Регулятивная функция финансового права: системный подход и реализация

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Регулятивная функция финансового права: системный подход и реализация

Смирникова Юлия Леонтьевна

12.00.14 -- административное право,

финансовое право, информационное право

Москва -- 2012

Работа выполнена в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Грачева Елена Юрьевна

Официальные оппоненты: Горбунова Ольга Николаевна,

доктор юридических наук, профессор, Российская академия правосудия,

профессор кафедры финансового права

Соколова Эльвира Дмитриевна,

доктор юридических наук, профессор,

Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации,

профессор кафедры финансового и налогового права

Комягин Дмитрий Львович,

доктор юридических наук,

Национальный исследовательский университет -- Высшая школа экономики, профессор кафедры финансового права

Ведущая организация: Саратовская государственная юридическая академия

Защита состоится 23 мая 2012 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 на базе Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е Кутафина.

Автореферат разослан _____ __________ 2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Финансовое право оказывает воздействие на различные сферы общественных отношений, реализуя тем самым присущие отрасли права функции. Функциональный подход в исследовании финансового права позволяет уяснить его социальное назначение и роль в совершенствовании управления общественными процессами в современных условиях развития рыночной экономики и формирования правового государства.

При этом речь идет не только об активизации действия финансового права, но и о понимании границ применимости финансово-правовых механизмов в системе общественных отношений. Исследование регулятивной функции финансового права, отражающей функциональную природу отрасли права, позволяет дать теоретическую и практическую интерпретацию многим вопросам, стоящим перед финансово-правовой наукой на современном этапе.

Исследование функций права является традиционной сферой научного анализа как в общей теории права, так и в отраслевых науках. Поскольку функции права отражают сущность и социальное назначение права, они отнесены к фундаментальным проблемам отечественной правовой науки. Однако в теории финансового права функциям отрасли права уделялось недостаточно внимания.

Научно-теоретические основы регулятивной функции финансового права непосредственно связаны с раскрытием его публично-правовой природы и сущности. Изменения, происходящие в сфере финансовых отношений, а также усиление общеправовой тенденции конвергенции публичного и частного права оказывают существенное влияние на развитие российского финансового права. При этом отрасль финансового права не изменяет своей публично-правовой сущности, а тенденции ее развития обусловлены усложнением публичной финансовой деятельности.

Системный подход в исследовании регулятивной функции финансового права позволяет раскрыть взаимосвязь юридического (нормативного) и социального аспектов, а в некоторых случаях зависимость функционирования отрасли права от иных факторов, которые оказывают влияние на финансовые правоотношения. При использовании системного подхода могут быть выявлены аспекты финансово-правового регулирования, ранее по получившие освещения в юридической науке. Рассмотрение регулятивной функции финансового права позволяет наиболее полно выявить взаимосвязи отрасли права с иными социально-экономическими явлениями, такими, как финансы, государство и политика.

Успешное решение вопроса о повышении эффективности финансово-правовых средств регулирования также зависит от выявления сущности финансового права в функциональном аспекте. Научные основы регулятивной функции финансового права позволят определить требования, которым должно соответствовать содержание финансово-правовой нормы исходя из выявленных особенностей этой функции.

Таким образом, одной из актуальных проблем науки финансового права является определение концепции регулятивной функции, позволяющей более полно раскрыть социальную ценность финансового права.

До настоящего времени регулятивная функция финансового права не являлась предметом самостоятельного всестороннего исследования. Между тем регулятивная функция финансового права имеет отраслевую специфику и заслуживает отдельного рассмотрения. В финансово-правовой науке А.С. Емельяновым проводилось специальное исследование охранительной функции финансового права в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук «Реализация охранительной функции финансового права» (М., 2005). Вместе с тем необходимо отметить, что в финансово-правовой науке имеется большое количество работ, в той или иной степени затрагивающих отдельные аспекты отраслевой регулятивной функции.

Степень научной разработанности темы исследования. Особое внимание при исследовании регулятивной функции финансового права уделялось трудам и выводам ученых по общей теории права и государства. Так, проблемы функций права в целом и регулятивной функции в частности, а также отграничения функций права от смежных правовых явлений изучались такими учеными, как: А. И. Абрамов, С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, М. И. Байтин, А. М. Васильев, А. Б. Венгеров, В. М. Горшенев, В. А. Затонский, Л. И. Каск, Д. А. Керимов, В. А. Кулапов, Д. А. Липинский, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В. С. Нерсесянц, Т. Н. Радько, В. П. Реутов, В. А. Сапун, В. М. Сырых, Ю. Г. Ткаченко, И. Е. Фарбер, Ф. Н. Фаткуллин, А. Е. Черданцев, Н. В. Черноголовкин, А. Г. Чернявский, Л. А. Чумак, В. А. Шабалин, К. В. Шундиков и др.

Фундаментальную основу исследования эволюции и современных тенденций финансового права как отрасли права составили труды таких ученых, как: Н. М. Артемов, Е. М. Ашмарина, К. С. Бельский, О. В. Болтинова, Д. В. Винницкий, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, В. В. Гриценко, А. В. Демин, О. А. Дмитрик, Л. Н. Древаль, С. В. Запольский, М. Ф. Ивлиева, М. В. Карасева, А. Н. Козырин, Д. Л. Комягин, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, Н. П. Кучерявенко, А. А. Нечай, Г. В. Петрова, Е. В. Покачалова, М. Б. Разгильдиева, Е. А. Ровинский, И. В. Рукавишникова, Г. Ф. Ручкина, С. В. Рыбакова, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколова, А. В. Турбанов, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, Н. А. Шевелева, А. А. Ялбулганов и др.

Научную базу исследования составили труды ученых дореволюционного периода развития финансового права, а именно: В. П. Безобразова, Э. Н. Берендтса, И. Т. Тарасова, Л. В. Ходского, И. И. Янжула, В. Г. Яроцкого и др.

Исследуя роль финансового права в обеспечении функций государства, автор обращался к выводам относительно различных функций государства, в том числе экономической функции, которые представлены в работах таких авторов, как: А. А. Адыев, Г. Ю. Атаян, С. В. Бабаев, А. Н. Васенина, Л. И. Загайнов, А. В. Мелихова, А. Н. Милюков, В. С. Миронов, И. Ю. Никодимов, Д. С. Новиков, Ю. Г. Просвирнин Е. В. Рябова, О. Е. Савенко, А. А. Сайдаманов, Э. В. Талапина, Д. В. Терехин, Г. В. Ткаченко, Е. С. Устинович, Н. Н. Федосеева, И. С. Штин и др.

При исследовании взаимосвязи регулятивной функции финансового права и функций финансов были проанализированы научные труды ученых-экономистов: А. М. Бабича, С. В. Барулина, В. А. Боровковой, Э. А. Вознесенского, В. П. Горегляда, А. Г. Грязновой, Л. А. Дробозиной, В. П. Дьяченко, Т. М. Ковалевой, Г. П. Косаченко, С. И. Лушина, И. Д. Мацкуляка, С. В. Мурашовой, Л. Н. Павловой, Г. В. Поляка, В. М. Родионовой, Б. М. Сабанти и др.

Выводы о взаимодействии финансового права и политики были сформулированы на основе изучения работ ученых по общей теории права, а также политологии: А. Д. Верещагиной, А. И. Демидова, А. А. Дуденковой, Н. В. Исакова, А. П. Коробовой, А. Ю. Лаврика, А. П. Мазуренко, Г. И. Муромцева, В. А. Рудковского, О. Ю. Рыбакова, Н. В. Федорова, Л. А. Федуна, Б. Г. Юмадилова и др.

Важными при исследовании правового регулирования публичной финансовой деятельности оказались выводы относительно источников права следующих ученых: О. Е. Кутафина, А. С. Пиголкина, А. Н. Полякова, И. Н. Сенякина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова и др.

Юридические конструкции в финансовом праве исследовались с использованием выводов, сделанных такими учеными, как: М. Л. Давыдова, Р. Иеринг, К. М. Коркунов, Д. Е. Пономарев, В. В. Чевычелов, А. Ф. Черданцев и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, опосредуемые нормами финансового права.

Предметом исследования выступает система правовых норм, регулирующих отношения в сфере публичной финансовой деятельности, судебная практика, а также существующие в правовой науке взгляды, идеи и представления об исследуемой проблематике.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке научной концепции регулятивной функции финансового права, что позволит выработать направления совершенствования финансово-правовых норм.

Для достижения названных целей поставлены следующие задачи:

- на основе анализа общетеоретических научных подходов выявить особенности регулятивной функции финансового права и определить ее место в системе иных функций;

- исследовать содержание регулятивной функции финансового права;

- выявить влияние финансового права на общественные отношения, что позволит определить особенности финансово-правового воздействия;

- на основе исследования современных тенденций изменения предмета финансового права проанализировать изменения сферы действия регулятивной функции финансового права;

- выявить и исследовать функциональные связи финансового права;

- исследовать правовое регулирование как форму реализации регулятивной функции финансового права и отграничить финансово-правовое регулирование от иных видов регулирования;

- определить уровни правового регулирования публичной финансовой деятельности;

- выявить особенности реализации регулятивной функции финансового права на различных уровнях правового регулирования и исследовать связи между этими уровнями;

- рассмотреть юридические конструкции финансового права как средства реализации регулятивной функции финансового права.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Общеметодологическую основу диссертации составил общенаучный (диалектический) метод познания правовой действительности, позволивший рассмотреть проблематику категориального понимания регулятивной функции финансового права в неразрывном единстве с иными правовыми явлениями. Кроме того, в ходе исследования применялись частнонаучные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, логический, межотраслевой метод юридических исследований и др.), а также законы и категории диалектики (единства абстрактного и конкретного, общего и особенного) и методологические приемы (анализ и синтез, сравнение и обобщение).

Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации (далее -- Конституция), федеральные законы в сфере финансовых отношений, иные нормативные правовые акты РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты муниципальных образований. В работе использованы международные договоры РФ, исследованы некоторые зарубежные нормативные правовые акты, представляющие интерес с позиции сравнительного анализа с законодательством РФ.

Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, официально опубликованные результаты проверок Счетной палаты РФ, отчеты общероссийского профессионального объединения -- Российского союза автостраховщиков (РСА) и Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов.

Научная новизна диссертации заключается в создании авторской концепции регулятивной функции финансового права, позволяющей раскрыть взаимосвязь юридического и социального аспектов отрасли права, а также функциональные связи, оказывающие влияние на финансовые отношения.

Научная новизна обусловлена также сделанными теоретическими выводами, основная суть которых заключается в следующем: предложено понятие регулятивной функции финансового права, определено ее содержание и место в системе функций права; исходя из выделения регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права выявлены особенности их реализации и влияние на процесс эволюции финансового права; выявлены новые объекты регулятивной функции финансового права; определены формы реализации регулятивной функции финансового права и их особенности; определены юридические конструкции как средства реализации регулятивной функции финансового права, предложены их понятие и классификация с учетом отраслевых особенностей.

Научная новизна диссертации выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Регулятивная функция финансового права понимается как обусловленное объективной необходимостью осуществления публичной финансовой деятельности свойство финансового права, которое выражается в способности отрасли права оказывать правовое воздействие на публичные (централизованные и децентрализованные) финансовые отношения и частные финансовые отношения в случае необходимости обеспечения (защиты) публичного (общественного) интереса.

2. Содержание регулятивной функции финансового права имеет юридический и социальный аспекты, взаимосвязанные между собой и заключающиеся в способности отрасли права оказывать специально-юридическое воздействие на сферу финансовых отношений, обеспечивая сочетание статики и динамики финансово-правового регулирования (юридический аспект), преодолевать противоречия между публичным и частным интересом, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, а также предотвращать возможные финансово-правовые конфликты (социальный аспект).

3. Регулятивная функция финансового права включает регулятивно-статическую и регулятивно-динамическую подфункции. Разграничение между ними обусловлено проявлением двух закономерностей развития права -- отражения в праве и правового опережающего отражения. С этих позиций регулятивно-статическая функция финансового права проявляется в способности финансового права отражать сущностные свойства финансовых отношений и организовывать общественные отношения в конкретный период, что выражается в содержании финансово-правовых норм. Регулятивно-динамическая функция финансового права обеспечивает возможность прогнозирования необходимости финансово-правового воздействия на общественные отношения, их преобразование посредством публичной финансовой деятельности с целью обеспечения публичного интереса, поиск наиболее эффективных средств правового воздействия на основе мониторинга финансового законодательства и его влияния на общественные отношения. публичный финансовый право регулятивный

4. Реализация регулятивной функции (регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций) отражает эволюционный характер развития финансового права. Регулятивная функция, с одной стороны, действует в границах общественных отношений, составляющих предмет финансового права, а с другой -- выступает условием изменения предмета финансового права. Указанные аспекты отражают различия механизмов реализации регулятивно-статической и регулятивно-динамической подфункций финансового права.

5. Финансы в специально юридическом смысле определены как опосредуемое нормами финансового права движение финансовых ресурсов в публичных (общественных) целях в связи с образованием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств. Специально-юридическое значение категории «финансы» отражает их публичный характер и позволяет объяснить изменения в предмете финансового права.

6. Публичная финансовая деятельность является функцией государства, необходимость которой определяется ее социальной (общественной) ценностью, обусловленной направленностью на выполнение публичных задач уполномоченными субъектами в различных сферах общественных отношений с использованием финансово-правовых средств воздействия.

Роль публичной финансовой деятельности в системе функций государства определяется следующим: являясь направлением деятельности государства, она имеет собственные объект, методы воздействия и принципы; неотъемлемость этой функции обусловлена тем, что посредством публичной финансовой деятельности создается материальная основа для иных функций государства.

7. Роль финансового права в предотвращении и разрешении политических противоречий в сфере финансовых отношений проявляется через регулятивные свойства отрасли права. Взаимодействие финансового права и политики заключается в их взаимном влиянии с учетом особенностей отношений, составляющих предмет финансового права.

8. Финансово-правовая политика представляет собой понятие финансово-правовой науки, отражая сбалансированное взаимодействие финансового права и политики. Финансово-правовая политика охватывает ту часть финансовых отношений, которые непосредственно связаны с публичной финансовой деятельностью и, соответственно, с предметом финансового права. Финансово-правовая политика обеспечивает системность финансово-правового регулирования и выполняет задачу прогнозирования финансового правотворчества.

9. В современных условиях усложнения публичной финансовой деятельности в качестве ее признака выступает сочетание финансовой централизации и децентрализации. Финансовая децентрализация связана с необходимостью защиты социального (общественного) интереса и заключается в передаче публичных функций новым субъектам, осуществляющим деятельность в различных сферах финансовых отношений. Финансовая децентрализация обусловливает расширение сферы действия регулятивной функции финансового права и изменение предмета финансового права.

10. Отношения по образованию, распределению и использованию фонда компенсационных выплат являются финансовыми правоотношениями. Особенности указанных финансовых правоотношений заключаются в следующем: 1) обязательным субъектом выступает профессиональное объединение страховщиков, правовой статус которого характеризует его как выполняющего публичные функции субъекта публичной финансовой деятельности; 2) между потерпевшим и профессиональным объединением страховщиков, осуществляющим компенсационные выплаты, отсутствуют страховые договорные отношения.

11. Правовая сущность компенсационных выплат отличается от правовой сущности выплат страховых. Компенсационная выплата имеет финансово-правовую природу. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат (резерв гарантий и резерв текущих компенсационных выплат) -- публичные децентрализованные денежные фонды. Фонды финансового обеспечения компенсационных выплат не связаны со страховыми обязательствами страховщиков, формируются помимо страховых резервов, которые являются частными децентрализованными денежными фондами.

12. Совокупность правовых норм, регулирующих образование, распределение и использование компенсационных выплат в отношениях по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, является институтом финансового права. Данное положение позволило: в теоретическом аспекте -- уточнить систему финансового права; в практическом аспекте -- обосновать возможность использования в этих отношениях финансово-правовых средств.

13. Одним из факторов выполнения государством социальных функций является его участие в отношениях по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что и предопределяет целесообразность финансово-правового регулирования фондов пенсионных накоплений. Финансово-правовое регулирование отношений по формированию и инвестированию фондов пенсионных накоплений проявляется: в установлении финансово-правового режима взносов (платежей), в совокупности составляющих фонд пенсионных накоплений; регламентации финансово-правовых средств стимулирования формирования пенсионных накоплений; определении особенностей финансовой деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию пенсионных накоплений, что обусловлено необходимостью обеспечения сохранности фондов пенсионных накоплений; юридическом оформлении особенностей учета средств пенсионных накоплений; введении в систему правового регулирования отношений по инвестированию средств пенсионных накоплений норм-запретов и норм-ограничений; закреплении процедур финансового контроля в отношениях по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

14. Формой реализации регулятивной функции финансового права является правовое регулирование публичной финансовой деятельности, посредством чего оказывается специально-юридическое воздействие отрасли права -- одно из направлений финансово-правового воздействия.

15. Финансовое регулирование имеет конституционное и юридическое содержание. Конституционное содержание финансового регулирования обусловлено его определением как исключительного предмета ведения Российской Федерации и в этом смысле отличается следующим: является частью государственного суверенитета и централизованной формой обеспечения единства экономического пространства; не исчерпывается полномочием нормативного правового регулирования финансовых отношений; осуществляется в целях реализации государственной финансовой политики в конкретный период социально-экономического развития государства; дискреционными полномочиями в установлении и использовании правовых средств при осуществлении финансового регулирования обладает Российская Федерация; финансовое регулирование и цели государственной финансовой политики взаимосвязаны с содержанием регулятивной функции финансового права. Финансовое регулирование с позиции юридического содержания является полномочием субъектов РФ, муниципальных образований по правовому регулированию финансовых отношений и характеризуется следующим: реализуется посредством правового регулирования субъектами РФ и муниципальными образованиями финансовых отношений на соответствующей территории; является элементом финансовой компетенции соответствующего публично-правового образования; заключается в конкретизации федерального уровня финансово-правового регулирования.

16. Уровнями правового регулирования публичной финансовой деятельности, на которых реализуется регулятивная функция финансового права, являются международно-правовой, федеральный, региональный (субъектов РФ), муниципальный уровни. При этом базовым для указанных уровней выступает конституционно-правовой. Сделан вывод, что тенденция конституционализации отрасли финансового права предопределяет содержание регулятивной функции финансового права. Во-первых, конституционно-правовые нормы, регулирующие финансовые отношения, детализируются финансово-правовыми нормами. Во-вторых, преодоление противоречий между публичным и частным интересами, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, возможно только при соблюдении конституционных принципов взаимодействия общества и государства.

17. Особенностями реализации регулятивной функции финансового права на международно-правовом уровне регулирования публичной финансовой деятельности являются: 1) использование метода координации интересов субъектов межгосударственного сотрудничества в финансовой сфере; 2) принятие финансовых международно-правовых норм и международных договоров РФ.

18. Выявлена современная тенденция развития финансового правотворчества субъектов РФ, которая заключается в систематизации региональных финансовых нормативных правовых актов в форме консолидации законодательства, направленной на преодоление множественности актов, изданных по одному и тому же предмету регулирования. При этом такая форма систематизации регионального финансового законодательства, как кодификация, представляется нецелесообразной, поскольку ведет к значительному дублированию финансово-правовых норм федерального законодательства.

19. Регулятивная функция финансового права реализуется посредством установления финансово-правовых конструкций, применение которых обусловлено целями и задачами публичной финансовой деятельности. Финансово-правовые конструкции (в нормативном смысле) определены как совокупность финансово-правовых средств, объединенных в целях формирования юридической модели организации финансовых отношений. При этом признается допустимым использование в финансовом праве и иных юридических конструкций, сформированных в других отраслях права. Проведена классификация финансово-правовых конструкций, позволяющая повышать эффективность финансово-правового регулирования. Финансово-правовые конструкции подразделяются по степени юридической определенности (нормативные и доктринальные), по специфике содержания (материальные и процессуальные), по способу создания (общие и производные).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования способствуют развитию науки финансового права и могут быть оценены как новое научное направление. Разработанные положения могут иметь значение для совершенствования нормативных правовых актов и правоприменительной практики в сфере финансовых отношений, а также использоваться в процессе преподавания соответствующих финансово-правовых учебных дисциплин.

Теоретическое значение проведенного исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных вопросов, доктринальным обоснованием системного подхода в исследовании регулятивной функции финансового права и ее реализации, ориентированностью на совершенствование финансовых нормативных правовых актов, что призвано способствовать эффективному осуществлению публичной финансовой деятельности.

Сформулированные автором выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и учебно-методической разработки вопросов финансово-правового регулирования.

Практическое значение диссертации определяется ее направленностью на совершенствование правового регулирования публичной финансовой деятельности, что связано с необходимостью учитывать закономерности развития права, одной из которых является правовое опережающее отражение в сфере публичных финансовых отношений.

Результаты исследования могут быть востребованы при подготовке и обсуждении законопроектов, направленных на совершенствование действующего финансового законодательства, применении и толковании нормативных правовых актов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации, промежуточные и итоговые результаты научной работы по теме исследования получили апробацию в следующих формах:

- при обсуждении кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и кафедрой финансового права Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина;

- в научных работах автора, включая монографии, комментарии, другие научные работы, в том числе в статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации;

- в докладах на международных и всероссийских научно-практических конференциях, в том числе на конференциях: «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2010 г.); «Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения)» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 3-4 июня 2010 г.); «Конституционно-правовое регулирование общественных отношений в Республике Беларусь и других европейских государствах» (Гродно, Гродненский государственный университет имени Я. Купалы, 2011); «Институциональные проблемы современного финансового права» (Саратов, Саратовская государственная академия права, 2 июня 2011 г.) и др.;

- в проведении лекций, семинаров и практических занятий по курсу «Финансовое право», а также спецкурсу магистерской программы «Финансовый юрист» в Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;

- в подготовке учебников (в составе авторского коллектива) и учебных пособий по курсам «Налоговое право России» и «Валютное право», учебно-методических материалов по преподаваемым учебным курсам.

Структура диссертации обусловлена темой, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, библиографического списка.

Основное содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется ее научная разработанность, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, раскрываются методологическая и нормативная основы, эмпирическая база исследования, научная новизна диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту, подтверждается теоретическая и практическая значимость работы, излагаются результаты апробации проведенного исследования, а также сведения о его структуре.

Первая глава «Регулятивная функция: общетеоретическая характеристика и отраслевые особенности» состоит из двух параграфов и посвящена анализу общетеоретических характеристик функций права, в том числе регулятивной функции, что позволило сформулировать ее отраслевое понимание и выявить особенности.

В первом параграфе «Регулятивная функция права как общетеоретическая категория» анализируется общетеоретическая категория «функции права», в том числе «регулятивная функция», выявляется ее соотношение с иными общетеоретическими понятиями.

Многогранность проявления права в общественной жизни приводит к дискуссиям о его природе и формированию на этой основе различных концепций правопонимания. При этом вне зависимости от приверженности к определенной концепции учеными признается наличие у права функций, которые, собственно, и отражают его сущность. Споры при анализе функциональной стороны права ведутся относительно понятия и состава функций, а не факта их существования.

Анализ различных научных взглядов относительно понятия и видов функций права приводит к выводу о включении в регулятивную функцию двух подфункций -- регулятивно-статической и регулятивно-динамической. Регулятивная функция права -- неотъемлемое свойство права в целом, специфически проявляющееся в различных отраслях права в зависимости от сферы правового регулирования, используемых методов правового регулирования, правовых средств и юридических конструкций.

Регулятивная функция, находясь во взаимодействии с охранительной функцией, является первичной по отношению к последней. Охрана общественных отношений -- необходимый элемент обеспечения законности и правопорядка, однако реализация охранительной функции происходит в случае упорядоченности общественных отношений, возникновения соответствующих регулятивных правоотношений, а правовые средства реализации определяются в процессе правового регулирования.

Выявленная в общей теории права взаимосвязь функций и задач права имеет отраслевое значение и предопределяет необходимость выделения регулятивно-динамической подфункции.

Исходя из разграничения категорий «правовое регулирование» и «правовое воздействие» регулятивная функция рассматривается как специально-юридическое воздействие права, взаимосвязанное с иными направлениями правового воздействия.

Учение о механизме правового регулирования в целом и его инструментальная концепция в частности позволили теоретически обосновать рассмотрение юридических конструкций финансового права как средств реализации регулятивной функции финансового права.

Во втором параграфе «Роль финансового права и особенности отраслевой регулятивной функции» определяется роль финансового права и на этой основе выявляется содержание отраслевой регулятивной функции, а также исследуются ее подфункции -- регулятивно-статическая и регулятивно-динамическая.

Роль финансового права заключается в способности отрасли права через финансово-правовые средства оказывать правовое воздействие на различные сферы общественной жизни в целях обеспечения публичного интереса. При этом финансово-правовое воздействие выходит за пределы общественных отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования.

Особенности отраслевой регулятивной функции обусловлены следующими факторами: во-первых, предметом финансового права, определяющим содержание регулятивной функции исходя из публичного характера финансовых отношений; во-вторых, методами финансово-правового регулирования, которые не позволяют субъектам финансовых правоотношений использовать возможности саморегулирования и самоорганизации; в-третьих, необходимостью реализации функций государства, одной из которых является публичная финансовая деятельность.

Содержание регулятивной функции финансового права рассмотрено через два аспекта -- юридический и социальный, которые взаимосвязаны между собой.

Социальный аспект регулятивной функции финансового права заключается в способности отрасли права преодолевать противоречия между публичным и частным интересом, присущие отношениям в сфере публичной финансовой деятельности, а также предотвращать возможные финансово-правовые конфликты посредством установления финансово-правовых средств согласования интересов субъектов финансового права.

В результате исследования социального содержания регулятивной функции финансового права сделан вывод, что оно зависит от сложившегося в конкретный период механизма взаимодействия общества и государства, одним из элементов которого является соотношение публичного и частного интереса.

В науке финансового права вопрос соотношения интересов решается по-разному и зависит от двух ключевых аспектов: во-первых, от различий в определениях понятия «публичный интерес»; во-вторых, от характера соотношения публичного и частного интереса -- приоритета публичного интереса, их согласования или поиска баланса между публичным и частным интересами.

Автор приходит к выводу, что публичные интересы являются многозначным понятием, однако при их характеристике необходимо учитывать юридическую закрепленность в финансово-правовых нормах и обусловленность конституционно учрежденным механизмом взаимодействия общества и государства.

Определяя характер соотношения публичного и частного интересов, автор разделяет научную позицию о приоритете в финансовом праве публичного интереса. Возможность достижения баланса частных и публичных интересов в финансовом праве может являться лишь следствием устранения противоречий, что практически невозможно исходя из природы финансовых отношений. Приоритет публичного интереса и особенности публичной финансовой деятельности проецируются на ограничение в возможности использования некоторых демократических механизмов (например, ограничения для вынесения на референдум некоторых вопросов, затрагивающих сферу финансовых отношений). При этом отмечается, что оптимальное сочетание частных и публичных интересов во многом зависит от определенности основных направлений финансово-правовой политики.

Юридический аспект регулятивной функции финансового права заключается в способности отрасли права оказывать специально-юридическое воздействие на общественные отношения, обеспечивая сочетание стабильности и динамичности в предмете финансово-правового регулирования. Отмечено, что нестабильность содержания финансово-правовых норм детерминирована разными причинами: с одной стороны, она объективно обусловлена, так как изменения финансово-правовых норм объясняются зависимостью их содержания от экономического положения государства и проводимой в определенный период финансовой политики; с другой стороны, это негативное явление, поскольку причиной изменения содержания финансово-правовых норм зачастую является финансовая политика, основывающаяся на проведении «финансовых экспериментов».

Специально-юридическое воздействие осуществляется при помощи финансово-правовых средств, непосредственно связанных с целями и задачами финансово-правового регулирования. Общей задачей финансового права является создание оптимального финансово-правового режима (порядка), отвечающего современным экономическим условиям развития и социальным потребностям общества. Конкретизация этой задачи происходит в процессе определения целей государственной финансовой политики и их соответствующей правовой регламентации.

В результате анализа функционального аспекта финансово-правовых средств сделан вывод, что, являясь способом реализации государственной финансовой политики, они одновременно выполняют обеспечительную и ограничительную функции. С одной стороны, они выступают средством обеспечения реализации государственной финансовой политики, поскольку без юридического инструментария она будет иметь декларативный характер, а с другой -- средством ее ограничения, поскольку правовые средства ограничивают произвольное вмешательство в социально-экономическую жизнь общества.

Регулятивная функция финансового права включает регулятивно-статическую и регулятивно-динамическую подфункции.

Регулятивно-статическая подфункция финансового права проявляется в способности финансового права отражать сущностные свойства финансовых отношений и организовывать общественные отношения в конкретный период, что выражается в содержании финансово-правовых норм. Анализируются такие финансово-правовые средства реализации регулятивно-статической функции, как нормы-принципы и нормы-дефиниции.

Регулятивно-динамическая подфункция финансового права обеспечивает возможность прогнозирования необходимости финансово-правового воздействия на общественные отношения, их преобразование с целью обеспечения публичного интереса, поиск наиболее эффективных средств правового воздействия на основе мониторинга финансового законодательства и его влияния на общественные отношения.

Регулятивно-динамическая функция отражает способность финансового права оказывать влияние не только на централизованные публичные финансы, но и на децентрализованные публичные финансовые отношения, а также частные финансы.

Регулятивная функция финансового права, объединяя процессы стабильности и изменения в осуществлении публичной финансовой деятельности, отражает эволюционный характер развития отрасли права.

Сделан вывод, что регулятивная функция финансового права -- это обусловленные объективной необходимостью осуществления публичной финансовой деятельности свойства финансового права, которые выражаются в способности отрасли права оказывать правовое воздействие на публичные (централизованные и децентрализованные) финансовые отношения и частные финансовые отношения в случае необходимости обеспечения (защиты) публичного (общественного) интереса.

Во второй главе «Функциональные связи финансового права как факторы, детерминирующие особенности регулятивной функции», состоящей из двух параграфов, исследуются взаимосвязи финансового права с финансами, функциями государства, а также анализируется взаимное влияние финансового права и политики.

В первом параграфе «Взаимосвязь финансового права с государством и финансами» проанализировано понятие финансов, выявлена роль финансового права в реализации функций финансов, рассмотрена публичная финансовая деятельность в системе функций государства.

Особенности отраслевой регулятивной функции обусловлены социально-экономической ролью финансового права, которая исследована через взаимосвязи отрасли права с государством и финансами.

Взаимосвязь финансового права и финансов проявляется двояко: с одной стороны, сферой реализации отраслевой регулятивной функции выступают финансовые отношения; с другой -- реализация функций финансов невозможна без финансово-правового регулирования.

Анализируя научные дискуссии по вопросам выявления сущности финансов (публичных и частных) и роли государства в их возникновении и развитии, автор приходит к выводу о неоднозначности использования понятия «публичные финансы» в финансово-правовой науке.

Следствием дискуссионности в определении сущности финансов становится различная оценка выполняемых ими функций. Причины неоднозначных научных подходов кроются в выявлении различных аспектов роли финансов в общественных отношениях, а также роли публично-правового субъекта в образовании, распределении и использовании фондов денежных средств. Автор приходит к выводу, что финансы не выполняют функцию финансового регулирования (регулятивную), поскольку деятельность публично-правовых субъектов в финансовых отношениях не может быть отнесена к функциям финансов.

Аргументирован вывод о том, что роль финансового права в организации финансов позволяет рассматривать финансы в специально-юридическом смысле, а функции финансов реализуются посредством публичной финансовой деятельности.

Финансы в специальном юридическом смысле представляют собой опосредуемое нормами финансового права движение финансовых ресурсов в публичных (общественных) целях в связи с образованием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств. Названная характеристика финансов позволит исключить противоречия между финансовой и правовой науками, а также уточнить объект финансово-правового регулирования.

Финансовое право взаимосвязано с функциональной системой государства, понимаемой как совокупность всех функций государства и их взаимодействие.

Сделан вывод, что неотъемлемым направлением деятельности государства является публичная финансовая деятельность, что позволило рассматривать ее как самостоятельную функцию государства, обусловленную статусом государства как суверенного и социально ориентированного.

Роль публичной финансовой деятельности в системе функций государства определяется следующими факторами: самостоятельность этой функции государства обусловлена спецификой сферы и методов государственного воздействия; неотъемлемость этой функции и статуса государства подтверждаются тем, что посредством публичной финансовой деятельности создается материальная основа для иных функций государства.

Финансовое право, регулируя отношения, возникающие в сфере публичной финансовой деятельности, выступает правовым механизмом осуществления функции публичной финансовой деятельности и отраслью права, регулятивная функция которой направлена на организацию и преобразование отношений в процессе ее осуществления. При этом публичная финансовая деятельность является основной финансово-правовой категорией.

Сделан вывод, что публичная финансовая деятельность является функцией государства, необходимость которой определяется ее социальной (общественной) ценностью, обусловленной направленностью на выполнение публичных задач уполномоченными субъектами в различных сферах общественных отношений (публичных (централизованных и децентрализованных) финансовых отношений, частных финансовых отношений) с использованием финансово-правовых средств воздействия.

Во втором параграфе «Взаимодействие финансового права и политики» выявляются различные аспекты воздействия финансового права на политику и наоборот, анализируются понятия «финансовая политика» и «финансово-правовая политика», выявляется юридическая природа программно-политических актов.

Взаимодействие финансового права и политики исследуется не с позиции первичности или вторичности того или иного явления, а путем определения механизмов их взаимопроникновения и взаимообусловленности.

Финансовые отношения зачастую являются сосредоточием противоречивых политических интересов. Роль финансового права заключается в предотвращении и разрешении политических противоречий и реализуется через регулятивные свойства отрасли права.

Государственная финансовая политика определяет направления (цели) финансово-правового регулирования. Отмечается, что политика в конкретный период может не отражать объективных потребностей и возможностей общества, поэтому задачей финансового права является обеспечение функционирования сферы финансовых отношений с основой на финансово-правовые принципы, а не политические факторы.

Сделан вывод, что сбалансированное взаимодействие финансового права и политики отражает категория «финансово-правовая политика». Она имеет собственное содержание, формы проявления, характеризуется направленностью на совершенствование системы финансово-правового регулирования, находит объективацию в нормах финансового права, включаясь в механизм финансового правотворчества.

Категория «финансово-правовая политика» отражает содержание каждого из понятий, которые ее образуют: «политика», «финансовая политика» и «финансовое право». При этом финансово-правовая политика является самостоятельным элементом политико-правовых отношений в финансовой сфере и как категория финансового права включает не все аспекты образующих ее понятий.

Исследуя финансовую политику, автор делает вывод, что ее особенности определяются двумя аспектами, каждый из которых взаимосвязан с правом, так как без правового оформления финансовая политика не может быть реализована: во-первых, необходимостью и обязательностью воздействия на специфический объект -- финансовые отношения, что и обусловливает особенности финансово-правового регулирования; во-вторых, социально-экономической значимостью финансовой политики, поскольку она учитывается при формировании иных направлений государственной политики (социальной, экономической, военной и иных), приобретая в этом смысле прикладное значение.

Закрепление финансовой политики нормами финансового права позволяет перевести ее в плоскость финансовых правоотношений. Таким образом, правовое регулирование выступает способом юридического оформления финансовой политики, а правотворческий процесс интегрирует финансовую политику в область финансового права.

Финансово-правовая политика, являясь категорией финансового права, имеет концептуальную и нормативную основы. Первая является результатом научного поиска и заключается в выработке и обосновании совокупности идей относительно совершенствования механизма финансово-правового воздействия; вторая складывается из норм финансового права, которые опосредуют финансовую политику. Финансово-правовая политика обеспечивает системность финансово-правового регулирования, выполняя задачу прогнозирования финансового правотворчества.

Финансово-правовая политика охватывает только ту часть финансовых отношений, которые непосредственно связаны с публичной финансовой деятельностью и, соответственно, с предметом финансового права. Финансово-правовая политика не выходит за пределы предмета и методов финансового права, поэтому в ее содержание не включаются общественные отношения, регулируемые правовыми нормами других отраслей права.

В ходе исследования юридических форм финансово-правовой политики особое внимание уделяется политическим документам (посланиям, концепциям, стратегиям, основным направлениям и доктринам), в которых закрепляются основополагающие характеристики, ориентиры проводимой политики в государстве, получающие общеобязательный статус в результате принятия финансово-правовых норм и реализующиеся в процессе правоприменения.

Сущность программно-политических актов определяется той ролью, которую они выполняют в процессе правового регулирования финансовых отношений. Содержание этих актов является комплексным, поскольку они включают различные положения. Объединяет эти акты то, что они определяют конкретные задачи финансово-правового регулирования, стратегические и тактические политические цели в финансовой сфере, которые учитываются при принятии финансово-правовых норм. Программно-политические акты выступают средством политико-правового воздействия, которое в конечном итоге воплощается в финансово-правовых нормах.

Автор разделяет мнение, что исследуемые акты являются актами soft law -- «мягкого права». Их рассмотрение в качестве таковых отражает их роль в механизме воздействия государства на общественную жизнь и придает целевую направленность всей системе финансово-правового регулирования. В отличие от финансовых нормативных правовых актов программно-политические акты более чутко реагируют на изменения в политико-правовых отношениях в финансовой сфере. К таким актам отнесены бюджетное послание Президента РФ, а также программно-политические акты (концепции, стратегии, основные направления, доктрины), утверждаемые указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Исходя из различных классификационных критериев выделены виды финансово-правовой политики: по территориальному признаку -- федеральная, региональная (субъектов РФ) и муниципальная финансово-правовая политика; по временному признаку -- стратегическая и тактическая финансово-правовая политика; по объективным условиям формирования на конкретном этапе общественного развития -- финансово-правовая политика переходного периода, политика кризисного периода и финансово-правовая политика стабильности; по направлениям финансово-правовой политики -- бюджетно-правовая политика, налогово-правовая политика, правовая политика в сфере страхования, в банковских и валютных отношениях и др.

Третья глава «Публичная финансовая деятельность как сфера реализации регулятивной функции финансового права» состоит из трех параграфов и посвящена характеристике публичной финансовой деятельности и ее системообразующей роли для финансового права, исследованию нового объекта публичной финансовой деятельности -- публичного децентрализованного фонда компенсационных выплат и направлений финансово-правового регулирования относительно фондов пенсионных накоплений.

...