Основные научные школы о государстве и управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

КАЗАНСКИЙ (ПРИВОЛЖСКИЙ) ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ, ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

ДОКЛАД

по дисциплине “Теория и механизмы современного государственного управления ”

ТЕМА “Основные научные школы о государстве и управлении”

Работу выполнили

студенты группы 14.7-671

Башаров Р.К. и Низамутдинов Р. Р.

Проверил доцент, к.с.н.

Волкова Н. В.

КАЗАНЬ 2017



Содержание

1. Изучение вопросов государственного управления в России на современном этапе

2. Генезис и развитие государственно-управленческой мысли в России

3. Концепция идеальной бюрократии М. Вебера

4. Зарубежные доктрины и реформы административного управления: от функциональной бюрократии к государственному менеджменту

5. Глобализация и децентрализация в государственном управлении

6. “Public Administration” в США и Западной Европе (Англии, Франции, ФРГ, Италии) как наука и учебная дисциплина

государственный управление вебер децентрализация



1. Изучение вопросов государственного управления в России на современном этапе

Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объективной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства.

Большое значение в этом отношении имеет и изучение накопленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистических стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.

Особенно важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь -- царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу.

Центральное звено этой проблемы -- кадры. Они -- лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ее основу составляют сейчас специализированные учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте РФ; Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации; региональные академии и институты государственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.

Эти специализированные учебные заведения, особенно региональные академии и институты государственной службы, развиваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и совершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консультационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, наш Казанский (Приволжский) Федеральный Университет, центры и курсы переподготовки и повышения квалификации работников органов государственного управления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчасти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление». Он предполагает обязательное изучение «Истории государственного управления в России» как общепрофессиональной дисциплины.

2. Генезис и развитие государственно-управленческой мысли в России

Развитие экономической науки и хозяйственной практики в XX веке во всем мире сопровождалось формированием и становлением научных школ организации и управления экономикой, что можно рассматривать как интеграционное интернациональное явление.

Концепция управления государством в России, как и в других европейских странах (Франции, Австрии, Пруссии), сложилась в XVI--XVIII веках. Управление экономическими процессами обеспечивало регламентацию как государственной, так и частной хозяйственной деятельности. Наиболее ранние идеи организации хозяйственного порядка в России излагаются в многочисленных записках правительству Петра Великого по поводу управления социальными, военно-политическими и экономическими аспектами жизни русского государства. Проект Салтыкова, например, содержал предложения о развитии отечественной промышленности, устройстве мануфактур и заводов во всех губерниях, что, по мнению автора, обеспечит «великое число денег» в российском государстве. Трактаты по управлению хозяйством представляли наборы регламентов, сведений, предложений политического, правового, экономического и технического характера.

В Европе возникали первые школы подготовки правительственных чиновников, где изучались науки об управлении государственным имуществом, -- экономика, финансы, статистика, социология, история, архитектура, делопроизводство и другие дисциплины.

В России идеи правового государства разрабатывали М. Сперанский, И. Платонов, И. Рождественский. В основном труде Сперанского («Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», 1803 г.) дано научное толкование целей, принципов, функций и структуры органов управления в применении к организации системы управления правительственных учреждений и производственных подразделений (фабрик, заводов и т.п.).

В конце XIX и начале XX веков в ряде университетов разрабатывались методологические проблемы управления: в Московском (В. Гольцов, М. Ковалевский); Петербургском (И. Андреевский); Казанском (Я. Степанов); Харьковском (В. Левицкий) и Киевском (Н, Бунге). Исследования касались места и роли управления экономикой в системе государственного и общественного устройства, предмета и методов науки об управлении, методологии западных ученых.

Особенностью теоретических и методологических изысканий российских ученых того периода является использование методов научного познания для наблюдения и анализа явлений, установления причинной связи между ними и формирования принципов управления. Наука отражала объективный процесс укрупнения и усложнения производства, что вызывало потребность в специально подготовленных управляющих (или менеджерах), нанимаемых собственниками для управленческой деятельности. Многие исследователи были приверженцами капиталистического пути развития экономики России, связанного с ростом крупных предприятий и формированием монополий.

Развитие организационно-управленческой мысли в России конца XIX века с ее идеями «культурного государства» подтолкнуло исследование национальной культуры, нравов, обычаев и экономического поведения работников, их менталитета, которые легли в основу формирования таких областей науки управления, как организационная культура, человеческие ресурсы, мотивация, управление персоналом (В. Ключевский, С. Соловьев, Н. Бердяев).

Развитие промышленного производства, конкуренции, быстрое изменение рыночных условий, поиск новых ресурсов и человеческих возможностей в начале XX века способствовали формированию управленческих концепций, школ научной организации и управления в Европе и США.

Охарактеризуем концепции организации и управления, оказавшие наиболее заметное влияние на мировые тенденции развития управления.

3. Концепция идеальной бюрократии М. Вебера

Макс Вебер (1864-1920 гг.) внес значительный вклад в разработку концепции идеальной бюрократии. Так называли организацию, которой правили не личности, а законы. Слово бюрократия сейчас используется в нарицательном значении. Однако М. Вебер, писавший о бюрократии в начале ХХ в., использовал это слово в его точном значении - правление государственных служащих.

Согласно теории М. Вебера существуют 3 идеальных типа власти:

Харизматический, основанный на исключительной одаренности личности;

Традиционный, основанный на обычаях и признании законности статуса тех, кто имеет власть в соответствии с этими обычаями;

Рационально-правовой, основанный на «законности», представленном праве отдельным лицам «давать команды».

Анализируя эти типы власти, М. Вебер пришел к выводу, что именно механизм передачи власти обусловливает возникновение бюрократии: если власть передается по наследству, организация принимает традиционную форму; если передача власти определена правилами, развивается бюрократическая организация. Власть - обязательное условие существования организации. Без того или иного вида власти организация не может быть управляема на пути достижения ее целей. Без власти движение будет хаотичным.

Харизматическая власть, утверждал ученый, основывается на вере в священные или экстраординарные характеристики отдающего приказ индивида. Во главе харизматических организаций обычно находятся люди, которые могут предположительно быть сильными личностями и вдохновлять других людей эффективно работать. Некоторые великие политические деятели, полководцы, а также предприниматели обладали такой харизмой.

Однако харизматические организации имеют слабую структуру и управление. Они работают скорее на основе интуиции. Их лидеры стимулируют работу, но одновременно вызывают у своих сотрудников беспокойство, соперничество и неуверенность. Такой организации не хватает управленческой перспективы, поэтому уход харизматического лидера может вызвать серьезный кризис преемственности, от которого организация может никогда не оправиться.

При традиционных формах власти приказам подчинялись в силу уверенности людей в том, что отдающий их индивид издавна имеет права распоряжаться (например, король или князь). В традиционных организациях лидеры занимают свои посты не в результате личных достижений, а по традиции. Самым распространенным примером является переход фирмы от отца к сыну независимо от его таланта или способностей.

Рационально-правовой вид власти имеет следующие преимущества:

обеспечивает условия для последовательности действий администрации;

«рационален», так как личность, которая занимает определенную административную должность, получила ее в результате конкуренции с другими претендентами;

означает, что руководитель использовал законные методы для достижения занимаемого уровня власти;

приводит к тому, что все уровни власти четко определены и соответствуют тем функциям, которые необходимы для достижения цели организации.

М. Вебер предлагал бюрократию как некую нормативную модель, идеал, к достижению которого организации должны стремиться. Он высказал мысль, что если каждый работающий в организации будет точно знать, что он должен делать, как он должен это делать, и будет при этом четко исполнять все по инструкции, то вся организация будет работать как хорошо заведенный часовой механизм.

Ниже представлены основные характеристики рациональной бюрократии:

1. Четкое разделение труда. Вся деятельность организации расчленяется на простейшие элементарные операции (специализированные работы), выполнение которых формально закрепляется за отдельными звеньями, что приводит к появлению высокоспециализированных специалистов на каждом уровне управления, создает условия для четкого определения ответственности каждого члена организации за эффективное выполнение своих обязанностей.

2. Иерархичность уровней управления. Каждый сотрудник или отдельное звено отвечает перед руководителем за свои действия или действия своих подчиненных, т.е. каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему, таким образом, создается цепь команд. Для того чтобы нести ответственность за работу подчиненных, руководитель должен иметь авторитет, власть над ним и давать приказания, которым он должен подчиняться. Величина власти начальника над подчиненными четко обозначена.

Права и ответственность любого должностного лица являются составной частью иерархии прав. Должностям более высокого уровня предписана обязанность руководить; должностям более низкого уровня - обязанность подчиняться.

3. Выполнение заданий в соответствии с постоянной системой общих правил. Для того чтобы исключить влияние индивидуальных особенностей работников на деятельность организации, разрабатываются регламентации: четкие правила, инструкции и стандарты, которые определяют порядок работы и ответственность каждого члена организации. Введение регламентаций обеспечивает однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач.

4. Должностные лица назначаются по договору или контракту, а не избираются; работают за фиксированную плату в денежной форме и имеют право на пенсию; должностное лицо не может присвоить должность и доходы, которые с ней связаны; исполнение должности является единственным и главным занятием чиновника

5. Формалистическая безличность руководителя. Администраторы являются субъектом строгих правил, дисциплины, контроля относительно проведения их официальных обязанностей. Эти правила должны быть безличными и применяться во всех случаях.

Идеальный руководитель управляет организацией в соответствии с инструкциями и должностными обязанностями, что исключает вмешательство личных соображений и эмоций. Складывающееся у руководителя особое (позитивное или негативное) отношение к подчиненному, либо к клиенту, неизбежно повлияет на его официальные решения и, чаще всего, в ущерб делу. Следовательно, устранение личных отношений в служебных делах является необходимой предпосылкой их эффективности. Беспристрастность способствует одинаково справедливому отношению ко всем лицам в организации.

6. Соответствие занимаемой должности технической квалификации. Все члены организации подбираются согласно их технической квалификации, подкрепленной дипломом, посредством формальных экзаменов или путем обучения. Любой служащий огражден от произвольного увольнения. Продвижение по службе основывается на достижениях и стаже работы или же с учетом обоих факторов. Такая политика в отношении кадров призвана развивать «корпоративный дух» среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации.

Вообще принцип соответствия работника своему рабочему месту сформулировал еще Ф. Тейлор, который предлагал вначале описать основные характеристики рабочего места (какая требуется на этом месте квалификация, выносливость, скорость работы, психологические нагрузки и т.д.), т.е. составить портрет рабочего места, а затем под этот «стандарт» подбирать рабочего, который удовлетворяет требуемым характеристикам.

Бюрократия имеет иерархическую структуру;

-каждое учреждение обладает своей собственной областью компетенции;

-чиновники назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах, или по результатам экзаменов;

-чиновники получают заработную плату в соответствии с рангом;

-для чиновника его работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

-чиновник не владеет учреждением, в котором работает;

-чиновник подчиняется дисциплине и находится под контролем;

-смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Вебер представлял государственную Бюрократию как систему высококвалифицированных специалистов духовного труда, профессионально вышколенных подготовкой, с высокой сословной честью, гарантирующей безупречность. По его мнению, без этого возникла бы опасность чудовищной коррупции и низких моральных нравов, что поставило бы под угрозу чисто техническую эффективность государственного аппарата. При этом подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно (данное требование применимо даже к т.н. политическим управленческим чиновникам), по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены «государственные интересы», т.е. жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio -- «без гнева и пристрастия» должен он вершить дела.

Вебер полагал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда и необходимым образом обязан делать политик -- бороться. Принятие решений, борьба и страсть -- стихия политика. Деятельность политика всегда подчиняется ответственности, прямо противоположной ответственности чиновника. Если вышестоящее учреждение настаивает на приказе, кажущемся чиновнику ошибочным, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно. Вебер полагал, что без такой дисциплины разваливается весь бюрократический аппарат.

4. Зарубежные доктрины и реформы административного управления: от функциональной бюрократии к государственному менеджменту

В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администраций в обществе. Выражается она понятием -- «государственный менеджмент». Термин и новая модель управления особенно заметны, показательны для Великобритании (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств). В чем суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управлении?

Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство -- как рынок предоставления услуг; действия правительства -- как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин -- как клиент.

Путем приватизации государственных предприятий М. Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики. Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания и образования, транспорта (железные дороги и авиа), другие важнейшие сферы общественной жизни.

Были лишены привилегий государственные служащие. Сократились масштабы государственного аппарата.

Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управлявших в обществе -- «мандаринов» на «жестких управленцев», т. е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков. В целом от старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничества, госаппарата) в Англии почти ничего не осталось.

«Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым администрация предоставляет общественные услуги. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти -- публичные службы, не зависимые от министров.

Все это, по мнению инициаторов новой модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. Оправдала ли себя эта модель? В Великобритании «железная леди» Тэтчер вынуждена была в конце 80-х уйти в отставку под давлением общественного мнения и проиграв на выборах со своей партией консерваторов, а управление в стране сопровождается рассогласованностью, как отмечают английские исследователи, снижением уровня социального обеспечения граждан, прежде всего малоимущих.

К чему сводится критика государственного менеджмента («нового государственного управления»)? На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути».

1. Критикуется риторика и понятийный аппарат. Вряд ли можно найти другую реформу администрации, породившую искусственные фразы о конкуренции, предпринимательском духе, государственном менеджере, обслуживании и особенно о потребителях и клиентах.

Нужно понимать, что в современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества -- государства (или его местной общины), в другой -- потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса.

Гражданин в своих отношениях с обществом, государством играет многие роли. Они могут дифференцироваться, различаться как роль:

* студента;

* налогоплательщика;

*объекта внимания правоохранительных органов (милиции, ГАИ, таможенных служб, налоговой полиции и т. п.);

* получателя социальной помощи

Оплачиваемый труд гражданина бюджетируется государством или он самостоятельный бизнесмен. Для каждой из этих ролей существуют специфические гражданские права и обязанности. Здесь все граждане равноправны, их права не зависят от финансового состояния каждого.

Другое дело -- гражданин как элемент экономической системы. Здесь его возможности и получаемые услуги зависят от его финансового состояния.

Таким образом, государственное управление -- это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан.

Государственный менеджмент -- это деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в экономической системе (сфере) по предоставлению общественных услуг гражданам по принципу рыночных отношений, оплаченных гражданином исходя из его финансового состояния.

Термины «потребитель» и «услуги», широко используемые в рыночной экономике (государственном менеджменте), нельзя столь же широко использовать в государственном управлении, ибо трудно определить как услугу полицейский арест нарушителя порядка, призыв в армию, надзорно-контрольные отношения налоговой инспекции и т. д. -- в сущности, все это акты суверенной власти государства и его связь при этом с механизмом обслуживания, предоставления услуг если и имеют место быть, то лишь во вторичном значении.

2. Причина отказа некоторых исследователей и практиков управления от концепции государственного менеджеризма и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в государственном секторе.

Свободный потребительский выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные услуги (жилья, медицины, образования). Экономические рыночные механизмы управления должны совмещаться с государственным перераспределением общественных доходов и услуг, оказанием государственной поддержки малоимущим, инвалидам, мало- и старовозрастным социальным группам, чтобы смягчить социальную дифференциацию граждан, социальную напряженность, выровнять «стартовые» возможности развития людей. Экономическая политика государства может означать регулирование, а также сверх-, дерегулирование. Решающий фактор в том, чтобы политика регулирования была способна поддерживать функционирование рынка. И этот тезис выводом имеет следующее: политико-административная система не должна растворяться в экономической системе, государственное управление -- в государственном менеджменте.

3. Существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп. Но такая модель сегментации государственной службы не согласуется с практикой рационализации производства, принципами согласованности, координации и интеграции экономики. В Англии, к примеру, рассогласованность служб и функций государственного управления уже вызывает проблемы интеграции экономики (на уровне отраслей и территорий).

4. Государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис. Не дал и не мог. Это можно видеть на примере диверсифицированного спектра видов деятельности территориальной администрации (города, муниципального образования). Муниципалитет может владеть жилым фондом, складским хозяйством, выставочными площадями, развлекательными парками, отелями, пекарнями, пивоваренными заводами, винными погребами и фабриками по производству соли; он может заниматься энергоснабжением, местным пассажирским транспортом, водоснабжением и канализацией, утилизацией отходов; он может управлять вечерними школами для взрослых, музеями и театрами, а также больницами, домами для престарелых и бюро семейной помощи; он может приложить руку к местным телекоммуникациям, к организации городских рынков и т. д. Сфера муниципального менеджмента обширна.

Но эта же самая муниципальная администрация будет иметь в своем составе налоговую службу, службу регистрации жителей, социального обеспечения, общественного здравоохранения, бюро статистики населения, школьную администрацию, совет городского планирования, администрацию городского строительства и т. д. с широким спектром соответствующих общественных функций. И для этой сферы муниципалитета будет невозможно измерять все его подразделения с помощью единых экономических стандартов и норм. Следовательно, политика управления должна оставаться открытой по отношению к многообразным общественным функциям и другим видам административной деятельности.

Эффективность деятельности администрации территории измеряется социальными (не всегда количественными) показателями, степенью соответствия предоставляемых услуг и товаров в государственном секторе, общественным запросам и .потребностям, повышением качества жизни населения данной территории. Порядок начинают ценить, когда он исчезает.

Вывод: нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Решение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.



5. Глобализация и децентрализация в государственном управлении

Активное и даже агрессивное использование сходных стратегий правительствами многих стран объясняется главным образом действием следующих факторов.

Политический фактор. Перед правительствами бывших социалистических стран стояли задачи трансформировать основы системы управления, создать более демократичные социальные институты, сформировать гражданское общество, изменить свои отношения с гражданами. Сходные задачи стояли перед развивающимися странами. Кроме того, этим странам необходимо решать задачу быстрой модернизации своей экономики. Промышленно развитые страны должны были каким-то образом справиться с ослаблением доверия граждан к государственным институтам. Граждане не были согласны на уменьшение объема и качества предоставляемых услуг, но вместе с тем требовали уменьшить управленческий аппарат.

Социальный фактор. Все страны должны были решать серьезные проблемы, возникающие при переходе от индустриального общества к информационному. В восточноевропейских странах происходили фундаментальные изменения во всех сферах социальной жизни. Во многих промышленно развитых странах застопорился рост уровня жизни. Все эти обстоятельства усиленно подталкивали правительства к реформированию системы государственного управления.

Экономический фактор. Кризис, положивший конец эпохе «азиатских чудес», сделал реформу государственного управления настоятельно необходимой в странах Юго-Восточной Азии. Другие страны, такие как Новая Зеландия и Великобритания, приступили к реформе управления с целью избежать застоя и обеспечить экономический рост. В частности, руководители крупных корпораций сетовали на то, что налогообложение и общая политика государственного регулирования ослабляют их конкурентоспособность на мировых рынках.

Институциональный фактор. Правительства всех стран во все большей мере становятся частью глобальной экономики и глобальной политической системы. Заметную роль в жизни мирового сообщества играют международные организации, такие как ООН, ВБ, МВФ, ВТО. Увеличивается и значение различных неправительственных организаций. Одновременно многие правительства передали часть полномочий на более низкий уровень. Таким образом, возникает новая конструкция: политическая и распорядительная власть все больше концентрируется на наднациональном и локальном уровнях.

Несмотря на разнообразие конкретных форм, отражающих особенности различных стран, можно выделить две основные модели реформирования государственного управления: «вестминстерскую» и «американскую». Вестминстерская модель была первоначально выработана Новой Зеландией и Великобританией, а затем использована другими странами с британским типом парламентского устройства. Эта модель определялась как «новый государственный менеджмент».

В Новой Зеландии реформаторы стремились к «полной революции» в государственном управлении, начав с разработки тщательно продуманного плана, определяющего цели и способы реализации реформы. Реформаторские устремления опирались, таким образом, на надежную теоретическую основу. Кроме того, сами реформы были приняты и признаны всеми чиновниками, осуществляющими управление. В «вестминстерском мире» новозеландские реформы были самыми масштабными и активными.

Реформаторы, придерживающиеся вестминстерской модели, стремились сократить сферу деятельности государства и отчасти заменить традиционную бюрократию действием механизмов рыночной конкуренции, сделать прозрачными цели и результаты управления, а также предоставить государственным менеджерам больше свободы в выборе средств для достижения поставленных целей. Они осуществляли приватизацию структур и организаций, способных предоставлять требуемые услуги, и опирались на другие рыночные механизмы. В то же время относительно мало внимания уделялось реорганизации бюрократии. Реформы не были направлены против государства и не были ориентированы на кардинальное изменение его функционирования. Реформаторы стремились сократить объем его функций, а также стремились установить способы наиболее эффективного исполнения государством своей управленческой роли. Речь шла о возможной передаче ряда функций негосударственным партнерам или о совместном их отправлении. Главным принципом отчетности должна была стать ориентация на результаты. Таким образом, суть этой модели заключается в стремлении уменьшить объем государственного управления и вместе с тем подчинить его рыночной дисциплине.

В ходе проведения вестминстерских реформ чиновники стремились к тому, чтобы государственные программы в большей мере соответствовали пожеланиям граждан. В ходе реформ управленческие функции определения политики и ее администрирования были разделены, что позволило менеджерам действовать более гибко (в особенной мере это относится к бюджетной политике и сфере трудовых ресурсов). Была создана система измерения и оценки труда менеджеров на основе полученных результатов. Было уделено значительное внимание рекрутированию и подготовке персонала. Это позволило компенсировать потери, связанные с сокращениями штатов и падением трудовой морали. Интенсивно использовались новые информационные технологии. (Вместе с тем их использование породило и новые проблемы, которые предстоит
решать.)

Пока не существует согласия в вопросе о том, можно ли считать указанные характеристики «новой парадигмой», однако очевидно, что «вестминстерская
модель» оказала значительное влияние на подход к реформе государственного управления и в других странах.

В отличие от «вестминстерской модели», «американская» использовалась только в США. Американское правительство приступило к реформам, получившим наименование «создание управления заново» (reinvention), в 1993 году -- значительно позднее, чем правительства «вестминстерского мира», и эти реформы протекали в намного более политизированной обстановке. С одной стороны, американские реформы затронули большее число компонентов управления, причем осуществлено это было в более короткие сроки, чем в других странах. С другой стороны, в силу политизированности реформ они сосредоточились на изменении поведения бюрократов, а не на изменении структур и процессов управления. Реформаторы также стремились снизить стоимость и повысить эффективность услуг, оказываемых федеральной системой управления потребителям. С этой целью в США осуществлялась децентрализация бюрократии, а также делегирование федеральных полномочий более низким уровням управления. В США приватизация государственных функций носила весьма ограниченный характер, и упор был сделан на заключение контрактов между государственными и существующими частными предприятиями, а также на установление партнерских отношений между ними.

Выделение двух основных моделей облегчает характеристику проведения реформ государственного управления в различных странах. Так, можно утверждать, что реформы в скандинавских странах представляют собой гибридный вариант, сочетающий слабую опору на рыночные механизмы с интенсивными организационными и бюджетными реформами.

Реформы как «вестминстерского», так и американского типа сосредотачиваются вокруг решения двух важнейших проблем. Одна из них связана с политической составляющей и укоренена в сфере политики (что должно делать государство?), тогда как другая связана с администрированием и вопросами эффективности (как оно может лучше делать то, что должно?). Между этими двумя проблемами -- государственным управлением и менеджментом -- зачастую трудно провести различие. Однако решение первой, в большей степени политической проблемы может быть успешной лишь в случае опоры на политическую систему национального государства. Решение второй проблемы требует твердого политического руководства и поддержки. Реформаторы из самого чиновничьего аппарата должны получать отчетливые сигналы от политиков, пришедших к власти в результате выборов, поскольку у них самих нет весомых побудительных стимулов заниматься реформированием своей деятельности. Сказанное в еще большей мере применимо к развивающимся странам, нуждающимся в разработке стратегий, которые позволят им быть конкурентоспособными в глобальной экономике. Проведение реформ требует здесь и трансформации политических институтов.

Глобализация оказывает и будет оказывать значительное воздействие на процесс государственного управления. Национальные правительства должны будут принимать многие важные решения совместно с транснациональными организациями и другими национальными государствами.

Таким образом, часть функций государственного управления уходит вниз на «субнациональные» уровни, а часть -- вверх, к «наднациональным» организациям.

6. “Public Administration” в США и Западной Европе (Англии, Франции, ФРГ, Италии) как наука и научная дисциплина

Public Administration -- область знания крайне актуальна, хотя и не востребована в должной мере в современной России. И это не случайно. В нем отражен закоренелый консерватизм восприятия практикой научных исследований и разработок, а также отставание прикладных разработок в области Public Administration в нашей стране. Следует признать, что российская наука пока мало что может предложить практике для решения таких проблем как, например, оценочный анализ эффективности государственного управления (за период и по различным регионам) (1 и 2), социальный анализ бюджетных программ (3), сравнение обещаний и практических действий партий и лидеров (4) и др. Работники исполнительной ветви власти не защищены от перемен, к которым приводят отставки (замены) политических выдвиженцев (5). Истинные мотивы деятельности членов Правительства и чиновников (всех звеньев и уровней) мало изучены и не представлены научной общественности (6). За рубежом эти проблемы давно стали предметом научного анализа, сформировав особую область знания Public Administration.

Как самостоятельное и целостное научное направление в исследовании государственного управления оно существует с последней четверти ХIХ в. Главными целями можно считать выявление и разработку методов повышения эффективности (экономичности) государственного управления, социальной ориентированности и усиления демократичности, внедрение и широкое апробирование способов привлечения общественности, рядовых тружеников к принятию государственных решений.

Public Administration -- это наука, отражающая междисциплинарное знание, формируемое на пересечении нескольких исследовательских полей -- политики, экономики, социологии, управления и др. Западные исследователи идентифицируют его как «Гранд» науку.

Несмотря на общепринятое (навязанное американским сообществом) мнение, что именно Америка была инициатором нового знания, история утверждает, что как массовое научное направление, в форме так называемого камерализма, оно возникло в Австрии и Германии. Здесь уже в XVII в. в университетах читался курс «камеральных» наук. Kameralien в переводе с немецкого означает «наука государственного управления», а само слово происходит от латинского «camera», коим обозначалась коллегия (консультативный орган), ограничивающий верховное канцлерское правление.

У истоков науки Public Administration стоят две знаковые фигуры, считающиеся бесспорными лидерами: французский ученый Александр Франсуа Вивьен (автор первой монографии) и американский политик, президент Вудро Вильсон, реализовавший идеи в практике управления США.

Так, Франция была колыбелью исследований по макроэкономике.

Первый этап -- формирование (накопление) знания.

Второй этап -- становление собственно науки Public Administration как целостной и сформированной области научного знания, имеющей собственное предметное поле и базовые закономерности -- исследователи датируют второй половиной ХХ в.

Третий этап -- массовое развитие Public Administration по областям и направлениям -- датируется 80-90-ми годами ХХ в. и выражается как в начале массовых исследований государственной сферы, так и в инициации многообразных реформ государственного управления, которые прошли (продолжают проходить) практически во всех развитых странах мира.

Государственное управление существует века, а Public Administration -- это достижение науки, присущее современному этапу института государственности. Особенно актуален этот ракурс для социологов. Изучая общество и население, именно эта наука должна сказать свое веское слово и показать как трансформировать государственное управление в Public Administration.



Список использованной литературы и электронных ресурсов

7. Манохин В.М. “Государственная служба” - М.: Юридическая литература, 1986

8. Казанцев Н. “Социальное государство: власть и управление” // Проблемы теории и практики управления. № 5. 1992

9. Вебер М. “Политика как призвание и профессия” // Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990

10. Вильсон В. “Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений”- М, 1905.

11. [Электронный ресурс]: http://cyberleninka.ru/article/n/public-administration-stanovlenie-i-razvitie-kak-novoy-nauchnoy-i-uchebnoy-distsipliny (Дата обращения 10.12.2016)

12. [Электронный ресурс]: http://vasilievaa.narod.ru/gu/stat_rab/book/Zar_adm-gos_upr_Vasilenko/1-24.aspx.htm (Дата обращения 12.12.2016)

13. [Электронный ресурс]: http://www.strana-oz.ru/2004/2/globalnaya-revolyuciya-v-gosudarstvennom-upravlenii (Дата обращения 14.12.2016)

14. [Электронный ресурс]: http://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsionnye-protsessy-i-detsentralizatsiya-sistemy-upravleniya (Дата обращения 17.12.2016)

15. [Электронный ресурс]: http://uchebnik-online.com/27/00.html (Дата обращения 21.12.2016)

16. [Электронный ресурс]: http://scicenter.online/osnovy-menedjmenta/razvitie-upravlencheskoy-myisli-41072.html (Дата обращения 23.12.2016)

17. [Электронный ресурс]: http://studopedia.ru/1_13474_kontseptsiya-idealnoy-byurokratii-m-vebera.html (Дата обращения 25.12.2016)

18. [Электронный ресурс]: http://finlit.online/regulirovanie-ekonomiki-gosudarstvennoe/sovremennyie-kontseptsii-gosudarstvennogo-46509.html (Дата обращения 25.12.2016)

Размещено на Allbest.ru

...