Развитие теории и практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации

Именно эти многоуровневые характеристики общего понятия безопасности указывают, что все они в равной степени важны и значимы не только для теоретического конструирования соответствующих понятийных категорий, но и практического создания системы административно-правовых мер ее обеспечения.

В параграфе 1.3 «Анализ современного состояния и проблемы развития теории безопасности современной России» диссертант отмечает, что концептуальное конструирование современной системы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает разработку как теоретико-методологических вопросов, так и правового (в частности административно-правового) механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений.

При таком подходе, по мнению соискателя, важно интегрировать изучение как теоретических, так и прикладных аспектов проблемы административно-правового обеспечения общественной безопасности Российской Федерации так, чтобы на основе установления ее роли, значения и места в общей структуре проблем обеспечения национальной безопасности выработать и уточнить соответствующий категориальный аппарат, обосновать предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и практики его применения.

Далее автор констатирует, что с учетом реальных и потенциальных угроз общественной безопасности органы публичной власти Российской Федерации определяют стратегические и тактические цели и задачи ее обеспечения, которые, в свою очередь, являются методологической основой для разработки и реализации концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, отмечая при этом, что сегодня назрела острая необходимость в выработке стратегии и определении государственной политики России в области построения системы общественной безопасности.

В целях реализации этой идеи автором аргументируется целесообразность разработки Федерального закона «Стратегия государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации на период до 2020 года», при этом предлагается учитывать следующие методологические основания, а именно: общественная безопасность является самостоятельным видом национальной безопасности Российской Федерации, ее органическим элементом, наделенным собственным содержанием, состоящим из комплекса следующих основных элементов - сфера общественной безопасности, ее объекты, характер и виды угроз, система общественной безопасности, полномочия субъектов обеспечения общественной безопасности и др.

На основе анализа современного состояния и проблем развития теории безопасности диссертант делает следующие умозаключения.

Во-первых, в настоящее время четко прослеживается тенденция системного подхода в области нормативного закрепления основных положений в сфере безопасности страны. Однако общественной безопасности не уделено должного внимания, в связи с чем, нормативно-правовое регулирование в данной сфере не имеет в своей основе общей стратегии.

Во-вторых, несмотря на глубокую проработку целого ряда методологических проблем, касающихся закономерностей, принципов и методов деятельности по обеспечению национальной безопасности, в научных исследованиях недостаточно внимания уделяется отражению современных процессов обеспечения общественной безопасности, в связи с чем, сегодня назрела необходимость в выработке стратегии и определении государственной политики России в области построения системы общественной безопасности.

В-третьих, на основе изучения как теоретических, так и прикладных аспектов проблемы обеспечения общественной безопасности, установления ее роли, значения и места в общей структуре системы обеспечения национальной безопасности необходимо выработать и уточнить соответствующий категориальный аппарат, обосновать предложения по совершенствованию правового механизма в исследуемой сфере и практики его применения.

В-четвертых, по мнению автора, целесообразен подход к оценке состояния защищенности личности, общества и государства не только как следствию воздействия внешних и внутренних угроз, но и также как результату управленческих процессов, направленных на создание условий для защиты от этих угроз.

В-пятых, проблема обеспечения общественной безопасности требует системного подхода к правовому регулированию в различных сферах государственного управления.

В- шестых, ключевым здесь является формирование комплексного административно-правового режима общественной безопасности, объединяющего множество как общих, так и специальных и особых административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъекта обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, а также информационного взаимодействия и т. д.

Вторая глава «Концептуальные основы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» посвящена изучению концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В параграфе 2.1 «Национальные интересы и угрозы общественной безопасности Российской Федерации» соискатель отмечает, что Стратегия национальной безопасности строится на принципах преемственности государственной политики в сфере безопасности и опирается на систему национальных приоритетов России. На основе анализа нормативный правовых актов, являющихся фундаментальными в теории безопасности, автор делает вывод о том, что цели обеспечения безопасности заключаются в поддержании защищенности жизненно важных, по сути национальных интересов личности, общества, государства от реальных и потенциальных угроз и вызовов, посягающих на эти интересы. Диалектическая взаимосвязь жизненно важных интересов личности, общества, государства и угроз безопасности, требует рассматривать обе эти категории теории безопасности в единстве.

Согласно Стратегии национальной безопасности, жизненно важные, национальные интересы представляют собой совокупность внутренних и внешних потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства, отмечая при этом, что данное положение является единственным, по сути дела, законодательным актом в нашей стране, где речь идет об интересах личности, общества и государства.

Соискатель подчеркивает, что впервые в истории нашего государства на первое место поставлены жизненно важные интересы личности, далее общества и только затем - государства, отмечая, что в нашей стране долгое время не признавались никакие другие интересы, кроме государственных. Такая последовательность, по мнению диссертанта, означает качественный скачок в решении проблем не только безопасности, но и роли интересов в жизни человека и общества.

Далее автор резюмирует, что именно угрозы и их последствия должны быть в первую очередь учтены при построении архитектуры безопасности, т.е. системы обеспечения безопасности в целом. Именно по характеру угроз следует классифицировать и отграничивать различные виды безопасности.

Во-первых, если угрозы затрагивают либо направлены на конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, то следует говорить о безопасности личности, т.е. личной безопасности.

Во-вторых, если угрозы подрывают нормальную жизнедеятельность общества - его материальные и духовные ценности, то следует разграничивать общественную безопасность.

В-третьих, если угрозы и вызовы направлены на суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства, то следует говорить о государственной (национальной) безопасности.

Таким образом, именно категория «угроза безопасности» должна стать, по мнению автора, критерием разграничения определяемых в Федеральном законе «О безопасности» различных системных, комплексных видов безопасности, а именно: личной безопасности, общественной безопасности и государственной (национальной) безопасности. Безусловно, каждый из этих видов наделен собственным содержанием, но в тоже время они взаимоувязаны между собой и дополняют друг друга.

В параграфе 2.2 «Система обеспечения общественной безопасности и проблемы оптимизации ее организационной структуры» автор отмечает, что в Стратегии национальной безопасности прописаны вопросы, касающиеся системы обеспечения национальной безопасности, под которой понимаются, силы и средства обеспечения национальной безопасности.

В целом поддерживая общую идею такого понимания системы обеспечения национальной безопасности, представленную в Стратегии национальной безопасности в виде сил и средств, автор отмечает, что есть определенные основания для того, чтобы различать систему безопасности и систему обеспечения безопасности. Во-первых, один из возможных подходов к раскрытию понятия «система безопасности» может предусматривать рассмотрение ее, прежде всего как иерархического многоуровневого построения, включающего национальную, региональную, субрегиональную и местную безопасность. Во-вторых, система безопасности должна включать в себя организационную структуру иерархически выстроенных субъектов ее обеспечения, прописанных в Федеральном законе «О безопасности».

При таком подходе, необходимым элементом системы обеспечения безопасности является также третий, концептуальный элемент, представляющий исходную правовую и организационную официально признанную основу формирования и развития двух вышеупомянутых элементов системы. В связи с чем, глава вторая Федерального закона «О безопасности» прописывает именно полномочия федеральных органов государственной власти, а также функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности, определяя при этом в третьей главе статус Совета Безопасности РФ, составляющих организационную структуру системы обеспечения национальной безопасности.

Под системой обеспечения общественной безопасности автор предлагает понимать совокупность подчиненных общей цели обеспечения национальных интересов России и связанных между собой органов государственной власти, государственных, общественных и иных организаций и объединений граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в пределах своей компетенции установленной законом, а также концептуальные основы и нормативные правовые акты, устанавливающие и регламентирующие правовые режимы всего спектра государственного управления в сфере обеспечения безопасности.

При этом, организационная структура системы обеспечения общественной безопасности, представляет собой основанную на разделении компетенции и функций и объединенную с помощью коммуникационных связей совокупность субъектов управления. Она отражает механизм их взаимодействия, оптимальность построения и функционирования и обеспечивает завершенность того или иного управленческого цикла.

Автор на основании проведенного исследования также отмечает, что в настоящее время негосударственная система безопасности осталась вне правового поля, в связи с чем так и не была вписана в единую национальную систему обеспечения безопасности личности, общества и государства. Исследованию проблем возникновения, становления и развития негосударственной системы обеспечения безопасности российского общества не уделено должного внимания.

В этой связи, выявление роли и места органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и объединений граждан правоохранительной направленности, составляющих негосударственную систему безопасности в общей системе безопасности, является значимой и актуальной научной проблемой.

В параграфе 2.3 «Содержание и механизм реализации концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» на основе результатов проведенного исследования, под организационно-правовым механизмом обеспечения общественной безопасности Российской Федерации диссертант предлагает понимать совокупность взаимообусловленных организационно-правовых мер, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в целях решения задач обеспечения общественной безопасности.

В структурно-содержательном плане концептуальные основы обеспечения общественной безопасности Российской Федерации закрепляют систему взглядов на теоретические и практические аспекты проблемы обеспечения общественной безопасности, а также формируют понятийный аппарат теории общественной безопасности и такие основные понятия как цели, задачи, принципы, приоритетные и основные направления ее обеспечения.

По мнению автора, основным путем разрешения возникших проблем в области безопасности общества, личности и государства представляется разработка концептуальных основ обеспечения общественной безопасности Российской Федерации, главными составляющими которой должны стать:

- цель, под которой понимается формирование и поддержание защищенности качественного состояния общественных отношений, обеспечивающих прогрессивное развитие человека и общества в конкретных исторических и природных условиях;

- принципы, на основе которых осуществляется общественная безопасность, и перечень приоритетов, методов и способов такой деятельности.

- система обеспечения общественной безопасности, которая представлена в совокупности субъектов безопасности, прочно связанных между собой функциональными обязанностями и правами в сфере защиты общества и личности, ответственных за разработку и реализацию мер политического, правового, организационного, экономического, научного и иного характера, направленных на поддержание социально приемлемого уровня общественной безопасности.

Третья глава «Теоретико-правовые основы режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» посвящена изучению теоретико-правовых основ режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В параграфе 3.1 «Понятие, сущность и содержание правового режима общественной безопасности Российской Федерации» соискатель отмечает, что категория цели обусловливает отнесение правовых режимов к сфере управления, отмечая при этом, что анализ отдельных особенностей феномена режима, случаев его применения для урегулирования отдельных ситуаций, возникающих в сфере государственного управления, позволяет сделать вывод, что управленческий режим ? это особая форма управления, отличающаяся жесткостью, высокой степенью определенности и четкости управленческого воздействия, употребляемая для урегулирования процессов, явлений, отношений, в силу своей специфики, значимости или степени опасности для общества требующих индивидуального управленческого подхода, с помощью которой обеспечиваются построение и информационный обмен системы управления, а также поддержание ее стабильности.

Практика юридического регулирования в России знает немало примеров нормативно-правового закрепления управленческих режимов. Так, первые из них, упорядочивающие и закрепляющие субъект управления, находят свое отражение в нормативных актах, закрепляющих в масштабах суверенного государства статус органов государственной власти: порядок создания и ликвидации, компетенцию, порядок взаимодействия с вышестоящими и иными органами. Компоненты другой разновидности управленческих режимов, призванной упорядочивать и закреплять объект управления.

Далее автор резюмирует, что правовой режим - это официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования, выделяя при этом его характерные признаки.

Отмечается, что в рамках административного права, как одной из самых объемных отраслей права, можно выделить самостоятельный институт общественной безопасности, безусловно, наделенный собственным содержанием.

Правовой режим общественной безопасности автор определяет как нормативно установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, регламентирующих определенный участок общественных отношений в различных сферах государственного управления, используемый для закрепления социально-правового статуса, как субъекта, так и объекта управления и направленный на поддержание устойчивого функционирования и обеспечение их защищенности.

В параграфе 3.2 «Особенности правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» соискатель отмечает, что теоретическая модель правового режима общественной безопасности, характеризующая исследуемый феномен в статике включает такие элементы, как: носитель режима; режимные правовые средства; режимные правила; правовые статусы субъектов режимного регулирования; система организационно-юридических гарантий.

Однако в динамике правовой режим обеспечения общественной безопасности представляет собой сложнейший социально-правовой механизм, под которым следует понимать деятельность субъектов безопасности по созданию и поддержанию необходимого уровня защищенности ее объектов посредством осуществления мер нормативно-правового, организационного, управленческого и иного характера, мер ? адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Проведенный анализ показал, что правовой институт общественной безопасности, определяющий и закрепляющий режимы ее обеспечения, образуют нормы административного права, которые автор объединяет в несколько групп.

Назначение данного института - формирование комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности, объединяющего множество общих административно-правовых режимов, упорядочивающих и закрепляющих правовой статус субъектов обеспечения общественной безопасности, объект управляющего воздействия, требуемую степень их подчиненности, информационного взаимодействия, а также специальных и особых административно-правовых режимов, установленных нормами субинститутов административного права.

Четвертая глава «Административно-правовые режимы деятельности государственной администрации в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» посвящена изучению административно-правового режима деятельности государственной администрации в сфере обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

В параграфе 4.1 «Понятие и основные элементы механизма административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности» диссертант предлагает к пониманию механизма правового регулирования подойти как к системе правовых средств, которые позволяют достичь желаемого состояния общественных отношений, отмечая при этом, что достижение поставленной цели возможно лишь на основе комплексного использования всех ее правовых элементов. Таким образом, автор выделяет признаки механизма правового регулирования - цель, средства достижения цели, результативность.

Механизм административно-правового регулирования режима обеспечения общественной безопасности, по мнению автора, представляет собой комплексное образование юридических средств, закрепленных нормами административного права, посредством которых достигается определенный уровень защищенности общественных отношений от внутренних и внешних угроз в публичной сфере.

В параграфе 4.2 «Типология административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности и особенности их классификации» автор определяет, что выявление сущности, правовой природы, особенностей имеют важнейшее методологическое значение для унификации устанавливаемых действующим законодательством административно-правовых режимов в сфере обеспечения общественной безопасности.

Как показало исследование, классификации большинства административно-правовых режимов направлены на выделение сфер их применения и являются классификациями самих устанавливаемых средствами административного права управленческих режимов, т.е. порядка управленческих действий в различных областях государственного управления, их великое множество. В связи с этим все государственное управление в том смысле, в каком им интересуется административное право, представляется режимно организованным.

Существующие административно-правовые режимы могут быть классифицированы по нескольким основаниям, среди которых, по мнению диссертанта, наибольшую значимость имеет классификация административно-правовых режимов по степени их принадлежности к обеспечению национальной безопасности, а также по степени принадлежности к обеспечению внешней и внутренней безопасности страны.

Относительно заявленной темы исследования, по мнению автора, оптимальной представляется классификация административно-правовых режимов в зависимости от угроз направленных на тот или иной объект общественной безопасности. Именно в зависимости от характера угроз следует формировать такой организационно-правовой механизм, а точнее правовой режим, который будет способен упредить угрозы и вызовы безопасности, либо осуществить профилактику причины и условия их возникновения.

Основываясь на результатах проведенного исследования, автор дает оригинальную дефиницию понятия «административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности», под которым следует понимать нормативно закрепленное и организационно обеспеченное комплексное, межотраслевое системное образование, в котором интегрирована совокупность сил и средств ее обеспечивающих, а также форм и методов административно-правового воздействия, направленных на создание, поддержание и развитие состояния защищенности личности, общества и государства от негативных воздействий внутреннего и внешнего характера, объединенных системой коммуникативной связи для получения и обмена информацией с целью оперативного и адекватного реагирования на угрозы общественной безопасности, их предупреждения, а также нейтрализацию причин и условий их возникновения.

В параграфе 4.3 «Сущность и значение общих административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности» автор констатирует, что административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности сопровождает деятельность органов и должностных лиц органов исполнительной власти при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между собой при реализации ими своих должностных обязанностей, регулировании различных социальных объектов и процессов. Данный режим, по мнению автора, может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации в сфере обеспечения общественной безопасности.

Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации и выполняет роль одного из элементов в системе организационно-правовых средств, используемых для упорядочения отдельных видов исполнительно-распорядительной деятельности государственной администрации.

В то же время, когда требуются специальные и особые меры исполнительной деятельности, применяемые на определенной территории в отношении определенного объекта безопасности, на который направлено воздействие угроз посягающих на общественную безопасность, устанавливаются специальные или особые административно-правовые режимы.

Содержание общих административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют режимы деятельности государственной администрации, а именно: режимы организации государственного администрирования (контроля и надзора) в целях обеспечения общественной безопасности: лицензионно-разрешительный режим; паспортно-регистрационный режим; паспортно-визовый режим; противопожарный режим; правовой режим информации, санитарно-эпидемиологический; обеспечения безопасности дорожного движения и проч.

Пятая глава «Административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности как комплексный правовой институт» посвящена исследованию административно-правового режима обеспечения общественной безопасности как комплексного правового института.

В параграфе 5.1 «Виды и значение специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности» автор отмечает, что содержание наиболее характерных специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют режимы деятельности государственной администрации на определенных территориях, имеющих стратегическую важность для реализации интересов личности, общества, государства, а именно: режим Государственной границы; пограничный режим; таможенный режим, режим закрытых территориальных образований, режим особо охраняемых природных объектов и т.п.

Особенность специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности является комплексный характер их содержания, т.к. в основе конструкции этих режимов лежат нормы различных отраслей права: конституционного, административного, международного, муниципального, таможенного, финансового права и они затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования.

Также автор констатирует, что в современной России получают свое развитие специальные льготные правовые режимы, носящие, в отличие от специальных административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности, позитивный характер и предусматривающие создание наиболее благоприятных условий для его участников - безвизового въезда и выезда, особой экономической зоны, приграничной торговли.

В параграфе 5.2 «Виды и значение особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности» диссертант определяет, что содержание особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности составляют комплексные режимы деятельности государственной администрации, регламентирующие чрезвычайный (экстраординарный) режим осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным: режим чрезвычайного положения, режим военного и особого положения. Данные режимы образуют особую категорию режимного регулирования и являются важнейшим средством обеспечения национальной безопасности, поскольку позволяют осуществлять комплексное противодействие обстоятельствам, характеризующимся высокой степенью опасности интересам личности, общества, государства.

Меры обеспечения общественной безопасности, применяемые в рамках названных режимов, существенно отличаются от всех других, поскольку затрагивают гарантированные для обычных условий функционирования права и обязанности граждан.

Далее автор обращает внимание, что на сегодняшний же день отсутствие норм, прямо предусматривающих режим особого положения, порядок и условия его введения, является очевидным пробелом современной законодательной базы особых административно-правовых режимов. По мнению соискателя, представляется целесообразным принятие Федерального конституционного закона «О режиме особого положения». Данный режим вводится при возникновении чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, который существенно отличается от режима чрезвычайного положения.

Автор аргументирует, что режим особого положения представляет собой правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режимах чрезвычайного и военного положения, отмечая при этом, что об особом положении следует говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное или военное положение не объявляется, т.е. данный режим стоит на стыке специальных и особых административно-правовых режимов обеспечения общественной безопасности.

В параграфе 5.3 «Комплексный административно-правовой режим обеспечения общественной безопасности и проблемы его оптимизации» на основе проведенного исследования автор отмечает, что особенность административно-правового режима обеспечения общественной безопасности заключается именно в комплексном характере. Важной чертой комплексного административно-правового режима обеспечения общественной безопасности является его интегративный характер в отношении множества существенно разнородных правоотношений, которые порой оказываются объединены в рамках действия данного режима механизмами его реализации.