсем очевидна законность формирования таких органов, однако, их существование зачастую является насущной необходимостью и продиктовано потребностями оптимизации государственного управления в крупных субъектах Федерации.

5. В зависимости от правовой основы образования различаются органы, создаваемы основе:

а) конституций (например, Правительство РФ);

б) законов (например, Федеральная служба безопасности);

в) норм подзаконных актов (большинство министерств, служб и агентств).

6. Наконец, органы исполнительной власти могут быть подразделены на виды в зависимости от организационно-правовой формы. В практике современной системы органов исполнительной власти существуют:

а) на федеральном уровне: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;

б) на региональном уровне: правительства, администрации, советы министров, а также министерства, департаменты, управления, комитеты, комиссии, а также службы, агентства и т.п. разновидности органов.

Желая создать крупный организационный центр государственного управления в отдельной сфере жизнедеятельности общества, как правило, прибегают к такой форме органа исполнительной власти, как министерство. Такой орган осуществляет государственное управление по отношению к большому числу управляемых объектов. Комитет или комиссии создаются для целей разрешения узких конкретных вопросов управленческого характера, требующих, как правило, совместной деятельности целого ряда органов исполнительной власти. Службы, как разновидность органов исполнительной власти, зачастую сосредоточены на контрольно-надзорных функциях. Агентство - это орган, специализирующийся на ведении реестров, кадастров, оказании различного рода государственных услуг.

Однако организационно-правовая форма органа исполнительной власти редко обязывает к определенному набору функций или характеристике структуры этого органа. В связи с тем, что законодательно закрепленные определения признаков той или иной формы отсутствуют, подзаконное регулирование использует самые разнообразные сочетания таких признаков. В частности, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, о котором уже не раз говорилось выше, закреплена "нетрадиционная" для теории административного права функциональная характеристика министерств.



3. Роль Президента РФ в сфере исполнительной власти

Присутствие в правовом статусе главы государства, Президента РФ, элементов административно-правового статуса связано, прежде всего, с тем, что Президент РФ занимает в системе органов государства совершенно особое место. Он находится "над" всеми тремя ветвями государственной власти, обладая рядом полномочий, позволяющих оказывать серьезное (часто решающее) влияние на органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Основы статуса Президента РФ содержит Конституция РФ, которая в ст. 11 определяет, что наряду с другими органами власти государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ. Наряду с этим ст. 80 устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Субъектом административного права Президента РФ делает то обстоятельство, что в Основном законе нашей страны закреплен ряд полномочий Президента РФ в области исполнительной власти. Так, в соответствии с Конституцией РФ Президент РФ осуществляет следующие полномочия:

совместно с Правительством РФ обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации;

в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

принимает решение об отставке Правительства РФ;

представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом;

утверждает военную доктрину РФ;

формирует Администрацию Президента РФ;

назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;

назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ;

назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;

осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;

ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;

подписывает ратификационные грамоты;

принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей;

является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;

в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Кроме того, перед вновь избранным Президентом РФ Правительство Российской РФ слагает свои полномочия. В соответствии со ст. 117 Конституции РФ отставка Правительства РФ принимается и отклоняется также Президентом РФ. Президент РФ может и самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ.

Из приведенного спектра полномочий видно, что Президент РФ имеет непосредственное отношение к реализации исполнительной власти в Российской Федерации. Однако следует иметь в виду, что часть специалистов не относят Президента РФ к числу субъектов административного права *(150). Причиной такого отказа от признания за Президентом административно-правового статуса может являться, в частности, то обстоятельство, что в ряде государств должность Президента предполагает, что именно он является главой исполнительной власти (например, в США). В таком случае административные полномочия Президента более очевидны. В нашей же Конституции РФ Президент РФ выведен за рамки системы исполнительной власти, и его административно-правовой статус становится очевидным только в результате анализа целой группы норм Основного закона страны.

Тем не менее, на наш взгляд, Президент РФ играет роль центра исполнительной власти, поскольку Президент РФ помимо того, что по его представлению назначается Председатель Правительства РФ (центрального органа исполнительной власти в России), а также его заместители, Президент РФ своим указом формирует систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Более того, в соответствии с действующей структурой федеральных органов исполнительной власти Президент РФ осуществляет непосредственное руководство блоком так называемых "силовых" органов исполнительной власти (МВД России, Минобороны России, Минюст России, ФСБ России, СВР России и т.д.).

Итак, Президент РФ - это высшее должностное лицо государства и одновременно государственный орган. Статус Президента РФ в качестве органа может вызвать определенные сомнения, поскольку Президент РФ - это конкретное физическое лицо, отвечающее определенным конституционным критериям, победившее на выборах Президента РФ. Однако осуществление президентских полномочий, как хорошо понятно, невозможно одним лицом, пусть даже Президентом РФ. Аппарат Президента РФ включает в себя централизованные и территориальные органы управления, реализующие функции Президента РФ как на уровне Федерации, так и на местах.

Должность Президента РФ является выборной. Избирается Президент РФ на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. При этом одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" *(151). При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу, в которой клянется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу.

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Также Президент РФ может по собственной воле досрочно прекратить исполнение полномочий в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Примечательно, что во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ.

Президент РФ обладает неприкосновенностью, что является важнейшей гарантией его независимости. Неприкосновенность Президента РФ проявляется, прежде всего, в таких особенностях его правового статуса, как невозможность легитимного привлечения Президента РФ к уголовной, административной, любой другой ответственности, за исключением политической, меры которой закреплены в Конституции РФ. Такого рода меры ответственности - это отрешение от должности, так называемый "импичмент" Президенту РФ.

Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Свою управленческую деятельность Президент РФ осуществляет посредством издания следующих правовых актов: указов Президента РФ, носящих, как правило, нормативно-правовой характер, а также распоряжений Президента РФ, не имеющих нормативного характера и отвечающих признакам индивидуальных управленческих актов. В соответствии с Конституцией РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Президента РФ руководствуется в своей деятельности принципом законности. Следовательно, его акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Итак, организационная структура института Президента РФ сложна и закреплена непосредственно в Конституции РФ. Среди многочисленных полномочий Президента РФ, отраженных в ней - полномочия по формированию Администрации Президента РФ и назначению полномочных представителей Президента РФ, закрепленные в ст. 83 Конституции РФ.

Администрация Президента РФ является центральным органом управления в системе института Президента РФ. Согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" *(152) Администрация Президента РФ является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ.

В состав Администрации входят помимо традиционных структур также помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации и Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, управления Президента РФ и т.д.

Целями деятельности Администрации являются:

обеспечения реализации Президентом РФ полномочий главы государства;

осуществления контроля за исполнением решений Президента РФ;

подготовки предложений Президенту РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

содействия Президенту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;

разработки общей стратегии внешней политики Российской Федерации, обеспечения реализации Президентом РФ его полномочий по руководству внешней политикой Российской Федерации;

разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией;

обеспечения деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами Российской Федерации и присвоении почетных званий Российской Федерации;

содействия Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

содействия Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечения реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Администрация в целях обеспечения деятельности Президента РФ осуществляет следующие функции:

организация подготовки законопроектов в порядке законодательной инициативы;

подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;

подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;

подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов;

обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанных Президентом РФ;

подготовка материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и для его программных выступлений;

обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;

подготовка проектов обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ;

подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами;

обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению;

обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями;

содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам;

обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации;

организационное обеспечение реализации Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования;

сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;

учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту РФ;

обеспечение хранения официальных текстов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.

Территориальное представительство института Президента РФ доверено полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах, входящим в состав Администрации Президента РФ. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. На него возложена задача обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Вышеуказанным Указом Президента РФ утвержден и перечень соответствующих федеральных округов, объединяющих каждый территории нескольких субъектов Российской Федерации:

Центральный федеральный округ;

Северо-Западный федеральный округ;

Южный федеральный округ;

Приволжский федеральный округ;

Уральский федеральный округ;

Сибирский федеральный округ;

Дальневосточный федеральный округ.

Полномочный представитель является федеральным государственным служащим, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, входит в состав Администрации Президента РФ. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.

Основными задачами полномочных представителей являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

В целях решения возложенных на него задач полномочный представитель осуществляет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

...