Размещено на http://www.allbest.ru/

Постановка проблем исследования государственного управления в США

Содержание

• Введение
• 1. История исследований государственного («публичного») управления в США
• 1.1 Возникновение public administration как области исследования
• 1.2 Развитие системы public administration как специализации
• 2. Современное состояние исследований государственного управления в США
• 2.1 Исследования в области государственного управления в США в последней трети XX - начале XXI вв.
• 2.2 Организация образовательной системы в США по направлению public administration
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Современному обществу приходится постоянно совершенствовать управление. Без этого оно как высокоорганизованная система не может обойтись. Управление должно обеспечивать устойчивость и одновременно динамизм сфер государственной и общественной жизни, оперативное реагирование на происходящие социально-экономические, научно-технические и иные процессы.

Все это требует изменений концепций и практики управления в целом и особенно государственного управления. Насколько обоснованы цели и стратегии управления, эффективно ли действуют государственные органы, какова степень участия граждан, как влияет управление на деятельность организаций - эти вопросы никогда не теряют актуальность. Наш прошлый и современный опыт дают разные ответы.

Уже начало XX века сопровождалось появлением новых концепций управления в обществе, когда оно отождествлялось с государственным централизованным управлением. Это давало возможность концентрировать силы и ресурсы на главных направлениях развития государства.

Объектом исследования является система public administration в США, а предметом - изменение подходов к изучению public administration в исторической динамике.

Цель работы - характеристика постановки проблем исследования государственного управления в США. Поставленной цели отвечают следующие задачи исследования:

1. Периодизация исследования public administration в США;

2. Характеристика современного состояния изучения public administration;

3. Анализ системы образования в связи с public administration в США.

1. История исследований государственного («публичного») управления в США

· разделение политических и административных вопросов (хотя на практике провести между ними демаркационную линию достаточно сложно);

· сравнительный анализ политических и бизнес-организаций;

· повышение эффективности государственной службы путем внедрения практик делового администрирования в работу государственных органов;

· повышение эффективности деятельности государственных служащих посредством повышения профессионализма государственных служащих в принятии решений и уровня их квалификации (включая образование) Джанда К., Берри Дж.М., Голдман Дж., Хула К.В. Трудным путем демократии. Процесс государственного управления в США. М.: РОССПЭН, 2006. .

Таким образом, с первых шагов изучение публичного управления в США отличалось и от традиционного европейского его изучения, когда наука публичного управления рассматривалась как форма административного права, так и от изучения публичного управления как синтеза элементов политологии, административного права, социологии и государственных финансов (позиция Лоренца фон Штейна, 1855 г., Венский университет). Развитие науки публичного управления в США исходило из представлений о ней как о науке, имеющей не только теоретический (теоретико-правовой), но и, главным образом, практико-прикладной характер, призванной способствовать улучшению функционирования администрации, профессионализации государственного аппарата, его отделению от политики. Именно поэтому развитие научной области публичного управления пошло в двух основных направлениях: анализ практики публичного управления и развитие теории с учетом этой практики.

Следствием данного «практико-ориентированного» подхода к изучению публичного управления в США стало формирование системы образования в области публичного управления, характеризующейся нацеленностью на практическую подготовку администраторов, владеющих концептуальными основами публичного управления.

В 1911 г. Нью-Йоркское бюро муниципальных исследований организовало первые курсы (школу) повышения квалификации муниципальных служащих, целью которых стал практический тренинг служащих. В 1914 г. эти курсы перебрались в Сиракузский университет (штат Нью-Йорк), где на их основе была создана первая университетская программа повышения квалификации для государственных служащих, позднее вошедшая в состав Школы (факультета) гражданства и публичного управления им. Максвелла (Maxwell School of Citizenship and Public Administration, существует с 1924 г.). Далее такие программы, вошедшие в состав школ (факультетов) ряда университетов, стали появляться в других штатах США, образуя сеть школ публичного управления.

1.2 Развитие системы public administration как специализации

Смещение акцентов на неформальные аспекты управления, на бизнес-процессы сопровождалось критикой прежней системы образования в области публичного управления, особенно усилившейся в 1960-е гг. В противовес прежним программам «государственного администрирования» были созданы программы бизнес-менеджериального плана (так называемые бизнес-школы существуют с 1960-х гг., первые из них были созданы благодаря поддержке Фонда Форда).

Прежнее убеждение, что «бизнесмену нужно знать науку только в том случае, если он занимается изданием научных книг», сменилось уверенностью в том, что бизнес-управление должно стоять на научном фундаменте и что публичное управление суть разновидность бизнес-управления, у которого оно должно заимствовать принципы эффективного вложения средств и контроля за их использованием, эффективизации работы персонала. Представлял интересы данных программ Council on Graduate Education in Public Administration (Совет специализированного образования в области публичного управления (CGEPA), созданный в конце 1950-х гг. как «сателлит» ASPA). В то же время, на уровне практики, свертывание общественных работ после окончания Великой депрессии привело к по-степенному ослаблению внимания государства к образованию в области публичного управления, что объективно «расчищало дорогу» формированию бизнес-ориентированных подходов. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление как специальность и система научных знаний. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. - С.66

Возрождение взглядов на публичное управление как отличающееся от бизнес-менеджмента началось с появления нового типа целевых государственных программ (целевые программы закупки вооружений, основанные на триаде «планирование - программирование - бюджетирование», ставшие значимым элементом развития вооруженных сил в бытность Р. Макнамары министром обороны США). В 1961 г. была создана PPBS (Planning, Programming and Budgeting System) - система планирования, программирования и бюджетирования программ. Исполнение целевых государственных программ, в свою очередь, породило в 1970-е гг. убеждение, что бизнес-управление не способно справиться с задачей администрирования дорогостоящих целевых проектов, стратегических по сути, но не сулящих прибыли в обозримом будущем. Кроме того, стало ясно, что успех в реализации инновационных программ полностью зависит от качества «человеческого капитала», как исполнителей, так и управленцев, от умения принять и реализовать нестандартные стратегические решения, требующие личной инициативы и ответственности.

Критике подверглась не только практика предшествующего администрирования и образовательные программы, но и возникшие ранее теории. В качестве примера саморазрушительной политики государства приводилась дорогостоящая и весьма прибыльная для корпораций, но бесполезная (и даже разрушительная по своим социальным и политическим последствиям) война во Вьетнаме. Главным «лозунгом» стало требование заменить бюрократическое правительство на эффективное, ориентированное на общественные ценности. В 1968 г. Дуайт Валдо (Dwight Waldo) возглавил группу молодых ученых, которые подвергли американское государственное управление жесткой критике за игнорирование ценностей общественного равенства и приверженность существующему порядку вещей. Это движение получило название «Новый публичный менеджмент» (New Public Management). Идеология этого движения в концентрированном виде выражена в работах В. Нисканена (William Niskanen) и В. Острома (V. Ostrom), в которых NPM сформировалась как новая модель публичного управления, по всему спектру вопросов противостоящая классической модели «рациональной бюрократии».

образовательный государственный управление америка

2. Современное состояние исследований государственного управления в США

Развитие публичного управления в данный период времени было также связано с анализом политик и программ, ставшим аналитическим наполнением нового подхода к публичному управлению. В 1967 г. Е. Дрор (Yehezkel Dror) выступил инициатором развития такого научного направления, как политический анализ, который позволял определять эффективность различных государственных программ и политик и создавать более эффективные институты государственного управления. В 1971-1972 гг. Э. Ривлин и К. Вайс впервые применили методики всестороннего анализа государственных программ и обозначили проблемы оценки их эффективности в условиях динамично изменяющейся политической среды. С этого времени оценка эффективности государственных программ стала неотъемлемой частью их реализации. Параллельно с этим комиссии Гувера (the Hoover Commission), возглавляемой профессором университета Чикаго доктором Л. Браунлоу, было поручено разработать концепцию реорганизации деятельности правительства. Доктор Браунлоу основал в университете фирму по оказанию консультационных услуг правительственным организациям на всех уровнях, которая действовала до начала 1970-х гг. В 1976 г. Питер Друкер выступил с идеей целеполагания в государственном секторе, которая заключалась в том, что руководитель и исполнитель совместно определяли цели, составляли план их достижения и оценивали результаты. Наконец, итогом этих изменений стал Акт реформы государственной службы (Civil Service Reform Act (October 13, 1978, Pub.L. 95-454, 92 Stat. 1111) (CSRA)), который кардинально реорганизовал Федеральную государственную службу в США (принят в 1978 г.). Административное право зарубежных стран. /под. ред. А.Н. Козырина. М: СПАРК, 2006. - С.196

Новая научная направленность исследований (разработка модели NPM совместно с аналитикой государственных программ и политик) была закреплена созданием в 1967 г. Актом Конгресса США Национальной Академии Публичной Администрации (National Academy of Public Administration), предполагающей персональное членство (на основе тайных выборов). В этой Академии состоит 680 человек. Это ведущие ученые и эксперты-»теоретики», которые предоставляют федеральным и местным властям теоретически обоснованную информацию и рекомендации по формированию и реализации различных проектов в сфере администрирования (включая использование программно-целевых средств).

Естественно, что столь значительным изменениям в исследованиях в сфере публичного управления, в их организационной структуре должны были соответствовать изменения в образовательных программах, в том числе в программах повышения квалификации для гражданских государственных служащих (включая программы МРА). Возрождение этих программ началось во время президентств Кеннеди и Джонстона, в эпоху переориентации государства на нужды граждан и воспитания в гражданах чувства социальной ответственности. В связи с этим акценты в образовательных программах сместились от государственного управления «в чистом, административном виде» и от бизнес-управления на «Good Governance». Вместо CGEPA в 1970 г. была создана NASPAA (National Association of Schools of Public Affairs and Administration), призванная сформировать и поддерживать на высоком уровне стандарты исполнения миссий высшего образования в области публичного управления, отделив соответствующие программы и школы (факультеты) от политических и бизнес-программ и школ (факультетов). Надо отметить, что аккредитация программ при NASPA важна для университетов, поскольку она является элементом формирования рейтингов университетов (этим занимается Агентство US News and World Report). Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2008 - С.13

Следует подчеркнуть, что именно NASPAA сформировала понимание «Public Affairs» как совокупности областей публичной администрации, публичного анализа управления, планирования городов, исследования городской среды (в целом - «городских проблем»), планирования и развития угледобывающих районов (шире - моногородов), международного управления, природоохранного управления, контроля и правопримени-тельной практики, криминальной юстиции, исполнения наказаний, администрирования общественных работ, планирования здравоохранения и охраны здоровья, развития местных сообществ. В 1971 г. произошло окончательное размежевание школ публичного управления с бизнес-школами, выразившееся в разделении областей влияния NASPAA и Ассоциации бизнес-школ (AACSB). Именно тогда оформилась и до сих пор существует граница между магистерскими программами публичного управления и магистерскими программами менеджмента. Эта граница проходит по линиям «Power vs Profit», «Public Management vs Business Management». За программами Master of Public Administration закрепились сферы подготовки практиков для работы в государственных органах при отсутствии пререк-визитных требований к стажу работы. К концу 1970-х гг. количество представленных в NASPAA факультетов стабилизировалось на уровне 250-300, а правительственных агентств с ассоциированным членством - на уровне 10, и эта численность сохраняется до сих пор.

Кроме того, по настоянию Правительства США, в конце 1960-х гг. Фонд Форда дал деньги десяти ведущим университетам (в том числе Harvard University, Duke University, Carnegie Mellon University) на разработку граждански ориентированных, исследовательских, профессионально разнообразных программ образования в области публичного управления, что серьезно укрепило позиции магистерских программ публичного управления.

Соответственно, в 1970-е гг. наметилась тенденция преимущественного роста количества программ Public Policy, нежели программ Public Administration, ориентированных на аналитику и теоретические исследования. Параллельно, в собственно исследовательском плане, происходило развитие концепции New Public Management (NPM) с ее акцентами на услуги клиентам и эффективность работы государственных служащих и государственных органов, на новые формы оплаты служебной деятельности, на бюджетирование по результатам.

В 1980 - начале 1990-х гг. в США появилось новое, уже четвертое, поколение теоретиков в области публичного управления. Д. Осборн и Т. Гэблер значительно продвинулись в переосмыслении принципов публичного управления, серьезно усилив акценты в модели NPM на сочетание государственных услуг с полномочиями граждан и организаций гражданского общества, на результативность управления, на партнерство и кооперацию государства и бизнеса. Новая «версия» модели NPM была основана на инновациях в частном секторе и призывала использовать достижения в управлении организациями и ресурсами для совершенствования государственного сектора. Намного позднее, используя эти представления, вице-президент Ал Гор начал реформу федеральных агентств как государственных органов, отвечающих за предоставление услуг, закрепив тем самым идеи нового публичного управления в среде американской бюрократии.

Однако вскоре стало ясно, что трактовка государственного управления как деятельности по предоставлению услуг неполна и в искаженном виде представляет взаимоотношения государства и граждан. В конце 1990-х гг. Джанет и Роберт Денхардты (Janet and Robert Denhardt) предложили новую модель публичного управления (в отличие от менеджмента), рассматривавшую американцев как граждан, от которых ожидается активное участие в деятельности правительства, в процессах управления. Граждане должны являться собственниками правительства, а не потребителями его услуг. Гражданское общество более не рассматривается как средство для достижения цели, повышения качества услуг. Тем самым, основная идея Нового публичного управления, согласно которой американцы являются не гражданами, а потребителями государственных услуг, в настоящее время считается многими критиками абсолютно неприемлемой, унижающей достоинство граждан. Кроме того, предоставление бесплатных «гарантированных» услуг сопровождается формированием «дополнительных» платных услуг, тарификацией услуг, что в целом превращает государство в корпорацию, ориентированную на бизнес-поведение.

Таким образом, публичное управление на современном этапе (с начала XXI в.) рассматривает людей как активных участников управления, а не как простые экономические единицы Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. - С.155.

2.2 Организация образовательной системы в США по направлению public administration

Ещё в 1926 г. в США был издан первый учебник по государственному управлению «Введение в науку государственного управления» Л. Уайта. В нем утверждалось, что государственное управление - это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

С конца 1990-х гг. публичное управление в США стало рассматриваться с трех сторон, охватывающих совокупность взаимоотношений граждан и государства: публичной политики, публичного администрирования и социальных государственных программ. Это породило определенную «образовательную специализацию»: американские университеты стали специализироваться по этим трем направлениям. Академические программы, тяготеющие к публичной политике, стали развиваться на факультетах политологии или в специализированных школах (факультетах) публичного управления, например в Сиракузском университете. Программы, тяготеющие к публичному администрированию, развиваются, как правило, в школах публичного управления (schools of public administration), например Йель и Корнел. Программы анализа государственных программ (public policy analysis) развиваются в школах публичного и общественного управления (schools of public affairs), например Гарвард и Техас. При этом необходимо подчеркнуть, что подготовка специалистов по всем трем направлениям одинаково важна для успешной работы министерств и государственных агентств.

Закрепились эти тенденции в деятельности Ассоциации APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management), в настоящее время являющейся лидирующей ассоциацией, объединяющей практически все ведущие факультеты и институты публичного управления США и ряда других стран, причем ее состав постоянно расширяется. Стиль исследовательских конференций APPAM - разнообразие тем, причем вопросы администрации, как правило, остаются в стороне. Так, на последней Вашингтонской конференции АРРАМ (ноябрь 2009 г.) не было заявлено ни одной секции о государственном аппарате, об общих административных вопросах. На конференциях APPAM главенствует изучение управленческих методов, различных исследовательских областей публичного управления (здравоохранение, борьба с бедностью, планирование семьи, управление школами и т.д.) и, кроме того, возможно рассмотрение проблем реализации образовательных программ соответствующей направленности. Разделение сфер ответственности с NASPA, ориентирующейся на проблемы государственного аппарата, администрирования, принято негласно и соблюдается неукоснительно.

Если оценивать в целом ситуацию с программами магистратуры с конца 1990-х по настоящее время, то следует констатировать, что постепенно произошло «предметное размежевание программ публичного управления» на программы в области Public Administration и на программы в области Public Policy. За программами Master of Public Administration закрепились сферы подготовки практиков для работы в государственных органах при отсутствии пререквизитных требований к стажу работы. В настоящее время на программах Public Policy совокупно обучаются около 15-20 тыс. студентов в год.

В свою очередь, программы Master Degree in Public Policy (MD in PP) разделились на два подвида, в зависимости от специфики конкретных программ:

1) программы Master of Science in Public Policy (MSc in PP), в рамках которых готовятся аналитики и ученые в области публичного управления «научного профиля». Здесь много курсов естественно-научной (требуются как минимум два естественно-научных базовых курса, которые назначаются самими университетами) и математической (математические модели) направленности;

2) программы Master of Arts in Public Policy (MA in PP), готовящие аналитиков культурологически-гуманитарного профиля в области публичного управления. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - С.116

Анализ соотношения программ PA и PP, проведенный в 2008 г. Task Force Committee, организованным ASPA, показал, что первые тяготеют к компетентностной ориентации, подготовке к практической деятельности (что включает в себя наличие не только знаний, но и умений и навыков), а вторые - к знаниевой ориентации (подготовка аналитиков, оперирующих моделями и использующих количественные, математические методы). В принципе, это может привести к дальнейшей диверсификации программ публичного управления на программы, ориентирующиеся на знаниевую парадигму, и на программы, ориентирующиеся на компетентностную парадигму.

В рамках программ MPA в настоящий период времени сформировались программы Executive MPA, целью которых является подготовка практиков высокого уровня, уже имеющих стаж работы в государственных органах не менее двух лет. Данные программы, как правило, необходимы для тех, кто находится в mid-term positions и не имеет базового образования по публичному управлению. Базовые курсы программ Executive MPA уплотнены, возможно усвоение по блокам (кусочный способ реализации программ как сумма сертификатов). Важно понять, что программы Executive MPA не выше MPA и МРР и наличие MPA либо МРР достаточно для карьерного роста выше уровня mid-term.

Часто встречающееся название школ (факультетов) «Schools of Public Affairs» не означает наличие «третьего направления», существующего наряду с Public Administration и Public Policy, а просто декларирует более широкий профиль этих школ, предлагающих как программы МРА-ориентации, так и МРР-ориентации. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2008. - С.198

Заключение

Основоположником исследований в области государственного управления в США является Вудро Вильсон, который в своей работе «Наука государственного управления» (1887 г.) попытался переориентировать политологию на изучение «организации и методов работы правительственных учреждений» в целом. Он подчеркнул, что «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления». Он считал чрезвычайно важным подчеркнуть, что «государственное управление находится за пределами собственно политической сферы... Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». Задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров. Отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, по мнению Вильсона, составляют самую сущность правительственной системы.

Им разработана модель «административной эффективности», предлагающая использование в государственном управлении методов организации и управления бизнесом. Он также обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования.

Идеи Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, причем политики контролируют деятельность администраторов, а последние, в свою очередь, подчиняются решениям политиков.

Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняли вопросы научного управления (менеджмента), не зависимого от политической идеологии.

Развитие теории научного государственного управления в XX в. именно в США связано, с тем, что:

1. государственное управление, как вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена Великой депрессии 30-х годов.

2. учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции и Великобритании, такой возможности не было, так как система обучения там была излишне централизована.

3. американцы считали, что наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями могут и должны быть сближены. Учебные курсы управления персоналом, человеческими отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так и для будущих кадров деловой администрации частного бизнеса. И поскольку преподавание этих дисциплин имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

4. еще один фактор - это утилитарный подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

Список использованной литературы

1. Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2008 - 703 с.

2. Административное право зарубежных стран. / под. ред. А.Н. Козырина. М: СПАРК, 2006. - 229 с.

3. Джанда К., Берри Дж.М., Голдман Дж., Хула К.В. Трудным путем демократии. Процесс государственного управления в США. М.: РОССПЭН, 2006.

4. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление как специальность и система научных знаний. - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. - 432 с.

5. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и его реформирования. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2010. - 430 с.

6. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: Изд-во РАГС, 2010. - 226 с.

7. Мэнинг М., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Пер. с англ. - М.: Изд-во «Весь Мир», 2008. - 431 с.

8. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2008. - 419 с.

Размещено на Allbest.ru