Институциональные и функциональные характеристики правительств Российской Федерации и Республики Армения

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Специальность: 12.00.14 административное право; административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Институциональные и функциональные характеристики
правительств Российской Федерации и Республики Армения (сравнительно-правовое исследование)

Арутюнян А.Р.

Москва 2013

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ)»

Научный руководитель:

Чепурнова Наталья Михайловна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Официальные оппоненты: Мелехин Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

Кузнецова Вероника Александровнакандидат юридических наук, доцент кафедры природоресурсного и экологического права Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина Ведущая организ

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов»

Защита состоится 24 октября 2013 года в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета ДК 504.001.04 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, 6 УК, ауд. 2076.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Автореферат разослан 24 сентября 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета О.Н. Доронина

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования. Исследование процессов формирования институтов исполнительной власти государств, ранее входивших в состав Союза ССР и имевших общие правовые и организационные начала в государственном строительстве, с точки зрения теории административного права представляется достаточно актуальным, поскольку на основе сравнительного анализа возможно выявить общие закономерности их становления и выработать оптимальную модель их организации и функционирования.

Следует отметить, что ранее вопросы правового регулирования деятельности правительств России и Армении были предметами самостоятельного исследования в контексте конституционно-правовых основ их организации и компетенции. Однако в контексте административно-правовой науки системного анализа институциональных и функциональных характеристик становления и развития правительств, как высших органов исполнительной власти, занимающих важное место в механизме государства Российской Федерации и Республики Армения, не проводилось. В то же время выполнение экономических, социальных, политических, экологических функций, обеспечение безопасности и суверенитета этих государств во многом зависит от эффективности деятельности органов исполнительной власти и их ключевого звена - правительства.

В этой связи актуальным и имеющим теоретическое и практическое значение представляется проведение комплексного системного сравнительного исследования правовых и организационных основ функционирования высших органов государственного управления и органов исполнительной власти в России и Армении в контексте их универсальности, императивности, структурированности, функциональной определенности и ориентированности на коллегиальное исполнение функций. Сравнительный анализ представляет интерес с учетом длительного исторического опыта сотрудничества и взаимодействия правительств данных государств.

Системный сравнительный анализ институциональных и функциональных характеристик современного состояния правительств Российской Федерации и Республики Армения предполагает обращение к праву как наиболее действенному и относительно стабильному средству регулирования управленческих отношений, выступающему также индикатором организационных и функциональных изменений в этой сфере. Кроме того, институциональная разработка правовых проблем государственного управления наиболее соответствует решению задач поиска новых средств, решению проблем реформирования структуры органов исполнительной власти и важна для анализа современных проблем реформирования правовых и организационных систем этих государств, поиска путей их структурирования и систематизации.

В механизме демократических государств одной из главных задач является определение круга полномочий и их разграничение между различными органами власти на основе принципов единства государственной власти по ее носителю народу, ее функционального и территориального разделения, установления правовых и организационных начал взаимодействия этих органов. Структурирование институтов власти, системность и качество взаимоотношений между разными органами государственной власти существенным образом предопределяют уровень демократизации общества и определяют гуманитарно-правовую стратегию развития государств.

Исполнительная власть, как в Российской Федерации, так и в Республике Армения, в силу присущих ей особенностей, в частности таких, как возможность своевременного принятия решений и осуществления иных оперативных организационно-правовых действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации социальных, экономических, экологических и политических задач, стоящих перед данными государствами.

Основой государственного управления как имманентной части государственности Российской Федерации и Республики Армения выступает исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти. Проведение системного анализа статуарных элементов организации и деятельности системы исполнительной власти направлено на выработку теоретических рекомендаций по развитию системы и структуры исполнительной власти и возглавляющего ее органа правительства в данных государствах.

Переход функционирования государственного механизма от сосредоточения всей полноты власти у советов как представительных органов власти в центре и на местах к осуществлению государственной власти на основе принципа разделения властей породил массу теоретических и организационных проблем. Они были обусловлены как реализацией принципа централизации и децентрализации в организации деятельности исполнительной власти, так и обеспечением гласности и законности в работе правительств государств России и Армении.

В связи с этим одной из основных задач Российской Федерации и Республики Армения является защита своих граждан от произвола и непрофессионализма чиновников, усиление правого контроля и повышение ответственности государственных служащих за недобросовестное выполнение своих обязательств.

Теоретического осмысления требуют конкретные исторические условия формирования и функционирования правительств Российской Федерации и Республики Армения и их влияние де-юре и де-факто на взаимосвязь президента и правительства, процессы взаимоотношения и взаимозависимости институтов власти.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских и армянских исследователей, посвященные различным аспектам организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения, институциональным и функциональным характеристикам правительств двух государств и вопросам взаимоотношения с иными органами государственной власти в системе государственного аппарата, таких как: А.С. Алексеев, А.П. Алехин, А.Ш.Арутюнян, Р.Р. Асланян, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.Г. Вишняков, В.В. Гончаров, С.Ю. Данилов, Р.М. Дзидзоев, Р.Х. Ехян, В.А. Зимин, А.М.Калинин, А.Д. Кepимов, Ю.М. Козлов, М.А. Краснов, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, Н.Ж. Паносян, М.П. Петров, С.В. Плужников, Л.Л. Попов, В.А. Прокошин, И.П. Пугачева, Г.Б. Романовский, Б.В. Россинский, А.А. Силаев, Я.Ю. Смирнов, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, Г.М. Хачатрян, Н.М. Чепурнова, В.Е. Чиркин, И.Г. Шаблинский.

При исследовании были также использованы диссертационные работы, в которых рассмотрены отдельные аспекты организации и функционирования исполнительной власти и правительства, их институциональных характеристик, таких авторов, как: Ф.М. Аляутдинов, Р.Р. Асланян, С.А. Дмитриев, З.А. Духновская, А.Т. Кабалоева, И.П. Кененова, Н.М. Колосова, К.М. Конджакулян, П.А. Кучеренко, В.Н. Медведев, Т.В. Милушева, К.А. Соловьев, А.М. Татаров, А.С. Чесноков.

Цель и задачи исследования. Целью работы является комплексный, системный сравнительно-правовой анализ функциональных и институциональных характеристик правительств Российской Федерации и Республики Армения как высших органов исполнительной власти, выявление их места в механизме функционирования государственной власти в условиях разделения властей.

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- выявить в исторической ретроспективе этапы становления института высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения;

- охарактеризовать сущность и содержание института исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения;

- обосновать правовые основы системы и структуры органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения;

- раскрыть правовые и организационные основы, определяющие институциональные и функциональные характеристики правительств Российской Федерации и Республики Армения;

- выявить место и роль правительства в системе высших органов государственной власти Российской Федерации и Республике Армения;

- охарактеризовать общие черты и особенности в правовом регулировании статуса и взаимоотношений правительства с высшими органами государственной власти в механизме Российской Федерации и Республики Армения;

- выработать рекомендации по совершенствованию законодательства, устанавливающего статус и порядок функционирования правительства в Республике Армения и Российской Федерации.

Объект исследования. Объектом исследование являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования правительств в системе исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения на основе принципа разделения властей.

Предмет диссертационного исследования составляют административно-правовые и институционально-функциональные аспекты правового регулирования и деятельности правительства в системе исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения, система нормативных правовых актов, устанавливающих порядок организации, компетенцию, формы и методы реализации полномочий правительства в Российской Федерации и Республике Армения.

Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и другие.

Особенностью диссертационного исследования является сочетание сравнительно-правового и системного, комплексного исследования.

Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил выявить общие черты и особенности в организации и функционировании правительства в системе исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения. При этом сравнительно-правовой метод дополнен конкретно-историческим, что способствовало выявлению основных тенденций и динамики становления и развития высшего органа исполнительной власти в России и Армении в конкретных исторических условиях.

При исследовании проблем совершенствования законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере организации и функционирования правительства в системе высших органов государственной власти Российской Федерации и Республики Армения, в целях решения выявленных проблем и коллизий, совершенствования законодательства применялся теоретико-прогностический метод.

Нормативную основу исследования составили конституции Российской Федерации и Республики Армения, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, законы Республики Армения, указы президентов Российской Федерации и Республики Армения, постановления правительств Российской Федерации и Республики Армения, подзаконные нормативные акты, регулирующие систему и структуру исполнительной власти, организацию, полномочия и деятельность правительства, материалы судебной и правоприменительной практики.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных системных сравнительно-правовых исследований институциональных и функциональных характеристик правительства в механизме государства, исходя из принципа разделения властей в Российской Федерации и Республике Армения, его места и роли в системе высших органов государственной власти.

В работе обоснованы сформировавшиеся модели системы и структуры исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения, их особенности, преимущества и недостатки. Научной новизной обладают теоретические выводы о месте и роли правительства в системе исполнительной власти и высших органов государственной власти в механизме разделения властей, а также предложения по оптимизации их взаимоотношений, представленная авторская периодизация становления института правительства в системе исполнительной власти в контексте эклектичности двух государств.

Научной новизной обладают основные положения, выносимые на защиту:

1. В разные периоды истории становления государственности России и Армении на систему органов власти, осуществлявших государственное управление и исполнительно-распорядительную деятельность государства, влияла господствующая в государстве идеология, правовая ментальность населения и традиции.

Развитие государственности в России и Армении характеризуется изменением порядка и уровня нормативно-правового установления принципов и правовых основ построения системы и структуры органов государственного управления, их статуса в системном их проявлении, преобразованием исполнительно-распорядительных органов в органы исполнительной власти на основе принципа разделения властей.

Современный период характеризуется переходом от принципа всевластия советов как представительных органов власти господствующих социальных классов и групп к принципу разделения властей. Это обусловило формирование разных по структуре, организационно-правовым формам, принципам построения и функционирования, предметам и сферам деятельности исполнительно-распорядительных органов.

2. Принцип разделения властей идеологически не признавался организационным принципом построения системы органов государственной власти в России и Армении советского периода и не имел юридического и организационного закрепления. В то же время при отрицании данного принципа в формировании аппарата государства и структурировании органов государственной власти в условиях всевластия Советов имела место функциональная специализация по видам государственной деятельности, осуществляемой разными органами государственного аппарата. Законотворческая деятельность осуществлялась представительными органами - советами, исполнительная и распорядительная Советами народных комиссаров, а впоследствии Советами Министров РСФСР и АрССР, правосудие судами.

3. В институциональном аспекте правительство в механизме государства, структуре органов государственной власти и системе исполнительной власти в России и Армении характеризуется как государственный орган, универсальный, объективно необходимый, структурированный, функционально определенный, хронологически эволюционизирующий, ориентированный на реализацию верховных функций исполнительной власти.

Соотношение исполнительной власти как ветви единой государственной власти и подсистемы государственного аппарата и правительства характеризуется как институциональная и функциональная формы организации и реализации государственной власти единого организационно-правового, сложного феномена, имеющего системный характер.

4. Обоснован вывод, что установленный Регламентом Правительства Российской Федерации протокольный и заявительный порядок принятия актов правительства, без проведения голосования по окончательным вариантам принимаемых нормативно-правовых актов при коллегиальном составе и характере работы не соответствует сложившейся отечественной и международной практике принятия нормативных правовых актов коллегиальными органами государственной власти.

Протокольное оформление принятия постановлений Правительства Российской Федерации фактически превращает его из коллегиального в совещательный орган при Председателе Правительства и меняет его конституционно установленный коллегиальный статус.

5. Обоснован вывод, что существующий бланкетный характер регламентации порядка деятельности и сложившаяся на основе Регламента Правительства Российской Федерации практика принятия актов Правительства не соответствуют Конституции Российской Федерации.

С учетом нормативно-правовой природы постановлений Правительства Российской Федерации, их места и роли в современной российской системе источников права порядок принятия актов Правительства Российской Федерации, а также круг вопросов и право Председателя Правительства принимать распоряжения Правительства должны быть законодательно установлены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

6. Обоснована необходимость постоянно действующих норм закона, определяющего систему и структуру органов исполнительной власти, который еще не принят ни в Российской Федерации, ни в Республике Армения (за исключением Закона Республики Армения «О структуре Правительства Республики Армения», который частично регламентирует систему органов исполнительной власти). Анализ нормативных правовых актов и юридической доктрины свидетельствует, что таким нормативным правовым актом в Армении может стать Закон «О системе и структуре органов исполнительной власти Республики Армения». Закон должен установить 3 вида органов исполнительной власти, а именно: министерство - выполняющее нормотворческие функции, агентство - организационно-хозяйственные функции, служба - контрольно-надзорные функции, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации.

7. Обоснован вывод о несоответствии статусу правительства в механизме государства существующего подзаконного порядка регламентации институциональных и функциональных вопросов его деятельности Указом Президента Армении. Обосновано, что отсутствие Закона «О Правительстве Республики Армения» подрывает систему сдержек и противовесов в системе разделения властей и несовместимо с правовой государственностью и демократией.

Предложена концепция Закона «О Правительстве Республики Армения», который призван комплексно и системно установить институциональные и функциональные характеристики Правительства Республики, детализировать и интерпретировать конституционные положения, устанавливающие статус правительства, определить его состав, порядок формирования, структуру, полномочия, принципы и формы взаимоотношений с Президентом и Парламентом Республики Армения.

С учетом законодательного закрепления коллегиальности как организационно-правовой формы Правительства России представляется необходимым законодательное установление в Республике Армения принципа коллегиальности организации и функционирования Правительства Республики Армения. Установление коллегиальности в качестве организационно-правовой формы Правительства Армении будет способствовать повышению эффективности государственного управления.

8. Обоснован вывод, что вопросы соотношения полномочий Правительства и Национального Собрания Республики Армения в сфере законотворческого процесса регламентированы фрагментарно. Это требует более системного и комплексного подхода со стороны законодателя Армении. В этой связи необходимо регламентировать понятие, статус и процедуру подготовки и дачи заключения Правительства Республики Армения на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы. В целях улучшения взаимодействия Правительства Армении с Национальным Собранием в законодательной сфере требуется усовершенствование существующих форм деятельности с учетом опыта Российской Федерации по установлению и регулированию института полномочных представителей.

Основными задачами полномочного представителя Правительства Армении в Национальном Собрании могут быть: координация законопроектной деятельности органов исполнительной власти и формирование пакетов законопроекта; обеспечение эффективного и постоянного взаимодействия Правительства с иными субъектами прав законодательной инициативы в сфере законотворческого процесса; правовой анализ прохождения стадий принятия проектов законов, вносимых Правительством Республики Армения; и иные.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что в диссертации развиваются и конкретизируются положения административного права, которые сопряжены с комплексным сравнительно-правовым анализом проблем правового закрепления статуса, регулирования организации и функционирования правительства в системе разделения властей в Российской Федерации и Республике Армения в контексте реализации принципа разделения властей как основы построения системы органов государственной власти. Комплексный системный характер исследования обусловливает значимость полученных результатов для науки административного права России и Армении. Основные положения диссертации, предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего институт правительства в системе исполнительной власти, существенно дополнили имеющиеся научные разработки.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований по проблемам организации и функционирования правительств Российской Федерации и Республики Армения.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что рекомендации по внесению изменений, дополнений, принятию законодательных актов могут быть использованы для совершенствования нормативно-правового регулирования организации и функционирования исполнительной власти в России и Армении, устанавливающих правовые механизмы реформирования исполнительной власти.

Материалы диссертации могут применяться при преподавании таких учебных дисциплин, как «Административное право», «Конституционное право», «Административное право зарубежных стран».

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на 5 всероссийских и межвузовских научно-теоретических и научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс при преподавании курса «Административное право» в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (МЭСИ), а также нашли отражение в опубликованных работах общим объемом 2,4 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка литературы.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, поставлены цели и задачи, определены объект и предмет исследования, обозначены методологическая основа, эмпирическая база, раскрыты научная новизна, степень разработанности проблемы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, выявлена теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения о ее апробации.

В первой главе диссертации «Теоретические аспекты организации функционирования правительств Российской Федерации и Республики Армения в системе разделения властей» проанализированы исторические аспекты становления и развития правительств России и Армении в системе разделения властей, рассмотрены понятие и сущность исполнительной власти, ее место в системе разделения властей.

Отмечено, что исследование институциональных и функциональных характеристик правительства в системе разделения властей в современный период должно проводиться с учетом исторического опыта становления данного института, что позволяет выделить этапы становления и развития его роли и места в системе организации государственной власти.

На основе проведенного исследования автором выявлены этапы становление института правительства в системе исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения:

- первый этап учреждение и становление Совета Народных Комиссаров для общего управления делами РСФСР и АрССР, который мог принимать «все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни», де-факто и де-юре имеющего сильные рычаги воздействия в сфере государственного управления (19181925 гг.);

- второй этап ослабление роли Совета Народных Комиссаров в связи с принятием Конституции РСФСР и АрССР 1925 г., где из определения сферы его полномочий изымается упомянутая формулировка об осуществлении СНК «всех мер, необходимых для правильного и быстрого течения государственной жизни» (19251936 гг.);

- третий этап переименование Совета Народных Комиссаров в Совет Министров в связи с принятием Конституции СССР 1936 г., РСФСР и Армении 1937 гг. и конкретизация ответственности и подотчетности перед Президиумом Верховного Совета РСФСР, Верховным Советом АрССР (19361979 гг.);

- четвертый этап использование двойного названия анализируемого органа: Совет Министров Правительство РСФСР и Армении как исполнительно-распорядительный орган государственной власти, при этом министерства характеризовались как центральные органы государственного управления РСФСР (19791989 гг.);

- пятый этап - расширение системы органов исполнительной власти, генезис ряда новых организационно-правовых форм построения центральных исполнительно-распорядительных органов государственной власти (помимо министерств и государственных комитетов). Расширение полномочий президентов в сфере исполнительной власти, правительства были «переподчинены» президенту, поскольку президент объявлялся главой исполнительной власти, как в России, так и в Армении. Из Конституции были изъяты определения правительства как высшего органа государственной власти, подотчетного Верховному Совету РСФСР и АрССР. Статус правительства стал определяться не как «исполнительно-распорядительный» орган государственной власти, а по иной формуле орган «исполнительной власти». В понятийном аппарате Конституции переходного периода были отражены идеи концепции «разделения властей» как альтернативы принципу «монизма» власти, составлявшему основу советских конституций (19891991 гг.);

- шестой этап наблюдается тенденция понижения роли таких органов, как министерства, государственные комитеты и комиссии, в соответствии с президентскими указами. Получили развитие разного рода службы и агентства (с 1991 по 1993 г.).

Научный интерес представляет проведение сравнительного анализа систем организации исполнительной власти в России и Армении государствах, ранее входивших в единое союзное федеративное государство Союз ССР и в силу этого имеющих длительный опыт единого правового регулирования системы организации государственной власти, организационной структуры и функционального значения государственных органов.

Автором отмечено, что функции высшего органа государственной власти, реализующего исполнительно-распорядительную деятельность государства в России и Армении в разные периоды их истории, выполняли разные органы. В советский период это был орган, созданный в первые годы после социалистической революции октября 1917 г., Совет Народных Комиссаров (СНК). Правовой статус СНК определялся главой 8 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.

Выявлено, что с принятием Конституции Армянской ССР 1922 г. и Конституции РСФСР 1925 г. конституционный статус СНК был несколько ограничен. В частности, из конституционной формулировки, определяющей его полномочия, была изъята фраза об осуществлении СНК «всех мер, необходимых для управления». Одновременно были введены так называемые ограничительные пункты, а именно предусматривалось, что пределы полномочий СНК устанавливаются ВЦИК «на основании Положения о Совете Народных Комиссаров», которое должно было быть издано во исполнение Конституции (ст. 34 Конституции РСФСР 1925 г.). В дальнейшем, с принятием Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., наименование исполнительно-распорядительного органа СНК, отражавшего революционный период развития государства, было заменено на другое, соответствующее стабильному советскому периоду развития российской государственности и функционирования государственной власти, Совет Министров. исполнительный власть законодательство правительство

Проведенный анализ нормативных правовых актов свидетельствует о том, что принцип разделения властей не являлся организационным принципом построения системы органов государственной власти в России и Армении данного периода. Однако при отрицании данного принципа в формировании аппарата государства в структуризации органов государственной власти в условиях всевластия Советов тем не менее отмечалась специализация по видам государственной деятельности, осуществляемой разными органами государственного аппарата. Законотворческая деятельность осуществлялась представительными органами - советами, исполнительная и распорядительная первоначально СНК, а впоследствии Советами Министров РСФСР и АрССР, правосудие судами. Однако подотчетность и подконтрольность данных органов Советам и отсутствие автономности в их деятельности, государственная идеология, признающая принцип разделения властей буржуазным принципом, не свойственным государству трудящихся, не дают основания для вывода, что принцип разделения властей был основой организации государственной власти в России и Армении и определяющим в формировании системы органов, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность, и ее высшего органа - Совета Министров обоих государств.

Установлено, что реформирование системы органов исполнительной власти не всегда находилось в конституционном поле и нередко противоречило ей. Так, постановления V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и «О правовом обеспечении экономической реформы» были приняты в нарушение положений Конституции РСФСР 1978 г.

Автором обоснован вывод, что статус высшего исполнительного органа государственной власти правительство приобрело с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. В Конституции было исключено двойное наименование органа («Совет Министров Правительство Российской Федерации»), изъято понятие «Совет Министров». Высший орган исполнительной власти стал называться «Правительство Российской Федерации».

В исследовании отмечено, что для осмысления на научном уровне сущности исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения необходимо анализировать ее признаки, так как целостное понятие исполнительной власти раскрывается через характерные признаки, ограничивающие ее от иных органов государственной власти. К числу таких признаков относятся: 1) легальность и легитимность; 2) независимость и самостоятельность; 3) универсальность; 4) принуждение; 5) системность; 6) подзаконность; 7) предметность.

Уточнено, что важнейшим признаком исполнительной власти является ее легальность. Правовые основы организации и функционировании исполнительной власти предусматриваются конституциями и законами двух государств, а также проявляются в процессе ее функционирования в рамках закона, которым определяются важнейшие аспекты управленческой деятельности исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения. Легитимность же исполнительной власти выражается в соблюдении при формировании ее органов порядка, предусмотренного законодательством двух государств.

В диссертационном исследовании отмечено, что наблюдается повышение роли и значения исполнительной власти, как в системе разделения властей, так и в системе государственного управления, хотя избежание дальнейшей разбалансировки данного механизма возможно лишь в случае построения детальной системы сдержек и противовесов, в частности путем расширения полномочий исполнительной власти. В целях реализации вышеизложенного законодатель Армении должен учитывать опыт России и принять Закон «О Правительстве Республики Армения», отсутствие которого, как отмечается, подрывает систему сдержек и противовесов, что не соответствует демократическому принципу разделения властей.

Предложено авторское определение «исполнительной ветви власти» это ветвь единой государственной власти, подсистема государственного аппарата, представленная системой органов исполнительной власти, наделенных государственными полномочиями исполнительно-распорядительного характера.

Во второй главе - «Система и структура органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения» проанализированы нормативно-правовые основы системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения, нормативно-правовое регулирование структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Армения, рассмотрены институциональные и функциональные характеристики правительств в Российской Федерации и Республике Армения.

Отмечено, что в системе органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Армения традиционно дифференцируются органы широкой (общей) и узкой (специализированной, частной) компетенции. Отметим, что органами широкой компетенции (охватывающей все государственные органы в сфере осуществления исполнительной власти) являются правительства и главы исполнительной власти государств. Органами узкой компетенции выступают министерства, агентства и иные специализированные узкопрофильные органы.

Указано, что вопросы системы и структуры органов исполнительной власти Республики Армения регулируются на законодательном и подзаконном уровне. В соответствии со ст. 18 Конституции Республики Армения структура Правительства Республики устанавливается законом по предложению Правительства, а порядок организации деятельности Правительства и подведомственных ему иных органов государственного управления устанавливается указом Президента Республики по представлению Премьер-министра Республики.

На основе проведенного анализа нормативно-правовых актов сделан вывод, что законодатель Армении подменяет понятия системы и структуры органов исполнительной власти, так как в тексте Основного Закона Республики употребляет термин «структура», что с правовой точки зрения не представляется корректным. Более того, есть основания полагать, что Указ Президента Республики Армения «Об утверждении структуры Правительства Республики Армения» противоречит Конституции , где содержится норма, согласно которой структура Правительства устанавливается законом по предложению Правительства.

Отмечено, что в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации под системой федеральных органов исполнительной власти понимается: «Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти». При этом важно отметить, что Конституционный Суд определил порядок функционирования системы органов исполнительной власти на основе Конституции, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов, т.е. в актах Федерального Собрания ? парламента России.

В ходе проведенного анализа выявлено, что понятия «система органов исполнительной власти» и «структура органов исполнительной власти» не являются тождественными. Если понятие «система» больше говорит о целостности исполнительной власти как ветви государственной власти, выраженной совокупностью видов органов, то понятие «структура» позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы.

Проведенный анализ нормативных правовых Российской Федерации показал, что структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, и подведомственные этим федеральным министерствам федеральные службы и федеральные агентства; 3) федеральные агентства и федеральные службы, которые подведомственны Правительству. В диссертационном исследовании отмечено, что Конституционный Суд Российской Федерации под понятием «структура федеральных органов исполнительной власти» понимает перечень органов, который Председатель Правительства, в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции, предлагает Президенту.

В рамках проведенного сравнительного анализа сделан вывод, что в Армении функционирует неэффективная структура органов исполнительной власти, которая состоит из пяти уровней органов исполнительной власти (министерство, агентство, служба, комитет, инспекция), которые имеют зачастую дублирующие полномочия. Например, контрольной и надзорной деятельностью занимаются одновременно и государственные службы, и государственные инспекции, организационно-хозяйственной деятельностью государственные агентства и государственные комитеты, что неэффективно. В этой связи следует согласиться с мнением ученых, что уменьшение количества видов органов исполнительной власти с пяти до трех закономерно (имеет место в реалиях в Российской Федерации), так как анализ функций, осуществляемых этими органами, дает основание разделить их на три вида: министерство, служба и агентство.

Отмечена целесообразность того, что финансирование деятельности агентств и комитетов в Республике Армения возможно двумя способами:

1) финансирование на условиях безвозвратности. Данный способ предполагает безвозмездную передачу денежных средств с одобрения Казначейства. Подобный способ имеет один существенный недостаток поскольку передача денежных средств обусловлена строгими правилами учета со стороны Казначейства, вариант сопряжен с возможным чрезмерным контролем со стороны финансирующего министерства;

2) самофинансирование за счет сборов и платежей в том секторе услуг, регулирование которого осуществляет исполнительное агентство или комитет (инспектирование, лицензирование, выдача разрешений, сертификация и т.п.).

Аргументирована целесообразность использования в Республике Армения российского опыта организации системы исполнительной власти, поскольку действующая в России трехуровневая модель органов исполнительной власти в Армении позволила бы обеспечить специализацию деятельности, исключила бы конфликт интересов при исполнении в одном органе разных типов функций. Трехуровневая организационная система органов исполнительной власти в значительной степени оправданна, что подтверждается ее сохранением с некоторыми модификациями до настоящего времени в Российской Федерации. В этой связи Армения должна учитывать опыт Российской Федерации и оптимизировать структуру органов исполнительной власти, осуществляющих подзаконную, контрольную и хозяйственную деятельность.

Проведенный анализ нормативных правовых актов и научной литературы свидетельствует о том, что отсутствует единый подход к дефинициям таких понятий, как: государственная услуга, услуга, работа, что имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. В этой связи стоит отметить, что в Армении отсутствует закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, что, на наш взгляд, не способствует эффективной работе органов государственной власти в сфере предоставления государственных услуг. Законодательное установление в Республике Армения данного вопроса и представляет собой оптимизацию сферы деятельности органов государственной власти, по итогам которой избыточные или дублирующие элементы должны быть исключены, однако условия для оптимизации явно отсутствуют.

Обоснована необходимость разработки государственного проекта многофункциональных центров в Армении, что позволит урегулировать широкий спектр вопросов: от оптимизации собственной системы государственного управления до создания благоприятного отношения со стороны потребителей, т.е. населения, а также вопросы о поддержке масштабных работ по проведению мониторинга внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственно-публичных услуг на частных началах, а также по созданию нормативно-правового и методического обеспечения функционирования многофункциональных центров предоставления государственных услуг.

В диссертационном исследовании отмечено, что Конституция Республики Армения 1995 г. с учетом последних изменений 2005 г. де-юре заложила правовую основу для повышения самостоятельности исполнительной ветви власти во взаимоотношениях с органами государственной власти в целом. В сравнении с конституционным регулированием (1995 г.) ныне действующий конституционный механизм (2005 г.) стал более детально регламентировать институциональные и функциональные черты Правительства, в том числе более широким стал объем полномочий Правительства и Премьер-министра, что, на наш взгляд, способствует демократизации государственности в Республике Армения.

Так, в конституционной модели Армении 2005 г. Правительство имеет право законодательной инициативы в Национальном Собрании Республики. Далее в ст. 75 Конституции Республики Армения содержится норма, согласно которой Правительство устанавливает последовательность обсуждения внесенных им законопроектов и вправе потребовать, чтобы они были поставлены на голосование с приемлемыми только для него поправками.

Отмечено, что по сферам, которые составляют основные направления деятельности (функции), реализуемые правительствами обоих государств, существует деление на функции обеспечения общественного правопорядка и безопасности личности, общества и государства; организации и регулирования процессов в сфере экономической деятельности; обеспечения социального развития общества; обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, защиты интересов государства и т.п. Эти направления деятельности правительства, по сути, опосредуют функции государства в целом.

Сравнительно-правовой анализ функциональной природы правительств Российской Федерации и Республики Армения свидетельствует, что правительство функционирует как орган исполнительной власти, необходимый в системе государственной власти, поскольку им обеспечивается реализация доминантной части задач государственного управления. Анализ основных функций правительств Российской Федерации и Республики Армении свидетельствует о масштабности деятельности этого органа им охватываются почти все сферы государственной жизни. В настоящее время, в условиях административной реформы, которая имеет место в Республике Армения, происходит конкретизация функций исполнительной власти в сфере экономики и социальной политики. В этой связи будут корректироваться и функции, раскрывающие механизм действия исполнительной власти (например, можно с уверенностью говорить об усилении нормотворческой функции Правительства Республики Армения). Однако исторический и современный анализ функционирования правительств Российской Федерации и Республики Армения в целом свидетельствует о неизменности основных направлений деятельности органа, что только еще раз подтверждает тезис о стабильности и универсальности этого института в механизме двух государств.

В третьей главе - «Место и роль Правительства в системе высших органов государственной власти в Российской Федерации и Республике Армения» проанализированы взаимоотношения Правительства и Президента, Правительства и парламента, Правительства и высших органов судебной власти в Российской Федерации и Республике Армения.

Отмечено, что вызывает особый интерес тот факт, что в соответствии с законодательством Республики Армения Президент не возглавляет силовой блок Правительства. Конституция Республики устанавливает, что Президент всего лишь координирует деятельность органов государственной власти в области безопасности, а Правительство обеспечивает национальную безопасность, оборону и осуществляет внешнюю политику страны. При этом детальный анализ Конституции и нормативных правовых актов Республики Армения свидетельствует, что Президент де-юре не осуществляет прямое руководство силовым блоком.

Уточнено, что в контексте взаимодействия «президент правительство» приходится констатировать, что п. «б» ст. 83 Конституции Российской Федерации предоставляет Президенту право председательствовать на заседаниях Правительства. Данное конституционное положение детализируется в ст. 31 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому Президент имеет право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства. Отсюда напрашивается вывод, что Президент де-юре и де-факто имеет право исполнять обязанности Председателя Правительства. При этом законодатель не конкретизирует объем полномочий, которыми обладает глава Российского государства, председательствуя на заседаниях Правительства. Для сравнения отметим, что Конституция Республики Армения не предоставляет Президенту такое право. При этом детальный анализ нормативных актов Республики Армения свидетельствуют, что аналогичное положение содержится в Указе Президента «Об утверждении порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов» от 18 июля 2007 г. № УП-174 (с изм. и доп. от 3 августа 2011 г.), согласно которому Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства по вопросам, касающимся компетенции Министерства обороны, иностранных дел и службы национальной безопасности.

Сопоставление законодательства двух стран показало, что Президент Республики Армения, в отличие от Президента Российской Федерации, не имеет права отменять постановление Правительства. Анализ данной нормы свидетельствует о ее дискуссионности, так как согласно Основному Закону страны глава Армянского государства обращается в Конституционный Суд исключительно для выяснения вопроса об их соответствии Конституции. В то же время остается нерешенным вопрос по актам, не подведомственным Конституционному Суду. Полагается, что Президент не вправе обратиться с запросом о соответствии тех или иных нормативно-правовых актов в другие судебные инстанции, в том числе органы государственной власти, за исключением Конституционного Суда.

В результате проведенного исследования отмечено, что у Правительства Российской Федерации отсутствует реальная возможность сохранить первоначальную редакцию внесенного им законопроекта. В законодательном процессе Государственная Дума может внести изменения и поправки в правительственные законопроекты, де-факто не учитывая мнения Правительства, которые носят рекомендательный характер. Отозвать же свой законопроект субъекты права законодательной инициативы могут лишь до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении (п. «б», ч. 6 ст. 112 Регламента Государственной Думы). Таким образом, возможна ситуация, когда правительственный законопроект будет изменен до неузнаваемости и утратит первоначальную сущность. Представляется верным тезис, согласно которому вышеуказанные аспекты должны быть согласованы с Правительством, с учетом официальной позиции последнего.

Отмечено, что участие правительства Российской Федерации и Республики Армения в законодательной деятельности парламента является важным аспектом по реализации исполнительной властью своих интересов и задач. Данное участие обусловлено необходимостью эффективного государственного управления в системе организации и функционирования государственного механизма. Так, реализуя право законодательной инициативы, правительства в обоих государствах стремятся законодательно урегулировать общественные отношения в системе функционирования органов исполнительной власти, тем самым восполняя правовые пробелы в обществе.

Отмечено, что судебный контроль в Российской Федерации и Республике Армения осуществляется в рамках:

- конституционного контроля за соответствием Основному Закону Российской Федерации и Республики Армения нормативных актов правительств;

- контроля судов общей юрисдикции за законностью решений и действий Правительства Российской Федерации;

- контроля арбитражных судов за законностью нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ходе проведенного сравнительно-правового исследования исполнительной власти и органов судебной власти Российской Федерации и Республики Армения сделан вывод, что правовые основы взаимоотношений правительства и судебной системы двух государств регламентированы фрагментарно и неосновательно.

В этой связи следует более детально законодательно установить (например, в Российской Федерации в гл. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а в Республике Армения в разделе 3 Указа Президента «Об утверждении порядка деятельности и организации Правительства Республики Армения и подведомственных ему иных государственных органов», так как правовой статус Правительства Республики Армения устанавливается подзаконным актом Президента) такие положения, как:

- организация исполнения судебных решений и судебных актов органами исполнительной власти, так как имеет место неисполнение значительной части решений судов общей юрисдикции по гражданским делам и решений арбитражных судов, что де-факто означает невыполнение судами их прямой конституционной обязанности;