Размещено на http://www.allbest.ru/

Некоммерческое партнерство «Научно-технический совет Единой энергетической системы», Москва

Основные направления совершенствования государственного контроля над развитием генерирующих мощностей

В.В. Молодюк

АННОТАЦИЯ

Рассматриваются основные направления совершенствования государственного контроля над развитием генерирующих мощностей в целях повышения надежности и эффективности развития электрических станций и электроэнергетических систем.

1. ВВЕДЕНИЕ

В результате реформирования генерирующих мощностей ОАО «РАО ЕЭС России» создано шесть оптовых генерирующих компаний (ОГК), 14 территориальных генерирующих компаний (ТГК), ОАО «РАО Энергетические системы Востока» и ОАО «РусГидро». Кроме того, на оптовом рынке работают ОАО «ЕвроСибЭнерго» -- крупнейшая частная управляющая энергокомпания России, владеющая энергопредприятиями России общей установленной мощностью свыше 20 млн кВт, в том числе контрольными пакетами акций ОАО «Иркутскэнерго» и ОАО «Красноярская ГЭС», и нереформированные АО-энерго.

И хотя в результате финансового кризиса в последние годы потребность в электроэнергии (мощности) несколько снизилась, предстоящий подъем экономики в ближайшие годы неизбежно потребует увеличения генерирующих мощностей.

Постепенный уход государства от регулирования цен оптового рыка неизбежно влечет за собой уход государства и от ответственности за надежность электроснабжения и развития мощностей;

Для предотвращения дефицита мощности Правительство РФ должно принять соответствующие меры, в том числе и в направлении усиления государственного контроля над развитием генерирующих мощностей.

2. ДЕФИЦИТ ГЕНЕРИРУЮЩИХ МОЩНОСТЕЙ

Острую проблему для электроэнергетики России представляет дефицит генерирующих мощностей. Последствия этого дефицита многообразны:

1) ограничение экономического развития страны;

2) рост цен на электроэнергию;

3) увеличение числа аварий при росте износа оборудования на электростанциях;

4) перебои в электроснабжении и др.

При дефиците мощности могут участиться также и плановые ограничения потребителей, в том числе веерные.

государственный контроль генерирующий мощность

3. ПРИЧИНЫ ОСЛАБЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НАД ВВОДОМ МОЩНОСТЕЙ

В последние годы контроль над развитием электроэнергетики со стороны государства был ослаблен по следующим причинам:

1) в результате реформирования отрасли развитие тепловых генерирующих мощностей передано в частные компании, и вводы генерирующих мощностей ТЭС осуществляются новыми частными владельцами в рамках обязательств, предусмотренных договорами о предоставлении мощности (ДПМ);

2) отсутствует контролируемый государством централизованный инвестиционный ресурс, который мог бы быть использован для реализации и стимулирования приоритетных проектов в электроэнергетике;

3) долгосрочный рынок мощности как основной рыночный механизм формирования инвестиционных сигналов в развитие мощности не обеспечивает надежного развития генерирующих мощностей;

4) разрушена система отраслевой производственной и экономической отчетности, ранее опиравшаяся на стандарты и технологии внутрикорпоративного информационного обмена. Необходимо воссоздать такую систему уже в структуре нового Министерства энергетики РФ.

4. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОГРАММ ЧАСТНЫМИ ТЕПЛОВЫМИ ГЕНЕРИРУЮЩИМИ КОМПАНИЯМИ

Основной государственный документ, определяющий направления и источники инвестиций, -- «Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года» (далее - Генеральная схема), одобренная распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 года № 215-р.

В соответствии с базовым вариантом Генеральной схемы среднегодовой темп роста потребления электроэнергии в России должен составить за период 2006--2020 гг. 4,1--5,2 %, а потребление электроэнергии в 2020 году достигнет 1710 млрд кВт-ч.

Потребность во вводах генерирующих мощностей по России за весь период 2006--2020 гг. в базовом варианте составляет, млн кВт: ГЭС-22,3; АЭС-33,7 и ТЭС-125,7.

Для реализации Генеральной схемы потребуются масштабные инвестиции -- 420 млрд долл. США по базовому варианту. Именно необходимость обеспечить такие масштабные инвестиции и послужила одной из основных причин ускоренного реформирования отрасли.

Прошло всего лишь немногим более года со времени принятия Генеральной схемы, как стало ясно, что заложенные в ней планы невыполнимы.

Основные причины, препятствующие выполнению Генеральной схемы, следующие.

1. Не оправдалось ожидание высокого спроса на электроэнергию и мощность.

Вводы, заявленные в Генеральной схеме, могли быть востребованы только при высоких среднегодовых темпах роста электропотребления 4,1--5,2 %. Такие темпы в полтора раза превосходят диапазон, обозначенный в 2008 г. МЭРТ РФ в рамках Концепции долгосрочного развития до 2020 года и составляющий 2,8--3,6 % ежегодно. С учетом кризисного снижения спроса и постепенного восстановления экономики ИНЭИ РАН еще больше снизил прогноз роста электропотребления до 1,9--2,3 % среднегодовых.

Таким образом, разрыв между данными Генеральной схемы и уточненными данными становится более чем двукратным.

2. Не оправдались ожидания неограниченного притока внешних финансовых ресурсов после реформирования отрасли.

При общем объеме в 4,2 трлн руб. на 2008-- 2012 гг. инвестиционная программа РАО «ЕЭС России» обеспечивалась за счет тарифов только на 25 %, а в тепловой генерации этот показатель был еще меньше --15%.

Довольно удачная первая волна продаж акций ОГК и ТГК позволила лишь частично решить эту проблему, мобилизовав на эти цели около 1 трлн руб. При этом в распоряжении компаний тепловой генерации остались только средства от дополнительной эмиссии, выручка же от продажи государственных пакетов была направлена на инвестиционные программы государственных организаций - ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «РусГидро».

Ухудшение ситуации на финансовых рынках перекрыло главный канал финансирования развития генерирующих мощностей -- «длинные» и сравнительно дешевые кредиты, в результате чего инвестиционная программа стала дефицитной на 30-40 %.

3. Не оправдалось также ожидание эффекта от успешной либерализации торговли электроэнергией.

Продажа теплогенерирующих активов и привлечение стратегических инвесторов происходили на фоне обещанной быстрой и эффективной либерализации торговли электроэнергией, которая должна была обеспечить приемлемую для окупаемости новых активов цену электроэнергии. Однако задача либерализации оказалась гораздо более сложной и гораздо менее эффективной, чем это предполагалось ранее.

Распространение же конкуренции на долгосрочный рынок мощности и системных услуг, способный дать приток инвестиционных средств, задерживается из-за несовершенства предлагаемых рыночных конструкций.

В существующей модели реформирования все риски конкуренции (оперативные и инвестиционные) аккумулируются в конечной стоимости электроэнергии. Однако общество не должно оплачивать либерализацию торговли электроэнергией любой ценой.

В результате снижения прироста электропотребления, растущего дефицита финансовых ресурсов и рыночной неопределенности вводы генерирующих мощностей в ближайшие несколько лет будут сокращены, как минимум, вдвое.

Административный импульс, созданный РАО «ЕЭС России», сможет обеспечить инвестиции в основном только на продолжении начатых проектов, по многим из которых новые собственники несут обязательства в виде ДПМ. Доказательством тому служат постоянные коректировки договоров о предоставлении мощности на оптовый рынок со стороны новых собственников тепловой генерации в сторону снижения ввода новых мощностей.

5. ДЕФИЦИТ МОЩНОСТИ И ЦЕНЫ НА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ

Рост цен на электроэнергию происходит уже сейчас, но с развитием дефицита мощности и продолжением либерализации торговли электроэнергией он может резко ускориться.

При незавершенности либерализации торговли электроэнергией увеличение цен на оптовом и, как следствие, на потребительском рынке электроэнергии обусловлено следующими причинами:

1) возрастающим дефицитом мощности на оптовом рынке;

2) уменьшением доли регулируемых двусторонних договоров и переходом все большего числа производителей на нерегулируемый рынок.

В соответствии с планами либерализации торговли электроэнергией, одобренными Правительством РФ, дальнейшее развитие конкуренции должно идти в направлении заключения нерегулируемых двусторонних договоров между производителями электроэнергии и энергосбытовыми компаниями (крупными потребителями). Такая конкуренция является заменой монополии государства монополией производителей и сбытовых компаний. Недостатки такой конкуренции очевидны и заключаются в следующем:

1) цена на рынке электроэнергии формируется по цене замыкающей (самой дорогой) электростанции, а значит резкий рост цен на розничном рынке у потребителей неизбежен;

2) незаинтересованность энергосбытовых компаний, заключающих нерегулируемые двусторонние договоры, в снижении закупочной цены оптового рынка вследствие своей монополии на розничном рынке. В этом случае энергосбытовая компания просто «транслирует» закупочную цену оптового рынка на розничный рынок с энергосбытовой надбавкой, а потребитель не может повлиять на цену электроэнергии;

3) уход государства от регулирования цен оптового рыка влечет за собой уход государства и от ответственности за надежность электроснабжения и развитие мощностей;

4) формирование инвестиций на развитие генерирующих мощностей за счет более дорогих (нетарифных) источников: заемных средств, прибыли и др. влечет за собой рост цены на электроэнергию.

Такая организация конкуренции таит в себе опасность снижения надежности, сокращение вводов мощностей, кратного роста тарифов и, как следствие, массовое отключение неплатежеспособных потребителей.

С целью обеспечить рост генерирующих мощностей ТЭС в необходимом объеме и остановить рост цен на электроэнергию при ужесточении дефицита необходимо усилить роль государства. Только в этом случае государство может взять на себя ответственность и по сдерживанию роста цен на электроэнергию у конечных потребителей, поскольку инвестиции, вложенные в развитие генерирующих мощностей, могут быть возвращены через составляющую в тарифе.

6. МОДЕЛЬ ЕДИНОГО ПОКУПАТЕЛЯ

Для организации торговли электроэнергией на оптовом рынке наиболее целесообразна так называемая модель «единого покупателя электроэнергии», когда таким единым покупателем выступает государство или уполномоченный им орган. Такая модель представляется наилучшей для условий России, поскольку позволяет:

1) восстановить эффективный государственный контроль над вводом новой мощности;

2) избежать кратного роста цен на электроэнергию;

3) вернуть инвестиции на развитие генерирующей мощности в тариф на электроэнергию;

4) сохранить конкуренцию генерирующих компаний на оптовом рынке.

При регулировании цен на электроэнергию и мощность возникнет проблема с привлечением частных инвестиций в новые электростанции, которые возможны лишь при очень высоких ценах. Поэтому потребуются другие источники финансирования. Одним из таких источников может быть инвестиционная составляющая, включаемая в тариф на электроэнергию. Оптовые цены будут при этом ниже, чем при сохранении конкурентного рынка, но все-таки очень высокими из-за того, что начало широкомасштабного процесса обновления оборудования и дальнейшего развития электроэнергетики задержалось более чем на 10 лет.

7. ДОЛГОСРОЧНЫЙ РЫНОК МОЩНОСТИ

Очевидно, что система управления развитием электроэнергетики после децентрализации управления развитием отрасли уже не может использовать прежние административные меры, действенные в рамках РАО «ЕЭС России», и должна опираться на новые экономические механизмы. Однако ведущая роль государства как регулятора и крупнейшего собственника должна быть усилена.

Ведущая роль государства сохраняется даже после приватизации тепловой энергетики по следующим причинам:

1) положение государства как руководящей силы в проведении экономических и социальных процессов в стране сохраняется и после реформирования отрасли;

2) государство остается основным собственником активов в сетевом, гидроэнергетическом и атомном секторах отрасли, формирующих более 30 % установленной мощности электростанций страны. Еще около 30 % общей установленной мощности приходится на активы тепловой генерации (ОГК, ТГК, АО-энерго), контролируемые компаниями с государственным участием (ОАО «Газпром», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС») и региональными администрациями;

3) в России продолжает работу Единая энергетическая система-- совокупность объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления, которое осуществляет ОАО «СО ЕЭС», целиком принадлежащее государству;

4) ОАО «СО ЕЭС», контролируемое государством, остается основным участником процесса формирования ДПМ.

8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В целях повышения надежности и эффективности развития тепловых электрических станций, ограничения роста тарифов на электроэнергию и мощность необходимо усилить государственный контроль над развитием генерирующих мощностей ТЭС. Дальнейшее сохранение управленческого вакуума в области инвестиций несет реальную угрозу снижения инвестиционной активности в период послекризисного восстановления экономики.

Размещено на Allbest.ru