Земельный налог в правовой системе России и зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Земельный налог в правовой системе России и зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации установила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В российской налоговой системе определенную роль играет земельный налог, который, в соответствии с гл. 31 Налогового Кодекса Российской Федерации отнесен к местным налогам. В свою очередь, статьей 65, п. 1 Земельного Кодекса Российской Федерации данный налог рассматривается в качестве одной из двух, наряду с арендной платой, форм платы за использование земли, вплоть до введения налога на недвижимость.

Уже в 2007 году, после трех лет с момента введения 31 главы «Земельный налог» Налогового Кодекса РФ, отмечалась положительная динамика в фискальной истории данного налога. В Ставропольском крае поступления составили 119% по сравнению с 2006 годом. В целом, по Российской Федерации за указанный период объем поступившего в местные бюджеты налога вырос на 15% (7,4 млрд. рублей).

Однако в последнее время все чаще высказываются критические суждения относительно той роли и места, которые занимает земельный налог в налоговой системе. По критерию соотношения затрат на администрирование земельного налога и его поступлений в доходную часть бюджетов местного уровня ряд авторов вообще предлагают отменить взимание данного налога.

Целый ряд исследователей корни неудовлетворительной ситуации усматривают в недостаточности налоговой базы местного самоуправления.

Другие подвергают критике всю систему имущественного налогообложения. В этом ряду рассматриваются также сложные вопросы соотношения кадастровой оценки недвижимости и профессиональной оценки стоимостных параметров недвижимости, изменений правового статуса Росземкадастра (Роснедвижимости, Росреестра). В.В. Путин отмечал, что «…сфера не урегулирована, а это ведет к тому, что и регионы, и федеральные службы заказывают кадастровую оценку, которую неизвестно как проводят, надо платить и налоги, и арендную плату. И это очень коррупционная сфера».

Налоговое законодательство, по-прежнему, не оперирует понятием «земля» в качестве отдельного, обособленного, структурированного объекта налогообложения, что препятствует формированию полноценной налоговой перспективы земельных отношений.

Судебно-арбитражная практика также выявляет около тридцати типичных проблемных ситуаций, возникающих на стыке налогового и земельного законодательства.

Перечисленные выше проблемы давно и основательно исследуются в зарубежных странах. Земельный налог, как показывает мировой опыт, обладает мощным потенциалом в плане использования его для обустройства страны, усиления эффективности градостроительной политики, для развития и укрепления местных бюджетов, земельных отношений. Одной из функций сравнительного права является то, что так емко выразил Рене Давид, «лучше знать национальное право».

Указанные факторы свидетельствуют об актуальности проблем и определили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблематика сравнительного налогового права стала привычной для солидных специализированных изданий, повесткой для международных семинаров и коллоквиумов. Уже сложилась своеобразная триада правовых конструкций, с помощью которых ученые продолжают сравнительно-правовые исследования в области налоговых отношений, переводя их в область функционального анализа. Это «нормы налогового права», «налоговый механизм» и «налоговая модель».

Особенно интересны в этой связи труды Карло Гарбарино, публикующего свои труды в Италии, в США. Ученый акцентировал внимание на проблемах нахождения специфических проблем сопоставимости в налоговых отношениях, метода при обосновании общей, универсальной сути различных моделей налогообложения, синхронного и асинхронного в эволюции различных налоговых систем, налоговой конвергенции и расхождений отдельных национальных моделей налогообложения.

Сравнительно-правовые аспекты моделей земельного налога, как правило, за рубежом изучаются в рамках более общих проблем земельной и налоговой политики, коренной трансформации имущественных отношений в условиях перехода к рыночным отношениям.

Вместе с тем, существуют фундаментальные работы по проблемам эволюции земельного налогообложения в отдельных правовых системах, семьях и отдельных государствах. В 1918 году в США, в Колумбийском университете была защищена китайским исследователем Хан Лян Хуаном диссертация на соискание ученой степени доктора философии. В данной работе первоначальный период в истории земельного налога в Китае рассмотрен подробно.

Немецкий исследователь Э. Орт рассматривал эволюцию земельного налога в неразрывном единстве не только с отношениями собственности, всей системы имущественных отношений, но и совершенствованием кадастровой системы.

Работы современного эстонского автора В. Трасберга (V. Trasberg) написаны по проблемам соотношения земельного налога и налога на недвижимость. В трудах американского исследователя Р. Джоварелли (R. Giovarelly) проблемы земельного налогообложения рассматриваются в общем контексте земельной реформы.

Канадские ученые Э. Слэк (E. Slack) и Р. Берд (R. Bird) исследовали проблемы налогообложения земли и недвижимости в странах с переходной экономикой.

Проблемы администрирования земельных и налоговых отношений рассмотрены в работах Э. Аллен (E. Allan), Дж. Валлис (J. Wallace) в региональном ключе.

В богатстве экономических теорий прошлого, оказавших несомненное влияние на юридические парадигмы, выделяются подходы французских физиократов, которые даже предлагали ввести один единственный налог в государстве, налог на землю.

В истории российской науки финансового права также накоплено немало достижений. Проблемы налога с дохода от земли вообще и налоги с чистого дохода от земли рассматривались в классической работе «Опыт теории налогов» Н.И. Тургенева. Осокин Е. относил поземельный налог к прямым налогам. И.И. Янжул посвятил исследованию объекта земельного налога, сравнительно-правовому анализу кадастра, специальным земельным налогам, подомовым и квартирному налогу обширную часть своего знаменитого труда «Основные начала финансовой науки».

В российской финасово-правовой науке последних полутора десятилетий проявился определенный методолого-теоретический прогресс в исследовании данной проблематики.

А.А. Ялбуганов в 1996 году в кандидатской диссертации, в последующих работах рассмотрел место и роль земельного налога в системе земельных платежей, проанализировал элементы юридического состава, принципы правового регулирования земельного налога, проблемы разграничения сфер федерального и местного нормотворчества по данным вопросам. Н.А. Христова исследовала принципы налогообложения земли, правовой статус плательщиков земельного налога. В 2008 году Е.М. Перцевой была защищена кандидатская диссертация, посвященная финансово-правовому регулированию использования и оборота земли в Российской Федерации, позже издано монографическое исследование, посвященное налоговым последствиям сделок с земельными участками.

Правовые позиции Конституционного суда РФ по налоговым спорам рассмотрены в трудах О.В. Борисовой. Проблематика налоговых споров, как разновидности административных споров исследована в работах Е.Б. Лупарева. Следует выделить труды Г.В. Кузьмина, С.С. Чернушенко, В.В. Щелокова, М.М. Юмаева, где исследованы некоторые аспекты земельного налогообложения в межотраслевом ключе.

Методологические аспекты кадастровой оценки, налогообложения недвижимости, в том числе, в зарубежных странах изучено в трудах С.П. Коростелева, Н.А. Луниной. Актуальные комментарии, в том числе, по проблемам земельного налога, приведены в трудах А.В. Брызгалина, И.А. Феоктистова.

Изучением земельного налога сельскохозяйственных производителей занималась Н.Н. Великанова, Е.А. Голубева, Р.Р. Яхина.

Сравнительно-правовые аспекты налогообложения рассмотрены в трудах Р.А. Шепенко, Д.М. Щекина.

Представители науки земельного права также плодотворно работали в данном направлении: труды Г.Е. Быстрова, Б.Е. Ерофеева, В. Ершова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, Э.С. Навасардовой имеют методологическое и теоретическое значение.

Таким образом, следует констатировать определенные достижения в данном направлении. Вместе с тем, комплексных работ, посвященных специальному исследованию фискального статуса данного налога в сравнительно-правовом ключе, не проводилось, что предопределяет выбор данной темы.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе платного землепользования в России и в зарубежных странах на различных этапах фискальной истории.

Предметом исследования является правовая конструкция земельного налога, элементы юридического состава данного налога в различных национальных моделях налогообложения; сравнительно-правовые аспекты понимания налоговых механизмов различных стран, детерминированные постановкой на государственном уровне различных задач налогового администрирования в данной предметной области.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ закономерностей формирования системы земельного налогообложения в различных правовых системах, моделирование оптимальных подходов для совершенствования отечественного позитивного финансового права и доктрины.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и разрешение следующих задач:

- исследовать достижения отечественной и зарубежной теории финансового права по вопросам налогообложения земли, провести анализ нормативных правовых актов, отражающих концептуальные основы земельного налога;

- провести многофакторный, комплексный анализ земельного налога в различных государствах на разных этапах их развития, проанализировать и сопоставить элементы состава земельного налога в различных правовых системах;

- проанализировать зарубежные интерпретации земельного налога с точки зрения природоресурсной, финансовой и градостроительной политики государств;

- охарактеризовать современное понимание земельного налога в свете административной децентрализации в Российской Федерации и в странах с переходной экономикой, решающих аналогичные задачи;

- уточнить тенденции судебно-арбитражной практики в данной области с учетом практики Конституционного суда, арбитражных и третейских судов;

- обосновать назначение земельного налога в сравнительной характеристике налоговых политик различных государств;

- показать значение электронного взаимодействия в развитии целостной системы налогообложения, администрирования и налогового менеджмента в контексте исследуемого налога;

- структурировать основные направления развития налогообложения земли с учетом полученных результатов.

Теоретической и источниковедческой основой исследования послужили труды С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Б.Т. Базылева, О.Ю. Бакаевой,

Б.Н. Бахрах, И.Н. Барцица, К.С. Бельского, С.Н. Братусь, А.В. Брызгалина, А.Б. Венгерова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, Н.П. Кучерявенко, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, И.И. Кучерова, Е.Б. Лупарева, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляева, Е.М. Перцевой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, Е.А. Ровинского, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, А.А. Ялбуганова и других исследователей.

Для обоснования вопросов об экономических основаниях земельного налогообложения исследованы ключевые положения учений российских и зарубежных экономистов. Среди них труды Д.М. Кейнса, А. Смита, А. Пашкова, Н.А. Цаголова, Д.Г. Черника, многих других.

Теоретическую базу исследования составили также труды зарубежных ученых по данной проблематике. К ним относятся работы V. Trasberg, R. Giovarelly, R.M. Black, E. Slack, E. Allan, J. Wallace, C. Garbarino и других авторов.

Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), а также методы, присущие изучению вопросов налоговой деятельности государства и органов местного самоуправления: диалектический, конкретно-исторический, структурно-функциональный. Сравнительно-исторический и сравнительно-правовой метод использовались для решения всего комплекса поставленных задач. Изучен и применен функциональный метод, который применяется в зарубежном сравнительном налоговом праве. В работе также использованы формально-юридический метод и метод толкования, методы аналитической юриспруденции для выявления специфики земельного налога в трудах современных зарубежных правоведов.

Нормативную и источниковедческую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Налоговый Кодекс Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Земельный Кодекс Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации по релевантным проблемам; акты органов местного самоуправления; зарубежное законодательство.

Эмпирическую основу диссертации составили аналитические материалы Федеральной Налоговой Службы Российской Федерации, данные и результаты исследования международного проекта «Локальное и региональное налоговое администрирование в странах с переходной экономикой». Проанализированы Выступления Президента РФ Д.А. Медведева и Премьер-министра РФ Путина В.В. по вопросам налоговой политики, электронные ресурсы налоговых органов различных стран. Изучены правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации по вопросам земельного налога. В диссертации использованы данные судебно-арбитражной практики, Постановления Президиума и Пленума ВАС РФ по различным вопросам налога на землю, в том числе, по вопросам предоставления льгот по налогу на землю. Проанализирована судебно-арбитражная практика в контексте эволюции доктрины и эмпирических оснований типичных правовых конфликтов.

Использованы результаты экспериментов в ряде муниципальных образований по внедрению налога на недвижимость, проведен сравнительный анализ с учетом зарубежной институциональной практики.

Научная новизна работы. Диссертационная работа представляет собой одно из первых комплексных исследований на основе многофакторного, сравнительно-правового подхода к рассмотрению земельного налога.

Выявлены особенности современного понимания земельного налога, как правовой конструкции и элемента локальной фискальной политики. Обосновывается положение о необходимости сохранения и укреплении роли земельного налога с учетом уникальной роли земли как объекта налогообложения плоть до завершения проведения стоимостной оценки земли, выработки концептуальных, юридико-технических и информационных оснований создания общенационального, единого финансового кадастра, модель которого ориентирована на многовариантное использование.

Всесторонний анализ эволюции земельного налога доказывает необходимость модернизации юридико-технических средств администрирования земельного налога. Данный вывод основан на анализе правовых позиций Конституционного суда РФ по вопросам введения, взимания и установления земельного налога. Вывод уточнен на основе анализа Письма Минфина России от 10.03.2011 №03-05-04-02/21. Данный подход детализирован также на основе изучения эволюции кадастров США, Германии, Франции, Канады, других стран по релевантным проблемам.

Обоснована необходимость интегрированного подхода к регулированию земельного налога. Показано, что электронное взаимодействие между земельными и налоговыми органами позволит унифицировать и персонифицировать налогоплательщиков по земельному налогу не только в соответствии с земельным, но и с налоговым законодательством. Данный вывод базируется на изучении материалов международных организаций, устанавливающих стандарты информатизации данных процессов.

Аргументирована необходимость расширения перечня объектов, не признаваемых в качестве объектов налогообложения, либо детерминирующих установление льгот по земельному налогу путем внесения поправок в статью 389 Налогового кодекса Российской Федерации.

Показано определяющее влияние кадастровой оценки земли для установления налоговой базы; необходимость сближения систем нормативной и рыночной оценки земли, регулирования и саморегулирования деятельности государственных и негосударственных органов, занятых оценкой земли, формирования унифицированной информационной базы данных для целей налогообложения и платного землепользования. На основе анализа правоприменительной практики в разрезе статьи 392 НК РФ «Особенности определения налоговой базы в отношении земельных участков, находящихся в общей собственности» выявлены актуальные аспекты налогового администрирования для различных групп налогоплательщиков в соответствии с качественно - количественными характеристиками права собственности на землю.

В диссертации обоснованы следующие положения и выводы, обладающие элементами научной новизны:

1. На основе сравнительно-правового анализа доказано, что земельный налог имеет комплексную экономико-правовую природу, предопределяющую необходимость проведения междисциплинарных исследований. Совокупность налоговых норм и процедур, формирующих налоговые модели и механизмы в различных странах, проявляют общее начало земельного налога во всех правовых системах, связанное с синтезом экономических основ и правовой формы, эколого-экономических принципов и функций земельного налогообложения. Инструментарий правового регулирования земельного налогообложения включает в себя налогово-правовые, гражданско-правовые, земельно-правовые, административно-правовые и информационно-правовые средства в их единстве.

2. Диссертант солидаризируется с мнением российских ученых о необходимости четкого определения земельного участка как объекта налогообложения именно в Налоговом Кодексе Российской Федерации. Это позволит не только усилить фискальный статус данного местного налога, но и укрепить финансовые основы местного самоуправления.

Сравнительно-правовой анализ выявил универсальную, локальную природу земельного налога. Налог на землю является источником местных финансов, в частности, потому, по мнению диссертанта, что земля действительно является недвижимой: она не в состоянии переместиться и занять иное расположение в ответ на налоговую нагрузку. В этой связи обоснована необходимость использования законодательного потенциала местных представительных органов власти для решения стратегических и тактических политико-правовых задач. В стратегическом плане муниципалитеты могут использовать дух и букву налогового права для стимулирования правовой и экологической культуры плательщиков земельного налога.

Обоснована необходимость завершения работ по разграничению прав в общей долевой собственности на земельные участки и укреплению прав на недвижимое имущество. Аргументирована позиция о необходимости уточнения приоритетных задач органов местного самоуправления, как администраторов местных бюджетов и местных налогов. Доказана необходимость постоянного мониторинга по вопросам о местных налогах.

3. Проведен историко-правовой и сравнительно-правовой анализ кадастра как информационной базы администрирования земельного налога. Выявлены универсальные свойства кадастра как информационной базы для нужд имущественного оборота, земельной и фискальной политики.

Сравнительный анализ выявил диапазон использования кадастра для целей комплексной государственной политики (национальный кадастр), для целей земельной политики (земельный кадастр), для целей фискальной политики (финансовый кадастр). Мировой опыт проявляет устойчивость тенденции к созданию единой регистрационной системы земли на основе слияния систем регистрации земли и кадастровой системы, с идентификацией названий и граничных описаний земельных участков. Вместе с тем, в ряде европейских государств сохраняется двойственный характер государственного управления земельным фондом на основе формирования информационных баз юридического регистра земель и кадастрового регистра.

Аргументировано, что в России должны быть осуществлены юридические мероприятия, направленные на укрепление информационной базы кадастра для целей единой согласованной государственной политики в области земельных и финансовых отношений. Доказано, что модернизация национальных кадастров в странах с переходной экономикой, проводимая под эгидой международных экономических организаций, направлена не столько на совершенствование земельного налогообложения, сколько на поддержание свободного функционирования земельных рынков, формирование динамических баз для налогообложения, выработку универсальных инструментов налогового администрирования земельного налога. В этой связи уточнен фискальный статус земельного налога, как местного налога, отражающего динамику и уровень сложившегося правопорядка в области имущественных отношений. Его экономико-правовые пределы заданы фискальной политикой государств в единстве с информационными основами развития налоговых отношений.

4. Доказано, что российская судебная доктрина налогообложения в сфере землепользования развивалась в направлении реализации принципа единообразия в толковании и применении судами норм права. Правовые конфликты в данной предметной области имели разные институциональные основания до и после принятия соответствующей 31 главы Налогового Кодекса РФ. Так, конфликты 2002-2003 года были связаны с противоречивостью норм земельного, гражданского и налогового законодательства. В 2006-2009 годах их судебная перспектива детерминирована оценкой юридической силы правоустанавливающих документов, идентификацией плательщиков налога в сложносоставных гражданско-земельных отношениях. В 2009-2011 годах правовые конфликты были связаны с взиманием земельного налога, затрагивали все элементы юридического состава налога на землю.

5. Исследованы модели определения оценки земли, апробированные зарубежной практикой. Доказана необходимость участия в данных процессах государственных и коммерческих структур для определения нормативной и рыночной оценки земельных участков. Рыночная оценка земли производится имеющими лицензию профессиональными оценщиками земли, которые создают правовые и институциональные основы обеспечения платности земли. В России также сосуществуют, но не в полной мере взаимодействуют институты государственной кадастровой оценки земли и профессиональной, рыночной оценки земли профессиональными, саморегулируемыми организациями. Однако на государственном уровне должны быть достигнуты управленческие решения, направленные на сближение этих систем для комплексного решения фискальных и земельных вопросов.

6. Доказано, что для целей налогообложения необходима актуализация кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий в субъектах Российской Федерации, где установлена кадастровая стоимость земель в размере абсолютной ренты, с учетом изменившихся временных параметров бюджетного планирования. Кадастровая оценка земельных участков, земельных участков земель населенных пунктов, кадастровая оценка земельных участков в промышленности и иного специального назначения должна актуализироваться не только для целей налогообложения, но и установления режима надлежащего землепользования.

7. Сравнительно-правовой метод позволил выявить типичные проблемы, характерные для всех стран с переходной экономикой, которые влияют на эффективность налогового администрирования: недостаточный уровень информатизации земельных отношений, незавершенность процессов идентификации титулярных прав на земельную собственность в областях, все еще подвергающихся земельной реформе. Консолидация, основанная на высоком технологическом уровне электронного взаимодействия регистрирующих органов, единой системы кадастровых служб, судов, органов юстиции, нотариата - это более совершенная система государственного управления земельным фондом, сделками, как результат, более эффективного налогового администрирования.

8. На основе сравнительно-правового анализа показана роль надлежащей информации для целей налогообложения. Необходимость определения базового источника для целей формирования информационных ресурсов связана, в первую очередь, с постоянно увеличивающимися темпами межведомственного сотрудничества налоговых и иных органов. В значительной степени привлечение к вопросам налогообложения все большего количества государственных структур положительно сказывается на реформировании налогового потенциала в целом. Однако, в тех случаях, когда органы предоставляют не всю необходимую для налогообложения информацию о кадастровых номерах и правообладателях земельных участков, фискальные цели государства достигаются не в полной мере, что снижает эффективность работы налоговых органов при возрастании транзакционных издержек на содержание самих налоговых органов.

Для целей налогового администрирования земельного налога в России существенное значение имеет работа налоговых органов по взаимодействию с органами местного самоуправления в рамках предоставления сведений по земельным участкам. Количественный анализ свидетельствует о наличии существенного резерва электронного взаимодействия муниципальных образований и налоговых органов по предоставлению сведений в порядке статьи 396 Налогового кодекса Российской Федерации, по планомерному использованию данной информационной базы для обеспечения регулярных налоговых поступлений.

9. Доказана необходимость принятия специального закона об электронном взаимодействии налоговых и регистрационных органов для развития надлежащей информационной базы земельного налогообложения. Такой подход, с одной стороны, обусловлен технологическими детерминантами современного этапа научно-технической революции, с другой стороны, необходимостью задействования всего информационного массива. Систематизированы аргументы в защиту позиции о том, что информационной деятельности государства обусловливает необходимость защиты информационной и налоговой безопасности государства и его граждан.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями. Они направлены на совершенствование правовых форм реализации налоговой функции российского государства, совершенствование законотворческой и правоприменительной деятельности.

Разработанные предложения могут быть применены в информационно - аналитической работе заинтересованных органов. Теоретические положения и выводы диссертации, содержащийся в ней материал может использоваться в научной работе, в учебном процессе высших учебных заведений по специальности «Юриспруденция» на различных уровнях реализации государственного образовательного стандарта, при написании учебных пособий по финансовому и налоговому праву, административному, информационному, земельному праву, разработке междисциплинарных курсов.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссертации сообщались в научных докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, аспирантских методологических семинарах, проходивших в г. Ставрополе (СГУ). Основные положения и выводы исследования нашли отражение в 8 статьях, опубликованных в специализированных юридических изданиях общим объемом 2,8 п.л., в том числе, 2 изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Обоснованность и достоверность полученных в ходе исследования выводов обусловлена проведением авторского, сравнительно-правового анализа данной предметной области с использованием современного научного инструментария, новейшей российской и зарубежной литературы, ресурсов электронных библиотек ведущих университетских центров, материалов международных организаций, коллоквиумов, семинаров, авторитетных зарубежных периодических изданий по проблемам сравнительного права. В работе использованы данные судебно-арбитражной практики, иллюстрирующие тенденции правоприменительной практики, устойчивые, причинно-следственные зависимости между изменениями позитивного права, доктрины, конфликтности общественных отношений на стыке налогового, гражданского и земельного права.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами научного исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

Основное содержание работы

земельный налог правовой суд

Во введении дана развернутая характеристика актуальности и степени научной разработанности темы исследования, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, систематизирована эмпирическая база, излагается научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость работы, излагается структура работы.

Первая глава «Земельный налог на различных этапах эволюции имущественных и земельных отношений: сравнительный анализ» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Экономико-правовые основания возникновения, становления и развития земельного налога в различных юрисдикциях: сравнительный анализ» на основе сравнительного анализа показано, что понятийный аппарат данного налога притягивал и структурировал разнообразные конструкции платежей: сборов, податей, дани, иных форм. Этот селективный процесс отражал степень развития политико-правовых и имущественных основ установления всей налоговой модели и, соответственно, конструкции земельного налога, которая в сравнительно-правовом ключе отличается целым рядом признаков.

Земельный налог повсеместно и во все времена, благодаря неразрывной связи данного налога с землей, известной определенности, удобству взимания и администрирования, привлекает внимание. В процессе эволюции земельного налога отражаются глубинные экономико-правовые, технологические и юридико-технические основания развития систем налогообложения. Экономический анализ права налоговых изъятий важен, на наш взгляд, по различным моментам. Во-первых, земля есть уникальный, ограниченный ресурс. Во-вторых, юридическая конструкция земельного налога учитывает правовые основы легитимации земли, правовые режимы, учетные единицы, оценочные показатели при формировании системы элементов юридического состава налога на землю. В экономической теории представления о земле, как производственном факторе на протяжении веков менялось.

Применительно к нормам права, связанным с земельным налогом, анализ продемонстрировал, что на формирование моделей земельного налога в различных юрисдикциях повлияли господствующие идеи о богатстве, значении земли, рентных платежей, политико-правовых парадигм относительно решения аграрного вопроса, решения урбанистических и градостроительных задач.

Еще физиократы (Ф. Кенэ, А. Тюрго), подлинное благоденствие нации усматривали в развитии земельных отношений. Соответственно, основной доход, налоговая база формируется, по их мнению, именно в данной сфере. По А. Смиту, земельная рента есть один из видов доходов, наряду с заработной платой, а также прибылью с капитала.

Количественно-качественные зависимости между титулярными и экономическими основаниями земельной собственности исследовались марксистами. В диссертации рассмотрен целый спектр представлений, формирующий методологические основания для современных дискуссий и правовой природе и судьбе земельного налога. В количественном отношении речь идет о степени фискализации рентного дохода в виде налога.

Данные дискуссии имеют два ярко выраженных вектора, о границах изъятия дохода в пользу государства, а также об оптимизации соотношения между затратами на администрирование земельного налога и полученными налоговыми поступлениями в бюджет. В плоскости качественной определенности земельного налога дискутируются проблемы межотраслевого регулирования земельного налога и согласования публичных и частных интересов в данной области.

В юридико-технической области обсуждаются вопросы идентификации земельных участков зависимости от характера их использования, ответственно, от условий получения доходов.

Сложение этих векторов дает сложные практические вопросы: об установлении и пересмотре ставок, налоговых вычетов и льгот, использования стимулирующего влияния данного налога на эффективное землепользование (Россия), на рациональную градостроительную политику и разумную урбанизацию (США). Во всех без исключения странах земельный налог рассматривается как элемент не только налоговой, но, прежде всего, земельной политики (Канада, Австралия, Новая Зеландия и т.д.). Теоретические и судебные доктрины (Германия) направлены на установление надлежащего баланса интересов государства и налогоплательщиков в данной области.

В диссертации кратко прослежено развитие представлений о правовой конструкции земельного налога в цивилизационном ключе. Показано, что в восточных деспотиях (Древний Египет и др.) налоги взимались в качестве арендной платы за пользование землей, принадлежащей главе государства.

Подчеркнута универсальная правовая природа юридической конструкции «эмфитевзис», иных вещных прав (суперфиций). Данные конструкции породила теорию разделенной собственности, которая периодически получала признание и распространение в цивилистике, а затем преломилась в налоговом праве через конструкции платы за землю и налог на землю. Развитие владельческих прав синхронизируется с развитием поземельного налога. Имущественные и фискальные интересы балансируют в зависимости от формы государства и типа государственного устройства.

Кардинальные изменения в земельном налогообложении зарубежных стран произошли в XX веке в контексте общего изменения основ налоговой системы. В большинстве стран западной Европы и в США применяется единый рыночный налог на недвижимость, но есть и исключения из этого правила. Так, в Федеративной Республике Германия сохранился поземельный налог и налог, уплачиваемый при покупке земельного участка.

Как видим, основные институциональные и юридико-технические проблемы налога на землю имеют основы в самих основаниях государственного устройства различных государств, поисках баланса между публичными и частными интересами.

Во втором параграфе «Кадастр как информационный ресурс фискальной и земельной политики государства: историко-правовой и сравнительно-правовой анализ» исследованы в сравнительно-правовом ключе юридико-технические средства введения и взимания земельного налога. Выявлено, что они тесно связаны с ключевыми этапами и способами укрепления прав на недвижимое имущество, что наглядно проявляется в эволюции кадастровых систем в странах романо-германского и англо-американского права. Необходимость кадастровых работ для определения размера земельного налога, подчеркивали Н.И. Тургенев, И.И. Янжул, А.А. Исаев. Постепенно выработались несколько способов составления земельных кадастров: парцеллярный кадастр, кадастр имений, фискальный кадастр. В течение XIX и в особенности XX века шел процесс изменения характера и сущности частной земельной собственности. Сначала, в соответствии с либеральными целями, имевшими свое отражение в Кодексе Наполеона и законодательствах других европейских стран, земля рассматривалась как полная и неограниченная собственность, которая может наравне с другими товарами быть равноценным и равноправным объектом неограниченного использования и рынка.

Юридические мероприятия в европейских странах отражали влияние различных доминирующих идей, парадигм поземельного налога. Английский поземельный налог, «land tax», был введен в конце XVII века в размере 20% с оцененной доходности земель. Даже в XVI-XVIII вв., когда Германия еще не знала политического единства, не имела хозяйственного центра, единой системы финансов, налогов и денежного обращения, рента, разнообразные «монополии» и «регальные права» служили бюджетообразующими источниками. Поземельный налог, рассчитанный на основе земельного кадастра, приобретал центральное значение.

Сравнительно-правовой анализ позволил выявить, что у большинства стран существует несколько налогов, связанных с данными, отраженными в кадастре. Так, во многих странах ряд сведений об оценочной стоимости используется для установления налога на имущество, определения оценочных рамок арендной платы, определения ежегодной налоговой выгоды, связанной с обладанием землей.

С этими сведениями связано также определение налога на роскошь, налога в связи с продажей или (и) иными способами передачи недвижимого имущества, налога на прибыль, налога на дарение и наследование, налога в связи с изменением налоговой базы в связи с введением усовершенствований на земельном участке. Вот почему вопросы кадастровой оценки земель требуют не только согласования деятельности органов исполнительной власти, но и новой технологической основы электронного взаимодействия всех заинтересованных сторон, с участием местных органов.

В третьем параграфе «Проблемы введения налога на недвижимое имущество в контексте фискальных традиций и информационной базы налогообложения: сравнительный анализ» показано, что в парадигме сравнительного налогового права существенное место отводится именно функциональным и экономико-правовым аспектам введения налога на недвижимое имущество, как субститута земельного налога.

Показан вклад канадских исследователей, Берда и Слэка, предпринявших изучение налогообложения земли и недвижимости в 25 странах. На обширной эмпирической базе исследователям удалось доказать, что именно политические реформы отражали изменения в комбинации факторов, лежащих в основе любого существующего налогового равновесия.

Российский исследователь С.П. Коростелев внес существенный вклад в функциональный сравнительный анализ налога на недвижимость и налога на землю в различных странах. Его подход базировался на углубленном анализе методологии и методики кадастровой оценки земли и недвижимости. Показаны варианты расширения налоговой базы без ухудшения правового и экономического положения налогоплательщиков при повышении эффективности информационной базы и применения рациональных моделей оценки земли.

Налог на недвижимое имущество составляет существенную долю доходов местного управления в развитых странах, на которые повлиял британский опыт налогообложения и администрирования. В большинстве стран при введении налога на недвижимое имущество учитываются политические риски, повышение налоговых ставок редко практикуется, так как это затрагивало бы сложившийся баланс интересов. Несмотря на то, что налог на недвижимое имущество является основным местным налогом, например, в Латинской Америке, эксперты высказывают скептические предположения относительно сравнительной доходности данного налога по сравнению с налогом на землю. Сравнительный анализ выявляет универсальную важность правильного определения и исчисления налоговой базы данных налогов. Увеличение ставки налога на недвижимое имущество стимулируют строительство одноэтажных домов взамен многоэтажных построек, меньшей плотности расселения. Этот параметр способствует использованию этой методики в градостроительной политике. Ученые обращают внимание на недостатки данных налогов: оторванность систем земельного и имущественного налогообложения от систем субсидирования, иных вариантов финансовой поддержки со стороны местных властей. Этот фактор мог бы рассматриваться как ресурс для рационального налогообложения.

По мнению исследователей, где такого соответствия не складывается, происходит ненадлежащая урбанизация без должной степени заботы о земле. Напротив, там, где эти факторы принимаются в расчет, как, например, в Китае, где очень сильны научные традиции изучения данного налога, там добиваются положительных итогов в различных сегментах государственной и муниципальной правовой политики.

Таким образом, муниципалитеты должны учитывать множество факторов для установления надлежащего правопорядка в налоговой сфере, в том числе, альтернативы относительно элементов юридического состава данных налогов. Для правильных выводов в данной области нужна надлежащая эмпирическая и информационная основа.

В некоторых странах устанавливается единый налог на недвижимое имущество, который покрывает все улавливаемые законодательством элементы состава налога. В других случаях практикуются дифференцированные налоги для различных элементов недвижимости: налоги на землю и здания; отдельные налоги на жилую и нежилую недвижимость; или отдельные налоги в городских и сельских областях. Большая степень местного усмотрения в установлении базового размера налога и урегулировании норм, большое разнообразие в пределах страны особенно часто обнаруживаются там, где местные налоги устанавливаются муниципалитетами.

Некоторые исследователи доказывают, что, налог на недвижимое имущество в Соединенных Штатах приводит к известным искажениям на рынке жилья и при принятии финансовых решений на местном уровне. Так, те домовладельцы, которые инвестируют затраты в улучшения принадлежащих им объектов недвижимости, сталкиваются впоследствии с большими налогами, что влияет на процесс принятия решений о целесообразности внесения улучшений, требующих больших капиталовложений, которые впоследствии влияют на общую налоговую нагрузку. В этой связи дискуссия о том, что выгодней, установление налога на землю или налога на недвижимое имущество логически переходит в плоскость сравнительной эффективности затрат на оценку внесенных усовершенствований при одной и второй модели взимания и администрирования налога. С другой стороны, есть мнение, что оценка земли приобретает взвешенное состояние при консолидации земельного и финансового кадастра. На самом деле, во многих странах, земля и произведенные на ней усовершенствования оцениваются отдельно.

В четвертом параграфе первой главы «Земельный налог в Российской Федерации в контексте практики Конституционного суда Российской Федерации и судебно-арбитражной практики» диссертант проанализировал основные правовые позиции Конституционного Суда РФ, тенденции развития судебно-арбитражной практики. В теоретической плоскости синтез полученных результатов свидетельствует о необходимости усиления анализа на уровне экономико-правовых оснований данного налога. Комплексное правовое регулирование земельного налога актуализирует необходимость последовательного применения конституционного судебного контроля в данной области для устранения элементов неопределенности в правовом регулировании, особенно в части документооборота, связанного с реализацией налоговой обязанности налогоплательщика, предусмотренной НК РФ.

Спектр сделок, опосредованных множеством комбинаций вещных прав на землю в российской правовой жизни, предопределяет прецедентный характер практики ВАС РФ по различным вопросам. Это относится к вопросам по урегулированию спорных правоотношений, в том числе, в связи с определением и признанием плательщиков земельного налога, при урегулировании спорного вопроса о стоимости земельного участка, при реализации права на льготы и налоговый вычет по земельному налогу.

Анализ судебно-арбитражной практики по вопросам земельного налога показывает первостепенную важность обеспечения надлежащего документооборота, в том числе, по земельным участкам, отведенным под жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры, жилищно-коммунальный сектор. Как показывает опыт развитых в экономическом и социальном плане стран современного мира, судебная практика оказывает существенное воздействие не только на доктрину земельного налогообложения, снижение политических и социальных рисков, но и установление баланса публичных и частных отношений. Предложены возможные пути решения юридико-технических проблем при возникновении спорных налоговых правоотношений. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что нельзя избежать влияния норм гражданского и земельного права на сферу налоговых правоотношений, в силу того, что объект налогообложения, иные элементы юридического состава земельного налога испытывают на себе влияние имущественных и земельных отношений.

Покупатель земельного участка становится плательщиком земельного налога с момента регистрации за ним одного из прав: права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования, либо пожизненного наследуемого владения на соответствующий земельный участок.

Объект налогообложения возникает только тогда, когда соответствующий земельный участок будет сформирован.

Судебная практика сформировала подход, в соответствии с которым если кадастровая стоимость земельного участка не определена, то применяется нормативная стоимость земельного участка для расчета налоговой базы по земельному налогу.

Во второй главе «Администрирование земельного налога: сравнительно-правовой анализ» рассмотрены проблемы администрирования земельного налога. В первом параграфе второй главы «Администрирование местных налогов в странах с переходной экономикой: сравнительный анализ» показано, что в мире насчитывается множество моделей самого локального управления и местного самоуправления. Организация этих причинно-следственных связей зависит от конституционных установлений, модели местных финансов и налоговых доходов, от уровня правовой и институциональной культуры нации. Разумеется, влияние оказывается со стороны общей структуры правовой системы, традиций, иерархии источников и форм права, специализации судов, наличия в судебной системе административных и налоговых судов, Анализ данной проблематики показывает, что модель администрирования местных налогов зависит, прежде всего, от уровня экономического развития страны.

Анализ зарубежной литературы, периодики демонстрирует, что ученые, представляющие европейские страны ищут универсальные пути оптимального местного налогообложения, обращают внимание на мотивацию и стимулы, побуждающие налогоплательщиков надлежаще исполнять налоговые законы. В плане повышения эффективности налогового администрирования обсуждаются вопросы совершенствования ответственности, управления экономическими циклами для оптимизации усилий местной администрации, способов установления баланса в плане адекватности налоговой нагрузки индивидуальных и корпоративных налогоплательщиков.

Степень самостоятельности местных органов власти в установлении местных налогов в европейских странах существенно выше, чем в России. Местные органы власти могут установить налоги непосредственно, наложить дополнительные налоги, активно участвовать в бюджетной политике государства. И все эти процедуры часто комбинируются.

Налоговыми администраторами местных налогов на местной территории являются муниципальные и городские правительства. С разрешения центрального офиса налогового управления, муниципальный орган или муниципалитет и местный налоговый офис могут заключить контракт, посредством которого местные подоходные налоги будут собраны местными налоговыми органами. Для оптимизации налогового администрирования по земельному налогу необходим не только мониторинг поступлений налога в доходы местных бюджетов, но и экономический анализ правовых последствий управленческих решений муниципалитетов, сопоставление затрат Российской Федерации на цели администрирования земельного налога и результатов в виде налоговых поступлений в местные бюджеты.

Во втором параграфе второй главы «Правовые средства администрирования земельного налога: сравнительный анализ» установлены следующие аспекты, имеющие концептуальное значение.

Администрирование земельного налога рассматривается как существенный элемент администрирования национального земельного фонда в различных странах. Поэтому любые исследования и мероприятия нацелены на стратегическую перспективу.

В зарубежной практике превалирует подход, когда все элементы администрирования национального земельного фонда рассматриваются как единый и неразрывный комплекс, включая администрирование рациональной эволюции рынка недвижимости, вплетенной в разумную градостроительную и фискальную политику.

Администрирование земельного налога рассматривается в ряду ограничительных мер, направленных на сбалансированное развитие земельной политики. Эффективность налогового администрирования увязывается с развитием всей системы укрепления вещных прав на землю, прежде всего, регистрации земель. При всех этих подходах во главу угла ставится необходимость легитимации земли как полноценного элемента имущественного оборота. На основе учета всех этих закономерностей в диссертации доказывается необходимость своего рода паспортизации земли для надлежащего проведения сделок купли-продажи, лизинговых операций, кредитования. Джуд Валлис даже образно выразил основные элементы администрирования земли, который включает в себя юридический, экономический и вспомогательный компонент.

Юридический компонент включает в себя совокупность правовых средств, направленных на урегулирование прав собственности на землю.

Экономический компонент, по его мнению, подразумевает распределение полномочий по управлению земельными ресурсами.