Правовые основы местного самоуправления

Размещено на http://allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.1 Правовые основы местного самоуправления. Проблемы взаимодействия государственного управление и местного самоуправления

1.2 Нормативные модели системы муниципального управления

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРУКТУРЫ И СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Пути и возможности совершенствование органов муниципального управления и местного самоуправления в РФ

2.2 Совершенствование экономических основ местного самоуправления

2.3 Совершенствование системы местного самоуправления на примере Ростовской области

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В демократическом государстве, которым несомненно является Россия, организация и осуществление власти осуществляется по принципу разделения властей, который в свою очередь сочетается с принципом местного самоуправления.

Такой принцип позволяет обеспечивать такую децентрализацию системы управления в стране, которая делает имеющуюся систему наиболее чуткой к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

В настоящее время местное самоуправление - это не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти.

Это еще и право граждан различных административно-территориальных единиц на самостоятельное управление в рамках закона, отстаивая собственные интересы в значительной части общественных дел.

В современном мире граждане Российской Федерации активно осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в полном соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан.

В работе были использованы труды таких ученых теоретиков как Бялкина Т.М., Воронин А.Г., Выдрин ИВ., Кокотов А.Н. , Козлова Е. И., Кутафин О. Е., Соломаткин А.С., и др.

Целью работы - является определение понятия местного самоуправления в РФ, его принципы, цели, задачи и полномочия, а так же поиск путей совершенствования структуры и системы органов муниципального управления и местного самоуправления в рамках субъекта РФ

Для достижения поставленной цели необходимо рассмотреть и решить следующие задачи: определить конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, и выявить недостатки этой системы и разработать пути совершенствования структуры и системы органов муниципального управления и местного самоуправления, которые делают выбранную тему особенно актуальной для современного общества.

Объектом исследования работы являются органы муниципального управления и местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования являются правовая основа и факторы способствующие эффективной работе в органах муниципального управления и местного самоуправления в рамках субъекта РФ.

ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

1.1 Правовые основы местного самоуправления. Проблемы взаимодействия государственного управление и местного самоуправления

В современном мире способы построения государства мало отличаются друг от друга. В основном территория единого государства разделяется на административно-территориальные округа. Муниципальные образования создаются, как правило, в границе административно-территориальных единиц. В подобных случаях население, живущее на территории данной административно-территориальной единицы имеет возможность управляться только назначенными сверху представителями государств.

Муниципальное образование в этом случае имеет явные преимущества и представляет собой территориальный коллектив населения, определённую социально-территориальную общность людей ,которая сама создаёт свои выборные органы и осуществляет местное самоуправление. Иногда возникают случаи, особенно в зарубежной практике, когда возможно совмещение назначенного сверху управляющего территорией обеспечивающего выполнение государственных полномочий и деятельности выборных органов местного самоуправления, решающих задач местного значения. Подобные административно-территориальные единицы так же рассматривают как территориальные коллективы. Наличие местного самоуправления не отменяет в пределах административно-территориальной единицы государственной власти. В муниципальных образованиях могут быть образованы территориальные органы государственных министерств и других органов исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов федерации. Подобные структуры предназначены для решения задач государственного значения.

Концепция местного самоуправления базируется на существовании различных видов публичной власти. В отличие от государственной власти распространяемой на всю территорию государства местное самоуправление имеет локальный характер и автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это публичная негосударственная власть народа, используемая для решения вопросов местного значения и осуществления власти граждан через институты прямой демократии (выборы или референдумы) или через выборные органы.

Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах установленных законодательством самостоятельно и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения. Общественная теория местного самоуправления возникла на почве борьбы с чиновничеством в эпоху абсолютизма. На том этапе население отстояло право создавать выборные органы для управления местными делами. Изначально местное самоуправление оформлялось хартиями, даруемые королями городам. Затем муниципалитеты стали принимать свои уставы, формировать свой бюджет и свою собственность.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление представляет собой часть целого, часть единой системы управления обществом, при этом порядок осуществления местного самоуправления определяется государственными законами. В рамках государственной теории местного самоуправления местное самоуправление рассматривается как продолжение государственной власти.

Основой Российского муниципального права является европейская хартия местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление признаётся одной из главных основ демократии, исключается возможность ограничения местной власти в пределах компетенции местного самоуправления, право пересмотра территориальных границ местного самоуправления только по решению населения, право на судебную защиту местного самоуправления и право муниципалитетов на объединение друг с другом. государственный местный самоуправление

Устав муниципалитета - это главный акт, способный урегулировать вопросы местного самоуправления, возникающие непосредственно в отдельно взятом муниципальном образовании. Он должен быть принят и одобрен всеми представительными органами местного самоуправления и решением схода граждан. В случае принятия устав необходимо зарегистрировать на государственном уровне. Одновременно с этим нужно знать, что основанием для отказа от регистрации устава могут послужить служат его прямые противоречия и конфликты с конституцией страны федерального законодательства, а так же с конституцией и уставом имеющегося субъекта федерации. В уставе муниципального образования непременно указывается наименование муниципального образования, интересы которого он призван охранять, а так же структура и порядок образования органов местного самоуправления, название основных должностей.

Рассмотрим структуру муниципальных правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу, а так же способы формирования бюджета на местах.

Наравне с уставом правовую основу местного самоуправления активно представляют нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. В их число входят регламенты, работы местных представительных органов, решения представительных органов местного самоуправления и принимаемые ими положения.

Различают юридические, политические и экономические гарантии местного самоуправления. Юридические гарантии вводятся конституцией России, конституцией и уставами субъектов РФ и федеральными законами. Например, «среди конституционных гарантиий местного самоуправления относится гарантия, предусматривающая компенсацию дополнительных расходов, имеющих место в результате решений принятых органами государственной власти» "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) //[электронный источник] Консультант плюс..

Единение власти и народа в вопросах управления создает политические гарантии местного самоуправления. Одновременно с этим необходимо помнить, что в качестве приоритета всегда будет выбираться единый интерес всего многонационального народа страны. Чем прочнее политическое поражение муниципальных образований, тем успешней социально-экономическое развитие субъектов федерации и страны в целом.

Экономические гарантии обусловлены существованием у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных налогов и сборов субъектам федерации и предоставлении субвенций со стороны федерального и региональных бюджетов.

Сфера действия в системах управления в государстве не ограничена региональным уровнем. Она завершается местным уровнем управления, на котором управление преобразуется в самоуправление локальных территориальных сообществ. Местное, региональное и федеральное управление образует целостность, представляет собой общегосударственную систему управления.

Ключевая проблема эффективности местного самоуправления основывается на организации механизма сотрудничества органов местного самоуправления и представителей государственной власти и их способности обеспечения объединения системы управления государственной и общественной жизнью страны в целом. Деятельность системы ГУ становится эффективной только в том случае, когда она основана на структуре МСУ с активной жизненной позицией. Данная закономерность обусловлена тем, что большинство государственных решений направлено на сообщенность и регулирование деятельности граждан и юридических лиц проходит через систему МСУ.

Российская система МСУ является выражением власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. «Важнейшими вопросами МСУ выступают:

1. Вопросы самостоятельного управления муниципальной собственностью.

2. Самостоятельная разработка, утверждение и исполнение местного бюджета.

3. Устранение местных налогов и сборов.

4. Обеспечение охраны общественного порядка внутри субъекта.

Исключение представителей МСУ из системы государственной власти не означает, что они не входят в систему общегосударственного управления. Местное самоуправление выступает в роли первичного уровня публичной власти и системы управления в стране, наиболее приближенное к народу» Федеральный закон от 28.12.2013 N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс..

МСУ направлено на самоуправление местных сообществ. Она узаконена государством, но существует самостоятельно от государственных организаций и действует в пределах отведенных ей полномочий.

МСУ как первичный уровень самоорганизации населенной в публичной власти представляет собой базу формирования целей государственного управления.

В случае несовпадения целей ГУ с целям общества может возникнуть и развиться общественного хаоса. В то же время местное самоуправление служит отправной точкой для реализации государственных решений и проявления их эффективности на местах.

Гражданские права и массовые виды активности и внегосударственного проявления общественной жизни людей зарождается и реализуется в местных сообществах, образует базу гражданского общества.

Основными направлениями и механизмом взаимодействия местного самоуправления и государственной власти являются следующие:

- обеспечение государством развития полноценного, эффективного действия мастного самоуправления как фундамента народной власти. Создание необходимой политической, нормативно-правовой, организационных и финансово-экономических условий МСУ.

- обеспечение единства МСУ с системой ГУ и государственной власти, его ответственности перед государством и населением территории.

1.2 Нормативные модели системы муниципального управления

Местное самоуправление существует в муниципальных образованиях. Следует различать природу административно-территориальной единицы (области, округа, района) и муниципального образования. Муниципальное образование может быть создано в пределах административно-территориальной единицы. В зарубежных странах муниципальными образованиями иногда называют только низовые звенья таких образований в административно-территориальных единицах, либо все единицы, где имеются выборные органы местного самоуправления.

«Виды муниципальных образований за рубежом:

1. Общинное муниципальное образование. Местное самоуправление сложилось естественно историческим путём как объединение людей для совместной жизни (село, город). Местное самоуправление осуществляется избранными советами и мэрами общин.

2. Региональное муниципальное образование. Создано на территориях, границы которых установлены сверху актами государственной власти (области, округа, района). В региональных звеньях могут быть либо только назначенные государственные чиновники общей компетенции (губернатор), либо такие чиновники и избранные населением советы, либо только избранные советы» Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2012. № 12..

Если в региональной единице управление осуществляет назначенный чиновник общей компетенции и не существует органов, избираемых населением, то она не является муниципальным образованием, в ней нет местного самоуправления. Совет Европы рекомендует в таких единицах создавать при губернаторах совещательные выборные органы.

В территориальных единицах существует организация муниципального управления и государственного управления на местах.

Естественные территориальные единицы - это населения поселения, города, которое поселилось для совместной жизни, как правило, где образовывались данные территориальные единицы. Они выбирали для управления общественными делами вождей, старейшин и т.д. В последствии такие единицы получили названия общинного звена территориального деления. В общинах имеются выборные органы местного самоуправления и нет назначенных государством чиновников общей компетенции.

Искусственные административно-территориальные единицы создаются сверху актами государства. Так возникли воеводства, губернии, районы и т.д. они получили название регионального звена. Такие звенья государства для управления назначало для своих представителей. В настоящее время в региональном звене не обязательно должны создаваться выборные органы самоуправления.

Проблема различения единиц имеет принципиальное значение. Совет Европы (Россия) принял в 1985 году европейскую хартию о местном самоуправлении. В ней речь идёт об общинном звене. В 1997 году Советом Европы подготовлен проект европейской хартии о региональном самоуправлении. В данной хартии под региональным самоуправлением понимаются единицы выше общин, но не автономные образования и не субъекты федерации.

«Муниципальные образование и местное самоуправление в них организуются с учётом интересов населения исторических и местных традиций. Все муниципальные образования автономны» Федеральный закон от 28.12.2013 N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс..

В России обязанности министра по делам местного самоуправления закреплены за министром регионального развития. Они не имеют административных полномочий по вопросам местного значения, не дают прямых указаний муниципальным органам, но могут координировать их деятельность, следят за соблюдением ими законодательства, могут обращаться в суд при грубых нарушениях.

Вместе с тем, автономия местного самоуправления имеет относительный характер:

1. Местное самоуправление действует в системе общих связей в рамках государственных границ.

2. Юридические принципы организации и деятельности местного самоуправления устанавливаются государством.

3. Материальные основы местного самоуправления во многом зависят от государства.

4. Избранные главы местного самоуправления (мэры) в зарубежных странах обычно утверждаются в качестве представителей государственной власти на местах.

Признаки муниципального образования в России:

1) Населённая территория в местных границах.

2) Осуществление местного самоуправления выборными органами.

3) Своя собственность.

4) Автономность и самостоятельное решение вопросов местного самоуправления.

5) Юридическое лицо и свой устав.

«Муниципальное образование в России - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, либо внутригородская территория города федерального значения, где создаётся местное самоуправление. (Москва, Санкт-Петербург)

Городское поселение - это город или посёлок с прилегающей территорией» Федеральный закон от 28.12.2013 N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс..

Сельское поселение - это один или несколько населенных пунктов.

Муниципальный район объединяет несколько смежных поселений или поселений и пространств между ними. (Опаринский район Кировской области)

Городской округ - это поселение, которое не входит в состав муниципального района. В городском округе могут создаваться свои муниципальные органы.

При установлении границ муниципального образования должны учитываться требования федерального закона 2003 года:

1. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли не зависимо от формы собственности и целевого назначения.

2. Размеры территории поселения устанавливаются с учётом численности населения.

3. В границах городского поселения могут находиться один город или посёлок с прилегающими сельскими пунктами, не являющимися муниципальными образованиями. В границах сельского поселения может находиться один населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (в местностях с высокой плотностью населения более 3000 человек) или несколько поселений с численностью населения менее 3000 человек каждый.

Определенные исключения из этих нормативов могут быть сделаны законом субъекта РФ в местах с высокой или низкой плотностью населения и в труднодоступных районах.

«Границы муниципального поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта устанавливаются с учётом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течении одного рабочего дня, а границы муниципального района с учётом транспортной доступности до его административного центра и обратно» Федеральный закон от 28.12.2013 N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс.

.

Нормативная модель системы государственного и муниципального управления даёт возможность представить в основных чертах усовершенствованную систему управления, взаимосвязанную по всем её подсистемам и элементам. По форме представления модель системы государственного и муниципального управления состоит из совокупности методических и инструктивных материалов, определяющих структуру и процесс управления территориальным образованием регионального местного и странового уровня. «Нормативная модель государственного и муниципального управления включает следующие три подсистемы, каждая из которых в соответствии с принципами иерархичности и делимости системного подхода может рассматриваться в качестве системы относительно образующих её элементов.

1. Административно организационная система. Состоит из следующих групп:

· Центральная группа. Включает инструктивные и методические материалы, в том числе Конституцию, Закон о Правительстве, Устав территориального образования, а также схемы организационной структуры органа государственной власти, схемы управления территориальными образованиями, регламенты работы и штатные расписания органов государственной власти.

· Функциональные группы. Включают в себя положения об органах государственной власти, их структурных подразделениях, инструктивные и методические материалы по выполнению отдельных функций органов государственной власти и процедуру выполнения сложных и повторяющихся работ государственных и муниципальных служащих.

2. Техническая система. Состоит из трёх подсистем.

· Обработки информации. Основывается на использовании информационных технологий.

· Подсистема сбора и передачи информации. Предполагает разработку и обоснование схемы размещения технических средств сбора и передачи информации и инструкции по эксплуатации технических средств.

· Подсистема копирования и размножения информации. Включает процессы образования выбора технических средств и инструкции по их эксплуатации.

2. Система управленческого труда. Предполагает регламентацию форм и методов управленческого труда, организации управленческого труда, организации рабочих мест и обеспечение условий труда управленческих работников» Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2012. № 12..

ГЛАВА 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРУКТУРЫ И СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Пути и возможности совершенствование органов муниципального управления и местного самоуправления в РФ

Государственное управление представляет собой организующую исполнительно распорядительную деятельность органов государственной власти, осуществляемую на основе и исполнении законов и состоящую в повседневном исполнении функции государства.

«Совершенствование современного государственного и муниципального управления в зависимости от характера и предмета совершенствования выделяют следующие основные направления:

1. Правовое направление. Предполагает акцент на совершенствование правовых и административных форм и методов государственного и муниципального управления. Например, совершенствование порядка принятий управленческих актов, регламентации отношений между субъектом и объектом управления и внутри субъекта управления. Данное направление совершенствования осуществляется юридическими службами органов государственного и муниципального управления.

2. Организационное направление. В его рамках основное внимание уделяется совершенствованию организационных форм и методов управления, например, совершенствование организационных структур органов государственного управления и регламентов работы аппарата управления. Эту работу осуществляют в основном специалисты в области организации управления, управленцы и работники кадровых служб.

3. Информационно-техническое направление. Предполагает совершенствование потоков информации и её обработки. Этими работами занимаются в основном специалисты в области компьютерной техники и технологии» Указ Президента РФ от 27.11.2003 N 1395 (ред. от 16.07.2004) "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс..

При таком подходе к совершенствованию государственного и муниципального управления обеспечивается частичное совершенствование управления для эффективного совершенствования необходимо все три направления объединять в одно и решать вопрос комплексно.

Основными принципами организации построения и совершенствования системы государственного и муниципального управления относится принцип триединости и принцип первого руководителя. Сущность принципа триединости заключается в том, что совершенствование государственного и муниципального управления рассматривается как совокупность научных исследований и проектных разработок по проблемам управления подготовки и переподготовки управленческих кадров и осуществления работ по совершенствованию управлений на конкретных объектах.

Принцип первого руководителя говорит о том, что работу по совершенствованию системы управления должен возглавить первый руководитель проекта, на котором осуществляется совершенствование управления

В полномочия федеральных органов входит:

1. Определение общих принципов местного самоуправления. Данные принципы установлены Конституцией РФ прежде всего ст.12 и главой 8, а также федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014).

2. Правовое регулирование по предметам исключительно ведения РФ в пределах полномочий РФ и по предметам совместного ведения РФ и её субъектов. Включает установление и регулирование прав, обязанностей, ответственности Федеральных органов и государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц в этой сфере.

3. Регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственностей органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном 131 ФЗ.

«Полномочия органов субъектов РФ в области местного самоуправления включают в себя:

1. Регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте РФ.

2. Установление определённых прав, обязанностей и ответственностей органов и должностных лиц субъекта РФ в сфере местного самоуправления, включая предметы совместного ведения РФ и её субъектов, если вопросы, входящие в предметы совместного ведения не урегулированы Федерацией.

3. Осуществление организационно-распорядительных и контрольных полномочий органов субъекта РФ и его должностных лиц по отношению к муниципальным образованиям и органам местного самоуправления» Указ Президента РФ от 27.11.2003 N 1395 (ред. от 16.07.2004) "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс.

Полномочия органов муниципальных образований выглядят следующим образом:

Органы муниципальных образований, сами граждане, используя институты непосредственной демократии на муниципальных уровнях решают следующие вопросы местного значения:

1. Принятие и исполнение местного бюджета

2. Установление, сбор и отмена местных налогов

3. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом

4. Организация в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и обеспечения населения топливом.

5. Содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения, кроме дорог и иных объектов федерального и регионального значения.

6. Муниципальное жильё.

7. Транспортное обслуживание населения в границах поселения.

8. Обеспечение противопожарных мер.

9. Организация пунктов общественного питания.

10. Благоустройство и озеленение.

11. Сбор и вынос мусора.

12. Организация освещения улиц.

Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают:

1) Организацию мероприятий по охране окружающей среды.

2) Организацию общедоступного и бесплатного основного, общего среднего и полного общего образования.

3) Организацию скорой медицинской помощи.

Вопросы местного значения городского муниципального округа включают дополнительно:

1) Организацию переработки бытового мусора.

2) Обеспечение населения услугами связи.

3) Охрана городских лесов.

«Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления располагает соответствующими полномочиями. Они принимают свой устав, издают муниципальные правовые акты, устанавливают тарифы на услуги муниципальных предприятий и учреждений, принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития, создают свои печатные средства и осуществляют международные связи» Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2012. С. 34..

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями государственных органов. Ими могут наделяться не все органы муниципальных образований, а только муниципальных районов и городских округов. Такие полномочия называют переданными полномочиями. Наделение муниципалитетов переданными полномочиями осуществляется законами и иными правовыми актами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

«Наряду с передачей полномочий, передаётся соответствующее финансирование в порядке заключения соответствующих двусторонних договоров. Если переданные полномочия не обеспечены финансированием, органы местного самоуправления не несут ответственности за их исполнение. В порядке контроля органы местного самоуправления представляют ежегодный отчёт органов субъектов Федерации об использовании переданных средств. Контроль предполагает право контролирующих органов давать указание по вопросам переданных полномочий и оценивать решение органов муниципального образования по этим вопросам с точки зрения законности и целесообразности, а также право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления в кругу переданных полномочий» Выдрин ИВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2011. С. 94.. Согласие органов местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но он в праве обратиться в суд с заявлением о признании передачи определённых прав не соответствующих законам. На муниципальный уровень, как правило, передаются вопросы архивного дела ,физкультуры и спорта, социальной защиты населения, реабилитации инвалидов, организации работы по попечительству. Правовое регулирование ,осуществление полномочий местного самоуправления основывается на том, что:

1. Перечень вопросов местного значения может быть изменён только внесением поправок федерального законодательства.

2. Финансовые обязательства в связи с решением вопросов местного самоуправления выполняются за счёт средств местного бюджета, а при необходимости за счёт субвенций из бюджета субъекта федерации или федерального бюджета.

3. Если органу местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия РФ или её субъекта, то их финансовое обеспечение осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но органы местного самоуправления могут использовать для этого и собственные средства. При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности, применительно к разграничению предметов ведения федерации и её субъектов, а также субъектов федерации и муниципальных образований данный принцип означает, что вопросы, которые могут решаться на низшем уровне не следует передавать на верхний уровень. При регулировании полномочий применяется также принцип пропорциональности, который означает, что :

А) задачи, возлагаемые на органы местного самоуправления должны соответствовать характеру муниципальной публичной власти и ресурсам, которые имеются в распоряжении местного самоуправлении.

Б) полномочия по управлению делами на местах следует пропорционально их возможностям, разделить между органами государства, субъектов Федерации муниципальными образованиями, также между различными звеньями муниципальных образований.

2.2 Совершенствование экономических основ местного самоуправления

Для осуществления своих полномочий органы местного самоуправления должны иметь материальные и финансовые средства. Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы и иное имущество, предназначенное для удовлетворения местных потребностей, а также имущественные права муниципальных образований, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органом местного самоуправления.

Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность, представляющая собой публичную собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. Органы муниципального образования уполномоченные от имени населения управляют и распоряжаются муниципальной собственностью, в том числе имеют право на принятие решений о её отчуждении. Формирование муниципальной собственности началось после принятия закона РСФСР от 1991 года «О местном самоуправлении» и постановления федерального правительства «О разграничении федеральной региональной и муниципальной собственности». Из государственной собственности РФ муниципальной собственности были переданы определённые категории объектов недвижимости, заложившие основу муниципальной собственности, в том числе жилой и нежилой фонд, предприятия жилищно-коммунального хозяйства, объекты городского пассажирского транспорта и благоустройства. Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность были переданы предприятия розничной торговли, учреждения здравоохранения и образования.

«В настоящее время муниципальная собственность формируется путём передачи отдельных объектов федеральной собственности и собственность субъектов РФ в муниципальную собственность, приобретение имущества на основе гражданско-правовых сделок, взимания налогов и получения продукции, прибыли и дохода от муниципальных предприятий и учреждений» Сергеев А. С. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2012.с. 295..

В собственности муниципальных образований может находится имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами федерации и её субъектов для обеспечения служебной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений и имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, в том числе земельные участки, имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, автомобильные дороги общего пользования, мосты и другие транспортные сооружения, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, пассажирский транспорт, имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, библиотеки, имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта и досуга, имущество, предназначенное для осуществления ритуальных услуг и имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В собственности муниципалитета могут быть и такие объекты как транспортное средство, предназначенное для обслуживания населения. Муниципальные органы в праве передавать в муниципальную собственность на временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам и органам государственной власти. Доходы от использования муниципального имущества поступает в местный бюджет. Муниципальные органы определяют порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности, ведут её реестр, в праве создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, передавать имуществе некоммерческим объединениям в собственность или аренду и осуществлять приватизацию муниципальной собственности. Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.

Муниципальная собственность состоит из государственных и муниципальных ценных бумаг. Так же одной из разновидностей муниципального имущества служит непосредственная собственность федерации или её субъекта, необходимая для удовлетворения потребностей людей, проживающих на территории рассматриваемого муниципального образования. Одновременно с этим муниципальная собственность может включать в себя недра, леса, объекты растительного и животного мира, территориально принадлежащие муниципальному округу. Финансовой основой местного самоуправления являются денежные средства и ценные бумаги, находящиеся в распоряжении органов муниципального образования. Отметим, что каждое из муниципальных образований ежегодно обязано принимать свой местный бюджет, который, согласно законодательству РФ подлежит официальному опубликованию. Отчёты, содержащие сведения об исполнении местного бюджета, также публикуются и их исполнение должно быть проконтролировано органами государственной власти субъектов Федерации. Одновременно с этим местный бюджет содержит в себе доходную и расходную части. В этом случае сумма доходов, поступающих в местный бюджет, пополняется за счёт собственных доходов, в том числе доходов от местных налогов и сборов, отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, отчислений от муниципальных предприятий, безвозмездных отчислений из бюджетов вышестоящих уровней, средств от самообложения граждан, штрафов и добровольных пожертвований. Вместе с тем, величина отчислений из региональных и федеральных налогов и сборов вводится законодательно. Средства самообложения граждан выступают здесь в качестве разовых платежей и служат в основном для решения конкретных вопросов местного значения. Законодательно устанавливается размер этих платежей, одинаковых для всех жителей муниципалитетов. Наибольшую часть доходов муниципалитета составляют налоговые доходы, в том числе отчисления от региональных налогов, а также местные налоги и сборы.

Законодательством предусматриваются местные налоги и сборы в виде:

- земельного налога;

-налога на имущество физических лиц.

Неналоговые доходы муниципального образования включают в себя доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, а так же платные услуги органов муниципальных образований, штрафы собираемые на местном уровне, (к ним относятся например: штрафы за загрязнения окружающей среды, нарушений правил торговли и уличного движения). Как подтверждает практика - доходы органов местного самоуправления слишком мизерны для покрытия всех необходимых расходов. Так например в США доходы муниципальных органов составляют всего 64% общих расходов, в Канаде 51%, в Японии 42%, в России 24%. В результате этого, муниципальные образования вынуждены покрывать оставшуюся, значительную часть расходов за счёт получения средств из региональных, а частично и федеральных отчислений. Законодательно определяется определённая доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных налогов. Восполнение федерального бюджета, в свою очередь, прежде всего происходит за счет налога на доходы физических лиц. За рубежом в такую статью дохода активно включается еще и налог на прибыль. и налог на добавленную стоимость. Рассмотренные статьи дохода называются «регулируемые» доходы и являются второй частью доходов муниципального бюджета. Одновременно, размер отчислений в пользу муниципалитета устанавливается законом в процентах от предназначенных для соответствующего уровня государственного бюджета средств. Расчет производится согласно отношения к доле ставки того или иного налога. Каждое муниципалитетное образование имеет свои конкретные нормативы отчисления от регулируемых доходов, которые регулируются законами субъекта Федерации.

Доходы муниципальных бюджетов также имеют вливание в качестве финансовой помощи получаемой органами местного самоуправления из органов государственной власти. Эти финансовые средства выделяются из фондов поддержки муниципальных образований. Распределение этих средств производится среди муниципальных образований с учетом количества населения, размеров территорий и структурой муниципалитета. С учетом этих критериев для каждого муниципального образования выводится соответствующая процентная формула. Фонд в праве выдавать дотации, субвенции и субсидии. К дотационным относятся средства, выдаваемые на безвозмездной основе (то есть без взимания процентов или выданные безвозвратно), из средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для установления регулирования муниципального бюджета. Эти выплаты обычно являются слабыми стимуляторами муниципального бюджета, в случаях, когда собственные доходы муниципальных образований малы, а также выдаются на содержание органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. Одновременно стоит заметить, что дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению. Очередной статьей дохода могут выступать субвенции. Они так же выделяются на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, но, в отличие от дотации, они выделяются на конкретные цели, которые должны быть достигнуты в оговоренный срок. Субвенции подлежат строгой отчетности и возвращаются в случае неиспользования в заданных целях или в оговоренный срок. В большинстве случаев, субвенции предоставляются для развития инфраструктуры муниципального образования, например, на дорожное строительство, строительство объектов связи и социальной сферы, или ликвидацию последствий стихийных бедствий.

К субсидиям относятся средства, которые федеральный бюджет выделяет регионам на условиях долевого финансирования целевых расходов. Субсидии могут быть предоставлены, например, для строительства объектов социальной сферы или на улучшение условий проживания граждан.

Одновременно с доходной частью бюджетов муниципальных образований, существует и расходная часть. Она определяется представительными органами во время составления местного бюджета. Обычно расходы производятся на решение вопросов местного значения, такие как инвестиции в расширение производства, а так же на проведение местных выборов и референдумов. Муниципальное образование в праве самостоятельно устанавливать размер заработной платы работников, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих и могут сами сформировать муниципальный заказ. В случае, если в связи со стихийными бедствиями, а также вследствие решений действий и бездействия органов местного самоуправления, возникает проблема просроченной задолженности по исполнению долговых и бюджетных обязательств, сумма которой превышает 30% собственного дохода или 40% всех бюджетных ассигнований или в случае, если при осуществлении переданных государственных полномочий допущено нецелевое расходование выделенных средств, то в отношении этого муниципального образования может быть введена временная финансовая администрация, осуществляемая органами исполнительной власти субъектов РФ. Такое решение может принять только высшее должностное лицо субъекта РФ руководствуясь решением представительного органа данного муниципального образования, или решением представительного органа субъекта федерации, принятого не менее чем 2/3 голосов его численного состава. Временная финансовая администрация призвана вести финансовые дела поднадзорного муниципального образования, и работает вплоть до устранения возникших задолженностей, но не более одного года. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований создаются фонды финансовой поддержки. Выравнивание осуществляется путем предоставления дотации их этих фондов. В составе расходов бюджета каждого субъекта РФ создается фонд региональной финансовой поддержки. Дотации из этого фонда отправляются муниципальным образованиям поселений и в фонды финансовой поддержки поселений, находящихся в составе муниципальных образований. Необходимо отметить, что дотации могут быть заменены установлением дополнительных нормативов от федеральных налогов и сборов, а также региональных налогов и сборов, которые будут зачислены непосредственно в бюджеты муниципальных образований.

2.3 Совершенствование системы местного самоуправления на примере Ростовской области

Становление и развитие местного самоуправления является необходимым условием развития Ростовской области и создания оптимальной системы взаимодействия с населением и государственной властью, что, в конечном счете, способствует улучшению условий жизни и политической стабильности в регионе.

Основной организационной формой работы представительных органов муниципальных образований в Ростовской области являются заседания, которые носят открытый, гласный характер и проводятся не реже 1 раза в месяц.

Депутаты представительных органов - полномочные представители населения рассматриваемого региона. Кроме участия в заседаниях представительных органов они ведут прием избирателей и отчитываются перед ними. В полномочия местных представительных органов входят:

- принятие правовых актов местного значения;

- бюджетное регулирование и контроль исполнения бюджета;

введение местных налогов, сборов, пошлин;

- принятие планов и программ развития региона;

- установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, землей и природными ресурсами;

- контроль за деятельностью местной администрации.

Как и на всей территории РФ все государственные решения, которые тем или иным образом затрагивают права свободы граждан, на практике реализуются через местные органы. В свою очередь граждане оценивают государственную политику через деятельность местных органов и удовлетворение своих жизненных нужд, а именно через состояние дел в области ценообразования, использование земли и охраны окружающей среды, строительства, транспорта, медицины, социально-культурной сферы жизни местного сообщества. Конечной целью кардинальных перемен в России является построение в ней суверенного, демократического, федеративного правового государства, что невозможно без развития самостоятельного конституционно-политического института - местного самоуправления.

В части 6 статьи 14 федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в статье 67 областного закона Ростовской области «Устав Ростовской области» и части 1 статьи 19 областного закона «О местном самоуправлении в Ростовской области» предусмотрено, что структуры органов местного самоуправления определяются местным сообществом самостоятельно.

С момента принятия указанного федерального закона начались разработка и утверждение 55 уставов муниципальных образований в 16 городах и 39 районах Ростовской области. Конечно возникали определенные сложности, вызванные объективными обстоятельствами: необходимость создания правовой базы за короткий промежуток времени; закрепление структуры органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований; избрание представительных органов непосредственно населением; избрание глав муниципальных образований. Решение таких сложных вопросов иногда приводило к долгим дискуссиям в представительных органах, администрации городов и районов области. Примером таких обсуждений была подготовка проекта нового Устава г. Ростова-на-Дону. Процесс подготовки проекта Устава был разделён на два этапа: на первом этапе была поставлена задача разработать концепцию будущего Устава города и вынести её на обсуждение депутатов городской Думы. Второй этап заключался в подготовке самого текста проекта на основе одобренной городской Думой концепции.

В Ростовской области в различных вариантах существуют две основные модели формирования органов местного самоуправления. Они определяются способом избрания глав муниципальных образований:

- избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава;

- избирается населением непосредственно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Морозовском и Родионово-Несветаевском районах Ростовской области органы местного самоуправления формируются в соответствии с первой моделью. Представительным органом местного самоуправления в этих районах является районное Собрание депутатов, обладающее правом представлять интересы всего населения района. В Морозовском районе оно состоит из 23 депутатов, а в Родионово-Несветаевском - 22 депутатов. Деятельность органов местного самоуправления возглавляет и координирует глава района, который избирается из числа депутатов представительного органа тайным голосованием. По второй модели построена структура органов местного самоуправления остальных муниципальных образований, расположенных на территории Ростовской области. Однако среди них можно выделить целый ряд особенностей.

В городе Ростове-на-Дону представительным органом местного самоуправления, обладающим, согласно Уставу города, правом представлять интересы всего населения и принимать от его имени обязательные для муниципального образования решения, является городская Дума, ее количественный состав - 22 депутата. Высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющим деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, является мэр города, который входит в состав городской Думы, председательствует на ее заседаниях с правом решающего голоса. В статье 47 Устава г. Ростова-на-Дону установлено, что администрация города реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления под руководством и контролем мэра как главы администрации города.

Аналогичная структура органов местного самоуправления существует в городах: Азове, Батайске, Гуково, Донецке, Новошахтинске.

В Неклиновском районе представительным органом местного самоуправления является районное Собрание депутатов, работу которого организует председатель, а в его отсутствие - два заместителя председателя Собрания. Права и обязанности председателя и заместителей определяются «Положением о районном Собрании депутатов». В этой связи оригинальным выглядит вариант структуры органов местного самоуправления, при котором по действующему Уставу Неклиновского района глава района входит в состав районного Собрания депутатов.

...