Размещено на http://www.allbest.ru/

Аннотация

Коваленко Е.Г. Совершенствование оценки деятельности органов государственного и муниципального управления.

ФГБОУ ВПО "Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва" Миноборнауки России, Саранск, Россия (430005, г. Саранск, ул. Полежаева, д. 44, каб. 318) kovelena13@mail.ru.

УДК 325.075

Быстро меняющиеся социально-экономические условия современного мира ставят перед системой государственной и муниципального управления новые масштабные и сложные задачи, решение которых требует повышения эффективности их деятельности. В значительной степени успех зависит от заинтересованности в достижении общественно значимых целей и задач органов власти и отдельных служащих, что невозможно без оценки эффективности их деятельности. Как международные организации, так и отдельные государства применяют разные методики оценки, существенно различающиеся между собой. В России система оценки эффективности деятельности органов государственного управления и местного самоуправления находится на начальной стадии формирования. Правительством РФ поставлена задача формирования сбалансированной системы показателей и определения ключевых показателей результативности деятельности органов власти и государственных и муниципальных служащих.

Эффективность государственного и муниципального управления, мониторинг результативности деятельности органов власти, система сбалансированных показателей, ключевые показатели результативности.

Annotation

Kovalenko E.G. Improvement of the assessment of activity of bodies public and municipal administration.

Ogarev Mordovia State University, Ministry of Education and Science of Russia, Russia, Saransk (430005, Saransk, ul. Polezhaev, etc. 44, kab. 318) kovelena13@mail.ru.

Quickly changing social and economic conditions of the modern world put before system state and municipal management the new major and complex challenges which decision demands increase of efficiency of their activity. Substantially the success depends on interest in achievement of socially significant purposes and tasks of authorities and certain employees that is impossible without an assessment of efficiency of their activity. Both the international organizations, and the separate states apply the different techniques of an assessment which are essentially differing among themselves. The system of an assessment of efficiency of activity of state bodies and local government is in Russia at an initial stage of formation. Government of the Russian Federation objective of formation of the balanced system of indicators and definition of key indicators of productivity of activity of authorities and civil and municipal servants.

Efficiency of the public and municipal administration, monitoring of productivity of activity of authorities, system of the balanced indicators, key indicators of productivity.

Содержание

Определение эффективности и выявление результатов управления субъектами РФ и муниципальными образованиями остается одной из наименее исследованных областей отечественной науки управления. Следует констатировать, что наука предпринимает попытки теоретически обосновать четко сформулированную в органах государственной власти потребность в объективной оценке эффективности практической деятельности органов государственного и муниципального управления, нашедшую отражение в "Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года", утвержденных распоряжением Председателя Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. №1663-р. В разделе "Эффективное государство" выделены пять основных задач для достижения соответствующих целей управления:

1) создание системы стратегического управления;

2) повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат;

3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг;

4) повышение эффективности государственного сектора экономики;

5) открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом. Таким образом, государством декларируется, что оценка эффективности представляет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет определить, насколько правильны выбранные направления деятельности и результативны.

Ориентация на конечные результаты (предвидение в любой деятельности ее конкретных результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за конечные результаты с наделением их соответствующими полномочиями и самостоятельностью) становится подлинным веянием времени и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции управления. В государственное управление России она была введена в ходе реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249). Целью данной Концепции являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Сутью проводимой реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Формализация и реализация основных задач бюджетной реформы стали первым шагом в оценке результативности государственного управления. В рамках этой системы сформировался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти (ДРОНД).

ДРОНДы составляются на основе Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 28.06.2007 № 825 (ред. от 13.05.2010) и Методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 (ред. от 13.05.2010 г.). Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти предполагает:

- формализацию стратегических целей развития и их декомпозицию по территориям, комплексам и отраслям с отражением в системе территориального и ведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;

- разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

- внедрение мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и исполнения ими своих полномочий на базе единой вертикально интегрированной автоматизированной системы ГАС "Управление";

- формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности и должностных регламентах.

Первый опыт применения указанных методик и анализ ДРОНДов свидетельствует как о методологических и методических недостатках в целом, так и низком качестве докладов отдельных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях (включая преднамеренное искажение информации). Наиболее существенными недостатками оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти являются:

1) Система показателей ДРОНДов характеризует состояние объекта управления и его изменение за отчетный период, однако слабо отражает оценку результативности конкретных органов власти в соответствующей сфере деятельности. Так, например, доклады субъектов РФ и муниципальных образований включают перечень из 150-200 единичных показателей, отражающих состояние экономики, социальной сферы, демографических процессов, эффективности бюджетных расходов и управления. На изменение их состояния влияют как макроэкономическая ситуация в стране и мире, так и функционирование хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм и многие другие природные, экономические, социальные, политические, экологические условия. Полномочия исполнительных органов государственного и муниципального управления часто весьма ограничены в прямом воздействии на конкретные результаты. Даже в тех случаях, когда дело касается прямого бюджетного финансирования той или иной хозяйственно-экономической деятельности (например, в рамках федеральных или отраслевых целевых программ) оценить экономический эффект и степень влияния на целевые индикаторы деятельности власти с необходимой степенью научной обоснованности и экономической корректности невозможно.

Таким образом, оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления по критериям достигнутого уровня социально-экономического развития является косвенной и не свидетельствует в целом о роли управленческой деятельности в этом процессе. В системе критериев слабо отражается дифференциация оценок структур, осуществляющих разработку общей политики и управления, и структур, осуществляющих государственные и муниципальные услуги. Как результат - действующая система оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти не имеет стимулирующего воздействия на деятельность государственных и муниципальных служащих.

Устранение этих недостатков возможно путем четкого формулирования стратегических целей, как развития объекта управления в целом, так и отдельных органов управления, а анализ полученных результатов должен содержать оценку главных событий и действий ключевых участников процессов и уровень выполнения поставленных целей. Кроме того, из многочисленного состава критериев для каждой территории или ведомства необходимо выбирать приоритетные, характеризующие наиболее проблемную сферу деятельности, и уровень их значимости должен быть выше других показателей.

2) ДРОНДы и в целом система оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти являются фактически самооценкой. Методиками предусмотрена оценка удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти в части осуществления государственных и муниципальных услуг, однако и она организуется соответствующими органами управления, что подчас искажает объективную ситуацию. Характерно, например, частое несовпадение в докладах социально-экономических индикаторов или общих параметров деятельности с данными государственной и муниципальной статистики, что является результатом стремления представить дело лучше, чем это действительно имеет место. Привлечение организаций или специалистов для выполнения соответствующей работы оценивания за счет бюджетов соответствующих ведомств не решает проблему объективности и полноты картины, особенно непосредственно оценок деятельности органов управления.

Очевидно, что в действующей системе необходимо усилить независимую экспертизу, в качестве которой могли бы выступить независимые оценочные агентства, экспертные центры и группы, научно-исследовательские структуры. Финансирование этих работ должно осуществляться из федерального бюджета, что обеспечит их независимость от оцениваемых органов управления. Кроме того, в этом процессе должен быть задействован потенциал формирующегося гражданского общества (политические партии, общественные организации или союзы в соответствующей им сфере интересов) и возможности IT-среды.

3) В применяемых методиках оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти преобладает экономический подход, который регистрирует изменение индикаторов развития экономики и социальной сферы и эффективности бюджетных расходов. Неэффективными считаются расходы на содержание объектов социальной сферы превышающие суммы, определенные через подушевые нормативы. Их сокращение практически автоматически ведет к закрытию в сельской местности школ, медицинских и культурно-досуговых учреждений, а в перспективе - к миграции молодежи из сельских населенных пунктов и депопуляции сельского населения. Таким образом, достижение экономии бюджетных расходов сегодня ставит под угрозу реализацию государственного приоритета устойчивого развития сельских территорий, в задачу которого входит развитие социальной инфраструктуры и рост качества жизни сельского населения. На наш взгляд, наблюдается диссонанс соответствия отдельных целей и результатов деятельности органов управления и интересов населения. В целом в системе оценки недостаточно внимания уделено взаимодействию органов власти с организациями и населением, в том числе и применяемым социологическим методам, которые используются для оценки общественного мнения о деятельности исполнительных органов власти. Следует констатировать, что эти методы являются вторичными, а результаты опросов не являются определяющими.

4) В системе оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти наиболее слабым, а точнее до сегодняшнего дня наименее разработанным является оценка результативности структурных подразделений органов власти и отдельных служащих, то есть декомпозиция целей и полученных результатов не доведена до конкретных исполнителей. С одной стороны, это свидетельствует о начальном этапе процесса оценивания результативности государственного и муниципального управления и столь сложная и объемная система не может быть сформирована быстро, а с другой - система оценки пока не затрагивает основных исполнителей и слабо ориентирует их на повышение эффективности труда. Следует учитывать, что ориентация на конечные результаты, которые для территорий и ведомств выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада отдельно взятого государственного (муниципального) служащего в достигнутый результат, который должен быть выражен в системе четких показателей. На практике очень трудно оценить конечные результаты деятельности государственных служащих в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов. Проблемой является и выбор оптимального количества критериев оценки результативности деятельности государственных (муниципальных) служащих: очевидно, что если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результативности. При недостаточности показателей со стороны государственных (муниципальных) служащих может проявиться "эффект искажающего поведения", выражающегося в повышенном внимании на те виды деятельности, которые подлежат измерению и в недостаточном - на остальные должностные обязанности. Таким образом, основная проблема совершенствования оценки результативности связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей для органов власти в целом, отдельных служащих и установления тесной взаимосвязи между ними.

В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов исполнительной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные социальные и экономические параметры его деятельности, которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений, и, наконец, доходят до уровня отдельных служащих. Методов декомпозиции и способов построения систем показателей результативности существует достаточно много, тем не менее, наибольшую известность получили принципы построения "сбалансированной системы показателей" (Balanced Scorecard - BSC) и определения "ключевых показателей результативности" (Key Performance Indicators - KPI). Если в системе BSC больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей результативности между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект, то система KPI построена на выборе наиболее важных показателей результативности, в максимальной степени характеризующих конечный эффект. эффективность результативность муниципальный сбалансированный

Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями государственных или муниципальных услуг; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных (муниципальных) служащих.

Преимуществами оценки результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей являются:

1) становится более прозрачным процесс выработки стратегических целей и этапов их достижения при участии в целеполагании (или осведомленности) служащих, что является непременным условием формирования команды и нацеленности ее на конечные результаты;

2) повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию в системе оценки показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей;

3) создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и управленческих технологий, профессионального развития государственных служащих;

4) наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих в соответствии с результативностью их деятельности.

Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей.

Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы.

Показатели непосредственного результата. В отчетах о деятельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.

Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социально эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа.

Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут выступить, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Внедряя систему управления по результатам, важно учитывать риски и ограничения, необходима сложная предварительная оценка по определению показателей эффективности, так как установление ненадежной, необъективной и несбалансированной системы показателей может повлечь за собой еще более серьезные последствия, чем вообще отсутствие системы оценки. Применение системы оценки эффективности повышает прозрачность. Прозрачность сама по себе является весьма ценным качеством. Нередко по причине ее отсутствия и закрытости деятельности органов власти развивается бюрократизм, внимание уделяется непродуктивным процессам, методическим рекомендациям, структурированию. В результате, не совсем ясно, какое отношение к основному процессу имеют некоторые виды деятельности органа власти и в чем цель его существования. В этом случае определение показателей эффективности и результативности деятельности и выполнение поставленных задач может вести к повышению прозрачности и быть дополнительным стимулом для введения инноваций. Внедрение процедур оценки эффективности может существенно улучшить качество внутренней политики и системы принятия решений в органах власти.

Следует подчеркнуть, что для повышения ориентации на результат целесообразно планировать и отслеживать достижение определенного результата в среднесрочной перспективе. Однако лишь выбор и формулировка показателей конечных общественно значимых результатов не решает полностью проблемы управления по результатам. Для этой цели необходимо также наличие однозначной и достоверной методологии разработки самих показателей, отлаженной системы сбора и обработки данных. Особое значение должно придаваться обеспечению сопоставимости данных как в динамике во времени, так и по межрегиональным и даже по международным сравнениям. В целом система показателей должна удовлетворять следующим требованиям: предусматривать возможность сквозного использования на разных ведомственных уровнях; быть по возможности унифицированной; иметь количественное выражение; опираться на имеющуюся систему статистики и не требовать значительных затрат для обзора информации и расчетов; иметь репрезентативность для международных сопоставлений.

В целом представляется, что научно обоснованная система сбалансированных показателей, ориентированная на повышение результативности органа государственного или муниципального управления, может представлять собой рабочий механизм определения долгосрочных целей и путей их достижения, трансформации целей в конкретные задачи в количественном выражении, оценки уровня достижения целей и ориентировать работу органов власти на управление по результатам.

Список литературы

1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.referent.ru/1/144235 (дата обращения: 20.10.2012).

2. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2004/06/01/budzhet-dok.html (дата обращения: 20.10.2012).

3. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/191419/ (дата обращения: 17.10.2012).

4. Методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/193208/ (дата обращения: 17.10.2012).

Размещено на Allbest.ru