Особенности системы административного надзора за соблюдением безопасности дорожного движения в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Состояние безопасности дорожного движения в последние пятнадцать лет имеет стойкую тенденцию к ухудшению, что вызвано следующими факторами: ростом числа транспортных средств; неразвитостью дорожной инфраструктуры, ее отставанием по сравнению с ростом числа транспортных средств; переадресацией грузопассажирских потоков с железнодорожного и водного транспорта на автомобильный транспорт; постоянным реформированием органов, осуществляющих надзор в области безопасности дорожного движения; снижением качества подготовки водителей и др.

В этих условиях важное значение приобретают меры административно-процессуального обеспечения безопасности дорожного движения. Это предопределено теми целями, которые должны быть достигнуты в процессе реализации названных мер: пресечение административного правонарушения, установление личности нарушителя, составление протокола об административном правонарушении, при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнение принятого по делу постановления (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ).

Практически все меры административно-процессуального обеспечения, которые предусмотренные гл. 27 КоАП РФ, вправе применять должностные лица ГИБДД. Вместе с тем некоторые из них применяются исключительно в области безопасности дорожного движения. Речь идет о таких мерах, как отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12 КоАП РФ), задержание транспортного средства, запрещение эксплуатации транспортного средства (ст. 27.13 КоАП РФ). Именно благодаря применению названных мер в ряде случаев создаются должные условия для реализации административной ответственности.

Одну из важнейших ролей в достижении целей, поставленных перед органом управления, играет надзорная деятельность как составная часть государственного управления.

Надзорную деятельность как метод правоохранительной деятельности осуществляет ряд государственных надзорных органов, имеющих различное назначение и организационные формы. На наш взгляд, главная задача их - осуществлять государственное нормативное регулирование обеспечения безопасности, входящих в его компетенцию, а также специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции.

Различаются две организационные формы данной деятельности в сфере управления. Первая форма - это надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющихся для них основным видом работы, которую они осуществляют эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, предложений, жалоб, дел. Бахрах Д.Н. определяет надзорную деятельность руководителей, как деятельность органов активной администрации.

Вторая форма - административный надзор, который осуществляют специальные ведомства и их службы, в деятельности которых эта функция является основной. Такие субъекты наделены функциональной властью и широкими надведомственными полномочиями.

Вынуждает их так поступать неустойчивая и нестабильная дисциплина участников дорожного движения. Как показывает статистика, НИЦ ГИБДД МВД России с 1992 по 2003 год в целом по Российской Федерации за последние одиннадцать лет число пресеченных нарушений ПДД возросло в 2 раза и колеблется в последние годы около 49,5 миллионов административных наказаний, налагаемых за нарушение ПДД. Как отмечает в своей статье Б.В. Российский, «...реально их совершается примерно на порядок больше», то есть существует большая латентность нарушений ПДД и ДТП. В такой ситуации возрастает роль надзора за дорожным движением.

На сегодняшний день нет нормативного акта, в котором бы были раскрыты общие положения об органах административного надзора. В тексте ряда нормативных актов термины «контроль и надзор» употребляются в одном значении, что хорошо видно при анализе организационно-правового статуса государственных инспекций. Например, в Законе Российской Федерации от 10 июня 1993 г. «О стандартизации» раздел 3 называется «Государственный контроль и надзор за соблюдением требований государственных стандартов». В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» в главе V «Государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения», не указаны признаки, разграничивающие понятия «надзор» и «контроль».

На протяжении последних десятков лет идёт научный спор между учёными-административистами о понятии контроля и надзора. В научной и практической практике такие термины, как «контроль» и «надзор» употребляются для обозначения сходных или несходных управленческих и иных действий, осуществляемых органами государства.

Некоторые учёные полагают, что надзор состоит в обеспечении соблюдения и выполнения правил в определенных сферах деятельности всеми, кому эти правила адресованы: гражданами, должностными лицами и организациями. Обязательных предписаний много. Они устанавливаются как законами, так и подзаконными актами, что обусловливают масштабы административного надзора и его многообразие.

Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц. Специфичным признаком является специализированный характер. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер. Он распространяется на государственные, общественные, и иные негосударственные организации, на должностных лиц и граждан независимо от форм собственности. Важной особенностью такого надзора является то, что, он связан с применением норм права, а в необходимых случаях - мер административного принуждения. Другие авторы полагают, что надзор является разновидностью контроля. В советском энциклопедическом словаре под редакцией А.М. Прохорова даётся следующее понятие «Административный надзор - деятельность органов государственного управления по контролю за соблюдением организациями, должностными лицами и гражданами установленных государством правил в отдельных областях управления». Если обратиться к филологическому толковому словарю русского языка под редакцией Д.Н. Ушакова, то выясняется: «контроль» - учёт, проверка счётов, отчётности; «надзор» - деятельность по присмотру, наблюдению. «Контроль» - наблюдение, надсмотр за чем-либо с целью проверки; «надзор» - деятельность по наблюдению, присмотру, сопряженная ответственностью за его ведением. «Контроль» - проверка деятельности кого-либо, чего-либо и наблюдение с целью проверки; «надзор» -- наблюдение с целью присмотра, проверки. На наш взгляд, видно явное смысловое совпадение, в первом и во втором случае речь идёт о наблюдении за чем-либо.

Административный надзор, являясь специальным видом правоохранительной деятельности органов государственного управления, по своему существу тесно связан с контролем. Осуществление контроля включает в себя проверку фактического выполнения закона или иного на надзор, как суженный вид контроля, не находит подтверждения в юридической литературе. Более объективным представляется мнение Ф.Е. Колонтаевского о том, что надзор отличается от контроля широтой круга объектов и одновременно меньшей глубиной изучения действительности.

При анализе содержания понятия административного надзора Ф.С. Разарёнов, в качестве методологической основы, использует признак отсутствия организационной соподчиненности у субъектов надзора и поднадзорных объектов. В этой связи он отмечает сходство надзора и внешнего контроля, которое проявляется также и в том, что надзор и внешний контроль осуществляются не за всеми сторонами деятельности поднадзорного и подконтрольного объекта, а только за определёнными и по определённым вопросам. Они сходятся в одном мнении, что при совершении или выявлении нарушений органы надзора и органы контроля должны принимать меры к их устранению и привлечению к ответственности нарушителей.

Различие между ними состоит, прежде всего, в объёме их компетенции. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку не только точки зрения законности, но и целесообразности контролируемой деятельности, в то время как органы административного надзора проверяют только законность действий конкретного объекта надзора. Видно, что Ф.С. Разарёнов в своей работе указывает на полномочия органов административного надзора, которые ограничиваются лишь наблюдением за тем, как поднадзорные органы или лица выполняют возложенные на них обязанности в соответствующей отрасли управления.

В связи с этим он указывает, что административный надзор «является самостоятельным организационно-правовым способом обеспечения законности в государственном управлении и представляет собой систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности».

Шорина В.Е. отмечает, что существует группа специальных надведомственных органов, осуществляющих контрольные функции без права вмешательства в деятельность подконтрольного объекта по отдельным вопросам и применяющих меры административного воздействия. По её мнению, «административный надзор - это самостоятельная форма контроля, сущность которой едина, независима от того, какими органами надзора осуществляется...».

Сравнивая нормативно-правовые акты органов, осуществляющих надзор, Р.И. Денисов формулирует главную задачу надзорных органов в следующем виде: «это - наблюдение за соответствием производственной и всякой иной деятельности коллективов либо отдельных людей с целью охраны конкретных управленческих общественных отношений от всякого рода посягательства». Последовательно отстаивая точку зрения о самостоятельности административного надзора среди видов социального контроля, среди способов обеспечения законности в государственном управлении, он указывает на наличие у данного вида государственной деятельности «общих характерных признаков», каковыми, по его мнению, являются: наличие специальных задач в сфере контроля (в широком смысле слова); законченность (очевидность) организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов; специфика основного метода их деятельности; наличие специального объекта; издание нормативных актов, устанавливающих специальную компетенцию для всех звеньев системы в целом либо составных её частей

Учёные-административисты, которые давно занимаются исследованием контроля и надзора, утверждают, что Государственные инспекции выполняют как контрольные, так и надзорные функции в области их компетенции.

В положении о ГИБДД МВД России трудно определить, какие полномочия являются контрольными, а какие надзорными.

Контрольно-надзорные полномочия ГИБДД МВД России в сфере безопасности дорожного движения осуществляет на основании Федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и других подзаконных нормативных актов.

Надзор ГИБДД за соблюдением Правил дорожного движения и других нормативно правовых требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Надзор за соблюдением Правил дорожного движения - это одна из главных функций ГИБДД, от эффективности осуществления которой во многом зависит предупреждение и пресечение нарушений ПДД и предотвращение ДТП. Деятельность по надзору за дорожным движением определена в постановлении Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1993 г. № 1090, утвердившим «Правила дорожного движения», которые взаимосвязаны с Законами Российской Федерации «О милиции», «О рекламе», Федеральными законами «О федеральном железнодорожном транспорте», «О безопасности дорожного движения» и другими законами и указами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которые относятся к области обеспечения безопасности дорожного движения и, в частности, устанавливающие требования к надзору за дорожным движением.

Надзор за проектированием, строительством, реконструкцией дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, осуществляется комиссией, в состав которой входят (если дороги общесоюзного (республиканского) значения и дежурными работниками, а также другими работниками железной дороги, которым поручено осуществлять регулирование движения поездов и транспортных средств на переезде. К нерегулируемым относятся переезды, не оборудованные устройствами переездной сигнализации и не обслуживаемые дежурным по переезду и другими работниками.

Открытие линейного городского и электрического транспорта движения через железнодорожный переезд допускается с разрешения начальника железной дороги при согласовании с ГАИ, органом управления автомобильной дорогой и организацией, содержащей автомобильную дорогу.

Надзор за проектированием, строительством, реконструкцией дорог, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта -это наблюдение ГИБДД за соблюдением нормативных правовых актов, предписанных государственным органам, предприятиям, организациям и учреждениям, независимо от форм собственности по обеспечению мероприятий в сфере безопасности дорожного движения. При выявлении нарушений принимают меры административного пресечения в соответствии с процедурой, характерной для надведомственного надзора, поскольку проектирование и строительство дорог выполняются специализированными организациями под контролем соответствующих ведомственных служб. И как, например, отмечают в своей статье М.Б. Афанасьев, Е.П. Коншин: «...надзор ГАИ осуществляет в форме согласований проектной документации и участия в работе комиссий по приёмке дорог в эксплуатацию».

Надзор за эксплуатационным состоянием и ремонтом автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Надзор за эксплуатационным состоянием и ремонтом автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов осуществляется на основании Федерального закона «О безопасности дорожного движения» в ст. 12, где предусмотрены «Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог», а также Закона Российской Федерации «О милиции»; в ст. 23 предусматривается «... ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности», эта деятельность относится к надведомственной, поскольку содержание и ремонт автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных сооружений относится к различным министерствам, ведомствам, местным органам, а также во исполнение указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. «О строительстве и эксплуатации автомобильных дорог на коммерческой основе», а также Федерального закона от 25 августа 1995 г. «О федеральном железнодорожном транспорте» (ст. 13, п. 6. «Места пересечения железнодорожных путей с автомобильными дорогами (железнодорожные переезды) определяются правилами технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации, строительными нормами и правилами»). правовой надзорный госавтоинспекция

Данный надзор решается во многом собственными силами ДПС ГИБДД МВД России. Она должна осуществлять надзор за состоянием 927 тыс. км. автомобильных трасс, 436 тыс. км. улиц, дорог городов и других населённых пунктов, более чем 21 тыс. железнодорожных переездов, свыше 15 тыс. светофорных объектов, 24 млн. дорожных знаков, а также других объектов оборудования дорог. Надо уделить внимание тому, что объём конкретных параметров обеспечения безопасности дорожного движения очень велик и требует использования различных методов.

Объём возложенных обязанностей на ДПС ГИБДД МВД России позволяет нам сделать вывод, что в настоящее время надзор за состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также установка и эксплуатация технических средств организации дорожного движения не соответствует должному требованию осуществления надзора за дорожным движением.

Те изменения, которые встречаются в системе надзора за эксплуатационным состоянием и ремонтом дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения обязаны выполняться в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей», в котором говорится, что товары, работы и услуги, на которые в стандартах установлены требования, направленные на обеспечение жизни и здоровья потребителей, подлежат обязательной сертификации. Исходя из данного закона, делаем вывод, что ремонт автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, эксплуатация технических средств и организация дорожного движения не предусмотрен, хотя и должен попадать под его действие и обязан пройти сертификацию.

Надзор за конструкциями и техническим состоянием находящихся в эксплуатации автотранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования осуществляется на основании Федерального закона «О безопасности дорожного движения», в котором предусматриваются требования по обеспечению безопасности дорожного движения в статье 15 данного Закона, а также обеспечение надзора за соответствием конструкций и техническим состоянием находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов дополнительного оборудования, соответствующих ГОСТов, ОСТов, а также другим документам, содержащим технические и юридические требования. Надо отметить, что надзор осуществляется на всех стадиях разработки конструкций как при составлении технического задания и проектной документации, так и при проведении испытаний новых образцов автомототранспортных средств, ибо безопасность конструкции - это один из основных аспектов международных норм, определяющих требования к современному автомобилю.

Для исполнения Закона Российской Федерации от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг» предусматривается, что сертифицируемая продукция (конструкции, автотранспортные средства, прицепы и предметы дополнительного оборудования) соответствует установленным требованиям безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества граждан. При получении положительного результата сертифицированных испытаний и экспертиз получают соответствующий документ (сертификат). В орган, осуществляющий сертификацию, входит в качестве представителя НИЦ ГИБДД МВД России, который также принимает решение о выдаче «Сертификата соответствия». При наличии такого документа конструкции, автотранспортные средства, прицепы к ним и предметы их дополнительного оборудования, «...удостоверяющие его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, определяются законодательством Российской Федерации».

В случае выявления несоответствия выпускаемой продукции сертифицированному образцу, орган по сертификации, выдавший сертификат соответствия, направляет изготовителю письменное предупреждение о выявленных недостатках и возможной отмене выданного сертификата. Основанием для рассмотрения вопроса о признании продукции не соответствующей сертифицированному образцу, является также предписание Главного управления ГИБДД МВД России по результатам изучения причин и условий совершения ДТП и обобщения данных проведения подразделениями ГИБДД государственных технических осмотров транспортных средств.

Надзор за конструкциями и техническим состоянием находящихся в эксплуатации автотранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования производится на основании постановления Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Надзор за изменением конструкций, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения автотранспортных средств и прицепов к ним.

Данная деятельность надзора во многом сходна с предыдущем надзором за конструкциями и техническим состоянием находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования. В Федеральном законе «О безопасности дорожного движения» ст. 15. п. 4. предусматривает, что «при внесении существенных изменений в конструкцию, зарегистрированную в ГИБДД МВД России автомототранспортных средств и прицепов к ним, на которые распространяются требования конкретных нормативных документов..., влияющих на обеспечение безопасности дорожного движения, необходимо проведение повторной сертификации».

В качестве надзора эти изменения в конструкцию или автомототранспортное средство и прицеп к ним доводятся до сведения органа по сертификации, который может, исходя из имеющих документов или образцов, принять следующее решение:

- изменения, внесённые в конструкцию автомототранспортного средства или прицепа к ним, не имеют отрицательных последствий, и на него по-прежнему распространяются требования соответствующих документов;

- переконструированные автотранспортные средства или прицеп к ним направить на заключение Испытательной лаборатории.

Испытательная лаборатория на основании образцов, документов, полученных экспертиз изменённой конструкции автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдает заключение о выдаче нового сертификата или принимает решение о проведении новых испытаний измененного автомототранспортного средства.

При положительном результате орган по сертификации оформляет новый сертификат на изменённую конструкцию зарегистрированных в ГИБДД автомототранспортных средств и прицепов к ним.

Надзор за перевозками в пределах компетенции Государственной инспекции безопасности дорожного движения тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов.

Указанный надзор осуществляется на основании Федерального закона «О безопасности дорожного движения», Закон Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации», Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушения порядка их выполнения», Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 об утверждении «Положения о государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», Европейское соглашение о работе экипажей транспортных средств, осуществляющих международные автомобильные перевозки, Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ), к которому Россия присоединилась 3 февраля 1994 г. № 76, постановление Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 372 «О мерах по обеспечению безопасности дорожного движения при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом», постановление Правительства Российской Федерации от 8 января 1996 г. № 3 «Об упорядочении использования специальных сигналов и особых государственных знаков на автотранспорте», постановление Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным дорогам и использование средств, получаемых от взимания этой платы», постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 1998 г. № 1272 «Положение о государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок», «Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом», утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 8 августа 1995 г. № 73 «Инструкция по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации», утвержденная Министерством транспорта Российской Федерации от 27 мая 1996 г.

В названных документах определяются основные условия перевозки соответствующих грузов автомобильным транспортом, общие требования по безопасности при их транспортировке, права и обязанности участников перевозки таких грузов. Кроме того, вещества и материалы с физико-химическими свойствами высокой степени опасности выделяются как «особо опасные грузы», требующие, помимо выполнения ПДД при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом, также соблюдать специальные требования по обеспечению безопасности, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 372 «О мерах по обеспечению безопасности при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом».

Перевозка опасных грузов осуществляется в сопровождении специально подготовленного персонала по маршруту, разработанному автотранспортной организацией при согласовании с ГИБДД МВД России, которая осуществляет надзор за перевозкой опасного груза с соблюдением правил погрузочно-разгрузочных работ и требований, предъявляемых как к транспортному средству так, и к водителю транспортного средства.

Крупногабаритные и тяжеловесные грузы должны перевозиться с учетом Правил дорожного движения, утверждённых постановлением Совета Министра-Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 п.23.5. Правила предусматривают, что «движение транспортных средств, габаритные размеры которых с грузом или без груза превышают по высоте 4 м, а по ширине - 2,5 м, по длине - 20 м (включая один прицеп), либо с грузом, выступающим за заднюю точку габарита транспортного средства более чем на 2 м, а также движение автопоездов с двумя и более прицепами производятся в соответствии со специальными правилами».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. № 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования».

После получения разрешения на перевозку от ГИБДД МВД России соответствующих документов наступает надзор за перевозкой в пределах компетенции ГИБДД тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов. Надзор за дорожным движением может осуществляться при организации и несении дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России.

При осуществлении надзора за дорожным движением работники ГИБДД МВД России выявляют нарушения ПДД и применяют меры к устранению обнаруженных отклонений от действующего законодательства, оформляют его различными документами. Эта работа направлена на фиксацию и сбор доказательств для выявления причин и условий, способствующих их совершению. Наиболее часто составляются протоколы и рапорты. Наряду с этим возможно применение мер административного пресечения, как: доставление, личный досмотр, досмотр транспортных средств, доставка и хранение транспортных средств на специальных площадках, изъятие предметов, явившихся орудием или объектом правонарушения, административное задержание для установления личности и другие меры административного принуждения.

Подводя итог надзору за дорожным движением, можно попытаться сформулировать его следующим образом: надзор за дорожным движением - это самостоятельный вид деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения, осуществляемый в соответствии с законами и актами в отношении неподчиненных государственных органов, учреждений, организаций, объединений, независимо от форм собственности граждан, за выполнением точных и неуклонных предписаний законов и актов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения с целью предупреждения, выявления и пресечения нарушений, а также восстановления предписанного порядка и привлечения нарушителей к ответственности.

Размещено на Allbest.ru