Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Глобальной тенденцией ХХI века является возрастание роли и значения туризма для личности, общества и государства. Туристские поездки (путешествия) в современном мире - это неотъемлемая часть жизни человека, связанная с реализацией его права на отдых и досуг, свободы передвижения, права на доступ к культурным ценностям, а также иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Туризм выполняет важные социально-экономические, культурно-экологические, международные и иные функции.

В Российской Федерации туризм также рассматривается не только как путешествия отдельных граждан, но и как сложный межотраслевой объект государственно-правового воздействия (далее - сфера туризма). Так, российскими туристами в 2011 году было совершено около 49 млн путешествий по территории Российской Федерации и за ее пределами. Доля туризма в валовом внутреннем продукте России (ВВП) составила 2,6%, а с учетом мультипликативного эффекта - 6,5%. Российская туристская индустрия представлена более 11 700 гостиницами и другими коллективными средствами размещения, а также 4770 туроператорами, гражданско-правовая ответственность которых перед туристами застрахована на общую сумму 75 млрд рублей. В производство товаров, работ и услуг в сфере туризма вовлечено более 20 видов экономической деятельности, предоставляющих работу более чем 2,6 млн человек. Вопросы развития международного сотрудничества и партнерства Российской Федерации с иностранными государствами в сфере туризма на регулярной основе рассматриваются на самом высоком политическом уровне.

Как показывает опыт, развитие туризма в Российской Федерации создает необходимые условия для повышения уровня жизни, мобильности и занятости населения. Сфера туризма обеспечивает стабильный экономический рост региональных экономик, рациональное использование объектов культурного и природного наследия, развитие международных контактов. А устойчивое развитие туризма является одним из показателей достойной жизни и свободного развития человека в социальном правовом государстве. административный правовой безопасность туризм

Однако на фоне стремительного роста числа путешествий граждан, возрастания роли туризма в Российской Федерации увеличивается и количество внутренних и внешних угроз безопасности, которые становятся все более разрушительными и менее предсказуемыми. Опасности природного и техногенного характера, включая чрезвычайные экологические ситуации, непрерывно сопровождают туристов во время их путешествий. Активно проявляют себя и другие виды опасностей, как, например, несчастные случаи, дорожно-транспортные происшествия (ДТП), авиационные происшествия, случаи причинения вреда жизни, здоровью и имуществу туристов в результате недостатков услуг. Риски, связанные с распространением эпидемий опасных заболеваний, также являются серьезной проблемой как для принимающих, так и для направляющих туристов государств.

Достаточно сказать, что за 2006 - 2010 годы в рамках внутреннего туризма только в 59 субъектах Российской Федерации при занятии активными видами туризма погибли 1089 человек, пропали без вести 267 туристов, 6627 получили травмы различной степени тяжести. В 2010 году российскими туристами при совершении международных путешествий было заключено 2 316 729 договоров страхования от несчастных случаев и болезней, страховые выплаты по которым составили 450 890 тыс. рублей. В 2009 - 2010 годах за страховой помощью обратились около 152 000 российских туристов, находившихся за рубежом, 78 человек погибли, 35 277 получили травмы. В течение 2011 года медицинская помощь потребовалась более 1200 российским туристам, которые путешествовали по двум крупнейшим туристским регионам Турецкой Республики (Анталия и Мугла), 43 человека погибли, 167 человек получили травмы в ДТП. За 2007 - 2011 годы общий объем финансовых компенсаций, произведенных туристам страховыми организациями по договорам страхования гражданской ответственности туроператоров, составил более 125 млн рублей.

В международном рейтинге туристской конкурентоспособности, который ежегодно определяется экспертами Всемирного экономического форума (ВЭФ), Российская Федерация в вопросах обеспечения безопасности туризма пока занимает 113-е место из 139 государств.

Сфера туризма Российской Федерации, как и мировая система туризма в целом, все чаще становится объектом посягательств со стороны национальной и международной организованной преступности, в том числе в целях хищения имущества туристов, совершения насильственных действий в отношении их, осуществления террористической и экстремистской деятельности. Это позволяет говорить о безопасности туризма как об одном из элементов национальной безопасности Российской Федерации.

В этих условиях реализация комплекса мер по обеспечению национальной безопасности является насущной потребностью личности, общества и государства, постоянным приоритетом внутренней и внешней политики Российской Федерации, а также императивом ее развития на долгосрочную перспективу. При этом многие вопросы теории и практики обеспечения безопасности туризма, включая поиск оптимального правового порядка в данной области, остаются предметом острых дискуссий, творческого осмысления и комплексных управленческих решений. Тем не менее, фактический анализ ситуации показывает, что коренного улучшения состояния безопасности туризма пока не произошло.

Выход из создавшегося положения видится, прежде всего, в подходе к безопасности туризма как к одному из стратегических направлений национальной безопасности Российской Федерации. Реализация указанного подхода предполагает разработку организационно-правового механизма разрешения (сглаживания) противоречий между частными интересами отдельной личности, связанными с беспрепятственной реализацией ее свободы передвижения и иных прав при совершении путешествий, и публичными интересами общества и государства, заключающимися в необходимости укрепления национальной безопасности Российской Федерации и, как следствие, в установлении новых и (или) модернизации действующих требований и мер обеспечения безопасности туризма.

Представляется необходимым формирование эффективных механизмов защиты прав и законных интересов туристов, организация оказания качественных, безопасных и доступных услуг индустрии туризма при одновременном всемерном содействии гражданам в реализации их прав и свобод при совершении путешествий (далее - права в сфере туризма). Ключевыми моментами также являются: обеспечение общественной и государственной безопасности, охрана окружающей среды, защита сферы туризма от воздействия природных, техногенных и социальных угроз безопасности, в том числе от противоправных посягательств со стороны организованной преступности, международного и этнического терроризма.

Все это объективно усиливает и необходимость исследования организационно-практических и теоретико-методологических вопросов административно-правового обеспечения безопасности туризма, актуальность которых обусловлена следующими причинами.

Во-первых, в Российской Федерации пока отсутствует научная концепция административной политики в области безопасности туризма, а также соответствующие программно-установочные документы в данной области национальной безопасности.

Во-вторых, остро ощущается нехватка правовых исследований в области безопасности туризма, в которых бы комплексно анализировались системно-структурированные государственно-правовые целостности (институт безопасности туризма, режим безопасности туризма), а также рассматривался актуальный международный и иностранный опыт административно-правового обеспечения безопасности туризма.

В-третьих, отмечается фрагментарность и недостаточная разработка на основе системного подхода теоретических и прикладных аспектов организации, функционирования и развития сферы туризма как межотраслевого (комплексного) объекта государственно-правового воздействия.

В-четвертых, существует потребность в квалифицированных научных работах, которые послужат базой для будущих исследований вопросов правового обеспечения безопасности туризма в учебных и научных организациях, реализующих программы профессионального образования в сфере туризма.

Таким образом, рассматриваемая в диссертации проблема самым непосредственным образом сопряжена с одним из ключевых направлений современной административно-правовой доктрины, без глубокой проработки которой сложно ожидать серьезных позитивных изменений в деле укрепления законности и общественного правопорядка, а также обеспечения необходимого уровня безопасности в сфере туризма. Устойчивый и долговременный характер проблемы административно-правового обеспечения безопасности туризма, ее теоретическая и практическая значимость определили выбор темы настоящей диссертации.

Объектом диссертационного исследования является комплекс государственно-управленческих (административных) отношений, которые складываются между гражданами, организациями и органами исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти по поводу обеспечения безопасности туризма, а также иные «смежные» отношения, связанные с осуществлением государственного управления в сфере туризма.

Предметом диссертационного исследования выступает совокупность правовых и иных закономерностей функционирования и развития административно-правового обеспечения безопасности туризма, а именно: методы и формы государственного управления и административно-правовые средства обеспечения безопасности туризма; административно-правовой институт безопасности туризма; нормы российского, международного и иностранного права; административно-правовой режим обеспечения безопасности туризма; административно-правовая доктрина, особенности административного нормотворчества, правоприменительной практики, нормоконтроля и административно-правовой политики в области безопасности туризма; режим законности в сфере туризма; социально-политическая, экономическая и иная практика, культура безопасности туризма.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является решение важной научно-практической проблемы административно-правового регулирования отношений, связанных с надежным существованием и устойчивым развитием сферы туризма, а также разработка теоретических основ концепции административно-правового обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, методологических принципов повышения эффективности стратегического и оперативного управления безопасностью туризма с учетом интеграции российского, международного и иностранного опыта.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

1) выработать научное представление о сфере туризма Российской Федерации как о сложной системе, являющейся комплексным межотраслевым объектом управленческого и правового воздействия; установить взаимосвязь сферы туризма со следующими явлениями: национальной безопасностью, государственным управлением, правовым регулированием, окружающей средой;

2) уточнить правовую природу общественных отношений в сфере туризма, определить особенности публично-правовых и частноправовых средств регулирования в данной сфере;

3) выявить круг субъектов административного права, оказывающих правовое и управленческое воздействие на сферу туризма, установить особенности форм и методов осуществления управленческих действий, а также факторов, влияющих на их эффективность и результативность;

4) проанализировать международные договоры Российской Федерации, нормы международного и иностранного права, а также лучшую зарубежную практику публичного и негосударственного управления в сфере туризма и обеспечения ее безопасности;

5) определить понятие, структуру и содержание административно-правового института безопасности туризма, установить его место в правовой системе Российской Федерации, законодательстве о туристской деятельности, системе национальной безопасности Российской Федерации и структуре международной безопасности туризма; раскрыть факторы, влияющие на его организацию, функционирование и развитие;

6) установить реальное содержание административно-правовых и иных социальных норм в области безопасности туризма, сложности в их толковании и применении; особенности административной практики, правотворчества и нормоконтроля, а также факторы, обусловливающие необходимость использования законодательного и подзаконного уровней административно-правового регулирования;

7) провести анализ структуры, сфер деятельности, задач, функций и полномочий органов исполнительной власти, обеспечивающих безопасность туризма, определить их место в единой системе исполнительной власти Российской Федерации, выявить пробелы в закрепляемых за ними функциях и полномочиях;

8) уточнить права и обязанности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, граждан и организаций, участвующих в обеспечении безопасности туризма, а также особенности административно-правового статуса туристов, работников индустрии туризма, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, социальных общностей (жителей городских и сельских поселений мест временного пребывания туристов) (далее также - местное население);

9) исследовать правовое положение международных межправительственных и международных негосударственных организаций в сфере туризма;

10) определить понятие и содержание административно-правового режима безопасности туризма, а также провести классификацию его видов (подрежимов);

11) систематизировать комплекс административно-правовых средств обеспечения безопасности туризма, в том числе установить особенности предоставления государственных услуг, осуществления контрольно-надзорных, правоприменительных и иных функций в области обеспечения безопасности туризма;

12) дать характеристику административно-правовых форм и мер обеспечения безопасности туризма;

13) провести анализ применения государственного принуждения в области безопасности туризма, в том числе мер административной ответственности;

14) подготовить предложения по совершенствованию административно-правового статуса участников отношений в сфере туризма, модернизации структуры, сфер деятельности, задач, функций и полномочий органов государственного управления в области безопасности туризма, предложить меры по повышению эффективности участия саморегулируемых организаций в обеспечении безопасности туризма;

15) сформулировать рекомендации, направленные на развитие административно-правового обеспечения безопасности туризма, в том числе путем подготовки концепции Доктрины обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, а также концептуальных предложений о разработке многостороннего международного договора в области защиты прав туристов и обеспечения их безопасности.

Методологическая основа исследования. Сложная природа предмета исследования, качество исследуемых системных образований, важность их рассмотрения в теоретическом и прикладном аспектах предопределили использование средств научного познания следующих методологических уровней: философская методология, включая общие принципы познания (диалектический метод и другие); общенаучные принципы и формы исследования (системный подход); конкретно-научная методология правовой науки (формально-юридический метод, метод толкования права, метод сравнительного правоведения); специальные методы исследования, используемые в иных отраслях знаний (конкретно-социологический, статистический, психологический и другие); уровень конкретных методик и техник исследования (анкетирование, социологические опросы и другие). Методы каждого из этих уровней применялись в соответствии с их функциональными возможностями, что обеспечило достоверность полученных выводов, предложений и рекомендаций.

Теоретическая основа исследования. При разработке темы исследования диссертант опирался на научные исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых в различных областях знаний. Так, теоретическая основа учения о безопасности, его генезис и эволюция представлены в трудах Н.А. Бердяева, М. Вебера, В.И. Вернадского, Г. Гегеля, Т. Гоббса, Л.Н. Гумилева, Э. Дюркгейма, И.А. Ильина, И. Канта, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Платона, Г. Спенсера, Б. Спинозы, А.Д. Тойнби, Цицерона, а также в работах отечественных юристов - как представителей публично-правового направления юридической науки, так и специалистов в области частного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, И.Е. Андреевского, В.И. Анишиной, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.А. Богдановой, М.И. Брагинского, В.А. Бублика, А.А. Васильева, В.В. Витрянского, В.В. Гриба, А.С. Дугенца, Н.А. Емельянова, Т.Д. Зражевской, В.Б. Исакова, О.С. Йоффе, А.Ю. Кабалкина, А.Я. Капустина, В.Я. Кикотя, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.В. Коровникова, Л.О. Красавчиковой, Ю.А. Крохиной, Ю.П. Кузякина, О.Е. Кутафина, А.Г. Кучерены, И.И. Кучерова, B.В. Лазарева, И.В. Левакина, А.С. Ловинюкова, В.И. Лутовинова, В.Д. Мазаева, А.Л. Маковского, А.В. Малько, Ю.И. Матвеенко, И.М. Мацкевича, М.Н. Марченко, А.В. Мелехина, Г.В. Минха, А.Г. Михайлик, Н.А. Михалевой, А.Ф. Ноздрачева, С.А. Осипяна, Н.Д. Погосяна, И.А. Покровского, Л.Л. Попова, В.Ф. Попондопуло, Б.В. Россинского, А.П. Сергеева, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Е.А. Суханова, В.М. Сырых, И.Т. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, А.В. Турбанова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Г.Ф. Шершеневича, С.О. Шохина, Ю.Г. Шпаковского, В.Ф. Яковлева.

Весомый вклад в развитие предмета исследования внесли работы специалистов в области конституционного и административного права, которые занимались исследованием проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: О.И. Бекетова, П.В. Дихтиевского, А.Н. Жеребцова, С.М. Зырянова, И.Б. Кардашовой, А.Н.Козырина, Б.П. Кондрашева, Н.Д. Литвинова, В.Н. Лопатина, А.В. Мартынова, В.Д. Мельгунова, А.В. Опалева, Д.В. Осинцева, Н.П. Патрушева, Т.А. Поляковой, С.В. Пчелинцева, В.М. Редкоуса, В.Б. Рушайло, А.И. Стахова, А.А. Тер-Акопова, А.В. Филатовой, А.Г. Хабибулина, С.М. Шахрая, Н.В. Щедрина и других авторов.

Основы применения методологического знания и системного подхода, в том числе в сфере государственного управления, содержатся в исследованиях Г.В. Атаманчука, Л.Ф. Берталанфи, П.Ф. Друкера, Д.А. Керимова, Э.М. Короткова, В.Д. Перевалова, И.Ф. Покровского, В.Н. Садовского, Г. Селье, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Г. Юдина и других ученых.

Среди представителей «смежных» наук, которые занимались разработкой проблем национальной безопасности, следует выделить таких ученых, как Н.В. Гришину, М.И. Дзлиева, С.П. Капицу, С.П. Курдюмова, Г.Г. Малинецкого, Ф.Х. Найта, С.З. Павленко, А.И. Подберезкина, С.Н. Соколову, А.Д.Урсула и других.

Проблемы правового обеспечения туризма, в том числе вопросы качества и безопасности услуг, нашли отражение в работах Н.С. Барчуковой, А.Г. Бобковой, К.Г. Борисова, Н.И. Волошина, Е.Б. Грачевой, В.Г. Гуляева, Г.Н. Долматова, А.П. Иванова, В.Е. Иванова, Л.Е. Калининой, К.А. Комарова, С.Е. Корнеева, В.М. Лебедева, Л.Б. Оссовской, А.Н. Ошнокова, Я.Е.Парция, П.А.Петухова, М.Р. Плиевой, Л.К. Садардиновой, К.С. Свиридова, Н.В. Сирик, Ю.Н. Соколова, Д.П. Стригуновой, Г.И. Тарховой, И.А. Чеботаревой, Ю.А. Чененова, М.В. Шаруевой, Е.Д. Шешенина, Л.В. Щенниковой и других.

История российского и зарубежного туризма, основы формирования и функционирования современного туристского рынка, управления рисками, а также общие вопросы безопасности туризма рассмотрены в исследованиях В.И. Азара, Т.В. Абрамовой, А.Ю. Александровой, Ю.А. Барзыкина, В.П.Белянцева, М.Б. Биржакова, Е.А. Власова, Т.И. Власовой, Н.И. Гаранина, В.Г. Гуляева, Е.Н. Жильцова, С.Ю. Житенева, И.В. Зорина, Н.П. Казакова, Г.А. Карповой, В.А. Квартальнова, А.Б. Косолапова, В.И. Кружалина, М.М. Маринина, И.С. Масленниковой, М.А. Морозова, А.Д. Некипелова, В.С. Новикова, А.О. Овчарова, А.Ю. Постнова, В.С. Преображенского, Ю.С. Путрика, Г.М. Романовой, В.С. Сенина, В.И. Стржалковского, А.А. Терещенко, А.Д. Чудновского, В.Н. Шарафутдинова, С.П. Шпилько и других специалистов сферы туризма.

Большое значение для использования в Российской Федерации лучшего зарубежного опыта правового регулирования в области безопасности туризма имеют работы таких зарубежных правоведов и экономистов, как А. Анолик, М. Вукочич, П. Де-Вос, Д.П. Джеферис, Дж. Доунс, Ж-Т. Дугал, П.Е. Тарлоу, Р.С. Элисс.

Нормативная правовая основа и эмпирическая база исследования. Нормативной правовой основой диссертации являются Конституция Российской Федерации, федеральное конституционное законодательство, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, региональное законодательство, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека, постановления пленумов, решения и постановления Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Особое место занимают международные договоры Российской Федерации, документы межгосударственных интеграционных объединений (Содружество Независимых Государств (СНГ), Единое экономическое пространство (ЕЭП), Евразийское экономическое сообщество (ЕвразЭС), Европейский Союз (ЕС) и другие), международных межправительственных организаций, включая региональные, и международных негосударственных организаций, в частности таких, как Всемирная туристская организация (ЮНВТО), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Всемирная торговая организация (ВТО), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная ассоциация авиаперевозчиков (IATA), Международная гостиничная ассоциация (IHRA), Всемирная федерация ассоциаций туристических агентств (UFTAA) и другие.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы законопроектной и информационно-аналитической деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также материалы деятельности Всероссийского союза страховщиков (ВСС), Ассоциации туроператоров России (АТОР), Российского союза туристской индустрии (РСТ), Некоммерческого партнерства «Мир без границ», административная и судебная практика, результаты мониторинга обеспечения безопасности туризма в субъектах Российской Федерации, материалы анкетирования страховых и туристских организаций.

Научная новизна исследования. Научная новизна работы состоит в том, что диссертация является одной из первых научно-квалификационных работ, в которой решена важная научная проблема, связанная с разработкой новых теоретических положений об административно-правовом институте, административно-правовом режиме безопасности туризма, а также о сфере туризма как о сложном межотраслевом объекте государственно-правового воздействия. Также предложены теоретическая основа концепции административно-правового обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, методологические принципы повышения эффективности стратегического и оперативного управления безопасностью туризма с учетом интеграции российского, международного и иностранного опыта.

Научная новизна исследования выражается также в следующих положениях и выводах, выносимых на защиту:

1. Сформулированы теоретические положения, развивающие методологию исследования проблем административно-правового обеспечения безопасности туризма, в научный оборот введены авторские определения (толкования) существующих понятий (безопасность туризма, угрозы безопасности, административно-правовой режим безопасности, административно-правовые формы и меры обеспечения безопасности туризма и другие), а также предложены новые классификации явлений и процессов, которые расширяют представление о правовом регулировании отношений в сфере туризма и обеспечении ее безопасности как о формирующемся научном направлении.

2. Сделан вывод о необходимости в Российской Федерации единой административной политики в области безопасности туризма, поскольку речь идет о выработке комплекса скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, правовых, информационных и иных мер, направленных на создание благоприятных условий для надежного существования и устойчивого развития сферы туризма. Разработана концепция Доктрины обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, которую в диссертации предлагается рассматривать в качестве основополагающего программно-установочного документа административной политики в данной области национальной безопасности. В рамках концепции Доктрины определены критерии и показатели состояния безопасности туризма в Российской Федерации, в том числе индикаторы оценки эффективности и результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма.

3. Обосновано, что сфера туризма Российской Федерации является комплексным объектом государственно-правового воздействия. Рассмотрение сферы туризма в качестве сложного системного образования способствовало разработке ее упорядоченной структуры, выявлению системообразующих связей организации, надежного существования и устойчивого развития туризма, определению основных функций, элементов и подсистем. Такой подход позволяет четко установить границы предмета правового регулирования в сфере туризма, наиболее полно учесть многообразие интересов ее участников, а также выработать оптимальную модель государственного управления в области обеспечения безопасности туризма. Уточнен предмет правового регулирования в сфере туризма, в который входит совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе подготовки, организации, совершения путешествий, ликвидации негативных последствий их проявления для жизни, здоровья и имущества граждан, а также в связи с осуществлением государственно-правового воздействия на эти отношения в целях их упорядочения, охраны и развития.

4. Установлено, что в сфере туризма наиболее объемно проявляется единство сущности государственно-правового воздействия в сочетании с разнообразием средств правового регулирования, что обусловлено наличием в сфере туризма как публичных, так и частных интересов, их взаимопроникновением, а также подвижностью границ между ними. Посредством анализа соотношения частных и публичных интересов в сфере туризма определено, что при разработке современной концепции правового обеспечения туризма следует исходить из приоритета публичных интересов. В основе публичных интересов лежат принципы и ценности социального правового государства, а также общественная заинтересованность в создании условий: 1) для достойной жизни и свободного развития российских граждан, их духовного и интеллектуального развития, поддержания высокого уровня жизнедеятельности и трудоспособности; 2) повышения конкурентоспособности российской туристской индустрии; 3) формирования эффективных механизмов обеспечения национальной безопасности и экологического благополучия Российской Федерации; 4) надежной защиты сферы туризма в долгосрочной перспективе от реальных и потенциальных угроз безопасности.

В диссертации предложено закрепить основные публичные интересы в программно-установочных документах Российской Федерации в сфере туризма в качестве жизненно важных социально-экономических, политико-правовых, культурно-экологических, международных, информационно-пропагандистских задач развития сферы туризма, а также в виде важнейших направлений обеспечения ее безопасности.

5. Доказано, что механизм государственно-правового воздействия, его содержание, направленность, динамизм и, в конечном итоге, эффективность зависят от множества социально-экономических, политико-правовых, международных, эколого-культурных и иных факторов и условий, которые не остаются неизменными в разные периоды существования и развития сферы туризма, а также общества и государства. Исследование в таком ракурсе механизма государственно-правового воздействия позволило выявить основные тенденции, установить взаимозависимость между достижением успехов в развитии внутреннего и въездного туризма и общим уровнем политического, правового и социально-экономического развития государств, а также характером используемых для регулирования туризма публично-правовых и (или) частноправовых средств.

6. Определены специфические формы и методы административно-правового регулирования в сфере туризма, приведена их классификация. Доказывается обязательность различения методов экономического (косвенного), организационно-властного (административного, прямого), а также информационного (идеологического) воздействия на сферу туризма, в том числе в рамках административно-правовой (публичной) организации предпринимательской деятельности в данной сфере.

7. Аргументирована важность использования в Российской Федерации международных и иностранных стандартов правового регулирования и государственного управления в сфере туризма. Диссертантом предлагается при модернизации механизма правового обеспечения туризма в Российской Федерации, наряду с российскими традициями, использовать опыт правовых систем государств - участников СНГ, некоторых государств ЕС, а также достижения тех стран, которые определили развитие сферы туризма одним из приоритетных направлений своей административной политики. Успех модернизации во многом будет зависеть также от внедрения в российскую правовую жизнь наиболее эффективных моделей регулирования, разработанных крупнейшими межгосударственными интеграционными объединениями, международными межправительственными организациями, международными негосударственными объединениями туристской индустрии и глобальными (транснациональными) негосударственными организациями сферы туризма.

8. Определено, что безопасность туризма представляет собой динамическое состояние защищенности сферы туризма от внутренних и внешних угроз безопасности, которое позволяет обеспечить ее надежное существование и устойчивое развитие. Обеспечение безопасности туризма выделено в качестве основополагающего принципа административной политики Российской Федерации, приоритетного метода управленческого воздействия публичной власти на сферу туризма, а также одной из основных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма. Обосновано, что ключевыми направлениями административно-правовой деятельности по обеспечению безопасности туризма являются:

своевременное прогнозирование, выявление, анализ, оценка угроз безопасности, разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и устранению, локализации и нейтрализации последствий проявления;

эффективная организация государственно-правовой защиты прав и законных интересов российских и иностранных туристов;

улучшение качества и доступности государственных услуг в области безопасности туризма, повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности;

обеспечение согласованного беспрепятственного функционирования и взаимодействия региональных органов исполнительной власти в сфере туризма и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;

дальнейшее укрепление законности и обеспечение общественного порядка на туристском рынке, противодействие административным правонарушениям, иным противоправным посягательствам на безопасность туризма;

содействие в возмещении ущерба лицам, пострадавшим от угроз безопасности и (или) последствий их проявления;

реализация мер по повышению уровня культуры безопасности в сфере туризма.

9. Аргументировано, что в правовой системе Российской Федерации безопасность туризма представляет собой не только сферу административно-правового регулирования, но и входящий в состав законодательства о туристской деятельности комплексный институт безопасности туризма с присущими ему обособленными правовыми образованиями - субинститутами. Определяются принципы организации, функционирования института безопасности туризма, а также основные тенденции его развития в Российской Федерации. Предлагается также различать функциональный, организационный, информационно-технологический и идеологический аспекты функционирования института безопасности туризма. В качестве первичного элемента института безопасности туризма выделены административно-правовые нормы безопасности туризма. Важнейшей их особенностью является то, что они выступают критериями ограничения прав и свобод граждан в сфере туризма, в том числе соразмерности и пропорциональности реализации правовых и иных мер обеспечения безопасности туризма.

10. Предложено расширительное содержательное толкование структуры и видов органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, международных межправительственных организаций, негосударственных организаций и граждан, которые образуют организационную основу государственного (межгосударственного) управления в области безопасности туризма.

11. Обосновано, что в основе административно-правового статуса человека и гражданина в области безопасности туризма лежит право на личную безопасность, которое, с одной стороны, призвано создать гражданину условия для свободной и беспрепятственной реализации его прав в сфере туризма, а с другой стороны, служит надежной гарантией защиты его жизни, здоровья и имущества от угроз безопасности, в том числе от недопустимого риска, связанного с причинением вреда в результате недостатков оказываемых гражданину услуг индустрии туризма. Раскрывается содержание «права туриста на личную безопасность» и гарантии его реализации в рамках административно-правового статуса туриста.

12. В рамках разработки концептуальных положений о формировании административно-правового режима обеспечения безопасности туризма обосновано выделение административно-правовых мер и форм в качестве базовых юридических средств обеспечения безопасности туризма. Определены их понятия, признаки, виды и даны основные характеристики.

13. Подготовлены предложения по дальнейшему развитию в Российской Федерации организационной основы государственного управления в направлении повышения статуса федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, наделения его и региональных органов по туризму комплексом новых функций и полномочий по обеспечению безопасности туризма, в том числе в области контроля (надзора) за осуществлением туристской деятельности.

14. Сделан вывод о необходимости совершенствования административного правового регулирования в области безопасности туризма и предлагаются проекты соответствующих нормативных правовых актов (изменения в Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие).

15. Обоснована необходимость подготовки международного двустороннего договора о сотрудничестве в сфере туризма между Российской Федерацией и Европейским Союзом, а также многостороннего международного соглашения в области защиты прав туристов и обеспечения их безопасности, содержащего необходимые гарантии его реализации в национальных законодательствах.

Теоретическая (научная) значимость диссертационного исследования состоит в том, что представленная работа углубляет и развивает теоретическую базу административно-правового регулирования и управления в межотраслевых сферах и в различных областях национальной безопасности Российской Федерации. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности административно-правового института и административно-правового режима безопасности туризма, их роли и месте в системе сложившихся в настоящее время общественных отношений.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что теоретические положения использованы в диссертации в качестве основы для подготовки концепции Доктрины обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации, реализация которой в практической деятельности, по мнению диссертанта, будет иметь важное значение для обеспечения национальной безопасности, для политико-правового, социально-экономического и культурно-экологического развития Российской Федерации.

Отдельные материалы диссертации использовались в деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, комитетов и комиссий обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, в деятельности международных межправительственных организаций.

Конкретные предложения и рекомендации могут быть также применены в практической деятельности органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти, их должностных лиц, граждан и организаций, осуществляющих деятельность по обеспечению безопасности туризма. Они направлены на совершенствование законодательства Российской Федерации, достижение единообразия административной и иной юридической практики, модернизацию содержания, форм и методов управленческой деятельности по обеспечению безопасности туризма, уточнение административно-правового статуса федерального и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма.

Апробация результатов исследования реализована в следующих формах: обсуждение основных положений, выводов, предложений и рекомендаций (далее - основные выводы и положения), сформулированных диссертантом в процессе работы 18 научных и научно-практических конференций, семинаров, «круглых столов», включая международные форумы; размещение материалов в сети Интернет; внедрение соответствующих разработок в правотворческую, правоприменительную и правозащитную деятельность, а также в учебную деятельность.

Основные выводы и положения изложены в трех монографиях, восьми пособиях, научно-практическом комментарии, 58 научных статьях, публикациях и сборниках конференций общим объемом 146 печатных листа. 16 статей опубликованы в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, определенных перечнем Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Результаты диссертационного исследования докладывались: на научно-практической конференции «Конституция, закон и социальная сфера общества» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, декабрь 2008 года); на научной конференции «Саморегулирование в сфере предпринимательства» (Санкт-Петербург, 30 октября 2009 года); на научно-практической международной конференции «Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права (посвященной 25-летию со дня образования кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета, 19 ноября 2010 года); на «круглом столе» Российской академии юридических наук и Института морского права «Правовые проблемы регулирования морской и речной туристской деятельности» (Санкт-Петербург, июль 2010 года); на научных слушаниях на съезде Межрегиональной общественной организации «Национальная академия туризма» (Санкт-Петербург, февраль 2011 года); на международных конференциях «Туризм и рекреация: фундаментальные и прикладные исследования» (МГУ им. Ломоносова, Москва, апрель 2007, 2008, 2009 годов); на Международной юридической конференции «Новые вызовы для индустрии туризма. Повышение эффективности защиты прав потребителей» (Москва, апрель 2010 года); на 22-й Международной конференции Международного форума юристов, специализирующихся в сфере туризма, транспорта и путешествий (IFTTA) «Правовое регулирование культурно-познавательного туризма и паломничества» (Рим, сентябрь 2010 года); на 3-й Международной юридической конференции «Здоровье и безопасность в гостиничной индустрии» (г. Св. Джулиан, Республика Мальта, октябрь 2010 года); на 1-й Международной конференции по сотрудничеству и формированию согласованной политики в вопросах развития культурно-познавательного туризма на пространстве СНГ (Москва, март 2011 года); на Международной конференции Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) «Роль государственно-частного партнерства в усилении мер безопасности туризма» (Вена, сентябрь 2011 года); на Международной юридической конференции «Безопасность индустрии туризма» (Санкт-Петербург, 31 октября 2011 года); на Международной конференции «Повышение качества и безопасности услуг туриндустрии как условие успешного продвижения туристского продукта» (Сочи, 1-2 декабря 2011 года) и других.

Отдельные положения диссертации прошли обсуждение на секции публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (апрель 2011 года).

Материалы диссертационного исследования используются при преподавании специальных курсов «Правовое обеспечение безопасности туризма», «Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации» в учебном процессе НОУ ВПО «Российская международная академия туризма» (направления «Юриспруденция», «Менеджмент»), а также в образовательных программах «Мастер делового администрирования в сфере туризма и гостеприимства (MBA)» географического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Все выводы и положения, выносимые на защиту, получены диссертантом самостоятельно. Их достоверность подтверждается тем, что диссертант лично вовлечен в принятие и реализацию управленческих решений, связанных с административно-правовой политикой, административным нормотворчеством и административным правоприменением в данной области национальной безопасности Российской Федерации.

При непосредственном участии диссертанта осуществлялась подготовка Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах Российской Федерации» (в части создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон)» и Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», проекта федерального закона «О регулировании деятельности российских граждан и юридических лиц в Антарктике», постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об Обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта», приказа Федерального агентства по туризму «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания», Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 50644-2009 «Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов» и других нормативных правовых актов, которые в настоящий момент составляют правовую основу обеспечения безопасности туризма в Российской Федерации.

Диссертант в качестве члена рабочей группы участвовал в подготовке Доклада Президиума Государственного совета Российской Федерации «Об усилении государственных гарантий защиты прав потребителей в Российской Федерации» (в части разработки мер по защите прав и законных интересов туристов и обеспечению безопасности туризма).

Структура работы обусловлена целью и задачами проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, содержащих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

2. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее разработанности, объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая основа, формулируются научная новизна и основные выводы и положения, выносимые на защиту, отмечаются теоретическая и практическая значимость исследования, личный вклад диссертанта и апробация результатов работы.

В главе первой - «Туризм как сфера правового регулирования и государственного управления» - дается общая характеристика правового и управленческого инструментария, который используется для организации, обеспечения функционирования, развития и охраны отношений в сфере туризма.

В соответствии с заявленной целью диссертационного исследования формируется научное представление о сфере туризма как о сложной социально-экономической системе во взаимосвязи ее элементов и взаимодействии с иными системными образованиями (правовая система, система государственного управления, система национальной безопасности, окружающая среда и другие). Рассматриваются общие вопросы функционирования субъектов, которые оказывают правовое и управленческое воздействие на сферу туризма, определяются интересы ее участников, национальные интересы, стратегические национальные приоритеты Российской Федерации в сфере туризма, а также основные формы и методы государственно-правового воздействия на нее. Выявляются факторы и условия, влияющие на эффективность правового регулирования и государственного управления в данной сфере. Проводится анализ административно-правового регулирования, устанавливается место и значение вопросов безопасности туризма в административном праве.

Туризм рассматривается в диссертации в узком и широком смыслах. Туризм в узком смысле - это свободное передвижение (путешествия) граждан, иностранных лиц и лиц без гражданства в целях и в сроки, которые определены в статье 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации») (далее - Закон о туристской деятельности). Туризм в широком смысле - это сфера туризма - сложная система, которая, являясь частью социальной сферы, в то же время относится к комплексному межотраслевому объекту государственного управления (статья 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

За исходную предпосылку диссертационного исследования принято положение о том, что элементами сферы туризма выступают субъекты, объекты, средства и технологии туризма, а также подсистемы сферы туризма. В работе проанализирован состав субъектов туризма, среди которых предлагается выделить следующие группы: 1) туристы; 2) субъекты, осуществляющие туристскую деятельность, а также иные организации индустрии туризма и индивидуальные предприниматели (далее также - субъекты туристской индустрии); 3) объединения туристов и предпринимателей сферы туризма; 4) работники индустрии туризма; 5) органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица; 6) местное население; 7) международные межправительственные организации и их должностные лица, а также международные негосударственные организации.

В работе также рассмотрены виды объектов туризма, которые включают: 1) объекты туристской индустрии; 2) объекты социальной, инженерной, транспортной, инновационной инфраструктур туризма; 3) туристские ресурсы, компоненты окружающей среды и природные комплексы; 4) информационные ресурсы, технологии и системы информационного обеспечения сферы туризма, в том числе используемые для формирования, продвижения и реализации туристского продукта.

Устанавливается, что ключевыми подсистемами сферы туризма являются: социальная (сфера публичных услуг, услуги в области социального туризма), экономическая (туристский рынок, индустрия туризма), а также экологическая (компоненты окружающей среды, в том числе природные комплексы, используемые в сфере туризма).

В диссертации дана характеристика основных субъектов, которые осуществляют управленческое воздействие на сферу туризма, а именно: Президент Российской Федерации и образуемые им органы; Правительство Российской Федерации; федеральные и региональные органы исполнительной власти в сфере туризма; иные субъекты единой исполнительной власти Российской Федерации, а также исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (их должностные лица), негосударственные организации (их объединения), на которых возложены отдельные функции и полномочия (права и обязанности) в области государственного управления в сфере туризма; органы государственного управления иностранных государств, их должностные лица; международные межправительственные и международные негосударственные организации.

В качестве «инструмента» управленческого воздействия на сферу туризма используются методы: экономического (косвенного) воздействия; организационно-властного (административного, прямого) воздействия; информационного воздействия (идеологический метод). В этой связи в диссертации дается подробная содержательно-функциональная характеристика перечисленных выше методов управленческого воздействия на сферу туризма.