Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРИЗЕДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АЛТАЙСКИЙ ФИЛИАЛ

Курсовая работа

Дисциплина: Основы государственного и муниципального управления

Тема: Представительные органы в системе муниципального управления

Выполнила: Лазарева Т.В.

Студентка группы 5121

Проверил: Ломова Наталья Григорьевна,

к.псх.н., доцент

Барнаул, 2016

Содержание

местный самоуправление представительный орган

1. Понятие, принципы деятельности и порядок формирования представительных органов местного самоуправления

1.1 Понятие представительных органов муниципального образования, принципы их организации и деятельности

1.2 Порядок формирования и структура представительных органов местного самоуправления

2. Компетенция и организационно-правовые формы деятельности представительных органов местного самоуправления

2.1 Компетенция представительных органов местного самоуправления

2.2 Организационно-правовые формы деятельности представительных органов местного самоуправления

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность выбранной темы. Наиболее эффективный и законодательно признанный способ реализации права на осуществление местного самоуправления - деятельность тех социальных институтов, формирование которых в целом завершено и апробация функционирования которых дает богатую практику для анализа и оценки. Вместе с тем некоторые аспекты, связанные с представительским характером выборных органов местного самоуправления, требуют своего теоретического осмысления. Согласно российскому законодательству, так же, как и в международной практике, наличие представительного органа - это необходимое условие осуществления местного самоуправления, в то время, как сам представительный орган, без сомнения, играет в системе местных органов власти главенствующую роль. В связи с чем можно отметить два конституционно значимых момента. В первую очередь, на местном уровне такой принцип, как принцип разделения властей, не действует. И во вторую очередь, в особенном положении представительного органа можно увидеть реализацию норм ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (ред. 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398., подтверждающую непреложность принципа народовластия. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации также закрепляют положение органов местного самоуправления в системе публичной власти.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена большой значимостью представительных органов в политико-правовой, государственной жизни российского общества, а также в становлении институтов демократического правового государства.

В качестве объекта исследования настоящей работы выступает представительный орган муниципального образования, его деятельность и организация.

Предмет исследования - это нормы действующего российского законодательства, субъектов Российской Федерации, ее муниципальных образований, и, в первую очередь, Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822. (далее по тексту- Федеральный закон № 131-ФЗ), прочих нормативных правовых актов, а также практика их применения, специальная и научная литература на тему исследования, материалы судебной практики.

Цель настоящей работы заключается в детальном рассмотрении правового статуса представительных органов муниципальных образований.

Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение задач, в процессе рассмотрения которых следует:

- раскрыть понятие представительного органа муниципального образования, принципов его организации и деятельности;

- провести анализ порядка формирования и структуры представительных органов местного самоуправления;

- провести рассмотрение компетенции представительного органа местного самоуправления;

- провести изучение организационно-правовых форм деятельности представительного органа местного самоуправления.

Методология исследования выстроена с использованием таких методов, как: системный подход; диалектический метод, логика, синтез и анализ, изучение и обобщение научной литературы.

Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка использованных источников.

1. Понятие, принципы деятельности и порядок формирования представительных органов местного самоуправления

1.1 Понятие представительных органов муниципального образования, принципы их организации и деятельности

В системе местного самоуправления представительные органы занимают особенное положение, что проявляется в следующем.

В первую очередь, в Конституции РФ и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» прямо установлено наличие выборных органов местного самоуправления. К примеру, в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ установлено, что граждане осуществляют местное самоуправление... через выборные и прочие органы местного самоуправления. Причем название таких других органов не установлено, что говорит о том, что приоритетное значение отдано именно представительным органам.

Во вторую очередь, представительные органы, в основном, избирают непосредственно сами жители муниципального образования и должны выражать их волю в процессе решения задач, которые на них возложены.

Также представительный орган муниципального района может быть сформированным из глав поселений, которые входят в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов вышеуказанных поселений, которых избирают представительные органы поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, вне зависимости от численности населения такого поселения. Это правило установлено в ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

В третью очередь, у представительных органов имеется исключительная компетенция, чье содержание подчеркивает специфику их статуса в сравнении с должностными лицами местного самоуправления и исполнительно-распорядительными органами, характеризует их в системе местного самоуправления как ведущее звено.

В законах о выборах есть статья, в которой говорится об обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. К примеру, в ст. 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» установлено, что выборы органов местного самоуправления носят обязательный характер.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательность наличия выборных органов местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.. Закрепив права местного самоуправления в решении государственных дел, хартией установлено, что такие права осуществляют советы или собрания, состоящие из членов, которые избраны путем тайного, свободного, прямого, всеобщего и равного голосования.

В ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» предусмотрена обязательность формирования выборных органов местного самоуправления.

Само название Закона говорит о том, что представительные органы следует избирать на основании конституционного права граждан избирать и быть избранными в такие органы Бабошин О.А.Особенности правового статуса представительного органа муниципального образования / О.А. Бабошин // Юридические науки. 2014. № 6. С. 21-23.

В соответствии с ч. 6 ст. 35, количество депутатов представительного органа поселения, включая городской округ, не может быть меньше, чем:

- семь человек - в том случае, когда численность населения меньше 1000 человек;

- десять человек - в том случае, когда численность населения составляет 1000 - 10000 человек;

- пятнадцать человек - в том случае, когда численность населения составляет 10000 - 30000 человек;

- двадцать человек - в том случае, когда численность населения составляет 30000 - 100000 человек;

- двадцать пять человек - в том случае, когда численность населения составляет 100000 - 500000 человек;

- тридцать пять человек - в том случае, когда численность населения составляет более 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определена в уставе муниципального района и не может составлять меньше, чем 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определена в уставе муниципального образования и не может составлять меньше, чем 10 человек.

Численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района устанавливается в законе субъекта РФ и уставах соответствующих муниципальных образований на основании численности депутатов, которая установлена в ч. 6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ.

Усиление политико-правового положения представительного органа муниципального образования полностью соответствует не только общим тенденциям развития национального механизма народовластия, но также и социально-правовой природе и предназначению такого органа публичной власти в качестве органа народного представительства, само наличие которого выступает в качестве одной из самых значимых характеристик правового статуса местного сообщества.

В Европейской хартии местного самоуправления такой характеристике придается такое высокое значение, что она включена в понятие местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 хартии, местное самоуправление как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и осуществлять ее управление, действуя в рамках закона, в интересах местного населения и под свою ответственность осуществляется собраниями или советами, которые состоят из членов, выбранных с помощью тайного, свободного, равного, всеобщего и прямого голосования, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Соответственно, хартия основана на принципе обязательности выборного коллегиального органа в структуре органов местного самоуправления, что представляет собой непременное условие соблюдения принципов муниципальной демократии Кудрявцев В.В. Механизмы формирования представительных органов муниципальных образований в современной России // Вестник Академии права и управления. 2014. № 37. С. 104-112..

Конституция РФ также придерживается этой позиции. Согласно Конституции РФ, граждане осуществляют местное самоуправление с помощью выборов, референдума, прочих форм прямого волеизъявления, посредством выборных и других органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Такая конституционная норма сама по себе предполагает только формирование выборных органов муниципальной власти, чей состав может быть различным. Вместе с тем, рассматриваемое в системном единстве с прочими конституционными положениями, оно исключает ситуацию, когда бы представительный орган не создавался в муниципальном образовании, и при этом население не могло бы разрешать вопросы местного значения посредством институтов непосредственной демократии.

Народно-представительная природа представительного органа муниципального образования выражена в его формировании на основании косвенного либо прямого волеизъявления населения, периодической сменяемости, коллегиальности, которая охватывает его состав и формы деятельности, и ответственности за принимаемые решения.

Таким образом, представительным органом муниципального образования называют орган, который наделен правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, которые действуют на территории муниципального образования, формулировать общие правила по вопросам местного значения, являющиеся обязательными для исполнения на территории муниципального образования, и контролировать их претворение в жизнь исполнительно-распорядительной ветвью муниципальной власти.

1.2 Порядок формирования и структура представительных органов местного самоуправления

Действующая Российская Конституция закрепляет принцип осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную в качестве одной из основ конституционного строя. Однако никаких требований, стандартов, касающихся характера и порядка взаимоотношений законодательных, исполнительных и судебных органов, она не устанавливает, неявным образом отсылая к доктрине - к теории разделения власти, которая в свою очередь имеет богатую историю и множество разнообразных интерпретаций.

Поэтому Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.01.1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 № 2-П //Собрание законодательства РФ.1996. № 4. Ст. 409. был вынужден точно так же «домыслить» конституционную норму и, в конце концов, предписать регионам ориентироваться в целом на федеральную схему разделения властей. В этой связи с позиции именно конституционного принципа разделения властей говорить о его неприменении на местном уровне не вполне корректно. Другое дело, что Конституция говорит о разделении государственной власти. Однако принцип, сформулированный в теории, имеет более широкое применение. Судебные функции изначально изъяты из ведения местных властей.

Оставшиеся правотворчество и правоприменение, хотя и могут осуществляться представительным органом (что не запрещено Законом), однако вряд ли будут, так как эта система, по всей видимости, недостаточно эффективна. Что же касается верховенства представительного органа, то на общегосударственном уровне оно в целом характерно для европейских стран, и это не меняет демократический и правовой характер их государственности. В Конституции РФ провозглашено право на осуществление местного самоуправления не только непосредственно (посредством референдумов, выборов и т.п.), но также и с помощью выборных и других органов местного самоуправления (ст. 12, 130). Причем Европейская хартия местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией, делает особенный акцент на праве местного самоуправления, осуществляемом собраниями или советами выборщиков, которые состоят из членов, выбранных с помощью тайного, свободного, равного, всеобщего и прямого голосования. Собрания или советы выборщиков могут иметь подотчетные им исполнительные органы (ст. 3). Этим самым устанавливается субординация исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

По общему правилу представительный орган поселения избирается на муниципальных выборах. В качестве особого порядка на муниципальном уровне в настоящее время существуют 2 способа формирования депутатского корпуса муниципального района: непосредственно местным населением на муниципальных выборах на основании прямого, равного и всеобщего избирательного права при тайном голосовании (то есть с помощью прямого выбора); с помощью делегирования представительным органом муниципального образования из своего состава некоторого количества депутатов представительных органов поселений и глав поселений (то есть с помощью косвенного выбора).

По состоянию на 25.04.2011 г. в России имелось 25 815 муниципальных образований, в то время, как в середине 2015 г. численность муниципальных образований сократилась до 22 923, большая часть из них - это муниципальные районы (1823), сельские (18 654) и городские (1644) поселения Акчурин А.Р. Формирование представительных органов муниципальных образований: проблемы правового регулирования и пути их решения // Вестник Бурятского государственного университета. 2016. № 2. С. 145-148.. В настоящее время именно на таких уровнях осуществления местного самоуправления, так же, как и в 2011 г., появляются главные трудности формирования представительных органов муниципальных образований, которые связаны в основном с тем, федеральное законодательство, действующее в этой сфере, неоднозначно.

В Алтайском крае порядок образования представительных органов регламентировано в уставах муниципальных образований. Представительный орган муниципального образования возникает в силу акта самоорганизации местного сообщества (населения); но он может также являться и ее инструментом - в случаях, когда устав принимается самим представительным органом. Последующими актами самоорганизации применительно к представительному органу следует считать принятие его регламента, планов работы и других документов организационного характера, учреждение и формирование комиссий и комитетов, депутатских объединений.

Нельзя сказать, что самоорганизация - это одномоментный акт, в котором берет начало местное самоуправление. Скорее это процесс, имеющий крайне сложную структуру, цепь последовательных актов, совершающихся на разных уровнях. Но вся эта масса единичных проявлений складывается в единый поток, движущийся в целом в одном направлении, как во времени, так и в смысле результата. Поэтому исторически судьба представительного органа местного самоуправления находится в неразрывной связи с судьбой местного населения (сообщества), а также находится в зависимости от характера его дальнейшей самоорганизации Кудрявцев В.В. Механизмы формирования представительных органов муниципальных образований в современной России // Вестник Академии права и управления. 2014. № 37. С. 104-112..

Как и самоорганизация, самодеятельность, применительно к представительному органу, обладает двояким смыслом. Это, с одной стороны, такая деятельность местных жителей, которая связана с выбором членов представительного органа, реализация ими не только активного избирательного права, но также и пассивного, деятельность депутатов, направленная на выполнение функций данного органа. Представительный орган в этом смысле выступает в качестве формы и результата самодеятельности местного населения. С другой стороны, именно деятельность представительного органа является важнейшей частью в содержании реального самоуправления на местах, чем можно объяснить его особенное положение в сфере местных органов власти и то внимание, и даже в некоторой степени уважение, которое оказывает его статусу Европейская хартия местного самоуправления.

Саморегулирование в связи с представительным органом местного самоуправления можно представить в 3-х аспектах. Несомненно, что представительный орган, как и другие органы местного самоуправления, подчиняется уставу муниципального образования в качестве конституирующего акта. Также безусловным верховенством обладает положение, которое законно принято на местном референдуме. Вместе с тем, основная функция представительного органа - это именно правотворчество; представительный орган - это некоторого рода механизм саморегулирования в системе местного самоуправления. Указанные выше два момента позволяют охарактеризовать внешнюю сторону саморегулирования по отношению к представительному органу. Вместе с тем, имеется также и внутренний аспект, куда относится принятие регламента, решений по процедурным вопросам, юридически значимых норм парламентской этики. Представительный орган, точно так же, как и любой субъект, который обладает какими-то возможностями в области публичной власти, также следует рассматривать с позиции реализации таких возможностей. Необходимо проводить его анализ в динамике, иначе говоря, во взаимодействии с прочими органами и должностными лицами (муниципальными и государственными), а также с другими социальными субъектами. Именно в отношениях такого рода и проявляются властные возможности всех органов Коростелева М.В. К вопросу о формировании представительного органа муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 10-14..

Обеспечивая реализацию политической свободы граждан и принципов народовластия, народное представительство также в не меньшей степени нацелено на эффективное управление социальной жизнедеятельностью, в связи с чем начало политической свободы, которое является основанием его устройства, следует сочетать с началом политической способности: у представителей должен иметься интеллектуальный и духовно-нравственный потенциал соответственно мере сложности тех задач, которые стоят перед ними, быть способными принимать разумные, взвешенные и ответственные решения.

Соответственно, организация народного представительства определенных типов социально-территориальных образований устанавливается также и содержанием их предметов ведения, масштабом и характером интересов, которые они должны обеспечивать публично-властным образом. В то время, как у законодателя есть право в процессе установления правовых основ народно-представительных учреждений учитывать соответствующие объективные обстоятельства и пользоваться дифференцированными подходами к правовому регулированию, в частном случае, порядком формирования этих учреждений, на основании специфики природы социально-территориальных образований Маньковская В.И. Нормативное регулирование деятельности представительного органа муниципального образования: теория и практика // В сборнике: Юридическая наука и образование в России и Азии. Методика преподавания права. Материалы I Российско-Азиатского Правового Конгресса. 2014. С. 91-93..

Согласно частям 1, 1.1 и 1.2 ст.35 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительные органы муниципального образования могут реализовывать свои полномочия при избрании не меньше, чем две трети от установленного количества депутатов. В уставе муниципальных образований устанавливается правомочность заседания представительных органов муниципальных образований. Заседания представительных органов муниципальных образований нельзя считать правомочным в том случае, когда на них присутствует меньше, чем 50 % от количества избранных депутатов. На первое заседание вновь выбранный представительный орган муниципального образования собирается в правомочном составе.

Рассмотрим судебную практику. Так, Сурин Д.В., Царев С.Б., Коваляк Т.В., проживающие на территории Арамильского городского округа Свердловской области, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании неправомочным состава Думы Арамильского городского округа Свердловской области (далее - Дума городского округа).

Судом установлено, что 4 марта 2012 года состоялись выборы депутатов Думы Арамильского городского округа Свердловской области пятого созыва, которые решением избирательной комиссии Арамильского городского округа Свердловской области от 6 марта 2012 года № 10/64 признаны состоявшимися и действительными, объявлены избранными 15 депутатов - Волощук Л.И., Ласкин А.В., Ярмышев В.В., Аксенова А.А., Копысова Ф.И., Царев С.Б., Герасименко В.Л., Патрушева Л.Н., Сурин Д.В., Воровина Н.А., Коваляк Т.В., Савин В.А., Назаревич В.Г., Первухина Т.А., Федоров Г.В.

Решениями Думы городского округа от 25 октября 2012 года № 11/13, от 29 октября 2015 года № 57/15, от 29 октября 2015 года № 57/16 были досрочно прекращены полномочия трех избранных депутатов этого представительного органа - Герасименко В.Л., Ласкина А.В., Воровиной Н.А.

22 октября 2015 года депутаты Сурин Д.В., Царев С.Б., Коваляк Т.В., также подали заявления о досрочном прекращении полномочий по собственному желанию.

Судом установлено, что 4 марта 2012 года состоялись выборы депутатов Думы Арамильского городского округа Свердловской области пятого созыва, которые решением избирательной комиссии Арамильского городского округа Свердловской области от 6 марта 2012 года № 10/64 признаны состоявшимися и действительными, объявлены избранными 15 депутатов - Волощук Л.И., Ласкин А.В., Ярмышев В.В., Аксенова А.А., Копысова Ф.И., Царев С.Б., Герасименко В.Л., Патрушева Л.Н., Сурин Д.В., Воровина Н.А., Коваляк Т.В., Савин В.А., Назаревич В.Г., Первухина Т.А., Федоров Г.В.

Решениями Думы городского округа от 25 октября 2012 года № 11/13, от 29 октября 2015 года № 57/15, от 29 октября 2015 года № 57/16 были досрочно прекращены полномочия трех избранных депутатов этого представительного органа - Герасименко В.Л., Ласкина А.В., Воровиной Н.А.

22 октября 2015 года депутаты Сурин Д.В., Царев С.Б., Коваляк Т.В., также подали заявления о досрочном прекращении полномочий по собственному желанию Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 30.05.2016 № 45-АПГ16-4 // СПС Консультант плюс, 2016..

Депутаты представительного органа муниципального района, в том случае, когда получают мандат не с помощью проведения прямых выборов, а в силу занимаемой должности или на основании решения представительного учреждения, по сути, выступают в триедином качестве Булаев А. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления как одна из форм реализации народовластия в России / А. Булаев // Современное право. 2015. № 2. С. 46-51.:

1) в качестве представителей жителей соответствующего поселения;

2) в качестве представителей органа муниципальной власти, делегировавшего их;

3) делегировавшего их всего населения муниципального района.

Все это усложняет систему внутрирайонного представительства, придает ей черты полиструктурности и комплексности, что согласовано с характером внутрирайонного местного самоуправления, у которого имеется сложноустроенная организация.

Завершая анализ правомерности предусмотренного п. 1 ч. 4 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ способа формирования представительного органа муниципального района, необходимо отметить, что представительно-правовой характер соответствующих органов, по существу, Конституционный Суд РФ уже признал.

При раскрытии установленного в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ правового статуса представительного органа муниципального образования, Конституционный Суд РФ, ссылаясь на все предусмотренные нормами данной статьи варианты наделения полномочиями депутатов указывает, что представительный орган муниципального образования находится в стабильной представительно-правовой взаимосвязи с соответствующим местным сообществом, является ему подконтрольным ответственным перед ним; он имеет право и обязан реализовывать все свои полномочия в интересах и от имени жителей муниципального образования По жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 214-О-П // Собрание законодательства РФ, 05.05.2008, № 18, ст. 2092..

Те вопросы, которые связаны с делегированным формированием представительного органа района, также множество раз были подняты и в практике ВС РФ. С точки зрения ВС РФ, такой порядок не нарушает прав граждан, которые могут их реализовывать при проведении выборов депутатов представительных органов поселений по месту жительства В удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия совета депутатов муниципального образования по назначению выборов и об определении даты (срока) проведения отказано правомерно, так как установленный порядок формирования представительного органа муниципального района не нарушает избирательных прав заявителя, так как они реализуются на выборах депутатов представительного органа городского поселения, где проживает заявитель: Определение Верховного Суда РФ от 02.12.2009 № 33-Г09-18 // СПС КонсультантПлюс, 2016..

В то же время, признавая приемлемость делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, следует отметить, что с конституционно-правовой позиции выбор той либо другой базовой организационной структуры муниципальной власти в рамках муниципального образования, в том числе и вопрос о порядке формирования представительного органа, должны производить не органы местного самоуправления, а непосредственно само население посредством непосредственного волеизъявления.

Таким образом, на основании всего вышесказанного, можно сделать следующие выводы: структура представительного органа муниципального образования характеризует количественный состав представительного органа, его устройство и внутреннее строение. Внутреннее строение представительного органа местного самоуправления, организационные формы и порядок их деятельности муниципальные образования определяют самостоятельно и закреплены в их регламентах, уставах, прочих нормативно-правовых актах, которые принимают эти органы.

2. Компетенция и организационно-правовые формы деятельности представительных органов местного самоуправления

2.1 Компетенция представительных органов местного самоуправления

Как следует из проведения анализа норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», к числу основных функций представительного органа, в чьих рамках происходит реализация его полномочий, относится:

- правотворческая функция, заключающаяся в работе, направленной на издание правовых актов представительного органа не только нормативного характера, но также и ненормативного, а также на реализацию права законодательной инициативы в законодательные органы государственной власти субъекта РФ;

- организационная функция, в чьих рамках происходит реализация полномочий, связанных с участием представительного органа в процессе формирования прочих органов муниципального образования, а также прекращения их полномочий, назначения референдума и выборов, реализации инициативы изменения границ муниципального образования;

- контрольная функция, в чьих рамках происходит реализация полномочий по контролю за работой прочих органов и должностных лиц местного самоуправления. Сущность этой функции заключается в осуществлении контроля за соблюдением интересов местного населения муниципальными органами власти при исполнении полномочий, которые на них возложены и исполнением решений, принятых представительным органом местного самоуправления. Помимо этого, необходимо учитывать то, что сам представительный орган является подконтрольным тому населению, которое его избрало, а также государству Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 10. С. 12-19..

Организационные формы контроля представительного органа муниципального образования за выполнением должностными лицами и органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения могут быть определены в уставах муниципальных образований либо прочих нормативных правовых актах. Кроме контрольной деятельности созданных представительным органом специальных контрольных структур, в законодательстве о местном самоуправлении установлены контрольные полномочия, реализуемые представительным органом самостоятельно, они установлены в ст. 35 Закона № 131-ФЗ.

В контрольную функцию представительных органов входит контроль через создаваемые ими органы и самостоятельный контроль. Те сферы, в которых представительными органами осуществляется контроль, связаны:

- с управлением муниципальным имуществом, а также с земельным контролем;

- с экономическим и бюджетно-финансовым направлением;

- с исполнением правовых актов, принятыми решениями по основным вопросам местного значения. Порядок реализации контрольной функции представительными органами установлен в уставах муниципальных образований и других правовых актах представительных органов, в число которых входят Порядок организации контроля, а также положения о контрольных органах, которые создают представительные органы муниципальных образований Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Представительный орган как центральное звено в системе муниципальной представительной демократии / А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. № 4. С. 72-84..

На сегодняшний день представительный орган муниципальных образований на основании правовых актов (уставов), осуществляет контрольную деятельность по вопросам местного значения, учитывая разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования.

Представительный орган по контролю за исполнительной властью осуществляет деятельность в таких формах, как:

- отчеты Председателя Совета депутатов; отчеты глав муниципальных образований в порядке, установленном в уставах;

- отчеты должностных лиц администраций муниципальных образований;

- отчеты руководителей муниципальных организаций и предприятий;

- депутатские слушания по вопросам местного значения;

- работа депутатских комиссий по вопросам местного значения;

- данные контрольных органов муниципальных образований о результатах проведенных контрольных мероприятий, а также заключений по исполнению целевых бюджетных фондов и местных бюджетов.

Закрепив исключительные полномочия представительного органа, в Федеральном законе № 131-ФЗ установлены некоторые изъятия из его компетенции. Так, в статье 35 запрещено отдельным депутатам (группе депутатов) или представительному органу управлять и (либо) распоряжаться средствами местных бюджетов в процессе их исполнения, исключение составляют средства, предназначенные для самого представительного органа. Также имеется ограничение на реализацию отдельных исключительных полномочий представительного органа. Вынесение на рассмотрение представительного органа нормативных правовых актов представительного органа об установлении, отмене и изменении местных сборов и налогов, равно как и об осуществлении расходов из средств местных бюджетов происходит исключительно по инициативе глав местных администраций либо в том случае, когда есть заключение глав местных администраций Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (По материалам муниципальных образований Московской области): Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / И.Э. Садчикова. Москва, 2014. С.54.

Рассмотрим судебную практику. Земским собранием Кстовского муниципального района Нижегородской области принято решение от 23 декабря 2014 года № 777 «О бюджете Кстовского муниципального района на 2015 год», которое опубликовано в газете «Маяк» от 30 декабря 2014 г. N 26 (141) и от 31 декабря 2014 г. № 27 (142).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 15, пунктом 2 части 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района отнесено к вопросам местного значения муниципального района, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, проведя сравнительный анализ федерального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, положения Устава муниципального образования «Кстовский муниципальный район Нижегородской области», Устава муниципального образования городское поселение город Кстово Кстовского района Нижегородской области, пришел к выводу о том, что оспариваемые положения решения Земского собрания от 23 декабря 2014 г. № 777 не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализ положений части 4 статьи 53 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 05 июля 2014 г., и положений статьи 53 в редакции Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», положений ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ, а также положений части 2 статьи 65 Федерального закона № 131-ФЗ в редакции, действовавшей до 30 июня 2015 года, и положений статьи 65 в редакции Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволил суду первой инстанции прийти к обоснованному выводу, что действующая редакция Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ не содержит такого термина (понятия) как вопросы местного значения межмуниципального характера, не упоминает и не раскрывает его, не определяет перечень вопросов местного значения межмуниципального характера и не регулирует порядок предоставления межбюджетных субсидий на решение таких вопросов Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 27.04.2016 N 9-АПГ16-6 // СПС Консультант плюс, 2016.^.

Как известно, современная модель организации представительной власти, принципиально различается от той модели, которая действовала в советское время. Одной из основных отличительных особенностей современной модели является то, что имеются механизмы горизонтального и вертикального партнерства в процессе осуществления и разделения власти и, в частном случае, координация, которая предполагает учет позиций сторон и согласование их действий.

Таким образом, на основании всего вышесказанного, можно сделать следующий вывод: полномочия представительного органа местного самоуправления следуют из норм федеральных законов, законов субъектов, и, конкретизируясь, находят свое закрепление в уставах. Как правило, сюда входят вопросы местной жизни: хозяйственная деятельность, налоги, бюджет, а также регулирование организационных вопросов собственно самого представительного органа.

2.2 Организационно-правовые формы деятельности представительных органов местного самоуправления

Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил правовое регулирование организации деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления. Также в данном законе дано определение депутата: член представительного органа муниципального района, поселения, и внутригородской территории города федерального значения или городского округа.

Более подробно правовой статус депутата определен в ст. 40 указанного выше закона. В частном случае, указано, что депутату должны быть обеспечены условия для беспрепятственной реализации его полномочий. Сроки полномочия депутатов установлены в уставах муниципальных образований и не могут быть меньше, чем два и больше, чем пять лет. Сроки полномочий депутат начинают течь с даты его избрания, а прекращаются с даты начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления находит определенное развитие в муниципальном и региональном нормотворчестве. Кроме того, правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления определено в муниципальных правовых актах, и, в первую очередь, в уставах муниципальных образований Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М. Проспект, 2015. С.278.

В ч. 5 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено следующее: как правило, депутаты представительного органа муниципального образования реализуют их полномочия, на непостоянной основе. Причем постоянно могут работать не больше, чем 10 процентов депутатов от установленного количества представительного органа муниципального образования, а в том случае, когда количество представительного органа муниципального образования меньше, чем десять человек, то один депутат.

Также в научной литературе высказываются сомнения в этом ограничении. С точки зрения И.В. Захарова, депутатская деятельность предполагает проведение изучения социальных проблем, с их обсуждением в комиссиях и комитетах представительного органа. Для этих целей депутату необходимо время на контакты с органами местного самоуправления, государственными органами, должностными лицами таких органов, населением, предприятиями, организациями, учреждениями. И в том случае, когда депутат добросовестно относится к собственным обязанностям, у него попросту не будет никакой возможности для других каких-либо занятий Санова Л.Т. Организация деятельности депутатов представительного органа местного самоуправления / Л.Т. Санова // Власть. 2013. № 6. С. 98-102..

Полагаем, что идеальным будет такой вариант, если на профессиональной (постоянной) основе свое правоположение будет реализовывать депутат любого уровня, так как такая деятельность является очень важной и является представительством интересов населения. Несмотря на это, как показывает практика, что в такой ситуации заниматься представительством интересов народа будет абсолютно другой контингент, в то время, как настоящие профессионалы будут думать, нужно ли им (хоть бы и на какое-то время) прекращать осуществление своей трудовой деятельности для того, чтобы заняться деятельностью депутатской.

Мы полагаем, что ограничения необходимо устанавливать не долей численности депутатов, которые работают постоянно, а той долей бюджета, которую допустимо потратить на зарплату тех депутатов, которые работают постоянно, в то время, как количество депутатов, работающих постоянно, при этом должно определять само муниципальное образование.

Основная деятельность депутатов заключена в том, что они должны принимать участие в деятельности представительных органов местных самоуправлений и в принятии соответствующих решений. Эта деятельность подробно урегулирована в уставе каждого муниципального образования, а также в регламенте каждого представительного органа муниципальных образований.

Каждый депутат, кроме того, что принимает участие в сессионных заседаниях представительных органов, также должен работать в депутатских комиссиях, чья деятельность которых тоже урегулирована а уставах и регламентах каждого представительного органа местного самоуправления Булаев А. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления как одна из форм реализации народовластия в России / А. Булаев // Современное право. 2012. № 2. С. 46-51..

Кроме того, осуществление депутатской деятельности происходит в своем избирательном округе. Депутат, по ходу работы с населением, должен принимать меры, направленные на обеспечение свобод, прав, а также законных интересов своих избирателей. Для этого депутату следует: рассматривать предложения, жалобы и заявления, которые поступили от избирателей; способствовать своевременному и правильному решению вопросов, которые в них содержатся; вести прием граждан; проводить изучение общественного мнения и, в случае возникновения такой необходимости, вносить предложения в органы местного самоуправления и государственной власти, общественные объединения и т.п. Связь депутата с населением требуется для того, чтобы избранники народа имели возможность ознакомиться с общим состоянием (социальным, экономическим и пр.) территории своего округа, равно как и с условиями быта и труда избирателей.

Из вышеперечисленных форм работы с населением следует выделить, в первую очередь, рассмотрение жалоб, предложений, заявлений. Депутат оказывает содействие при решении вопросов в рамках его компетенций. Причем депутат не может привлечь кого-то к юридической ответственности, в то же время, он имеет право обратиться в соответствующие инстанции с требованием, чтобы нарушения были устранены, а виновные лица наказаны. В том случае, когда рассмотрение какого-то обращения не относится к компетенции депутата, то он (депутат) должен доступно проинформировать население о тех должностных лицах и органах, которые занимаются рассмотрением обращений населения, об их порядке работы и об их компетенции Муниципальное право России. Учебник для вузов / под ред. А.Н. Кокотова. М.: Юрайт, 2014. С. 263..

Следующей формой является прием населения по личным вопросам. В действующем законодательстве не установлена периодичность и порядок проведения депутатом приемов населения. Депутату можно самому определять те процедурные вопросы, которые связаны с проведением приема. При приеме граждан депутату следует, после изучения общественного мнения, выявления нужд и запросов своих избирателей, разъяснить им решения, принятые представительным органом, законодательных актов органов государственной власти, ознакомить граждан с теми мероприятиями, которые направлены на то, чтобы поддержать материальное и культурное благополучие граждан, на то, чтобы удовлетворить их потребности.

В действующем федеральном законодательстве о статусе депутата не установлено, что он (депутат) должен в обязательном порядке информировать граждан о своей деятельности. Полагаем, что такую норму следует закрепить в законе о местном самоуправлении. Помимо этого, на сегодняшний день в законах о правовом положении депутата нет такого института, как наказы избранникам народа. В то же время, в законе «О статусе народных депутатов в СССР» О статусе народных депутатов в СССР: Закон СССР от 21.12.1989 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1989, № 29, ст. 567. (фактически утратил силу). была подобная норма: избиратели должны были давать наказ своим депутатам. Наказы - это что-то аналогичное сегодняшним предложениям. В то же время, не все предложения были наказами, а лишь те, которые имели важное общественное значение и были приняты во время проведения собраний избирателей. Именно посредством наказов происходило осуществление постоянной организационной связи между населением и депутатами. С нашей точки зрения, в настоящее время такой опыт заслуживает применения.

С полномочиями депутатов представительных органов местного самоуправления находится в неразрывной связи также и вопрос об их ответственности. В соответствии со ст. 71 Федерального закона № 131-ФЗ основания ее наступления перед гражданами, а также порядок решения соответствующих вопросов закреплены в уставах муниципальных образований согласно вышеназванному Федеральному закону Шевилева Е.Е. Правовые проблемы ответственности представительного органа местного самоуправления перед населением / Е.Е. Шевилева // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура, история, философия, право. 2012. № 5. С. 77-82..

Стоит согласиться с тем, что реализация ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления происходит, в первую очередь, как позитивная ответственность, другими словами, ответственная деятельность, нацеленная на решение вопросов местного значения; во вторую очередь, как негативная ответственность, иначе говоря, ответственность депутатов перед избирателями вследствие утраты доверия, а также перед государством - при нарушении действующего законодательства, перед юридическими и физическими лицами - в порядке, установленном в действующем законодательстве. Причем порядок привлечения к ответственности регулируется в нормах различных правовых отраслей.

Таким образом, на основании всего вышесказанного, можно сделать следующий вывод: основная форма работы представительного органа - это заседание, в процессе которого происходит решение вопросов, отнесенных к его компетенции, согласно уставу муниципального образования и действующему законодательству.

Заключение

Представительным органом муниципального образования является орган, обладающий правом представлять интересы граждан и принимать от их имени решения, которые действуют на всей территории муниципального образования. Откуда следует его ведущая роль в системе органов местного самоуправления.

Представительный орган - это строго обязательный элемент в системе органов местного самоуправления. Представительный орган при осуществлении управленческой деятельности тесно взаимодействует с исполнительными и прочими органами местного самоуправления.

Структура представительного органа муниципального образования характеризует численный состав представительного органа, а также его внутреннее строение и устройство.

Муниципальные образования самостоятельно определяют внутреннее строение представительного органа местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности, которые закрепляются в регламентах, уставах, прочих правовых актах, которые принимают эти органы.

Основная форма работы представительного органа - это заседание, по ходу которого происходит решение вопросов, отнесенных к его компетенции, согласно уставу муниципального образования и действующему законодательству.

Полномочия представительного органа местного самоуправления следуют из норм федеральных законов, законов субъектов, и, конкретизируясь, находят свое закрепление в уставах. Как правило, это вопросы местной жизни: хозяйственная деятельность, налоги, бюджет, а также регулирование организационных вопросов самого представительного органа.

Реализация государственной политики в сфере развития местного самоуправления в России нуждается в комплексном подходе к решению поставленных задач, поэтапном их выполнении, а также определении главных направлений на соответствующей стадии реализации государственной политики.

Успешная реализация государственной политики в сфере развития местного самоуправления в России должна привести к формированию системы взаимодействия населения, представительных и прочих органов государственной власти и местного самоуправления. Эффективная деятельность такой системы даст возможность обеспечить:

- улучшение условий жизни граждан во всех муниципальных образованиях;

- обретение населением навыков демократического взаимодействия с создаваемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их работы, устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.

В заключении необходимо отметить, что местное самоуправление является правом населения на самостоятельное ведение местных дел. Государство, признав право граждан на местное самоуправление, признает самостоятельность местного самоуправления в рамках его компетенций и берет на себя обязанность по созданию необходимых условий для реализации этого права. И лишь, от того каким образом граждане воспользуются таким правом, во многом зависит благополучие определенного муниципального образования, а, соответственно, и в целом всего государства.

Список использованных источников

I Нормативные и иные правовые акты

...