Теоретико-правовые основы принципа разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретико-правовые основы принципа разделения властей в Российской Федерации и ее субъектах

Феномен «разделения властей» органически связан с категорией «власть» и является вторичным, производным от нее понятием. Углубленный анализ сущности власти позволяет утверждать, что политическая государственная власть представляет собой особую разновидность общественной публичной власти. Термины «политическая власть» и «государственная власть», равно как и стоящие за ними понятия, суть синонимыСм.: БайтинМ.И. Государство и политическая власть. Саратов, 1972. С. 134. В юридической литературе можно встретить иную точку зрения. В.Е. Чиркин и Ю.А. Дмитриев разграничивают понятия политической и государственной власти. См.: Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8. С. 3-12; Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. 1994. № 7.С.28-34.. С этой позицией М.И. Байтина нельзя не согласиться. Подчеркнем, что согласно распространенному в науке мнению теория разделения властей затрагивает исключительно государственную или политическую властьСм., напр.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 11..

Лингвистическая конструкция «разделение властей» парадоксальна по своей сути, ибо предполагает деление монолита, которым является государственная власть. Следует сказать, что в английском языке дилемма, касающаяся соотношения понятий «единство государственной власти» и «разделение властей», разрешается с помощью термина « separation of powers». Как верно отмечено, при этом используется именно слово «separation», означающее «отделение частей от целого», «разложение целого на части», но ни в коем случае не «division», т. е. «разделение» как «расхождение», «разногласие»См.: Разделение властей : учебное пособие / отв. ред. М.Н. Марченко. С. 128.. В российской литературе и региональной конституционной (уставной) практике есть предложения именовать данное явление «разделение власти»См.: Малый А.Ф. Органы государственной власти области. Архангельск, 1999. С. 24, 34, 37; ст. 24 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 26 мая 2009 г.) (Коммуна.

2006. 10 июня).. Тем самым подчеркивается естественное, изначальное единство власти, ее условное деление на самостоятельные ветви. Однако исторически сложилось так, что наибольшее распространение и общее признание получил термин «разделение властей».

В соответствии с классической доктриной разделения властей, сформировавшейся в эпоху буржуазных революций XVTI-XVTII вв., а также согласно позиции большинства современных исследователей, единая государственная власть делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Термин «ветвь власти» является общепринятым и повсеместно употребляемым. Однако нигде в литературных или нормативных правовых источниках, включая российскую Конституцию, не разъясняется его этимология. Необходимость уяснения смысла данного термина в силу его общего признания и широты использования кажется очевидной. В словаре

С.И. Ожегова в качестве одного из значений слова «ветвь» употреблено словосочетание «отдельная отрасль». В свою очередь, «отрасль» понимается как определенная область, часть чего-либо . С учетом того, что функции государственной власти подлежат делению на части, а государственные органы вправе осуществлять свои полномочия только в определенной области, употребление терминов «ветвь власти» и «отрасль власти» вполне правомерно. Данные термины, на наш взгляд, следует считать идентичными.

В конституционном законодательстве органы, относящиеся к законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти, декларируются самостоятельными (ст. 10 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Конституции Республики Башкортостан, ст. 3 Конституции Карачаево- Черкесской РеспубликиСм.: Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. (в ред. от 13 июля 2009 г.) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. № 4, ст. 146; Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (в ред. от 6 декабря 2007 г.) // Сборник законов и постановлений Карачаево-Черкесской Республики. 1995-1999. Ч. 1.).

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.

В литературе распространена позиция о стремлении ветвей власти к равнозначности и равноправию . Как справедливо отметил А.Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципеСм.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9. С. 26-29.. Разделяя эту точку зрения, подчеркнем, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом, которое, по мнению Л.П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их примененияСм.: Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7. С. 28-29; Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. М., 1999. С. 119; Анишина В.И. Основные принципы статуса судьи как носителя судебной власти: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Мировой судья. 2006. № 10.

С.11; Цепляева Г., Яблокова И. De facto и de jure судейского сообщества // Российская юстиция. 2001. № 11. С. 31-32; ЛуковкаЕ.А. Указ. соч. С. 17..

Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при реализации ими механизма сдержек и противовесов. В целом имманентный принципу разделения властей институт сдержек и противовесов также присущ принципу единства и подчеркивает общность ветвей и органов государственной власти. Примечательна трактовка принципа разделения властей в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В отличие от ст. 10 Конституции Российской Федерации, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа - самостоятельность органов государственной власти, в подп. «д» п. 1 ст. 1 данного Федерального закона определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Есть основания утверждать, что фактический баланс полномочий возможен при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и противовесов. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Основываясь на результатах анализа Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:

организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти (пп. 1, 3 ст. 5; пп. 1, 2, 7 ст. 18; п. 3 ст. 20; ст. 24 указанного Закона);

взаимодействие при осуществлении правотворчества (ст. 5-8 указанного Закона);

взаимодействие в сфере государственного управления (п. 7 ст. 18; ст. 21 указанного Закона);

осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности (ст. 3.1; п. 9 ст. 4; п. 1 ст. 5; пп. 1-3 ст. 9; п. 15 ст. 19 указанного Закона);

взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при

разрешении споров между ними (подп. «е» п. 3 ст. 5; ст. 25 указанного Закона)См. подр.: Ишеков К.А., Капитанец Ю.В., Черкасов К.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Саратов, 2007. С. 94-95..

Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти субъектов Федерации, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Разделение властей является одним из центральных элементов основ конституционного строя. Фиксация этого основного принципа в Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 10 гл. 1) положила конец многолетним дебатам о том, нужно ли признавать принцип разделения властей в качестве основополагающего критерия при построении современной российской государственности.

Суть категорий «конституционный строй» и «основы конституционного строя», их разграничение и соотношение не раз становились предметом научных дискуссий. Среди многочисленных подходов к трактовке конституционного строя наиболее взвешенным и логичным представляется подход В.Т. Кабышева. Под конституционным строем он понимает систему конституционных отношений, конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строяСм.: Кабышев В.Т. Становление конституционного строя России // Конституционное развитие России : межвузовский научный сборник. Саратов, 1993. С. 4. Как совокупность, система различных общественных отношений конституционный строй рассматривается также в работах О.Г. Румянцева, Г.Н. Комковой, В.В. Мамонова. См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, содержание, вопросы становления). М., 1994.

С.28; Конституционное право России / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2005. С. 63; Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России / под ред.

В.Т. Кабышева. Саратов, 2004. С. 13..

В контексте сформулированного определения термин «разделение властей» выступает не только в общепринятом значении конституционно - правового принципа, но и в значении конкретных правоотношений. Иными словами, важнейшие правовые отношения между органами, относящимися к отдельным ветвям государственной власти, являются составной частью конституционного строя.

Спектр терминов, характеризующих основы конституционного строя, достаточно широк. Однако чаще всего в качестве определяющих употребляются слова, близкие по значению. В большинстве случаев под основами конституционного строя подразумевают устои государства, основные принципыСм.: КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2000. С. 80; Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 28..

Наиболее точным и исчерпывающим выглядит определение, сформулированное Г.Н. Комковой. Основы конституционного строя - это фундаментальные начала, составляющие идейную и нормативную базу всей системы конституционного права. Они представляют собой концентрированно выраженные и обобщенные установления норм поведения субъектов конституционного права.

Оригинальна точка зрения О.Г. Румянцева, выделяющего три уровня основ конституционного строя: базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя; основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права; конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значениеСм.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 29..

Как представляется, разделение властей, являющееся одной из основ конституционного строя, также возможно рассматривать с точки зрения выделения в нем трех указанных выше уровней. При этом теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. И наконец, конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции и других нормативных правовых актах, составляют третий уровень.

Таким образом, разделение властей следует рассматривать с учетом его многогранного характера в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового аспектов. Сущность разделения властей охватывает также конкретные конституционно -правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.

Многие правоведы справедливо указывают на взаимосвязь и взаимозависимость отдельных элементов основ конституционного строя. Так, О.Г. Румянцев выдвигает ряд требований к целостности конституционных принциповСм.: Румянцев О.Г. Указ. соч. С. 59.

Невинский В.В. Основы конституционного строя как система основополагающих конституционных принципов // Основы конституционного строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение сборник статей, посвящ. 30-летию Алтайского государственного университета и 40-летию юридического факультета Алт. ГУ. Барнаул, 2003. С. 42.. «Основополагающие принципы находятся в определенной связи друг с другом, обладают внутренним единством, целостностью и составляют определенную систему», - пишет В.В. Невинский . Системный и целостный характер основ конституционного строя наглядно иллюстрирует корреляция разделения властей с некоторыми другими конституционно -правовыми принципами.

Теория и принцип разделения властей неразрывно связаны с идеей правового государства. Однако по вопросу соотношения правового государства и разделения властей в позициях юристов -теоретиков и конституционалистов есть разночтения. Теоретики, характеризуя правовое государство, называют принцип разделения властей либо в числе его признаковСм.: МарченкоМ.Н. Проблемы теории государства и права : учебник. М., 2001. С. 291; Венгеров А.Б. Теория государства и права : учебник для юридических вузов. М., 1998. С. 615., либо среди способов и средств, обеспечивающих связывание политической власти посредством праваСм.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.,

2001. С. 254-255.. Конституционалисты, рассматривая этот конституционный принцип, также расходятся во мнениях. Некоторые исследователи упоминают о разделении властей, раскрывая содержание демократизма как основы конституционного строяСм.: КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 85.. Другие рассматривают разделение властей в главе, посвященной основам организации государственной власти и местного самоуправления, справедливо причисляя этот принцип к основам конституционного строя .

Подчеркнем, что на поставленный вопрос нельзя ответить однозначно, так как все рассмотренные утверждения обоснованны и логичны. Различия в суждениях можно объяснить тем, что термин «разделение властей» рассматривается ими в неодинаковых значениях, с разных точек зрения. Убедительна позиция теоретиков, так как разделение властей действительно выступает гарантом соблюдения прав и основных свобод человека, а также средством обеспечения верховенства права в государстве и обществе и в этом смысле имеет непосредственное отношение к принципу правового государства.

Представляются справедливыми утверждения конституционалистов, связывающих принцип разделения властей с принципом демократизма. Разделение властей призвано обеспечить взаимное сдерживание властных полномочий в целях реального осуществления народовластия и предотвращения узурпации власти каким-либо одним государственным органом или лицом. Еще в XVIII в. основоположник теории разделения властей Ш. Монтескье предупреждал об опасности сосредоточения всей полноты власти в руках монарха или отдельного учреждения. «Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной»Монтескье Ш. Указ. соч. С. 290.. Аргументируя последнее утверждение, Ш. Монтескье отмечал, что суд может стать в этом случае либо законодателем, попирающим права и свободы граждан, либо вообще угнетателем народа . Эти слова французского мыслителя актуальны и в настоящее время. Взаимосвязь конституционных принципов верховенства прав и свобод человека и гражданина и разделения властей также представляется очевидной.

Конституционный принцип народовластия органически связан с принципом суверенитета. Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Из данного конституционного установления следует вывод о единстве государственной власти, которая является производной от власти народа.

Процесс формирования российской государственности уникален. Казалось бы, очевидный тезис о единстве власти, вытекающем из народного суверенитета, на определенном этапе конституционного развития был трансформирован. Несмотря на то, что Конституция России прямо закрепила положение о принадлежности власти одному субъекту - многонациональному народу Российской Федерации, в теории и на практике предпринимались попытки олицетворения народного суверенитета с национальным (этническим) суверенитетом отдельных республик в составе России. Так, Г.С. Сапаргалиев рассматривал суверенитет как сложное этническое явление; право этнической общности на самосохранение вплоть до выбора определенного политического устройства; право коренной нации на самоопределениеСм.: Теоретические проблемы республиканских конституций // Советское государство и право. 1992. № 2. С. 8.. По мнению

Ф.Х. Мухаметшина, республики представляют собой суверенные национально - государственные образования, обладающие равным конституционно -правовым статусом с Российской Федерацией См.: Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. 1994. № 3. С. 55..

Высказывания подобного рода имели юридическое подкрепление и реализовывались на практике посредством регионального нормотворчества. В конституциях большинства республик в составе России (Башкортостан, Бурятия, Кабардино -Балкарская Республика, Татарстан, Чеченская Республика и др.) утверждалось, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ соответствующих республик. Возможность подобной трактовки суверенитета вытекала из положений Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. Позднее в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. №2 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации было отмечено, что положения договоров о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации не должны противоречить Конституции РФ 1993 г. В постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было признано, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет

Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов ФедерацииСм.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25, ст. 2728..

Несмотря на четкую трактовку Конституционным Судом категории «суверенитет», некоторые авторы до сих пор отмечают тенденцию народного суверенитета к «федерализации» . Более точна позиция П.А. Астафичева, который указывает, что принцип народного суверенитета не «федеративен» по своей сути; скорее напротив - он подчеркивает единство народа данного государства, не гарантируя верховенство воли граждан, проживающих на территории отдельных субъектовСм.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 3, ст. 429..

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно - распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий.

По верному утверждению Ж.И. Овсепян, сформированная в Российской Федерации в конце XX - начале XXI в. система «разделения властей» в части ее «сдержек и противовесов» не срабатывает, наталкиваясь на фактор однопартийной принадлежности органов и должностных лиц законодательной и исполнительной ветвей власти. Российская практика начала XXI в. показывает, что одним из первоочередных направлений преобразований в государстве, стремящемся к политикоорганизационному самоопределению через «разделение властей», является формирование многопартийной системыСм.: Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006. С. 580..

Принцип разделения властей находится в тесной взаимосвязи с таким важнейшим конституционным началом, как федерализм. Дефекты в строительстве взаимоотношений федерального центра и регионов неизбежно влияют на механизм реализации государственной власти. По верному утверждению И.Н. Барцица, в настоящее время конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, не учитывает принцип разделения властейСм.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24. С. 5..

Осуществление принципа федерализма предполагает дифференциацию публичной власти «по вертикали». При этом имеется в виду распределение властных полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В то же время конституционно-правовые нормы, закрепляющие принцип разделения властей, предусматривают разделение государственной власти «по горизонтали». Возможность реализации принципа разделения властей не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации вытекает из базовых положений ст. 10 Конституции России. Тезис о распространении действия данной юридической нормы на уровень российских регионов нашел отражение в решениях высшего органа конституционного контроля. В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края было подчеркнуто, что разделение властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектахСм.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 4, ст. 409.. Позднее Конституционный Суд России неоднократно обращался к проблеме разделения властей в субъектах Федерации. Вопросам самостоятельности и взаимодействия региональных властей в учредительной сфере, в области законотворчества, в сфере реализации контрольных полномочий посвящены постановления от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области, определение от 18 января 2001 г. № 2-О по запросу Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики БурятияСм.: Там же.1996. № 7, ст. 700; 1997. № 51, ст. 5877; 2001. № 6, ст. 606. и другие решения.

Конституционный принцип разделения властей служит основой организации региональной системы государственной власти, которая строится, исходя из общих положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и конкретных предписаний конституций и уставов отдельных субъектов Российской Федерации. Заметна роль Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в построении системы органов власти субъектов. Отразив в названии этого нормативного правового акта стремление определить общие принципы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель закрепил в нем достаточно детализированные принципы деятельности таких органовСм.: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10.

С.5.. Данное замечание

С.С. Собянина представляется справедливым. Таким образом федеральный законодатель значительно сузил конституционно предусмотренную самостоятельность субъектов в вопросах установления системы государственных органов и, как следствие, в определенной мере ограничил свободу формирования отдельных ветвей власти регионального уровня.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определена в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ее образуют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; высший исполнительный орган; иные региональные органы государственной власти, создаваемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта. власть законодательный исполнительный конституционный

Содержание данной статьи Федерального закона демонстрирует один из многочисленных подходов законодателя к трактовке понятия «система органов государственной власти» (в данном случае в «горизонтальном» отношении, с позиций принципа разделения властей в субъектах Федерации). В то же время конституционный принцип разделения властей представлен здесь в усеченном виде. В данной статье Закона прямо не указана одна из трех ветвей государственной власти - судебная власть. Между тем конструкция статьи предусматривает открытый перечень органов регионального уровня и в связи с этим допускает вероятность создания судебных органов в субъектах Российской Федерации. Возможность учреждения региональных судов также вытекает из положений п. 4 ст. 4, ст. 27, 28 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 27 декабря 2009 г.)См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1, ст. 1; 2009. № 52, ч. 1, ст. 6402;, Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (в ред. от 11 февраля 2010 г.) . Согласно этим законодательным актам к судам субъектов Федерации относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи, которые также входят в единую систему региональных органов государственной власти и подразумеваются в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» под иными органами государственной власти субъекта.

Предметом острых дискуссий стал вопрос о том, возможны ли существование и реализация принципа разделения властей на местном уровне.

Предусмотренный в Конституции России принцип единства публичной власти не исключает ее деления на государственную власть и муниципальную власть, реализуемую в том числе через органы местного самоуправления. В связи с тем, что разделению подлежит только государственная власть, рассматривать возможность реализации этого конституционного принципа на местном уровне можно только в контексте взаимосвязи муниципальной и государственной власти. Утверждения о том, что органы местного самоуправления нельзя вырывать из государственного механизма, не лишены юридически подкрепленных основанийСм.: Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Ежегодник российского права. М., 2000. С. 178.. Согласно п. 3 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. Помощь региональных государственных органов местному самоуправлению может быть правовой, организационной, финансовой. Кроме того, в настоящее время в законодательстве формируется база, способствующая расширению влияния региональных органов государственной власти на органы местного самоуправления в сфере применения ответственности. В силу ст. 74.1, введенной в действие Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”», представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку не только по инициативе депутатов этого органа местного самоуправления, но и по инициативе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, относящегося к органам государственной властиСм.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 19, ст. 2280..

Вместе с тем не кажется убедительным вывод о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти, которое заключается в «восстановлении организационной подчиненности органов местного самоуправления “вышестоящим” органам власти» . Думается, что в современных условиях говорить о построении единой властной вертикали государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и, соответственно, распространении государственной исполнительной власти на уровень местного самоуправления нельзя, поскольку это противоречит конституционным нормам. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут осуществлять государственную власть, так как они не входят в систему органов государственной властиСм. подр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред.

В.А. Кряжков. С. 549-551; Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина. М., 2003. С. 152-158.. С учетом изложенного, муниципальная власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не может быть разделена на отдельные ветви, так как в соответствии с российской Конституцией разделению подлежит только государственная властьО нецелесообразности применения принципа разделения властей на местном уровне см.: Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14; Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. 1994. № 13. С. 17; ШугринаЕ.С. Вопросы функционирования представительной власти на местах // Полис. 1998. № 4. С. 157-162..

Наряду с этим требуется отметить, что власть, осуществляемая органами местного самоуправления, не является единственной формой организации публичной власти на местах. Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Федерации может включать в себя как высшие региональные органы (законодательные и исполнительные), так и соответствующие территориальные органы, в том числе органы административно-территориальных единиц, предусмотренных административно -территориальным устройством субъектаДементьев А. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти // Федерализм. 2002. № 4. С. 225.. При этом местные органы государственной власти не могут быть образованы на уровне муниципальных образований, где публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления. О распространении конституционного принципа разделения властей на местный уровень государственной власти также указывают решения региональных органов конституционного (уставного) контроля См., напр.: постановление Уставного Суда Санкт-Петербурга от 3 апреля 2001 г. № 011 по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга Закона Санкт-Петербурга «О порядке назначения на должности руководителей территориальных органов Администрации Санкт-Петербурга и их заместителей» // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. № 70..

Таким образом, на местном уровне принцип разделения властей может реализовываться через государственные представительные и исполнительные органы власти лишь в тех субъектах, где предусмотрена возможность их создания. Государственная власть при этом делится только на две ветви, поскольку судебная власть на местах имеет либо федеральное (районные суды общей юрисдикции), либо регионально-субъектное происхождение (мировые судьи).

Результаты проведенного анализа позволяют утверждать, что разделение властей, охватывающее категории единства политической власти, самостоятельности ветвей государственной власти, взаимодействия отдельных частей государственного аппарата, следует расценивать как взаимосвязанные элементы единого механизма реализации публичной власти. Имея единый источник, которым является многонациональный российский народ, государственная власть в России дифференцируется по отдельным направлениям воздействия на общественные отношения, но, в конечном итоге, сливается воедино посредством осуществления механизма сдержек и противовесов.

Литература

1. Беляева, О. М. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие / О. М. Беляева. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2012. - 311 с.

2. Венгеров, А. Б. Теория государства и права: учебник / А. Б. Венгеров. - Москва: Омега-Л, 2013. - 607 с.

3. Вишневский, А. Ф. Общая теория государства и права: курс лекций / А. Ф. Вишневский. - Минск: Тесей, 2012. - 369 с.

4. Войтович, В.Ю. Теория права и государства: учебное пособие / В. Ю. Войтович. - Ижевск: Удмуртия, 2014. - 287 с.

5. Марченко, М. Н. Теория государства и права: учебник / М. Н. Марченко. - Москва: Проспект, 2013. - 636 с.

6. Марченко, М. Н. Теория государства и права в вопросах и ответах: учебное пособие / М. Н. Марченко. - Москва: Проспект, 2015. - 239 с.

7. Морозова, Л. А. Теория государства и права: учебник / Л. А. Морозова. - Москва: Норма: Инфра-М, 2015. - 463 с.

8. Общая теория государства и права: учебник / А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский. - Минск: Академия МВД, 2013. - 478 с.

9. Перевалов, В. Д. Теория государства и права: учебник / В. Д. Перевалов. - Москва: Юрайт, 2015. - 428 с.

10. Рассказов, Л. П. Теория государства и права: учебник/ Л. П. Рассказов. - Москва: РИОР: Инфра-М, 2014 - 473 с.

11. Рассказов, Л. П. Теория государства и права: учебное пособие / Л. П. Рассказов. - Москва: РИОР: Инфра-М, 2013 - 297 с.

12. Смоленский, М. Б. Теория государства и права: учебник / М. Б. Смоленский. - Москва: Дашков и К°: Академцентр, 2012. - 318 с.

13. Теория государства и права: курс лекций: учебник / А. А. Воротников и др. - Москва: Норма: Инфра-М, 2013. - 639 с.

Размещено на Allbest.ru