Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Понятие законотворчества
• Глава 2. Этапы законотворческого процесса
• Глава 3. Стадии законотворческого процесса
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Законотворчество, как и другие виды человеческой деятельности, требует соответствующей квалификации лиц, его осуществляющих. Поэтому участники законотворческого процесса должны обладать необходимыми специальными профессиональными знаниями и умениями, включающими эффективное использование методов, правилами и приемами, обеспечивающими высокое качество принимаемых законов. В юридической литературе термин «законотворчество» встречается сравнительно редко, гораздо чаще применяется термин «законодательная деятельность». Здесь сразу же следует обратить внимание на то, что началом законодательного процесса всеми авторами признается момент внесения законопроекта в законодательный орган.

Однако, в юридической литературе не получил достаточного внимания этап законотворчества, который происходит до начала законодательного процесса (до начала законодательной деятельности). А ведь вносимый в законодательный орган законопроект может быть результатом творчества не только законодателей, но и других лиц, например, ученых какого-нибудь неправительственного института.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе законотворчества, а также правоотношения, возникающие между субъектами законотворчества при использовании технико-юридических способов и средств при разработке, написании и принятии закона как нормативного правового акта.

Предметом исследования являются нормы, регулирующие использование правил законотворческой техники, обеспечивающих надлежащее качество содержания закона, а также уровень и состояние разработанности в юридической науке общетеоретических и прикладных проблем использования правил законотворческой техники при разработке закона.

Цель исследования заключается в том, чтобы всесторонне рассмотреть опыт законотворчества и показать органическое единство других правил законотворческой техники с содержанием закона.

Для достижения цели сформулированы следующие задачи:

- выявить сущность, понятие, теоретическое и практическое значение содержания, а также ее разработки как особого этапа законотворчества;

- определить стадии и этапы законотворчества.

- обобщить правила законотворческой техники, используемые при написании текста закона, как нормативного правового акта.

Глава 1. Понятие законотворчества

Правовые акты - основной конечный «продукт» правообразования, которое охватывает и другие аспекты. Речь идет о познавательных аспектах в процессе выработки и принятия законов и иных правовых актов, о трудностях, противоречиях и ошибках. Законы позволяют в процессе познания объективной действительности отражать закономерности общественного развития, фиксировать наиболее типичные юридические общественные действия, правила поведения, способствовать стабилизации и упорядочению социального развития в нужном направлении.

Законодательное регулирование нельзя понять только с позиции юридической науки. Необходим комплексный подход, который позволяет в полной мере использовать достижения философии, социологии и науки управления. Появляется возможность выявления наиболее существенных черт механизма законодательного регулирования, его адекватности меняющимся условиям общественного развития. Благодаря широкому подходу к трактовке этого механизма можно полнее охарактеризовать процесс возникновения закона, который следует рассматривать в двух аспектах - познавательном и юридическо-процедурном. Рассмотрим смысл каждого из них.

В философской литературе подчеркивается важное теоретическое значение осмысления процессов развития в обществе с точки зрения возможностей сознательно-планомерного управления ими. В решении проблем развития общества главным становится исследование практического овладения этими процессами, претворения в жизнь формулируемых общественными науками целей и идеалов, организации управления процессами развития. Приходится проводить анализ соотношения стихийного и планомерного. Ключ к решению этой проблемы заключается в правильном понимании и отражении объективных законов общественного развития. Сознательное использование этих законов означает, прежде всего, познание их требований и ориентацию деятельности в соответствии с ними. Механизм использования законов есть сложный процесс реализации их требований через воздействие субъекта управления на объект.

Закон в юридическом смысле должен точно и обоснованно отражать общественные потребности, способствовать наиболее полному их удовлетворению. Для этого существенное значение имеет анализ типологии порождающих закон ситуаций. Их условно можно разделить на две большие группы. законотворчество правовой акт

Первая -- использование закона для установления институтов, регуляторов, правил и норм, относящихся к наиболее важным для общества и государства сферам, отношениям, процессам и явлениям. Это наиболее распространенные, обычные ситуации.

Вторая группа включает так называемые проблемные ситуации, в которых осуществляется поиск путей разрешения назревших противоречий. Эти ситуации побуждают к решению новых, актуальных задач общественного развития, в том числе с помощью законодательного регулирования. В обоих случаях происходит своеобразное опосредование в законе знаний о прошлых, настоящих и будущих ситуациях. Они могут быть и общие по своему характеру, и повторяющиеся, и конкретные, чрезвычайные (отклоняющиеся) и т.д. Знание закономерностей общественного развития облегчает регулирование законом будущих ситуаций, которые наиболее типичны и возникновение которых можно предвидеть. Важен учет факторов «отклонения» и рисков возникновения нежелательных ситуаций и способов реагирования.

Углубленный анализ ситуаций сопровождается выявлением факторов правообразующей, «предзаконодательной» деятельности. Признание их роли в процессе создания законов становится все более заметным в юридической литературе, хотя и не сопровождается выделением данного этапа в рамках законодательного процесса как такового.

В научных исследованиях были выделены факторы основные (объективные: экономический, территориальный, экологический, демографический; субъективные: политический, идеологический, социально-групповой, национальный, культурологический, ценностно-психологический), факторы обеспечивающие (организационный, информационный, научный) и факторы развития. Степень их влияния, учета и использования на разных этапах законодательной деятельности применительно к видам законов весьма неодинакова. Ранжирование и оценка факторов дают возможность установить степень их влияния на процесс создания законов, а в теоретическом плане - разрабатывать модели законов.

Подход к законодательному регулированию с позиций науки управления позволяет полно и глубоко изучить функционально-содержательные аспекты закона. Мы имеем в виду не столько специальные юридические средства, сколько предметно-тематический аспект закона, выражающий его целевую, функциональную направленность. Это даёт возможность применять и новые измерения, отражающие динамику закона.

Существенна и комплексная оценка закона как средства социального регулирования. Она позволяет использовать в ходе анализа не только методы юридической науки, но и достижения философии, социологии, экономики, кибернетики, психологии. Это облегчает рассмотрение закона как концентрированного выражения общественных потребностей, действия различных социальных факторов. Закон выступает в качестве важного инструмента решения задач управления, позволяющего обеспечить эффективное воздействие управляющих подсистем на управляемые, выбор различных форм взаимодействия их с социальной средой.

Закон характеризуется в таком аспекте как один из элементов общей системы правового обеспечения управления. Среди средств правового обеспечения закон выделяется масштабностью регулируемых отношений, высшей мерой обязательности и наибольшей стабильностью.

Исследование законодательного регулирования в контексте науки управления дает возможность прежде всего раскрыть информационное содержание законов.

В научной литературе последних лет все чаще даются характеристики информационной природы права и его действия как социально-нормативной, регулятивной системы. Для эффективного и правильного восприятия информации важное значение имеют качество информации и способности ее воспринимать и перерабатывать. Положения теории информации об объеме и содержательности сообщений, их доступности, помехах информации, соотношении новой и старой информации и т.д. позволяют раскрыть информационное содержание норм права. В частности, информационная структура нормы включает ориентирующую (гипотеза) и программную (диспозиция) информацию. Заключенная в этой структуре информация приобретает характер обязательных предписаний. А это влияет на содержание и форму правовой информации.

Учитывая сказанное, можно подойти к оценке информационного содержания законов. Закон выполняет в этом отношении двоякую роль. Он является определенным носителем информации и выполняет характерную для права роль регулятивного средства. Сочетание в законе свойства носителя и регулятора информации позволяет полнее раскрыть его информационное содержание. С точки зрения информационного содержания закон выражает социальную оценку процессов и явлений и тем самым оказывает мощное ориентирующее воздействие на деятельность субъектов права. В результате повышается уровень их компетентности, знаний происходящих процессов. Они получают четкие ориентиры для оценки различных, подчас противоречивых ситуаций. Это способствует выработке социально значимых оценок в процессе восприятия информации гражданами и их объединениями. Наряду с комплексной информационной природой ряда законов можно отметить и специфику их информационного содержания. Законы, регулирующие преимущественно отдельные сферы общественной жизни, содержат концентрированную оценку, нормативы деятельности, поведения именно в этих сферах.

Законодательное определение функционально-целевого назначения информации имеет первичный характер. Оно в общих чертах обусловливает и информационное содержание других актов.

Важное значение имеет обеспечение полноты информации в содержании закона. Закон должен обоснованно отражать объективные процессы на основе переработки и фиксации той меры информации, которая, с одной стороны, вбирает выявившиеся закономерности, А с другой - облегчает применение разнообразных правил во вновь возникающих ситуациях. Законы, подготовленные на основе недостоверной или неполной информации, в конечном счёте, действуют частично, а иногда оказываются нежизнеспособными. Следствием такой практики неизбежно являются частые поправки к законодательным актам или корректировки с помощью подзаконных актов.

Анализ информационного содержания законов облегчает оценку закона и с позиций теории решений. Современная теория решений - комплексная научная дисциплина, охватывающая все этапы возникновения, подготовки, принятия и исполнения решений. Решения - это социальные акты, подготовленные на основе вариантного анализа и оценки положения в той или иной области, принятые в установленном порядке, имеющие обязательное значение, содержащие постановку целей и обоснование средств их достижения, организующие практическую деятельность субъектов и объектов управления. Такое её определение управленческих решений распространяется на все виды.

Правовые решения составляют наиболее значительную группу социальных решений. Ведущее место среди них занимает закон. Сравнительно редко подчеркивается органическое единство понятий закона и решения. Главное здесь - перевод решения, принятого на основе данных разных наук, на язык юридических категорий. Тем самым создается модель поведения.

Закон выступает нормативно-регулятивным средством достижения общегосударственных целей. Непринятие или задержка с изданием законов, недостаточная обоснованность законов и отдельных законоположений отрицательно сказываются на их реализации. Ошибки в этом деле приводят к большим потерям, снижению темпов экономического и социально-культурного развития, известной деформации правового обеспечения власти и управления.

Понимание природы целостного воздействия как конкретного закона, так и системы взаимосвязанных законов и законодательства в целом весьма существенно. Закон как правовое решение характеризуется большими, чем другие акты, временными рамками действия.

Закон направлен на разрешение сложных и масштабных задач. Его опережающее воздействие означает своего рода моделирование не столько сложившихся ситуаций, сколько будущих состояний субъектов права. Абстрактно-общая форма правовых норм, и особенно законодательных, наилучшим образом приспособлена к предвосхищению нового. Закон очерчивает главное направление перевода управляемых ситуаций из одного состояния в другое. Он рассчитан на преодоление противоречивых тенденций, устранение существенных отклонений от заданного курса публичных действий. Поэтому закон, рассматриваемый в этом аспекте, служит планомерному воздействию на общественные процессы и преодолению элементов стихийности и противоречивости в их развитии.

Оценка закона с позиций теории решений существенна и с точки зрения меры регулятивности закона. Закон должен содержать формулу разрешения проблемы, формулы действий, окончательные оценки. Напротив, слабая регулятивность закона, выражающаяся в наличии общих информационных положений, в нарушении пропорций между нормами-целями, нормами-принципами и нормами, конкретно регулирующими и общерегулирующими, неправомерная отсылка к подзаконным актам и т.д., ослабляет действие закона как социально-управленческого решения.

На практике встречаются и иные противоречия. Иногда необходимая полнота информационного содержания закона не сопровождается выработкой мер его распорядительного воздействия. И, напротив, высокая регулятивность законодательных актов не всегда опирается на необходимую меру их информационной содержательности.

Глава 2. Этапы законотворческого процесса

В юридической литературе есть два подхода к пониманию законотворческого процесса. Одни авторы ограничивают законотворческий процесс рамками официального прохождения законопроекта в представительном органе. Другие включают в законотворческий процесс и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона, вторая осуществляется в условиях гласности, с участием многих ищи коллективов.

Следует признать, что процедура подготовки законопроекта не охватывается понятием «законотворческий процесс». Вместе с тем она носит правотворческий характер и является необходимым элементом в механизме законотворчества, представляя собой отдельное самостоятельное звено этого механизма. В ходе ее осуществления «нарабатываются» материалы для последующих этапов законотворчества. Названную процедуру можно охарактеризовать как подготовительно-правотворческую, предваряющую законотворческий процесс и ему предшествующую.

Законотворческий процесс начинается с вступлением в отношения, складывающиеся в ходе создания закона, законотворческого органа с момента, когда законотворческий орган становится субъектом этих отношений. Процессуальные отношения обязательно должны быть опосредованы через законотворческий орган. Именно поэтому последний -- необходимый участник любого из них. Законотворческий орган направляет действия участвующих в процессе лиц и содействует им в осуществлении их процессуальных прав и обязанностей. Права и обязанности самого законотворческого органа вытекают из его компетенции как органа власти, призванного осуществлять законотворческую деятельность и придавать любым интересам, возникающим в процессе, значение государственной воли.

Для понимания законотворческого процесса надо уяснить сущность такого основного компонента его структуры, как процессуальная стадия. Процессуальную стадию можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Каждая от дельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап процесса и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью. Стадиями законотворческого процесса принято считать законотворческую инициативу, обсуждение законопроекта, принятие законопроекта в качестве закона и опубликование (обнародование) закона.

Природу регламентов законотворческих органов можно уяснить на примере структуры Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (принят 30 января 2002 г.).

Часть первая. Органы, должностные лица и общий порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Глава 2. Председатель Совета Федерации. Первый заместитель Председателя Совета Федерации. Заместители Председателя Совета Федерации

Глава 3. Совет палаты

Глава 4. Комитеты и комиссии Совета Федерации Глава 5. Порядок проведения сессий и заседаний Совета Федерации

Глава 6. Порядок голосования и принятия решений на заседании Совета Федерации

Глава 7. Контроль за использованием электронной системы

Глава 8. Парламентские слушания и иные формы работы в Совете Федерации

Глава 9. Обеспечение деятельности Совета Федерации

Часть вторая. Участие Совета Федерации в законотворческой деятельности

Глава 10. Порядок рассмотрения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона

Глава 11. Порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.

Глава 12. Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции

Глава 13. Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального конституционного закона

Глава 14. Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации

Глава 15. Осуществление Советом Федерации права законотворческой инициативы

Как видно, в Регламенте получили развитие конституционные нормы, с одной стороны, и содержатся правила, присущие именно тому виду органов, -- с другой. Ими определяются содержание и последовательность действий в соответствии со статусом Совета Федерации как верхней палаты парламента.

Законотворческая деятельность регламентируется и в более мягких формах, которые способствуют раскрытию ее познавательного и содержательного характера. Во-первых, действуют основные требования к концепции и техническому заданию на подготовку федеральною закона, учет которых позволяет правильно находить предмет икона и формы его опосредования. Во-вторых, используются правило законопроектной работы, отражающие роль, действия и взаимоотношения всех участников. В-третьих, применяются правила законотворческой техники в строгом смысле и юридической техники в/широком смысле. Их польза и устойчивость подтверждены длительной историей, и в современных условиях востребованность стала еще большей ввиду разрастания нормативных массивов и дифференциации видов правовых актов внутри страны и за рубежом. И если в Германии, Канаде и других странах формализации правил и приемок юридической техники посвящены специальные сборники, справочники, то в России еще предстоит добиться единообразия.

Сказанное позволяет без большого преувеличения сказать: процесс правообразования является правотворческим в глубоком смысле. «Творение», «создание» права является поистине познавательным и созидательным делом. И тут публичное право призвано определять целевые и ценностные ориентиры и официально-формальные требования, т.е. выступает и в качестве саморегулятора.

Вряд ли с этой точки зрения можно согласиться с такой трактовкой «нормографии», которая якобы облегчает «выход» теории нормотворчества за пределы курса общей теории права и государства. Это тем более спорно, что наполнение «нормографии» элементами традиционной юридической техники не слишком уж новаторское.

Правообразование в системе исполнительной власти имеет свою специфику. Оно должно быть строго подзаконным, предметно-функциональным и динамичным. Поэтому в сфере государственного управления столь необходимы правила подготовки, принятия и реализации актов органов исполнительной власти. Как разновидность публичной власти местное самоуправление действует в строгом нормативном порядке. Это касается построения и деятельности представительного органа и исполнительного органа, форм непосредственной демократии, чему посвящены статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также статьи уставов муниципальных образований.

Уставы подлежат государственной регистрации. Широко применяются правила принятия муниципальных актов, специальные регламенты для упорядочения и проведения заседаний (секций) представительного органа, регламенты работы местной администрации, регламенты выполнения отдельных функций. Это позволяет готовить и принимать муниципальные акты на демократической основе - путём местного референдума, на заседаниях представительного органа, главой я органами местного самоуправления. Закон «признает» муниципальное нормотворчество и наделяет его символами общезначимости, хотя «внешне» муниципальное право едва ли прямо входит в систему государственных правовых актов.

Глава 3. Стадии законотворческого процесса

Принятие закона осуществляется в ходе законодательного процесса.

Правила законотворческой техники, которые используются в законодательном процессе, можно сгруппировать, как относящиеся:

1) к внесению законопроекта в законодательный орган власти;

2) к рассмотрению законопроекта в законодательном органе власти;

3) к экспертизе законопроекта;

4) к принятию закона законодательным органом власти;

5) к подписанию закона уполномоченным должностным лицом;

6) к опубликованию закона.

1. Внесение законопроекта в законодательный орган. Правила этой процедуры должны обеспечивать не только реализацию установленного законом права законодательной инициативы, но и, на сколько это возможно, надлежащее качество законодательных инициатив (в том числе, их концепций).

Право законодательной инициативы, как правило, предоставляется ограниченному кругу субъектов, прежде всего тем, которые наделены полномочиями от народа. Негативными последствиями чрезмерного увеличения числа субъектов права законодательной инициативы могут быть:

· принижение значения права законодательной инициативы и, как следствие, возможность возникновения «вала» законодательных инициатив (в том числе с неправильными концепциями), которые парламент либо не примет из-за недостатка времени, либо примет в спешке (в том числе с неправильными концепциями);

· усложнение законодательного процесса, в частности, в силу возможной несогласованности действий субъектов права законодательной инициативы;

· расширение круга лиц, «приближенных» к субъектам права законодательной инициативы и, как следствие, вовлечение в законодательный процесс большого числа некомпетентных людей, ошибочно считающих, что законотворчеством, в отличие от других видов профессиональной деятельности, могут заниматься все (в итоге - появление законопроектов с неправильными концепциями).

Правом законодательной инициативы непременно наделяются депутаты парламента, почти всегда -­ правительство и глава государства, в редких случаях - другие государственные органы и должностные лица, например, Федеральный Верховный Суд и Генеральный прокурор в Бразилии. Еще реже, например, в Италии, применяется институт народной законодательной инициативы, которая заключается в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписались избиратели в количестве, установленном законом.

В целях улучшения концепций законодательных инициатив законом могут быть предусмотрены следующие правила для их внесения:

· право внесения законопроекта предоставляется не одному, а нескольким депутатам, чем уменьшается вероятность появления законодательных инициатив субъективного характера;

· законопроект «персонифицируется» и тем самым повышается ответственность каждого парламентария за свою законодательную инициативу, в отличие от тех случаев, когда парламентарии подписываются под законопроектами своих коллег лишь из чувства солидарности ;

· право внесения законопроекта о государственном бюджете предоставляется только правительству, поскольку не каждый депутат способен качественно разработать такой сложный документ, а также подойти к нему с общегосударственных, а не с субъективных позиций или позиций своих избирателей (такое правило существует в большинстве стран);

· депутату парламента предоставляется право внесения не только законопроекта, но и законодательного предложения, которое оформляется в виде законопроекта специалистами соответствующего комитета парламента, что позволяет подготовить концепцию и текст законопроекта на высоком профессиональном уровне, поскольку не каждый депутат знаком с законотворческой техникой и имеет возможности привлечь к разработке законопроекта соответствующих специалистов (до недавнего времени так было в России);

· право внесения законопроектов предоставляется парламентариям только в определенное время (например, в Великобритании), что дает им возможность подготовить свои законодательные инициативы заранее и исключает законотворческую спешку, которая чревата случайными ошибками;

· право повторного внесения отклоненного законопроекта предоставляется его инициатору спустя определенное время, которое позволяет ему существенно доработать отклоненный законопроект, если это возможно, либо принять решение о его отзыве (в Португалии отклоненный законопроект может быть внесен повторно только после окончания текущей парламентской сессии, а во Франции - по истечении годичного срока);

· право законодательной инициативы намеренно не предоставляется лицам и органам, которые по роду своей деятельности непосредственно заинтересованы в принятии тех или иных законов.

В России в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации 1993 г. правом законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации и, кроме того, Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, но каждый - по вопросам своего ведения. Кроме того, в части 3 статьи 66 Конституции Российской Федерации 1993г. предусмотрены «коллективные» субъекты права законодательной инициативы: «По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе».

2. Рассмотрение законопроекта в законодательном органе. Правила этой процедуры, в частности, обеспечивают рассмотрение концепции будущего закона, а также ее совершенствование. Внесенный в парламент законопроект направляется в его комитет, ведающий вопросами, к которым относится предмет законопроекта. Для работы над законопроектом парламентский комитет, как правило, создает рабочую группу, в состав которой включаются парламентарии и могут включаться парламентские служащие, представители заинтересованных органов государственной власти и общественных институтов, специалисты и эксперты соответствующих научных и исследовательских организаций, иные лица, чьи знания или опыт могут способствовать наилучшей разработке проекта закона. Задача рабочей группы состоит в подготовке законопроекта к рассмотрению его парламентом, которое осуществляется последним в нескольких чтениях.

Парламентская практика доказала, что оптимальным в законодательном процессе является рассмотрение законопроекта в трех чтениях.

В ходе первого чтения, обычно, рассматривается (обсуждается) концепция законопроекта, отражающая основной замысел законодателя в отношении того, что и как следует урегулировать новым законом, чтобы решить имеющуюся общественную проблему. В итоге законопроект принимается большинством голосов парламентариев в первом чтении и отправляется в соответствующий комитет парламента для подготовки ко второму чтению либо считается отклоненным, если за его принятие проголосовало меньшинство.

В ходе второго чтения, обычно, рассматриваются поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, которые предложены, точнее - внесены в соответствующий комитет субъектами права законодательной инициативы. Поправка, в отличие от замечания или предложения к законопроекту, излагаемых в произвольной форме, - это изложенное в письменном виде конкретное предложение по изменению текста статьи законопроекта или какой-то ее части путем дополнения этого текста определенными словами (определенным словом), исключения из него определенных слов (определенного слова) или замены в нем определенных слов (определенного слова) иными (иным).

В результате второго чтения поправки, за принятие которых проголосовало большинство парламентариев, считаются принятыми, а остальные - отклоненными.

Третье чтение завершается принятием законопроекта в целом большинством голосов парламентариев. Однако по каким-то причинам в результате третьего чтения законопроект может быть отклонен и снят с рассмотрения.

Три чтения являются не просто формальными этапами принятия законопроекта, но процедурой, которая имеет определенный практический смысл, в частности, заключающийся в улучшении концепции будущего закона. В перерывах между парламентскими чтениями у законодателей имеется возможность:

· ознакомиться с мнениями различных кругов общественности по поводу концепции рассматриваемого парламентом законопроекта посредством проведения парламентских слушаний, мониторинга средств массовой информации, анализа поступающих в парламент обращений;

· обсудить концепцию законопроекта за пределами парламента, например, в ходе дискуссий, организуемых общественными организациями или возникающих в неофициальной обстановке;

· проанализировать правильность концепции законопроекта;

· подготовить свои поправки или предложения к принятому в предыдущем чтении законопроекту.

Однако есть законопроекты, которые по объективным причинам принимаются в целом не в трех чтениях, а иначе. В России, например, в результате первого чтения в целом принимаются законопроекты о ратификации международных договоров, поскольку принятие поправок к таким законопроектам не предусматривается, а в результате четырех чтений - проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год. В то же время в соответствии с Регламентом Государственной Думы любой законопроект может быть принят в качестве закона не только в третьем, но и в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть первая статьи 119), и во втором чтении, при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены (часть тринадцатая статьи 123).

Особого внимания заслуживают правила ведения парламентских дебатов. Свободное обсуждение законопроектов (в том числе их концепций), при котором каждый депутат может говорить на заседании парламента без ограничения времени, уходит в прошлое. Сегодня такое обсуждение законопроекта является редкостью и в основном имеет место по решению парламента, принятому специально по какому-то особому случаю.

Важным правилом законодательного процесса является его открытость для общества. Кроме публичных обсуждений законопроектов, во многих странах организовано свободное посещение парламентских заседаний любым желающим, для чего оборудуются специальные места для посетителей, как правило, на балконах, полы которых оборудованы бесшумным покрытием.

3. Экспертиза законопроекта способствует обеспечению правильности его концепции. Ее всесторонность обеспечивается проведением правовой, финансовой, социальной, лингвистической и других специальных экспертиз.

При организации экспертизы законопроекта перед экспертами целесообразно поставить задачу раскрыть, в частности, следующие вопросы:

· соответствие требуемой урегулированию общественной проблемы уровню закона (возможно, эта проблема может быть урегулирована другим правовым актом или разрешена вообще каким-то иным путем);

· соответствие сути законопроекта требуемой урегулированию общественной проблеме (возможно, в действительности внесение законопроекта в парламент обусловлено не декларируемыми, а иными целями);

· гармоничность вхождения нового закона в систему действующего законодательства (возможно, для урегулирования существующей общественной проблемы достаточно принятия одной-двух поправок к одному из действующих законов);

· правильность концепции законопроекта, призванного урегулировать существующую общественную проблему (следует выявить каковы возможные положительные и отрицательные последствия принятия закона);

· соответствие законопроекта основному закону государства и другим действующим законам;

· соответствие текста законопроекта правилам законотворческой техники;

· соответствие процедуры внесения законопроекта в парламент установленному законом порядку.

Во многих странах экспертиза законопроектов является обязательной процедурой. Например, во Франции для этих целей существует специальный орган - Государственный совет, состоящий из видных юристов. В США, помимо официальных, практикуются экспертизы законопроектов различными негосударственными институтами, каким является, например, Heritage Foundation (Фонд Наследия)

В Российской Федерации Регламентом Государственной Думы предусмотрены следующие виды экспертиз законопроекта: правовая, лингвистическая и юридико-техническая (часть вторая статьи 112). Кроме того, по решению ответственного комитета законопроект может быть направлен в государственные органы, другие организации для проведения научной экспертизы (часть первая статьи 112). Комитет вправе привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроекта (часть вторая статьи 27).

4. Принятие закона (окончательное) осуществляется голосованием членов парламента, при этом обычно для того, чтобы закон был принят, за него должны проголосовать более половины парламентариев, что в какой-то мере обеспечивает безошибочность концепции принимаемого закона. Для принятия конституционного закона (например, о поправке к конституции или о наиболее важном вопросе государственного устройства) необходимо не простое, а так называемое квалифицированное большинство голосов парламентариев (например, более двух третей или трех четвертей от их общего числа). Однако в разных странах есть свои особенности принятия законов. Например, в Чехии законы принимаются тремя пятыми голосов парламентариев, а в Израиле - большинством присутствующих парламентариев, независимо от наличия кворума.

В России в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов Государственной Думы. Принятый закон в пятидневный срок направляется на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины его членов либо если в четырнадцатидневный срок он не был рассмотрен Советом Федерации. Однако обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров России; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

5. Подписание закона уполномоченным должностным лицом. Принятый парламентом закон поступает к уполномоченному должностному лицу (чаще всего к главе государства), которое подписывает его, подтверждая тем самым свое согласие с концепцией этого закона и принятие его в соответствии с установленной законом процедурой. Однако указанное лицо может быть наделено правом вето - правом отклонить принятый парламентом закон.

Вето - запрет, налагаемый одним органом (должностным лицом) государства на решение другого государственного органа, - применяется, в частности, как инструмент, направленный на предотвращение принятия ошибочной концепции закона. Другими словами, институт вето является своеобразным фильтром в законодательном процессе. Этот институт дает парламентариям возможность повторно рассмотреть закон, проанализировать его достоинства и недостатки, и принять по нему более обоснованное решение. В результате повторного рассмотрения закона парламент может принять одно из следующих решений: снять закон с рассмотрения (отклонить его), в случае согласия с вето; принять закон повторно с учетом замечаний, содержащихся в обосновании к вето; преодолеть вето, приняв закон повторно установленным законом квалифицированным большинством голосов, в случае несогласия с вето.

В государствах, где формой правления является абсолютная монархия, вето монарха считается окончательным решением в отношении принятого закона. В государствах с республиканской формой правления отклоненный закон, принятый повторно квалифицированным числом голосов парламентариев, обычно подлежит подписанию главой государства.

В Российской Федерации в соответствии со статьей 107 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент Российской Федерации в четырнадцатидневный срок с момента поступления к нему принятого (одобренного) закона либо подписывает и обнародует его, либо отклоняет. Отклоненный закон вновь рассматривается Государственной Думой. «Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию».

Принятый парламентом федеральный конституционный закон не может быть отклонен и в четырнадцатидневный срок подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.

6. Опубликование закона осуществляется в установленном законом порядке в уполномоченном государственном издании (изданиях) по решению уполномоченного государственного должностного лица или органа. Такое опубликование закона называется официальным. Закон может быть опубликован и иным образом (например, в порядке частной инициативы в любом издании), однако официальная ссылка может быть сделана только на текст закона, опубликованный в официальном издании.

Как правило, принятый закон вступает в силу не ранее момента его опубликования. Однако более логичным является вступление нового закона в силу после того, как граждане будут иметь возможность ознакомиться с его содержанием. Поэтому законом может быть установлено правило, в соответствии с которым новый закон вступает в силу лишь спустя некоторое время после его опубликования, например, в Японии - через 20 дней.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные законы подлежат официальному опубликованию в семидневный срок после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы также «в виде отдельного издания».

В соответствии с названным законом федеральный закон вступает в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, если самим законом не установлен другой порядок вступления его в силу.

Позитивные процедуры рассчитаны на решение двух взаимосвязанных задач - на создание нормативной основы деятельности всех субъектов права и ее оптимизацию и на порядок формирования, подготовки, принятия и реализации законов и иных правовых актов. Конечно, нельзя регламентировать все виды действий органов публичной власти и организаций, поскольку в этом нет необходимости. Участники публично-правовых отношений призваны действовать творчески, гибко ориентируясь в меняющихся ситуациях, улавливая новые явления и находя эффективные средства их правового опосредования. Процедуры очерчивают лишь маршруты движения и способствуют правильным шагам путников на бесконечной дороге публичной жизни.

Процедуры весьма разнообразны, но мы выделим основные, которые служат правообразованию. И начинать, естественно, приходится с законотворческого процесса, который закреплен в нормах Конституции и специальных регламентах. В нашей стране к ним относятся нормы статей 104-108 Конституции Российской Федерации. В других странах аналогичные нормы содержатся в главах, разделах, посвященных законотворческой власти, парламенту, законодательству, порядку подготовки и принятия законов, видам законов и иных актов парламента. Таковы нормы конституций Германии, Франции, Испании, Перу и др.

Деятельность по рассмотрению и принятию законотворческих решений признается процессом. Процессуальные свойства законотворческой процедуры в основе своей нормативно урегулированы, в силу чего ее соблюдение обязательно. Все действия участников законотворчества, наделенных определенными правами и обязанностями, должны совершаться только в строго очерченных процессуальным законом рамках и не могут быть изменены по их усмотрению. Непременным условием является необходимая для процесса последовательность в совершении указанных действий.

Заключение

В заключение работы следует отметить выводы:

1. В научной литературе существует смешение понятий «законодательная деятельность» и «законотворческая деятельность». В то же время логический анализ этих понятий показывает, что законодательную деятельность осуществляет законодатель (уполномоченный законом государственный орган), а законотворческую - осуществляет лицо, в том числе и законодатель, в той или иной мере участвующее в работе над законопроектом (в его создании или творении).

2. Основными этапами законотворчества, как деятельности по созданию новых законов, являются:

1) разработка концепции будущего закона;

2) написание текста проекта закона;

3) принятие закона законодательным органом (в ходе которого может осуществляться доработка, как концепции, так и текста будущего закона).

При этом только принятие закона является исключительной прерогативой законодателя и осуществляется только в рамках регламентированного законодательного процесса. Что касается разработки концепции закона и написания текста его проекта, то эти этапы законотворчества могут осуществляться как в законодательном органе, так и за его пределами.

3. Сугубо творческая часть законотворческой деятельности (разработка концепции закона и написание текста его проекта), в отличие от принятия закона, не урегулирована, да и не может быть строго урегулирована законом. Однако и разработка концепции закона, и написание текста его проекта не должны осуществляться беспорядочно и поэтому нуждаются, по меньшей мере, в методических рекомендациях, направленных на обеспечение качества принимаемых законов.

4. Законотворческий процесс, обеспечивая принятие законопроектов в качестве законов, в то же время оказывает значительное влияние на качество будущих законов, в том числе на совершенство их концепций. Законотворческие процедуры и отдельные элементы законодательного процесса следует рассматривать как выработанные теорией и практикой, закрепленные в соответствующих регламентирующих документах специальные законотворческие приемы, направленные на обеспечение высокого качества принимаемых законов и потому требующие не только неуклонного соблюдения, но и совершенствования.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации //Российская газета, 19 января 2009 г.

2. Добрынин Н.М. Основы конституционного [государственного] права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. - 210 с.

3. Дьячковский С. Н. Реформирование исполнительной власти РФ и процессы трансформации системы циркуляции элит // Вестник Бурятского государственного университета. - Улан-Удэ : Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2009. - Вып. 6. - С. 193-197.

4. Дьячковский С. Н. Развитие теоретических представлений об институте исполнительной власти // Гуманитарная наука в трудах молодых ученых и аспирантов. - Якутск, 2006. - С. 200-210.

5. Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее //Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57). С. 7 -12.

6. Игнатюк H.A. Пределы и порядок передачи государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2011. - 256 с.

7. Козлова Е.И. Конституционное право России. 4-е изд., перераб. и доп. М.: TK Велби, изд-во Проспект, 2009. - 544 с.

8. Краснов М.А. Поиск оптимальной модели единой системы исполнительной власти // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности. Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1. М., 2006. С. 6-10.

9. Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало ХХI в.). Ростов-на-Д., 2011. - 225 с.

10. Хутинаев И.Д Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М.: Флинта; Наука, 2011. - 225 с.

Размещено на Allbest.ru

...