Административная деятельность Федеральной службы судебных приставов в сфере исполнительного производства

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Специальность 12.00.14 -- Административное право; административный процесс

Административная деятельность Федеральной службы судебных приставов в сфере исполнительного производства

Гуреев Владимир Александрович

Москва 2013

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный консультант: Гущин Василий Васильевич, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: Шергин Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,

ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», главный научный сотрудник

Исаенкова Оксана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», заведующая кафедрой гражданского процесса

Мартынов Алексей Владимирович, доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» (национальный исследовательский университет), профессор кафедры конституционного и административного права. Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина» (МГЮА). Защита состоится «10» октября 2013 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Автореферат разослан «_____» __________ 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Планомерное развитие современной российской государственности (начиная с середины 90-х гг. XX в. по настоящее время) преследует цели создания сбалансированной и эффективно действующей системы органов государственной власти. Учитывая при этом конституционное положение о гарантированности каждому судебной защиты его прав и свобод, одним из приоритетов подобного развития выступает укрепление судебных органов, создание подлинных гарантий их независимости. На фоне столь пристального внимания со стороны государства к проблемам становления судебной власти вопросам организации и осуществления деятельности по исполнению актов судебных, иных органов и должностных лиц придавалось второстепенное значение. До 1997 г. указанная деятельность в целом рассматривалась лишь как интегральная составляющая вспомогательной и обеспечительной функции судебных органов, что отчасти и объясняло ее подчиненный характер.

Лишь с созданием в 2004 г. в качестве самостоятельного государственного органа исполнительной власти Федеральной службы судебных приставов (далее -- ФССП России) в значительной мере актуализировалась совокупность проблем, связанных с отысканием адекватного современным политико-экономическим реалиям административно-правового регулирования деятельности ФССП России, а также выработкой стратегии организационно-правовых средств и мер развития органов службы судебных приставов не только на среднесрочную, но и долгосрочную перспективу.

Система органов публичной власти в России в последние десятилетия претерпевает значительные изменения, которые в большей мере связываются с существующей потребностью повышения качества государственного управления. В этом контексте современный этап развития института судебных приставов и ФССП России в целом характеризуется высокой степенью динамизма в выработке законодательных подходов к регулированию не только исполнительного производства как такового, но и осуществления ФССП России административной деятельности в связи с исполнением актов юрисдикционных органов в рамках исполнительного производства, а также складывающейся в этой области правоприменительной практики. власть административный судебный пристав

Традиционно вопросам принудительного исполнения судебных актов, а также актов иных органов и должностных лиц уделяется повышенное общественное внимание. Не в последнюю очередь указанный факт объясняется осознанием подлинной роли исполнительного производства в механизме защиты прав, законных интересов граждан и организаций. Так, в отсутствие должного административного принуждения к исполнению судебных решений функционирование судебных органов оказалось бы несравнимо менее эффективным, что поставило бы под сомнение гарантированность основных конституционных прав и свобод. Осуществляемая в этой связи административная деятельность ФССП России затрагивает интересы многих, поскольку непосредственно вытекает из правоохранительной функции государства, обеспечивая реальное действие правовых норм на всей территории РФ.

Несмотря на тот факт, что уровень правосознания в обществе имеет определенную тенденцию к повышению, тем не менее он остается пока еще крайне недостаточным для того, чтобы мы имели возможность говорить о всеобщем добровольном исполнении актов юрисдикционных органов. При таких условиях восстановление трудовых, семейных или гражданских прав нередко может осуществляться лишь принудительно в рамках названной деятельности ФССП России, многоаспектность правовой регламентации которой, в свою очередь, заставляет постоянно стремиться к поиску оптимальной модели поведения вовлеченных в его орбиту субъектов.

Принятие государственной программы РФ «Юстиция», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р и включившей в себя подпрограмму 4 «Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов», должно, безусловно, оцениваться положительно. Вместе с тем приведенный документ программного характера лишь намечает основной вектор эволюционирования исследуемой сферы и похож при этом скорее на сборник законодательных поправок без концептуального их осмысления.

Отсутствие тщательно проработанной научно обоснованной концепции административной деятельности ФССП России по исполнению актов юрисдикционных органов значительно затрудняет модернизацию данного федерального органа исполнительной власти в целом. Только результатом концептуального подхода может стать определение оптимальной стратегии административной деятельности данной службы на будущее, поскольку отсутствие прогностического мышления, как известно из опыта многих стран, придает реформам хаотичный характер и во многом предопределяет их низкую эффективность.

В этой связи важнейшей задачей науки административного права выступает комплексное исследование вопросов административной деятельности ФССП России в сфере исполнительного производства, осмысление регулирования вариативных аспектов данной деятельности, а также внедрение в практику наиболее результативных методов осуществления и форм ее организации.

Степень научной разработанности темы исследования. Исследование социально-правовых предпосылок построения современной концепции правового регулирования административной деятельности ФССП России опиралось на значительный теоретический фундамент, содержащийся в трудах и выводах таких ученых в области общей теории права и государства, как: М. И. Абдулаев, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, П. К. Анохин, В. К. Бабаев, А. М. Васильев, В. А. Гуторов, В. А. Затонский, И. А. Ильин, В. П. Казимирчук, В. М. Карельский, М. С. Коган, С. А. Комаров, Ю. К. Краснов, В. В. Лазарев, О. Э. Лейст, В. О. Лучин, А. В. Малько, Л. С. Мамут, Н. И. Матузов, М. Н. Марченко, Л. А. Морозов, В. С. Нерсесянц, В. Д. Перевалов, А. С. Пиголкин, И. А. Полянский, Т. Н. Радько, М. М. Рассолов, Л. П. Рассказов, В. Н. Синюков, В. М. Сырых, Н. И. Трубников, В. М. Хвостов, В. А. Четвернин, А. С. Шабуров, В. С. Шевцов и др.

Фундаментальные вопросы эволюции теории государственного управления, административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти, а также административного процесса исследовали: Ю. Е. Аврутин, А. П. Алехин, С. Б. Аникин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, В. Н. Бойко, Н. В. Бровко, И. И. Веремеенко, А. М. Волков, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галаган, О. В. Гречкина, В. В. Гущин, В. В. Денисенко, А. С. Дугенец, М. И. Еропкин, С. В. Женетль, Н. Н. Жильский, А. И. Каплунов, А. Д. Керимов, В. Я. Кикоть, А. П. Клюшниченко, Л. В. Коваль, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. М. Кононов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Е. Б. Лупарев, В. И. Майоров, И. В. Максимов, В. М. Манохин, А. В. Мартынов, С. Н. Махина, Ю. И. Мигачев, С. С. Митин, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, И. В. Панова, Л. Л. Попов, О. С. Рогачева, В. Г. Розенфельд, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, А. В. Серегин, Э. Т. Сидоров, Ю. П. Соловей, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, С. А. Старостин, А. И. Стахов, М. С. Студеникина, С. С. Студеникин, Ю. А. Тихомиров, А. А. Тюрина, А. П. Шергин, А. А. Фатьянов, А. В. Филатова, Н. Ю. Хаманева, В. Е. Чиркин, О. М. Якуба, Ц. А. Ямпольская и др.

Исследуя теоретическую основу административной деятельности ФССП России в рамках принудительного исполнения актов юрисдикционных органов, автор обращался к работам и выводам в области исполнительного производства, а также в целом гражданского процессуального права, которые представлены в трудах таких авторов, как: Л. В. Белоусов, А. Т. Боннер, Д. Х. Валеев, Р. Х. Валеева, М. А. Викут, В. М. Голубев, О. В. Грицай, Е. А. Деготь, Б. Е. Деготь, Г. В. Дегтярева, Е. М. Донцов, В. В. Захаров, О. В. Исаенкова, Н. М. Коршунов, Л. Ф. Лесницкая, Д. Я. Малешин, И. Б. Морозова, В. К. Пучинский, А. В. Рего, Р. Ван Рее, И. В. Решетникова, Р. Тернер, М. К. Треушников, А. Узелач, Г. Д. Улетова, С. Е. Устьянцев, М. С. Шакарян, М. З. Шварц, В. М. Шерстюк, Я. Ф. Фартдинов, Б. Хесс, Н. А. Чечина, Д. М. Чечот, М. К. Юков, В. В. Ярков и др.

Общефилософскую базу исследования составили труды: Аристотеля, Л. Брюля, Ф. Бэкона, М. Вебера, Р. Иеринга, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. Смита, Л. Фейербаха и др.

Важными при исследовании правового регулирования деятельности органов принудительного исполнения в России оказались выводы дореволюционных правоведов: Н. Н. Алексеева, В. М. Гессена, Г. О. Дормидоптова, А. И. Елистратова, Б. А. Кистяковского, Н. М. Коркунова, К. И. Малышева, И. Т. Тарасова, Г. Ф. Шершеневича, И. Э. Энгельмана, Т. М. Яблочкова и др.

Важную роль при исследовании вопросов концептуализации развития административной деятельности ФССП России сыграли труды следующих зарубежных ученых на иностранных языках: D. Bamford, V. Bergmann, A. Demont, H. Dumeril, W. Kerber, M. Niboyet, A. Surakka и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административной деятельности ФССП России по исполнению актов юрисдикционных органов.

Предмет исследования составляют теоретические положения административно-правового регулирования исполнения актов юрисдикционных органов ФССП России, нормы права, регулирующие порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также практика исполнительного производства.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе проблем осуществления административной деятельности ФССП России в сфере исполнительного производства, разработке на этой основе теоретических положений, а также выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование практики исполнения актов юрисдикционных органов.

Для достижения названных целей поставлены следующие задачи:

определить правовую природу исполнительного производства, выступающего формой административной деятельности ФССП России;

проанализировать исполнительное производство как разновидность административно-юрисдикционного процесса;

определить понятие административно-исполнительной деятельности ФССП России;

проанализировать задачи ФССП России в их взаимосвязи между собой, а также с административно-исполнительной деятельностью;

изучить задачу ФССП России по исполнению актов юрисдикционных органов, выступающую основой административно-исполнительной деятельности;

рассмотреть сопутствующие задачи ФССП России, влияющие на осуществление административно-исполнительной деятельности;

выработать классификацию мер административно-исполнительной деятельности ФССП России, отражающую специфику административно-правового воздействия;

изучить меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, установив их оптимальное соотношение между собой;

изучить меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов;

установить особенности применения мер административной ответственности при осуществлении административно-исполнительной деятельности ФССП России;

выявить перспективы применения мер административного примирения;

проанализировать значимые характеристики административно-исполнительной деятельности ФССП России, предложив ее оптимальную модель в России;

разработать и предложить основные направления совершенствования государственной политики в области осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. Методологической основой исследования послужил следующий общенаучный инструментарий: диалектический метод познания правовой действительности, а также метод системного анализа. Кроме того, в ходе исследования применялись такие частнонаучные методы познания, как: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, формально-логический, нормативно-правового моделирования, сравнительного правоведения.

Исследование предпринималось на основе междисциплинарного подхода.

В целях получения достоверных данных применялись методы статистического, социологического и системно-структурного анализа, научного наблюдения.

Применение указанных методов позволило исследовать объекты и явления во взаимосвязях и взаимозависимостях, идентифицировать определенные тенденции, сделать обобщения и сформулировать выводы.

Нормативная основа исследования включает в себя Конституцию Российской Федерации, федеральные законы в сфере регулирования деятельности органов службы судебных приставов, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. В исследовании проанализированы международные договоры РФ, а также отдельные нормативные правовые акты иностранных государств, позволяющие с компаративных позиций рассмотреть вопросы реализации задач органов принудительного исполнения.

Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда РФ, постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также решения нижестоящих судебных органов. Использованы материалы решений Европейского суда по правам человека.

В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего исследования, положены результаты мониторинга изменений законодательства в сфере исполнения актов юрисдикционных органов.

За период с 2008 по 2012 г. диссертантом проведен социологический опрос в форме анонимного анкетирования следующих групп респондентов:

1 150 судебных приставов-исполнителей районных и межрайонных отделов судебных приставов;

410 старших судебных приставов -- начальников и заместителей начальников районных и межрайонных отделов судебных приставов;

1 511 взыскателей по исполнительным производствам;

738 должников по исполнительным производствам.

Проанализировано 350 материалов исполнительных производств, ведущихся в районных отделах Управления ФССП по г. Москве, а также в отделах Управления ФССП по Московской области за период с 2009 по 2012 г.

В исследовании использованы данные, полученные в результате проведения социологического опроса 321 человека на официальном сайте ФССП России в период с сентября 2010 г. по январь 2011 г. включительно, а также данные официальной ведомственной статистической отчетности ФССП России за период с 2007 г. по первое полугодие 2013 г. включительно.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней осуществлено ранее не проводившееся комплексное монографическое исследование теоретических основ и законодательного содержания административной деятельности ФССП России в сфере исполнительного производства. Переосмыслено сложившееся понимание современной концепции исполнения актов юрисдикционных органов в свете совершенствования законодательства об исполнительном производстве, обусловленного прежде всего значительным усложнением юридических механизмов защиты субъективных прав. Научная новизна диссертации определяется:

разработкой понятийно-категориального аппарата, необходимого для того, чтобы уяснить основные тенденции правового регулирования исполнения актов юрисдикционных органов;

научным обоснованием природы исполнительного производства с позиции функционального подхода;

научным обоснованием понятия административно-исполнительной деятельности ФССП России;

обоснованием общих подходов к возложению на ФССП России задач, их классификации и соотношения между собой;

разработкой системы мер административно-исполнительной деятельности ФССП России;

выявлением особенностей применения мер административно-исполнительной деятельности ФССП России;

научным обоснованием построения отечественной модели административно-исполнительной деятельности ФССП России;

разработкой основных направлений совершенствования государственной политики в области осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Применение ФССП России совокупности мер административного воздействия для осуществления защиты права субъекта в особой процессуальной форме обеспечивается комплексом норм, регулирующих исполнительное производство. Таким образом, складывается определенная процессуальная деятельность ФССП России, не сводящаяся к гражданско-процессуальной, поскольку реализуется она в рамках административной деятельности федерального органа исполнительной власти, и формой этой деятельности выступает административно-исполнительный процесс (исполнительное производство).

Современное доктринальное понимание административно-исполнительной деятельности ФССП России как деятельности, осуществляемой органом принудительного исполнения в связи с ведением исполнительного производства, должно основываться на административно-правовой природе исполнительного производства. Последнее рассматривается в качестве разновидности административно-юрисдикционного процесса.

2. Определены следующие три группы признаков административно-исполнительной деятельности ФССП России:

1) общие признаки административно-исполнительной деятельности ФССП России, характеризующие административную деятельность как таковую. К ним относятся:

осуществление административной деятельности органами исполнительной власти;

направленность административной деятельности на исполнение действующего законодательства в рамках реализации стоящих перед органом задач;

использование при ее осуществлении административно-правовых средств;

осуществление в административно-правовых формах;

2) функциональные признаки административно-исполнительной деятельности ФССП России, обусловленные функциями административно-исполнительного процесса. К ним относятся:

преследование должника в условиях приоритетного исполнения акта юрисдикционного органа;

осуществление административно-исполнительной деятельности ФССП России при соблюдении защиты прав участников административно-исполнительного процесса;

обеспечение демаргинализации должника-гражданина;

3) специальные признаки (признаки делинквентности) административно-исполнительной деятельности ФССП России. К ним относятся:

конфликтность при осуществлении административно-исполнительной деятельности ФССП России;

опосредованность административно-исполнительной деятельности ФССП России совершением со стороны должника правонарушения в сфере исполнительного производства;

влияние на административно-исполнительную деятельность ФССП России мер административной ответственности.

3. Особым видом административной деятельности ФССП России выступает административно-исполнительная деятельность органа принудительного исполнения. Под ней предлагается понимать вид административной деятельности органа исполнительной власти, состоящей в преследовании должника в форме административно-исполнительного процесса в условиях приоритетного исполнения актов юрисдикционных органов и с соблюдением требований демаргинализации должника, и осуществляемой, как правило, в связи с совершением последним правонарушения в сфере исполнительного производства с применением специфических административно-правовых средств во взаимосвязи с мерами административной ответственности.

4. Выявлена особенность применения административного принуждения в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России, состоящая в том, что совершенное должником административное правонарушение порождает изначально не административную ответственность (административно-деликтный процесс), а административно-исполнительный процесс, и лишь при недостаточности его инструментария, а также необходимости применения к должнику дополнительных лишений (ограничений) влечет возбуждение производства по делам об административных правонарушениях.

Нарушение должником требований законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в неисполнении возложенной на него исполнительным документом обязанности, должно означать совершение им самостоятельного правонарушения. Вся же следующая за этим реакция государства в виде принудительного исполнения указанных требований судебным приставом-исполнителем в рамках административно-исполнительного процесса должна подчиняться правовой модели реакции государства на совершенное лицом правонарушение -- правонарушение в сфере исполнительного производства.

5. Правонарушение в сфере исполнительного производства выступает специфической разновидностью административного правонарушения и характеризуется общественной опасностью. Соответственно, под таким правонарушением следует рассматривать общественно опасное действие (бездействие) деликтоспособного лица, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении требований исполнительного документа, противоправно им совершенное вне зависимости от наличия или отсутствия возможности применения мер юридической ответственности, но влекущее применение мер административного принуждения в рамках осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России.

6. Административно-исполнительная деятельность ФССП России является результатом осуществления возложенной на нее задачи принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. Последняя же находится во взаимосвязи с совокупностью иных задач службы, влияющих на результативность административно-исполнительной деятельности. При этом возложенные на ФССП России задачи неравноценны, что предопределяет возможность их научной систематизации на структурообразующие задачи, которыми обусловлено создание федерального органа исполнительной власти (выделение его из структуры иного органа), и сопутствующие задачи, которые носят вспомогательный характер. Принудительное исполнение актов юрисдикционных органов выступает структурообразующей задачей.

Предложенную систематизацию задач ФССП России следует учитывать при дальнейшем развитии правового регулирования административно-исполнительной деятельности: структурообразующая задача всегда должна оставаться доминирующей, а степень успешности ее реализации в рамках административно-исполнительной деятельности должна предопределять собственно эффективность деятельности самой службы. Необходимо воздержаться от чрезмерной перегрузки ФССП России сопутствующими задачами, в конечном счете снижающими концентрацию и отвлекающими от выполнения основной, структурообразующей задачи.

7. Крайне низкая оценка участниками исполнительного производства степени защищенности своих прав и законных интересов в рамках исполнения актов юрисдикционных органов свидетельствует о необходимости коренного изменения подхода к задаче, выступающей основой для осуществления административно-исполнительной деятельности службы.

В этой связи представляется правильным отказ от стоящей сегодня перед ФССП России задачи принудительного исполнения актов юрисдикционных органов и закрепления видоизмененной задачи защиты прав граждан, организаций и иных образований (в том числе публичных) при исполнении актов юрисдикционных органов, что призвано сместить вектор административно-исполнительной деятельности службы с практически единственно применяемого административного принуждения в сторону комплексного подхода к воздействию на обозначенную сферу общественных отношений.

8. Перспективными выступают многоуровневые классификации административно-правовых мер, использующих множественность оснований как наиболее пригодных для систематизации административных мер, применяемых ФССП России в своей административно-исполнительной деятельности. Соответственно, видится правильным следующее системное понимание совокупности административных мер, применяемых в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России:

административные меры, связанные с совершением должником правонарушения в сфере исполнительного производства. Они включают в себя: 1) меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов; 2) меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов; 3) меры административной ответственности в сфере административно-исполнительной деятельности;

административно-правовые меры, не связанные с совершением должником правонарушения в сфере исполнительного производства. Названная группа включает в себя совокупность мер административно-исполнительного примирения.

9. Меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов функционально неоднородны и систематизируются путем их дифференциации: 1) на меры, воздействующие на имущественную сферу лица; 2) меры, воздействующие на личную сферу должника; 3) сопутствующие меры (меры организационного и информационного характера), что, соответственно, позволяет сформулировать два типа обеспечения, в ходе применения которых опосредованно достигаются цели понуждения должника к реальному исполнению: имущественное обеспечение исполнения; личное обеспечение исполнения.

Разработана модель оптимального соотношения имущественного и личного видов воздействия на индивида с учетом выявленной специфики обеспечительного механизма. Так, по имущественным исполнениям судебный пристав-исполнитель должен быть наделен правом на применение мер имущественного обеспечения исполнения и лишь в исключительных случаях при обязательном соблюдении судебного порядка вправе применять в отношении должника меры, устанавливающие личные ограничения. Соотношение мер обеспечения исполнения должно быть иным в случаях, когда на исполнении у судебного пристава-исполнителя находится исполнительный документ, содержащий требования неимущественного характера. В последнем случае в отношении должника должно стать возможным применение мер личного ограничения с упрощенным порядком их установления без обращения в суд, но с обязательным утверждением соответствующего постановления старшим судебным приставом.

10. Неэффективность применения меры обращения взыскания на движимые вещи связана с низкой ликвидностью указанных объектов обращения взыскания на вторичном рынке, а также с несением несоразмерных затрат на их хранение. Необходимо смещение приоритетов в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России с применения меры обращения взыскания на движимое имущество должника в сторону более широкого применения судебными приставами-исполнителями такой административно-правовой меры, как обращение взыскания на имущественные права.

11. В законодательстве должным образом не разработаны критерии разграничения исполнительного производства и производства по делам об административных правонарушениях. При этом действующие редакции ст. 17.14 и 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП) являются неудачными, поскольку допускают весьма расширительное толкование объективной стороны правонарушения, что приводит к конкуренции норм КоАП и Федерального закона «Об исполнительном производстве». Административная ответственность должна дополнять применяемое в рамках административно-исполнительной деятельности принуждение, но уточняя и усиливая его в зависимости от конкретных обстоятельств исполнительного производства. Так, система административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений, вытекающих из производств по имущественным взысканиям, должна основываться на компенсационном подходе к назначению административного наказания, вводя критерий пропорциональности между правонарушением и назначаемым за него наказанием.

12. Под мерами административно-исполнительного примирения следует понимать административно-правовые средства воздействия на должника и взыскателя в рамках осуществления административно-исполнительной деятельности с обязательным участием в качестве посредника представителя ФССП России с целью устранения конфликта при исполнении актов юрисдикционных органов.

Выявлены перспективы применения мер административно-исполнительного примирения в случаях возникновения конфликтов типа «ситуация недоразумения», для которых характерно его восприятие как менее острого, при менее негативном восприятии оппонента. Это обусловлено тем, что неисполнение должником в установленный срок требований нередко связывается не столько с его открытым неприятием положений исполнительного документа, сколько с желанием учета индивидуальных особенностей должника в части предоставления определенного дополнительного времени для сбора денежных средств, необходимости реструктуризации задолженности или же обсуждения допустимости отказа от ряда имущественных санкций.

13. Модель административно-исполнительной деятельности (модель исполнения) представляет собой идеальный образ законодательно установленного порядка осуществления деятельности ФССП России по исполнению актов юрисдикционных органов, отвечающего требованиям эффективности и существующим международным и национальным стандартам в области соблюдения прав и законных интересов субъектов складывающихся общественных отношений. Эта модель формируется из следующих элементов: 1) историко-правовой контекст существования системы принудительного исполнения актов юрисдикционных органов; 2) форма организации профессии исполнителя; 3) степень концентрации полномочий по исполнению актов юрисдикционных органов; 4) закрепленный за исполнителем спектр сопутствующих (факультативных) полномочий; 5) система оплаты труда исполнителя; 6) профессиональный, включая образовательный ценз, статус исполнителя; 7) цели деятельности по исполнению актов юрисдикционных органов; 8) степень формализации деятельности по исполнению актов юрисдикционных органов.

14. Основные направления совершенствования государственной политики в области осуществления административно-исполнительной деятельности состоят из двух блоков:

направления государственной политики по обеспечению результативности административно-исполнительной деятельности ФССП России, включающие: 1) информационное обеспечение; 2) аналитическое обеспечение; 3) институциональное обеспечение.

направления государственной политики по совершенствованию законодательства в сфере осуществления административно-исполнительной деятельности, включающие: 1) совершенствование основных начал правового регулирования административно-исполнительной деятельности ФССП России; 2) законодательное построение логически обусловленной стадийности осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования и сделанные в ходе его выводы развивают науку административного права, обеспечивая разработку концептуального подхода к пониманию административно-правового регулирования деятельности органов службы судебных приставов как элемента системы государственной защиты основных конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Выдвигается современная научная концепция, в рамках которой формируется представление о сущности административно-исполнительной деятельности, а также определяются направления долгосрочной государственной политики в сфере обеспечения сбалансированного административно-правового статуса ФССП России.

Результаты исследования могут быть использованы для дальнейшей научной, учебной и учебно-методической разработки вопросов правового регулирования деятельности органов службы судебных приставов.

Практическая значимость определяется направленностью результатов исследования на совершенствование направлений деятельности органов службы судебных приставов, имея в виду приоритетность исполнения актов юрисдикционных органов.

Сделанные в ходе проведенного исследования выводы могут быть использованы в рамках выработки комплекса мер по дальнейшему проведению в Российской Федерации административной реформы, включая подготовку законопроектов, направленных на совершенствование деятельности ФССП России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию в следующих формах:

участие автора в качестве российского эксперта в области исполнительного производства и организации деятельности службы судебных приставов в реализации проекта программы сотрудничества ЕС и России 127967/C/SER/RU «Повышение эффективности исполнения судебных решений в Российской Федерации»;

участие автора в качестве члена научно-консультативного совета при ФССП России в заседаниях совета и выступление на них;

участие автора в качестве члена экспертно-консультативного совета по гражданскому праву, гражданскому процессуальному праву, арбитражному процессуальному праву и исполнительному производству Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества в общественном обсуждении законопроектов, затрагивающих деятельность органов принудительного исполнения в России;

обсуждение результатов исследования на кафедре административного и финансового права, а также кафедре организации службы судебных приставов и исполнительного производства Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации;

опубликование результатов исследования в научных трудах автора, включая монографии, комментарии законодательства, учебники, учебные и учебно-практические пособия, статьи в периодических изданиях, в частности рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в зарубежных изданиях;

выступление автора с докладами и сообщениями на международных и всероссийских научно-практических конференциях;

проведение теоретических и практических занятий на факультете повышения квалификации Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по направлению обучения государственных гражданских служащих ФССП России, а также чтение лекций и проведение семинарских занятий на юридическом факультете по курсам «Правовые и организационные основы обеспечения деятельности ФССП России», «Актуальные проблемы исполнительного права», а также проведение занятий в рамках спецкурсов магистерской программы «Юрист в сфере управления долговыми обязательствами».

Структура диссертации обусловлена темой, целью и задачами исследования. Работа состоит из четырех глав, объединяющих 13 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

2. Содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрываются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

Первая глава «Сущность административной деятельности Федеральной службы судебных приставов в сфере исполнительного производства» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правовая природа исполнительного производства как формы административной деятельности ФССП России» диссертантом показано, что для результативности комплексного научного осмысления административной деятельности необходимо обращение к анализу правовой природы исполнительного производства, которое выступает формой этой деятельности. Адекватное современному уровню развития юридической науки понимание правовой природы исполнительного производства -- это первооснова, позволяющая приблизиться к категории административно-исполнительной деятельности, в рамках осуществления которой реализуется участие ФССП России в исполнительном производстве. Исполнительное производство, по мнению автора, надлежит понимать на двух уровнях: 1) как отдельно взятую конкретную процедуру исполнения акта или актов юрисдикционных органов (в последнем случае речь идет о сводном исполнительном производстве); 2) как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. В первом понимании исполнительное производство выступает объектом административной деятельности ФССП России, во втором -- ее формой. Предпосылкой, определяющей форму административной деятельности, выступает уяснение правовой природы исполнительного производства как совокупности правовых норм, регламентирующих порядок принудительного исполнения актов юрисдикционных органов.

В работе показано, что обозначилось несколько основных подходов, рассматривающих исполнительное производство в качестве: 1) стадии гражданского (арбитражного) процесса; 2) составляющей части единого юридического процесса; 3) самостоятельной (относительно самостоятельной) отрасли российского права; 4) института административного права или административного процессуального (процедурного) права.

В результате проведенного анализа доказана недопустимость рассмотрения исполнительного производства в качестве стадии гражданского (арбитражного) процесса, несводимость исполнительного производства к составляющей части единого юридического процесса, равно как и необоснованность утверждения исполнительного производства в качестве самостоятельной (относительно самостоятельной) отрасли российского права.

Определено, что механизм защиты субъективного права условно можно разделить на несколько последовательно сменяющих друг друга стадий: 1) инициирование механизма защиты (как правило, путем обращения лица, чье право нарушено, в юрисдикционные органы); 2) установление обоснованности требования субъекта права; 3) практическая реализация во вне данного требования. При этом на стороне публичного органа могут находиться различные субъекты в зависимости от функций и конкретной компетенции органов государственной власти. Судебные органы в рамках указанного механизма занимают хотя и ведущее, но далеко не единственное место. В этой связи применение ФССП России как федеральным органом исполнительной власти определенной совокупности мер административного воздействия для осуществления полной защиты права субъекта в особой процессуальной форме и составляет содержание комплекса норм, регулирующих исполнительное производство. Таким образом, складывается определенная процессуальная деятельность ФССП России, не сводящаяся к гражданско-процессуальной, поскольку реализуется она в рамках административной деятельности федерального органа исполнительной власти, и формой этой деятельности выступает административно-исполнительный процесс (исполнительное производство).

Диссертантом установлено, что невозможность осознания сферы исполнения актов юрисдикционных органов через призму изложенных и проанализированных трактовок исполнительного производства приводит к необходимости обращения более пристального внимания на исследование «административной» теории исполнительного производства, что и предопределяет появление новой категории административно-исполнительной деятельности ФССП России.

Второй параграф «Соотношение исполнительного производства с административно-исполнительным процессом» посвящен гносеологическим проблемам определения исполнительного производства как разновидности административно-юрисдикционного процесса.

В диссертации доказано, что современное доктринальное понимание административной деятельности ФССП России в связи с осуществлением ею исполнительного производства должно основываться на административно-правовой природе исполнительного производства, рассматриваемого через призму административно-юрисдикционного процесса.

Вопрос о соотношении исполнительного производства с административным процессом в целом и административно-юрисдикционным процессом в частности не может быть разрешен в рамках административно-правовой доктрины в отсутствие подходящего инструментария -- научной методологии исследования. При этом основополагающим методом в научном освоении деятельностных категорий, непосредственно затрагивающих определенную динамику явлений окружающей нас действительности, к которой, безусловно, мы относим и исполнительное производство как некий поступательно развивающийся порядок совершения юридически значимых действий, выступает функциональный подход.

Нашел свое научное подтверждение тезис о единстве функциональной направленности административно-юрисдикционного процесса и исполнительного производства, в основу деятельностной характеристики которых положены функции преследования и защиты участников процесса. Имея свое преломление в исполнительном производстве, указанные функции, не меняя своей первоначальной ценности, тем не менее приобретают специфическое выражение.административно-исполнительный процесс дополняется особыми видовыми функциями: 1) обеспечение надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа; 2) обеспечение демаргинализации должника-гражданина.

Автором обосновано рассмотрение исполнительного производства в качестве разновидности административно-юрисдикционного процесса. Предложено и его название -- административно-исполнительный процесс, под которым предлагается понимать установленный порядок совершения процессуальных действий, направленных на юридическое преследование должника в целях надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа в условиях соблюдения защиты прав и интересов взыскателя и должника.

В третьем параграфе «Понятие административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов» показано, что административно-исполнительный процесс как установленный порядок совершения процессуальных действий, направленных на юридическое преследование должника в целях надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа в условиях соблюдения защиты прав и интересов взыскателя и должника, опосредует сегодня весьма специфическую сферу государственной деятельности, которую возможно именовать административно-исполнительной деятельностью ФССП России.

Нарушение должником требований законодательства об исполнительном производстве, выразившееся в неисполнении возложенной на него исполнительным документом обязанности, должно означать совершение им самостоятельного правонарушения -- правонарушения в сфере исполнительного производства. Вся же следующая за этим реакция государства в виде принудительного исполнения указанных требований судебным приставом-исполнителем в рамках административно-исполнительного процесса должна подчиняться правовой модели реакции государства на совершенное лицом правонарушение. В этой связи автором выявлена особенность применения административного принуждения в исследуемой сфере правовой действительности, обусловленной прежде всего тем, что совершенное должником административное правонарушение порождает изначально не административную ответственность (административно-деликтный процесс), а административно-исполнительный процесс и лишь при недостаточности его инструментария, а также необходимости применения к должнику дополнительных лишений (ограничений) влечет возбуждение производства по делам об административных правонарушениях. Отсюда, возбуждая исполнительное производство, судебный пристав-исполнитель тем самым инициирует одну из разновидностей административно-юрисдикционного процесса, которая в определенных случаях может дополняться другой своей разновидностью -- производством по делам об административных правонарушениях.

В диссертации обосновано выделение правонарушения в сфере исполнительного производства в качестве специфической разновидности административного правонарушения. Под ним предлагается рассматривать общественно опасное действие (бездействие) деликтоспособного лица, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении требований исполнительного документа, противоправно им совершенное вне зависимости от наличия или отсутствия возможности применения мер юридической ответственности, но влекущее применение мер административного принуждения в рамках осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России.

Исследование признаков административно-исполнительной деятельности, предпринятое в целях выработки научно обоснованного понятия административно-исполнительной деятельности ФССП России, позволило автору выявить следующие три группы признаков:

1) общие признаки административно-исполнительной деятельности ФССП России, характеризующие административную деятельность как таковую. К ним мы относим:

осуществление административной деятельности органами исполнительной власти;

направленность административной деятельности на исполнение действующего законодательства в рамках реализации стоящих перед органом задач;

использование при ее осуществлении административно-правовых средств;

осуществление в административно-правовых формах;

2) функциональные признаки административно-исполнительной деятельности ФССП России, обусловленные функциями административно-исполнительного процесса. К ним мы относим:

преследование должника в условиях приоритетного исполнения акта юрисдикционного органа;

осуществление административно-исполнительной деятельности ФССП России при соблюдении защиты прав участников административно-исполнительного процесса;

обеспечение демаргинализации должника-гражданина;

3) специальные признаки (признаки делинквентности) административно-исполнительной деятельности ФССП России. К ним мы относим:

конфликтность при осуществлении административно-исполнительной деятельности ФССП России;

опосредованность административно-исполнительной деятельности ФССП России совершением со стороны должника правонарушения в сфере исполнительного производства;

влияние на административно-исполнительную деятельность ФССП России мер административной ответственности.

На основе выявленных и проанализированных общих, функциональных и специальных признаков административно-исполнительной деятельности ФССП России автором сформулировано следующее ее доктринальное определение: административно-исполнительная деятельность органа принудительного исполнения представляет собой вид административной деятельности органа исполнительной власти, состоящей в преследовании должника в форме административно-исполнительного процесса в условиях приоритетного исполнения актов юрисдикционных органов и с соблюдением требований демаргинализации должника, и осуществляемой, как правило, в связи с совершением последним правонарушения в сфере исполнительного производства с применением специфических административно-правовых средств во взаимосвязи с мерами административной ответственности.

Вторая глава «Задачи Федеральной службы судебных приставов как субъекта административно-исполнительной деятельности» включает три параграфа.

Из первого параграфа «Общая характеристика задач Федеральной службы судебных приставов и их классификация» следует, что административно-исполнительная деятельность неразрывно связана с понятием субъекта, ее осуществляющего. Это выступает элементом деятельностного подхода в проводимом исследовании. В данном контексте административно-исполнительная деятельность является результатом осуществления возложенной на ФССП России задачи принудительного исполнения актов юрисдикционных органов.

На первый план выходит стремление автора не столько провести анализ каждой из закрепленных за службой задач в отдельности, сколько предпринять совместное компаративное исследование, которое позволило диссертанту установить их взаимообусловленность и взаимосвязь между собой.

Задачи ФССП России с известной степенью обобщения определены в работе в качестве очерченных (конкретизированных) государством целей по защите прав и законных интересов физических лиц, организаций и публичных образований, достижение которых опосредовано соответствующим видом ее деятельности.

Задачи ФССП России неравноценны, что предопределяет возможность их научной систематизации. Предложено выделить структурообразующие задачи, которыми детерминировано создание государственного органа исполнительной власти или придание ему обособленного статуса, и сопутствующие задачи, которые носят вспомогательный характер. При этом основанием классификации предлагается считать социальную ценность задачи ФССП России с учетом сложившейся на современном этапе развития общества системы конституционно-правовых ценностей в Российской Федерации.

Проведенная систематизация задач ФССП России важна при построении государственной политики в области дальнейшего развития правового регулирования административно-исполнительной деятельности ФССП России: структурообразующая задача всегда должна оставаться доминирующей, а степень успешности ее реализации в рамках административно-исполнительной деятельности должна предопределять собственно эффективность деятельности самой службы. Необходимо воздержаться от чрезмерной перегрузки федерального органа исполнительного власти сопутствующими задачами, в конечном счете снижающими концентрацию и в некотором смысле отвлекающими от выполнения основной, структурообразующей задачи.

Среди сопутствующих задач в работе выделены: 1) задачи непосредственного (фактического) обеспечения реализации структурообразующей задачи -- обеспечение деятельности юрисдикционных органов; 2) задачи косвенного (юридического) обеспечения реализации структурообразующей задачи, к которым относятся: предварительное расследование в форме дознания, а также административно-деликтная деятельность ФССП России.

...