Доступ до публічної інформації: правове регулювання та проблеми впровадження

Размещено на http://www.allbest.ru

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Інститут державної служби та місцевого самоврядування

Кафедра інформаційної політики та електронного урядування

ТВОРЧА РОБОТА

з навчальної дисципліни

«Інформаційна політика в Україні»

Тема: «Доступ до публічної інформації: правове регулювання та проблеми впровадження»

Київ 2016

Скорочення

ДСК	«Для службового користування»
ЗДПІ	Закон України «Про доступ до публічної інформації»
ЗМІ	засоби масової інформації
ЄК	Європейська Комісія
ЄКПЛ	Європейська конвенція про права людини
ЄС	Європейський Союз
ЄСПЛ	Європейський суд із прав людини
МАСПЛ	Міжамериканський суд із прав людини
ОБСЄ	Організація з безпеки та співробітництва в Європі
ОДА	обласна державна адміністрація
ООН	Організація об'єднаних націй
ПАРЄ	Парламентська Асамблея Ради Європи
РЄ	Рада Європи



Вступ

Актуальність теми. Прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації» пов'язане із значними сподіваннями у медіа та громадськості щодо прозорості та відкритості влади.

Концепція, яку заклав Закон України «Про доступ до публічної інформації», є переломною, а саме - повна відкритість публічної влади, доступ до всієї інформації, яка знаходиться в органі публічної влади. Значну увагу приділено так званому «пасивному» доступу до публічної інформації, коли орган публічної влади самостійно здійснює оприлюднення публічної інформації, в зв'язку із чим запроваджено значний перелік інформації, яка повинна оприлюднюватись на офіційному веб-сайті органу влади та іншими способами.

Дискусіям між громадськістю, медіа та органами публічної влади покладено край щодо того, чи повинен обмежуватись доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі щодо найменування юридичних осіб та прізвищ, імен, по батькові фізичних осіб, що отримали ці кошти та майно.

Проблему відкритості влади досліджували такі науковці, як: Е.Афонін, О.Бабінова, І.Василенко, Ю.Габермас, Н.Гудима, Д.Гунін, І.Жаровська, В.Мельниченко, І.Ібрагімова, В.Комаровський, С.Телешун, Є.Тихомирова та ін. Усі ці дослідники акцентували увагу на різних аспектах забезпечення відкритості органів влади, але розробок щодо комплексної програми дій та заходів немає.

Слід визначити, що сподівання громадськості стосовно впровадження в життя нової концепції повної відкритості публічної інформації повинні забезпечуватись такою ж готовністю суб'єктів владних повноважень та інших розпорядників інформації оприлюднювати та надавати її.

Сам факт прийняття Закону не зробив автоматичним покращення такого доступу до публічної інформації, його впровадження почало потребувати усунення старих негативних практик обмеження доступу до публічної інформації, активного планування заходів та дій з боку органів влади. публічний інформація влада відкритий

В ст. 34 Конституції України [1] закріплена основа права на доступ до інформації, відповідно до якої, кожен має право вільно зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір. Ця норма Конституції України ґрунтується на положеннях Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини [2], Міжнародного пакту про громадянські і політичні права [3] та ін. Під інформацією слід розуміти документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі [4].

Закон України “Про доступ до публічної інформації” був затверджений Верховною Радою України лише через 15 років з дня прийняття Конституції, коли ситуація з доступом до публічної інформації стала катастрофічною через засилля бюрократичного апарату у владних структурах.

Прийняття Закону України “Про доступ до публічної інформації” стало важливим кроком у сфері дотримання конституційних прав та свобод людини в Україні. Органи влади стали відкритішими та прозорішими для громадян, які тепер мають можливість бути більше поінформованими про їх діяльність. Кожна новація, якою, безумовно, є і доступ до публічної інформації, потребує часу на втілення. Перед владою і суспільством стоїть завдання забезпечити виконання основних положень Закону.

Відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Тобто до публічної інформації Законом віднесено:

· всю інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень;

· визначену в статті 13 Закону інформацію, що знаходиться у володінні розпорядників, які не є суб'єктами владних повноважень (інформація щодо використання бюджетних коштів, виконання делегованих повноважень, умов постачання товарів, послуг і цін на них, інша суспільно необхідна інформація).

Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом. Інформація з обмеженим доступом теж є публічною, і на неї поширюється дія Закону. Доступ до такої інформації може бути обмежений за умови додержання вимог Закону. Однією з таких вимог є застосування органами влади так званого «трискладового тесту».

Існує три обов'язкові вимоги, при сукупності яких доступ до інформації може бути обмеженим. Так, згідно п. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», обмеження доступу до інформації здійснюється при дотриманні сукупності таких умов:

1. Виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

2. Розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам.

3. Шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.



Розділ 1. Право на доступ до інформації

Право на доступ до інформації, якою володіють органи публічної влади, є основоположним правом людини. Це право є необхідним елементом демократичної форми правління, яка ґрунтується серед іншого на вимогах прозорості, гласності та підзвітності в діяльності владних органів і службових осіб, яких народ уповноважив виконувати функції держави. Реалізація цих вимог демократичного врядування є неможливою без дієвого механізму доступу громадськості до інформації.

Таким чином, право на доступ до інформації є гарантією функціонування демократичної держави. З цього також випливає те, що інформація, якою володіють органи влади, повинна бути максимально відкритою і доступною. Доступність є правилом, а будь-яке обмеження доступу - винятком.

Право на доступ до інформації, що знаходиться в органів публічної влади, виходить також з того, що державні органи та інші суб'єкти публічних владних повноважень діють від імені народу, у тому числі в тому, що стосується отримання, створення та використання інформації.

Орган влади не має виключного права (повноваження) розпоряджатися наявною в нього інформацією на власний розсуд без жодних обмежень - він може збирати та використовувати інформацію лише відповідно та в спосіб визначений законом, у межах своїх повноважень.

Органи публічної влади у демократичній державі зобов'язані діяти виключно в інтересах суспільства, у тому числі в питаннях поширення інформації.

Органи влади не можуть за визначенням мати будь-яке природне право на збереження таємниці інформації, яка знаходиться під їхнім фізичним контролем - вони можуть і зобов'язані це робити виключно тоді, коли цього вимагає суспільний інтерес (який у свою чергу може стосуватися суспільства загалом або окремих осіб - див. наступні розділи).

Право на доступ до інформації є правом інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав і свобод людини, - без доступу до певної інформації, яка знаходиться в органів влади чи інших суб'єктів, людина часто не може реалізувати свої інші права (наприклад, на доступ до суду, участь у виборах та в управлінні державними справами, на освіту тощо). Право на доступ до інформації вимагає від держави не утримання від втручання, а активних дій - забезпечення нормативних, організаційних та технічних умов реалізації права на інформацію, у тому числі належного розгляду запитів на інформацію та оприлюднення в ініціативному порядку суспільно важливої інформації.

Право на доступ до інформації із складової права на свободу вираження поглядів поступово виокремилося в самостійне право. Це знайшло своє відображення у конституціях та законах держав (перший подібний закон був прийнятий у Швеції у 1766 році, далі у 1951 році у Фінляндії, 1970 р. - Норвегії і Данії; у США (1966), Австралії, Канаді та Новій Зеландії (1982-1983 рр.); у 1990 - 2000 роках закони про доступ до інформації (свободу інформації) були прийняті у багатьох європейських державах (Угорщина - 1992, Португалія - 1993, Ірландія - 1997, Латвія - 1998, Чехія - 1999, Великобританія - 2000, Естонія - 2000, Литва - 2000, Польща - 2001, Румунія - 2001, Словенія - 2003, Німеччина - 2005 та інші). Станом на кінець 2013 року у світі налічувалося 95 відповідних національних законів.), а також у міжнародних документах.

Розділ 2. Міжнародні стандарти і практика

Право запитувати та одержувати інформацію в органах влади було визнано на рівні Ради Європи (РЄ) ще в 1979 році в рекомендації 4 Парламентської Асамблеї РЄ (ПАРЄ) № 854 [5], де зазначалося, що парламентська демократія може належним чином функціонувати лише тоді, коли люди є повністю поінформовані; що громадськість повинна мати доступ до урядових документів; що така свобода інформації (у документі ПАРЄ йшлося про свободу інформацію та систему свободи інформації, оскільки на той час “право на доступ” ще не було сформовано і утверджено. Принагідно слід зазначити, що “свобода інформації” відрізняється від “права на доступ до інформації”, оскільки перша передбачає негативний обов'язок держави не втручатися в інформаційний обмін між особами, тоді як друге - позитивний обов'язок держави забезпечити доступ активними діями, а не лише утриманням від втручання у свободу особи.) становить інструмент стримування корупції та розкрадання публічних коштів. Ще раніше - у 1970 році - ПАРЄ схвалила Рекомендацію № 582, де Комітету Міністрів рекомендувалося забезпечити підготовку пропозицій щодо розширення права на свободу інформації, передбаченого статтею 10 ЄКПЛ, шляхом укладення протоколу чи в інший спосіб, для того щоб включити свободу «шукати» інформацію та відповідний цьому обов'язок органів публічної влади надавати інформацію з питань суспільного інтересу з урахуванням належних обмежень [6].

У 1981 році Комітет Міністрів РЄ ухвалив Рекомендацію № R (81) 19 щодо доступу до інформації у володінні органів публічної влади [7], у якій було зафіксовано право кожного отримувати за запитом інформацію, що знаходиться в органах публічної влади (крім законодавчих та судових органів). Рекомендація Комітету Міністрів РЄ щодо доступу до інформації була оновлена в 2002 році [8]. У ній наголошувалося, зокрема, на важливості в плюралістичному, демократичному суспільстві прозорості публічної адміністрації та доступності інформації з питань суспільного інтересу. Зазначалося, що широкий доступ до офіційних документів: 1) дозволяє громадськості мати адекватне уявлення та сформувати критичну думку щодо стану суспільства, у якому воно живе, та щодо органів влади, які ним керують, заохочуючи при цьому поінформовану участь громадськості у спільних справах; 2) сприяє ефективності та дієвості адміністрації та допомагає підтримувати її доброчесність, уникаючи ризику корупції; 3) робить внесок в утвердження легітимності адміністрації як публічної служби та зміцнення суспільної довіри до органів публічної влади.

Нарешті у 2009 році було укладено Конвенцію Ради Європи [9] про доступ до офіційних документів - перший обов'язковий міжнародний документ з питання доступу до інформації. Конвенція, утвердивши право на доступ до офіційних документів (які визначені досить широко, забезпечуючи, по суті, право на доступ до інформації), визначила низку фундаментальних принципів щодо реалізації права на доступ (принципи максимальної відкритості, презумпції відкритості, пропорційності обмежень доступу та надання доступу при умові переваги суспільного інтересу, мінімальних формальностей в процедурі доступу тощо). До визнання права на доступ до інформації поступово підходить Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), у рішеннях якого міститься тлумачення положень Європейської конвенції про права людини (Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод), зокрема її статті 10. Остання передбачає право кожного на свободу вираження поглядів, у тому числі свободу одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Спочатку ЄСПЛ вважав, що передбачена статтею 10 свобода одержувати інформацію не може розумітися таким чином, щоб покладати на органи влади позитивний обов'язок поширювати інформацію або надавати інформацію громадськості. Суд вважав, що право на свободу одержувати інформацію забороняє уряду обмежувати особу в отримуванні інформації, яку інші бажають або можуть бажати йому надати [10], і що з Конвенції «складно вивести загальне право на доступ до адміністративних даних і документів» [11].

Але з часом Суд почав змінювати свої підходи. У 2006 році ЄСПЛ вперше визнав [12], що відмова надати доступ до адміністративних документів повинна вважатися втручанням у право заявника на одержання інформації, з чого випливало, що стаття 10 ЄКПЛ може передбачати право на доступ до інформації у володінні органів влади. У 2009 році сам Суд визнав, що він наблизився до ширшого тлумачення поняття «свободи одержувати інформацію» і таким чином до визнання права на доступ до інформації [13]. У 2013 році ЄСПЛ підтвердив, що «поняття «свободи одержувати інформацію» охоплює право на доступ до інформації» [14], а відмова в наданні доступу до інформації у відповідь на запит є втручанням у право, передбачене статтею 10 Конвенції [15]. Водночас ЄСПЛ дотепер визнавав можливість порушення Конвенції за статтею 10 стосовно надання доступу до інформації лише у випадках, коли йшлося про запитування інформації журналістами або громадськими організаціями, які виконують функцію суспільного контролю і збирають інформацію, що може бути використана для наступного інформування громадськості з питань суспільного інтересу.

Європейський Союз. Право на доступ до інформації визнано на рівні Європейського Союзу. В 1992 році до Маастрихтського договору (Договору про утворення Європейського Союзу) була додана декларація №17 щодо права на доступ до інформації, яка була розвинена в кодексі поведінки, схваленому Комісією та Радою ЄС. Цими документами визначався порядок доступу до документів зазначених установ. Стаття 255 Договору про заснування Європейської Спільноти передбачала, що будь-яка фізична чи юридична особа, яка проживає або має зареєстрований офіс в державі-члені, має право на доступ до документів установ, органів, служб та агенцій ЄС, в якій би формі вони не зберігалися, відповідно до принципів та умов, що будуть визначені. У 2001 році було ухвалено Постанову Європейського Парламенту та Ради ЄС (№1049/2001) стосовно публічного доступу до документів Європейського Парламенту, Ради та Комісії ЄС, у якій закріплювалося відповідне право та регулювався порядок його реалізації. Нарешті, Лісабонська угода, що набрала чинності 1 грудня 2009 року, внесла низку змін в установчі документи ЄС, передбачивши у них, зокрема, таке: установи, органи, служби та агенції Союзу мають обов'язок вести свою діяльність «у якнайвідкритіший спосіб» з метою «сприяння належному врядуванню та забезпеченню залучення громадянського суспільства» (ст. 15 Договору про функціонування Європейського Союзу); «у здійсненні їхніх завдань, інституції, органи, служби та агенції Союзу повинні мати підтримку відкритої, ефективної та незалежної європейської адміністрації» (ст. 298 Договору про функціонування Європейського Союзу) [16].

Реалізація права на доступ до документів установ ЄС була предметом уваги Суду ЄС, який прийняв низку важливих рішень у цьому відношенні [17]. Зокрема, в одному з рішень Суд ЄС зазначив, що «відсутність інформації та обговорення може спричинити появу сумнівів у головах громадян не лише стосовно правомірності окремого акта, але й щодо легітимності процесу прийняття рішень загалом» [18]; «можливість громадян дізнатися про точки зору, які лежали в основі законодавчого рішення, є передумовою для дієвої реалізації їхніх демократичних прав» [19].

Нарешті Хартія основоположних прав ЄС у статті 42 визнала в якості одного з таких прав і право на доступ до документів: «Будь-який громадянин Союзу, а також кожна фізична чи юридична особа, яка проживає або має зареєстрований офіс в державі-члені, має право на доступ до документів інституцій, органів, служб та агенцій Союзу, в якій би формі вони не зберігалися». Таким чином, право ЄС також пройшло свою еволюцію у цьому відношенні - від прозорості як умови інституційної побудови та функціонування інституцій ЄС до основоположного права на доступ до документів.

Право на доступ до інформації знайшло своє визнання і відображення не тільки в Європі. Крім відповідного національного законодавства, слід відмітити судову практику Міжамериканського суду з прав людини (МАСПЛ), який пішов далі у питанні тлумачення права на доступ до інформації, ніж інші механізми захисту прав людини. Так, у рішенні від 19.09.2006 у справі «Claude-Reyes et al. v. Chile» МАСПЛ постановив, що за допомогою прямої вказівки на право «шукати» та «одержувати» інформацію стаття 13 Американської конвенції про права людини захистила право усіх осіб запитувати інформацію, що знаходиться у розпорядженні держави, крім винятків, дозволених обмеженнями передбаченими цією конвенцією. «Відповідно, ця стаття захищає право особи одержувати інформацію та позитивний обов'язок держави її надати з тим, щоб особа могла мати доступ до такої інформації або могла отримати відповідь з обґрунтуванням, коли, з дозволених Конвенцією підстав, державі дозволяється обмежити доступ до інформації у конкретному випадку.

Надання інформації особі може, у свою чергу, дозволити поширити її в суспільстві, щоб останнє могло ознайомитися з нею, мати доступ до неї та оцінити її. Таким чином, право на свободу думки та вираження поглядів включає захист права на доступ до інформації у розпорядженні держави, що ясно включає два виміри - індивідуальний та суспільний - права на свободу думки та вираження поглядів, яке повинно гарантуватися одночасно державою» [20].

Необхідність забезпечення доступу до інформації визнається і в інших міжнародних документах, у тому числі - багатосторонніх міжнародних договорах. Насамперед слід згадати Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція 1998 року; набула чинності для України 30.10.2001). Конвенція визнає, що для реалізації права кожної людини жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту, необхідно забезпечити доступ громадян до відповідної інформації. Конвенція ООН проти корупції (2003 р.) закликає держави вжити необхідні заходи з тим, щоб покращити прозорість в публічній адміністрації, зокрема, шляхом прийняття процедур, які дозволяють представникам громадськості отримувати інформацію щодо організації, функціонування та процесів прийняття рішень в публічній адміністрації, щодо рішень та правових актів, шляхом оприлюднення інформації (ст. 10), а також з тим, щоб забезпечити ефективний доступ громадськості до інформації (ст. 13).



Розділ 3. Право на доступ до інформації в Україні

Конституція України (частина друга статті 34) передбачає право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір. При цьому, на відміну від згаданих вище міжнародних документів, це право передбачено окремо, а не в якості складової права на свободу вираження поглядів (частина перша цієї ж статті). Таким чином, Конституція України гарантує автономне право на інформацію, що включає право «збирати» інформацію. Крім того, стаття 32 Конституції передбачає право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею. Стаття 50 Конституції гарантує право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту (така інформація не може бути засекречена).

«Право на інформацію» визнавалося ще Законом України «Про інформацію» у редакції 1992 року. Це право закріплювалося за «громадянами України, юридичними особами і державними органами» і передбачало «можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій». Законом регулювався порядок доступу до інформації, у тому числі шляхом подання інформаційного запиту.

У травні 2011 року набули чинності Закон України «Про доступ до публічної інформації» (Закон № 2939-VI від 13.01.2011) та нова редакція Закону України «Про інформацію» (у редакції Закону № 2938-VI від 13.01.2011). Закон «Про доступ до публічної інформації» («ЗДПІ») визначив таке: 1) порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації; 2) гарантії та принципи забезпечення права на доступ до публічної інформації; 3) суб'єктів відповідних відносин, їх права та обов'язки тощо. Нова редакція Закону «Про інформацію» передбачає «право кожного на інформацію», визначивши при цьому одним із основних напрямів державної інформаційної політики «забезпечення доступу кожного до інформації». Крім того, Закон «Про інформацію» у статті 20 закріпив важливий принцип максимальної відкритості, згідно з яким «будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом» (подібне положення передбачено також в статті 1 ЗДПІ).

У Законі «Про інформацію» містяться також інші положення, важливі для реалізації права на доступ до інформації, а саме: дозвіл на поширення інформації з обмеженим доступом, якщо вона є суспільно необхідною, тобто є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважає потенційну шкоду від поширення (частина перша статті 29); визначення невичерпного переліку інформації, що становить предмет суспільного інтересу (частина друга статті 29); звільнення від відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно необхідною (частина третя статті 30).

Два нових інформаційних закони (ЗДПІ та нова редакція Закону про інформацію) також відмовилися від хибної концепції права власності на інформацію загалом і власності держави на інформацію зокрема. Вони закріпили підхід, що ґрунтується на Конституції України, Цивільному кодексі України та міжнародних стандартах і передбачає, що інформація є об'єктом особистих немайнових прав, об'єктом особистих прав фізичної чи юридичної особи. Інформація не може бути об'єктом речових прав. Держава, отримуючи чи створюючи інформацію, не стає її власником і не може відповідно розпоряджатися нею на власний розсуд - вона лише виконує стосовно інформації певні, надані їй законодавчими актами, повноваження, зокрема стосовно оприлюднення та надання інформації на запит з метою реалізації основоположного права особи на доступ до інформації.

Закон України «Про доступ до публічної інформації» здобув високу оцінку міжнародних експертів, посівши восьме (пізніше, десяте) місце в глобальному рейтингу законів про право на інформацію [21]. Одним із ключових положень нового закону стало правило щодо обмеження доступу до інформації виключно після застосування так званого трискладового тесту або перевірки будь-якого обмеження на відповідність трьом умовам (критеріям) для обмеження.

Існує три обов'язкові вимоги, при сукупності яких доступ до інформації може бути обмеженим. Так, згідно п. 2 ст. 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», обмеження доступу до інформації здійснюється при дотриманні сукупності таких умов:

1. Виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

2. Розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам.

3. Шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Розділ 4. Публічна інформація у формі відкритих даних

9 квітня 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон України № 319-VІІІ «Про внесення змін до деяких законів України щодо доступу до публічної інформації у формі відкритих даних». Згідно з частиною п'ятою розділу 1 цього Закону внесені зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації», зокрема його доповнено новою статтею 10№.

Відповідно до частин першої, четвертої нової статті 10№ Закону Україні «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання. Розпорядники інформації зобов'язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб- порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах. Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов'язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2015 р. № 835 затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.

Цією ж постановою визначено, що розпорядники інформації, визначені Законом України “Про доступ до публічної інформації”, забезпечують протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних веб-сайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою.

Так, перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних усіма розпорядники інформації, повинен включати:

- Довідник підприємств, установ (закладів) та організацій розпорядника інформації та підпорядкованих йому організацій, у тому числі їх телефонів та адрес;

- Інформація про організаційну структуру розпорядника інформації;

- Звіт про використання бюджетних коштів (для розпорядників інформації, що використовують бюджетні кошти), зокрема за окремими бюджетними програмами;

- Нормативи, що затверджуються розпорядником інформації;

- Переліки національних стандартів, які в разі добровільного застосування є доказом відповідності продукції вимогам технічних регламентів;

- Звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

- Річні плани закупівель;

- Інформація про систему обліку, види інформації, яка зберігається розпорядником;

- Реєстр (перелік) наборів відкритих даних;

- Переліки адміністративних послуг, інформаційні картки адміністративних послуг та бланки заяв, необхідних для звернення щодо надання адміністративної послуги;

- Адміністративні дані, що збираються (обробляються) розпорядником інформації;

- Правові акти, що підлягають оприлюдненню відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації”;

- Фінансова звітність суб'єктів господарювання державного сектору економіки, що належать до сфери управління розпорядника інформації.

Набори даних оприлюднюються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на його офіційному веб-сайті та на його веб-сторінці на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних.

Для забезпечення доступу до публічної інформації розпорядник інформації може здійснювати оприлюднення наборів даних, які не включені до переліку, якщо інше не передбачено Законом України “Про доступ до публічної інформації”, у разі високого суспільного інтересу до таких даних (високої частоти їх запитування; за результатами опитування громадської думки; наявності інших обставин).

Постановою визначено, що на сторінці кожного набору даних, які оприлюднюються згідно з цим Положенням, розпорядник інформації розміщує таку інформацію:

“Відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації” публічна інформація у формі відкритих даних (відкриті дані) оприлюднюється для вільного та безоплатного доступу до неї. Відкриті дані дозволені для їх подальшого вільного використання та поширення.

Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, зокрема в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту відкриті дані з обов'язковим посиланням на джерело їх отримання.

Умовою будь-якого подальшого використання відкритих даних є обов'язкове посилання на джерело їх отримання (у тому числі гіперпосилання на веб-сторінку відкритих даних розпорядника інформації)”.

Але виконання Постанови Кабміну про відкриті дані опинилося під загрозою зриву. 21 квітня 2016 року сплив шестимісячний термін, відведений органам державної влади на публікацію на Порталі відкритих даних, зазначених у Постанові наборів інформації.

Станом на 2 квітня 2016 року на порталі відкритих даних було доступно 126 наборів даних із необхідних 302, тобто лише 41,7 % від потрібної кількості. Дванадцять відомств не опублікували жодного набору даних із зазначених у Постанові.

Слід зазначити, що у своєму більш широку розумінні відкриті дані -- це концепція, за якою певні дані мають бути вільними для використання та розповсюдження будь-якою особою.

При цьому, під вільністю розуміють умови прийнятні для широкого загалу.

Концепція відкритості даних загалом не нова, але її активне поширення почалось з розвитком інформаційних технологій та Інтернету, зокрема.

Треба зазначити, що серед множини відкритих даних окрема увага приділяється відкритим державним даним, як інструменту оцінки та контролю роботи влади та держави, що входить до моделі електронного уряду.

Стосовно питання відкритих державних даних в Україні та світі слід зазначити, що в багатьох країнах світу розвиток відкритих державних даних підтримується на державному рівні вже досить давно. І цей процес включає створення відповідної законодавчої бази, виконавчих органів та інформаційних ресурсів.

Так, у США цілеспрямований розвиток області відкритих державних даних почався у 2009 році зі створення ресурсу Data.gov та оприлюднення Директиви Відкритого Уряду США. В свою чергу, ці ініціативи були продовженням політики розбудови електронного уряду США, що впроваджується з 2002 року.

В Європі, разом із національними, існує багато загальноєвропейських програм підтримки та розвитку відкритих даних і відповідних ресурсів, що фінансуються за рахунок коштів ЄС. Тут можна згадати проекти DOPA, що розвивається в рамках програми Seventh Framework Programme (FP7) Європейської комісії.

Щодо країн СНД та України, зокрема, то найбільшу активність в даному напрямі демонструє Росія.

Так, влітку 2013 року був прийнятий федеральний закон №112-ФЗ, що вводить поняття відкритих даних та визначає порядок їх оприлюднення на державних ресурсах.



Висновки

За інформацією, розміщеною на «Урядовому порталі», у cічні 2016 року представниками Секретаріату Кабінету Міністрів України проаналізовано виконання основних положень законодавства про доступ до публічної інформації органами виконавчої влади.

Аналіз даних показав, що за період з травня 2011 року по грудень 2015 року запитувачі надіслали до органів виконавчої влади 216581 запит, у тому числі до міністерств - 116716 (що складає 53,9% від загальної кількості), до інших центральних органів виконавчої влади - 54319 (25,1%), до місцевих органів виконавчої влади - 45546 (21%) запитів.

У органів виконавчої влади під час забезпечення доступу до публічної інформації виникають проблемні питання щодо:

- опрацювання великої кількості кореспонденції з посиланням на Закон, які за змістом є зверненнями, роз'ясненнями, клопотаннями;

- стислих термінів надання відповідей за запитами на інформацію;

- захисту персональних даних в контексті доступу до публічної інформації;

- питання надання інформації з обмеженим доступом;

- відсутності окремого структурного підрозділу, який організовує доступ до публічної інформації тощо.

Одночасно, органи виконавчої влади проводять інформаційно-роз'яснювальну роботу серед населення про основні права, передбачені Законом. Інформаційні матеріали розміщуються на власних веб-сайтах, стендах, які знаходяться у їх приміщеннях, надаються роз'яснення громадянам за допомогою листування, телефонних консультацій, ведуться особисті прийоми, а також публікуються статті у друкованих та Інтернет виданнях.



Список використаних джерел

1. Конституція України від 28 червня 1996 р. [Текст] // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 34; 2005.

2. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_004.- Ст. 18.

3. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права ООН; Пакт, Міжнародний документ від 16.12.1966 http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_043. - Ст.19.

4. Закон України «Про інформацію» http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/2657-12.

5. http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta79/erec 854.htm.

6. http://assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/adoptedtext/ta70/erec 582.htm.

7. www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/cm/rec(1981) 019_EN.asp.

8. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=262135.

9. http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/205.htm. Станом на червень 2014 р. Конвенцію ратифікували 6 держав, ще 8 держав її лише підписали; Конвенція набуде чинності у разі її ратифікації 10 державами; Україна досі ще не підписала Конвенцію.

10. Див., серед інших, рішення ЄСПЛ у справах: “Leander v. Sweden” (рішення від 26.03.1987; заява №9248/81, параграф 74); “Sirbu and Others v. Moldova” (рішення від 15.06.2004; заяви №№ 73562/01, 73565/01, 73712/01, 73744/01, 73972/01 та 73973/01, параграф 18).

11. Рішення щодо прийнятності у справі “Loiseau v. France” (від 18.11.2003; заява № 46809/99, параграф 7).

12. Рішення щодо прийнятності у справі “Sdruћenн Jihoиeskй Matky v. Czech Republic” (від 10.07.2006; заява № 19101/03).

13. Рішення у справі “Tбrsasбg a Szabadsбgjogokйrt v. Hungary” (рішення від 14.04.2009; заява №37374/05), параграфи 35 - 36. Див. також рішення у справі “Kenedi v. Hungary” (рішення від 26.05.2009; заява № 31475/05).

14. Рішення у справі “Youth Initiative for Human Rights v. Serbia” (рішення від 25.06.2013; заява №48135/06, параграф 20).

15. Рішення у справі “Цsterreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stдrkung und Schaffungeines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria” (рішення від 28.11.2013; заява № 39534/07, параграфи 33 - 36).

16. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083: 0047:0200:en:PDF.

17. Основні рішення Суду ЄС з питань доступу до документів: 01.07.2008, “Kingdom of Sweden and Turco v Council”, C-39/05 P and 52/05 P; 29.06.2010, “Commission v Technische Glaswerke Ilmenau”, C-139/07 P; 29.06.2010, “Commission v Bavarian Lager”, C-28/08 P; 21.09.2010, “Kingdom of Sweden and ASBL(API) v Commission”, C-514/07 P, C-528/07 P, C-532/07 P; 21.07.2011, “Kingdom of Sweden and MyTravel v Commission”, C-506/08 P; 21.06.2012, “IFAW v Commission”, C-135/11 P; 28.06.2012, “Commission v Odile Jacob”, C-404/10 P; 17.10.2013, “Council v Access Info Europe”, C-280/11 P; 19.03.2013, “Sophie In't Veld v. Commission”, T-301/10.

18. Рішення Суду ЄС від 01.07.2008 у справі “Kingdom of Sweden and Turco v Council” (справа № C-39/05 P та 52/05P, параграф 59).

19. Рішення Суду ЄС від 18.12.2007 у справі “Kingdom of Sweden v Commission” (справа № C-64/05, параграф 54).

20. Рішення у справі “Case of Claude-Reyes et al. v. Chile”, 19.09.2006, параграф 77. Джерело:www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_ing.pdf. На це рішення Міжамериканського суду посилається у своїй практиці також Європейський суд з прав людини - див. рішення у справі “Столл проти Швейцарії” (Stoll v. Switzerland), заява № 69698/01, рішення від 10.12.2007, параграф 111.

21. Див. рейтинг, що складається громадськими організаціями “Access Info Europe” та “Center for Law and Democracy”. Рейтинг доступний за адресою www.rti-rating.org.

22. http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=248912580&cat _id=245633708

Размещено на Allbest.ru

...