Особенности управления унитарными предприятиями как субъектами гражданских правоотношений в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Современные экономические реалии таковы, что хозяйство России значительно основано на государственной, а также на муниципальных формах собственности. И доля государства в экономике только растет. Все это предопределяет и существование довольно большого количества различных государственных и муниципальных унитарных предприятий. При этом длительное отсутствие в истории гражданского права новой России специального закона, регулирующего правовой статус унитарных предприятий серьезно ослабляло юридическое регулирование ведение такими предприятиями хозяйственной деятельности. Действующий Закон об унитарных предприятиях от 2002 года, наконец создал однообразную правовую базу, регулирующую деятельность унитарных предприятий. В законе содержатся решения многих вопросов, возникавших в правоприменительной практике этих предприятий.

На деятельность различных унитарных предприятий распространяются и общие правила российского гражданского законодательства, которые касаются юридических лиц, с учетом особенностей, установленными действующим ГК РФ и указанным выше Законом. Следует заметить, что Закон об унитарных предприятиях принципиально не поменял предусмотренное в ГК РФ правовое положение различных унитарных предприятий, но сейчас появилось еще несколько новых правовых норм, существенно изменяющих режим деятельности таких предприятий, что актуализирует тему курсовой работы.

Степень разработанности темы. Проблемы управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями получили подробное отражение и разрешение в трудах различных ученых.

Такие авторы, как Алексеев С.С., Бекленищева И.В., Беляев К.П., Захаров В.А., Кравчук Н.Р., Кудреватых С.А., Рябова С.Э., Степанов С.А. анализирую научно-практические аспекты деятельности унитарных предприятий. Большой вклад в исследование правосубъектности унитарных предприятий внес Беднов О.В., в научной литературе рассматриваются правовые проблемы реорганизации государственных унитарных предприятий, другие проблемы.

На основании вышеизложенного формулируется цель курсовой работы - рассмотреть управление муниципальными унитарными предприятиями.

Достижение цели требует решения следующих задач исследования:

- привести примеры зарубежного опыта управления унитарными предприятиями;

- изучить особенности управления муниципальными предприятиями;

- сформулировать возможные пути решения проблем управления муниципальными унитарными предприятиями.

Объект исследования - категория муниципальных унитарных предприятий в российском муниципальном управлении.

Предмет исследования - проблемы управления унитарными предприятиями как субъектами гражданских правоотношений.

Методология исследования складывается из метода комплексного анализа, системный подхода, историко-логический метода, принципа научности, метода контент-анализа, междисциплинарного подхода.

Научная новизна исследования выражается в обобщении и анализе особенностей управления на муниципальных унитарных предприятиях. Практическая значимость работы заключается в возможности использования выводов и положений исследования в практической деятельности унитарных предприятий. Структурно курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

1. Общетеоретические аспекты управления муниципальными унитарными предприятиями

1.1 Этапы развития концепции регулирования деятельности унитарных предприятий

В нашей стране на протяжении всей ее истории многократно изменялись концепции подхода к государственным предприятиям и, соответственно, менялось их правовое положение. Поэтому с первых дней создания Советского государства в 1918 году уже был взят новый курс на проведение национализации заводов и фабрик, на создание новых государственных компаний и предприятий в промышленности, также в строительстве, а несколько позже - в сельском хозяйстве, что вылилось в коллективизацию и голод, и в торговле, что привело к дефициту.

Постепенно рос удельный вес корпоративного государственного сектора в советской экономике, и наконец превысил 90 процентов. Таким образом государственное предприятие стало во всех отраслях советской экономики занимать доминирующее положение. Очевидно, что в условиях проведения централизованного планирования, а также управления, в стране действовали предприятия самой различной подчиненности. Это были и союзные предприятия, и союзно-республиканские предприятия, отдельно республиканские предприятия, более мелкие областные, либо городские, либо районные предприятия.

В дальнейшем в истории экономики нашей страны предпринимались разные меры по перестройке и управлению промышленностью, совершенствовании строительства, управлению в сельском хозяйстве.

Однако, лишь в конце 60-х годов 20 века стали более четко намечаться новые подходы к повышению значения предприятий в качестве ключевого звена советской экономики. Новым выражением этого экономического курса, необходимо заметить, очень непоследовательного и довольно противоречивого, стало принятие ряда советских правовых актов. К ним относятся Положение о производственном предприятии в СССР (1968 г.), Общее Положение о всесоюзном и о республиканском промышленном объединении (1973 г.), надо отметить Положение о производственном объединении или комбинате (1974 г.). Эти документы явились этапами «косыгинской реформы».

В 1979 г. было принято решение «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы», а несколько раньше, в 1976 г., - «О совершенствовании хозяйственного механизма в строительстве». В юридической науке подробно освещались эти вопросы.

Крупным шагом вперед стал принятый в 1987 г. Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)», которым была расширена самостоятельность предприятий в вопросах планирования, труда, управления и договорных отношений. Эти и другие решения, и практические меры по их реализации повлияли на хозяйственную ситуацию, но лишь в какой-то мере. Сохранялись жесткие административно - бюрократические методы руководства.

С изменением системы экономических отношений и признанием равенства форм собственности меняется и подход к государственным предприятиям.

В развитии правового положения этих предприятий за последнее десятилетие можно выделить три этапа. Первый - условно охватывает 1990 - 1995 гг., когда коренным образом менялась их роль в экономике. Решению этой задачи отвечали Законы «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990 г.), «О приватизации предприятий» (1991 г.), открывшие простор главным образом для формирования и развития субъектов предпринимательства. Государственные предприятия рассматривались скорее как объект для приватизации и акционирования, чему был посвящен ряд указов Президента Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в новых экономических условиях закрепила равенство частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (п. 2 ст. 8). Безусловно, что отношения государства и собственности составляют приоритетное направление реализации экономической функции государства, определяют развитие общества и государственности.

Сейчас основы деятельности унитарных предприятий определены в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) и в Федеральном законе РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 N 161-ФЗ.

В этой связи необходимо отметить, что до принятия действующего закона Гражданский кодекс РФ оставался единственным документом, который определял общие принципы правового положения унитарных предприятий. На сегодняшний день ФЗ РФ от 14 ноября 2002 г. N 161 является первым федеральным законодательным актом, непосредственно посвященным деятельности унитарных предприятий.

Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161 «О государственных и муниципальных предприятиях» существенно расширил права собственника. Полномочия собственника определены ст. 20 ФЗ РФ.

К основополагающим нововведениям прав учредителя можно отнести:

- определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

- утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

- осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;

- утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;

- дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

- принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг.

Необходимо отметить, что до принятия ФЗ РФ согласования с собственником требовали лишь сделки, связанные с распоряжением недвижимым имуществом. В настоящее время к компетенции собственника можно отнести сделки, связанные с распоряжением недвижимого имущества, крупные сделки, сделки с заинтересованностью, заимствования унитарного предприятия, сделки в части приобретения (отчуждения) долей (вкладов), акций хозяйствующих субъектов.

Итак, мы можем выделить общие и отличительные признаки унитарных предприятий.

Во-первых, государственные и муниципальные унитарные предприятия, включая и казенные, создаются собственником - государством или муниципалитетом. Во-вторых, устав является единственным учредительным документом унитарных предприятий всех форм. В-третьих, унитарное предприятие любой формы является единственной коммерческой организацией, имеющей специальную (целевую), а не общую правоспособность (ст. 49 ГК РФ).

Имущество унитарных предприятий неделимо, поскольку оно принадлежит собственнику - государству. Закрепляемое за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, оно практически «выбывает» от собственника - государства и зачисляется на баланс данного вида предприятия, которое владеет, пользуется, а порой и распоряжается им в пределах, установленных законом или иными правовыми актами. Тем не менее, право унитарного предприятия на закрепленное за ним имущество на праве хозяйственного ведения значительно уже, чем право собственности.

1.2 Зарубежный опыт управления унитарными предприятиями

устав унитарный муниципальный учредитель

Различные сетевые отрасли, например, энерго- и водоснабжение, городской транспорт, разные телекоммуникации и т.д., все они играют важную роль в организации жизни всего общества, поэтому ослабление государственного или муниципального контроля их деятельность и представляет для экономики серьезную проблему. Изменение моделей в регулировании и усиление международной конкуренции привели к частичной деприватизации сетевых услуг. Поэтому и в Западной Европе до сих пор государство есть ключевой игрок на этом поле.

За время многих десятилетий население привыкло к тому, что коммунальная вода, что течет из кранов, свет и газ, обогревающие жилища и помогающие хозяйкам готовить пищу, на улицах автобусы и поезда в дорогах, различная телефонная и почтовая государственная связь, эфирные программы радио и телевидения, как правило, принадлежат государству, они управляются им как на федеральном, так и на региональном уровнях. Все эти базовые, даже фундаментальные для жизни человека услуги оказываются сетевыми. Имеется в виду, что они обладают структурой и организацией сети, которая удовлетворяет соответствующие общественные потребности, а также интересы, потому и регулируется особым правовым способом.

Поэтому «публичность» всех сетевых услуг была связана с их весьма важной, даже неординарной ролью в любом обществе, а не только с принадлежностью государству. Однако часто общественная роль и характер собственности и государственного управления совпадают. Во время большей части 20 века в большинстве развитых стран (за исключением только США) общенациональному аспекту таких услуг, как правило, соответствовала и публичная форма их собственности, это были общественные или государственные унитарные предприятия.

Иногда бывало, что общественные сети существовали вместе с частными. Так было, например, в Великобритании, где государственная Британская радиовещательная корпорация (BBC) успешно управлялась частными операторами, еще начиная с середины 50-х годов прошлого века. Такое наблюдалось в Бельгии или в Испании, где электроснабжение стало частично приватизировано, это случилось еще в начале 20 века.

Однако в Европе частные сети так или иначе были связаны и с общенациональными, поэтому они регулировались так же, точно, как государственные унитарные предприятия. В этот момент оправданием для введения государственной формы собственности и государственного управления в сетевых компаниях являлись:

- особенности естественно-монопольного положения таких сетей;

- аспекты проблем национальной безопасности (существенные в случае управления железными дорогами, либо портами, либо дорожной сетью, а также энергоснабжением, пропагандистские - в случае с управлением радио и телевидением);

- существенная необходимость интеграции сетевой инфраструктуры для формирования единого государственного рынка;

- вопросы потребности в независимости от соседних стран и собственной обеспеченности основными природными ресурсами (например, нефтью, либо продуктами питания, какими-либо базовыми материалами);

- важно и стремление ускорить собственное промышленное развитие.

Сетевые государственные общественные услуги всегда ассоциировались с так называемым «обществом благоденствия», то есть их организация зачастую включала в совокупность элементы политики распределения, например, перекрестное субсидирование унитарных локальных и общегосударственных национальных сетей (в том числе - телекоммуникаций и железных дорог).

Сейчас глубокая международная сопредельность рынков как в ЕС, так и в США, это - с одной стороны, а также экономические реформы, которые направлены на избежание регулирования, рост либерализации и приватизацию - это с другой, позволяют вести речь, по крайней мере, про частичный разрыв между основными общественными сетевыми службами и такими же национальными службами, и с государственными и местными органами исполнительной власти. Это обусловлено следующими причинами:

Первое, формируется общая политика пространственной реконструкции, которая включает в себя, например, новый проект создания сквозных европейских сетей в энергетике, в телекоммуникациях и в транспорте.

Второе, по принципам общего рынка в ЕС, приоритет государственных или местных, узких интересов в сфере сетевой собственности и управления сетями теряют всякий экономический смысл.

В общем - это в целом не совсем новое явление, так как прямые иностранные вливания и инвестиции, реализуемые в рамках транснациональных европейских корпораций, существуют довольно давно и уже не вызывают особого беспокойства. На самом деле, новым и довольно противоречивым явлением стала передача в зарубежную собственность и в иностранное управление основных общественных сетевых компаний, которые играют ключевую роль при реализации социальной политики, что особенно странно после десятков лет привязанности сетей к национальным границам.

Так, обеспечение природным газом имело и все еще продолжает иметь особенно важное и экономическое, и социальное, и даже геополитическое значение в совокупности стран Европы и Средней Азии. Решение власти в РФ установить контроль со стороны государства над такой огромной корпорацией, как ОАО «Газпром», и проведение тогда еще вице-премьером Правительства РФ Борисом Немцовым агрессивной кампании по выходу Газпрома на зарубежные газовые рынки всей сетевой инфраструктуры газораспределения встретили довольно неадекватную реакцию европейского международного сообщества.

Инвестиции стран ЕС в отрасли значимых общественных услуг (это - водо-, это - энергоснабжение, это и телекоммуникации) вызвали мощный социальный протест населения против передачи инфраструктуры в иностранные руки, против изменения собственности и управления в этих сферах не только в России, но и, например, во многих странах Латинской Америки.

А еще в Европе средства массовой информации и телевидение до сих пор ведут дискуссию по поводу планов германской энергетической корпорации из Дюссельдорфа «E.ON» приобрести компанию «Endesa» в Испании с целью формирования крупнейшей европейской транснациональной сетевой корпорации, и здесь главный спор идет вокруг того, могут ли соответствовать эти решения государственным национальным (в Испании) и местным (в Каталонии) общественным интересам.

В России также ведущие российские сетевые компании, даже несмотря на серьезный их рост в докризисные годы, также еще значительно не успевают за западными корпорациями как в капитализации, так и в объемах оборота.

В результате проведения либерализации рынка и после повышения корпоративной объединенности, многие компании сетевого сектора переместили все свои операции в иные страны. Так, немецкая «EDF» стала с 2010 года главным поставщиком света и энергии в Британии, а английская «Vattenfall», наоборот, теперь третий по величине поставщик света в Германии. Поэтому, уже начиная с 80-х годов прошлого века, разгорелась серьезная общественная дискуссия, которая идет и до сих пор, в какой же приемлемой форме собственности должен быть приоритет сетевых компаний: в частной или в государственной, рассматривая вопрос с точки зрения социальной и экономической эффективности.

В потоках непосредственных иностранных инвестиций на всем протяжении 20 века стабильно побеждали классические промышленные компании, а сетевые услуги долго не играли никакой существенной роли. Но с середины 90-х годов 20 века наблюдается мощное втягивание общественных разных сетевых компаний в процесс интернационализации экономики. Еще в 80-х годах 20 века при Правительстве М. Тэтчер в Великобритании, а потом и во всей Западной Европе, прошла волна приватизации сетевых государственных предприятий. Та волна казалась тогда довольно эффективным средством поддержки «больных» сетевых государственных предприятий, а также методом радикального повышения их экономической эффективности. В тот момент модным стало думать, что государственная унитарная форма собственности и администрирования органически менее эффективна частной. Государственные унитарные предприятия стали исследоваться в качестве «Золушки», которую нужно исправить, окунув в «холодный ветер» независимого рынка, чтобы она стала приватизированной экономической «принцессой». Некоторые эксперты того периода даже предсказывали уничтожение государственных предприятий как факта.

К середине первого десятилетия нового века процесс приватизации сетевых компаний оставался все еще не законченным, в том числе его результаты оказались весьма неровными как по исследуемым странам, так и в отдельных отраслях экономики. В ряде исследуемых секторов, особенно важно это в сетевых услугах (это - телекоммуникации, а также транспорт и водоснабжение), наблюдалось устойчивое противодействие процессам приватизации. При этом уже в начале 21 века многие из сетевых государственных инженерных компаний, например, «France Telecom» (Франция), «E.ON» (ФРГ), «RWE» (ФРГ), «Suez-Gaz de France» (Франция), «Telefonica» (Испания), «Deutsche Post» (ФРГ), «Endesa» (Франция), «Deutsche Telecom» (ФРГ), «Enel» (Франция), «Telecom Italia» (Италия), «National Grid Tasco» (Испания) и ряд других, все они превратились в ведущие сетевые транснациональные корпорации.

Одни из этих компаний были приватизированы, а другие так и остались в руках своего государства, или, по крайней мере, частично остались. В любом случае, приватизация не стала единственной причиной для такой существенной сетевой корпоративной трансформации.

Итак, рассмотрев особенности правового статуса и опыт управления унитарными предприятиями, можно сделать ряд выводов.

Участие учреждений и унитарных предприятий в гражданском обороте ограничивается целым рядом правил о совершении сделок и иных юридически значимых действий с согласия собственника. Ограничение возможности совершать важные юридически значимые действия согласием собственника имущества является конституирующим признаком правосубъектности названных лиц и одновременно свидетельствует о серьезно ограниченной автономии воли организаций несобственников.

Поскольку о воле юридических лиц как таковой можно говорить с большой долей условности, категорию автономии воли названных субъектов анализировать тем более сложно. Трудности возникают в определении того, чьи волевые акты следует противопоставлять, рассуждая о свободе воли: конкретных граждан, участвующих в управлении организацией, различных органов юридического лица (которые могут быть коллегиальными), или участников юридического лица и органов управления им.

Осуществление анализа автономии воли учреждений и унитарных предприятий сопряжено с меньшими сложностями, чем юридических лиц, которые могут иметь имущество в собственности. Это обусловлено тем, что в законодательстве компетенция собственника имущества учреждений и унитарных предприятий противопоставляется компетенции органов управления данных юридических лиц.

2. Некоторые проблемы управления муниципальными унитарными предприятиями и возможные пути их решения

2.1 Динамика изменения законодательства о деятельности унитарных предприятий

Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» было внесено большое количество новых норм, регулирующих деятельность юридических лиц. Изменения затронули и правовой статус унитарных предприятий.

В новой редакции ГК унитарным предприятиям посвящены две статьи (113, 114). Кроме того, с учетом изменений в ГК соответствующие изменения были внесены и в упомянутый Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, которым, как уже сказано, также регулируется их деятельность.

Согласно п. 1 ст. 113 ГК унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. При этом в организационно-правовой форме унитарных предприятий действуют государственные и муниципальные предприятия.

Особо законодатель выделяет так называемые унитарные казенные предприятия, которые образуются в случаях и в порядке, которые предусмотрены Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества. Ранее оно рассматривалось в качестве самостоятельной организационно-правовой формы (казенное предприятие).

Учредительным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Он должен содержать сведения о его фирменном наименовании и месте его нахождения, предмете и целях его деятельности. Устав унитарного предприятия, не являющегося казенным, должен содержать также сведения о размере уставного фонда унитарного предприятия (п. 3 ст. 113 ГК).

Органом юридического лица является его единоличный руководитель, который назначается уполномоченным собственником органом. Однако в случае принятия специального закона может быть предусмотрен и иной порядок назначения руководящего органа.

Следует обратить внимание на абз. 1 п. 3 ст. 48 ГК РФ, в соответствии с которым на имущество унитарных предприятий и учреждений их учредители имеют «вещные права», а не только право собственности. Из этого следует, что теоретически учредителями таких юридических лиц могут быть не только собственники, но и субъекты иных вещных прав - очевидно, вынужденно сохраняющихся прав хозяйственного ведения и/или оперативного управления (притом, что вещный характер этих прав, искусственно созданных в условиях огосударствленной плановой экономики, в действительности более чем сомнителен). Иначе говоря, получается, что одни юридические лица - несобственники при известных условиях вправе создавать и другие такие же юридические лица, что противоречит здравому смыслу и реальным экономическим потребностям.

Государственные унитарные предприятия по общему правилу учреждаются органами управления Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов, уполномоченными управлять государственным имуществом, за счет государственного имущества. В частности, решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.

Решение об учреждении подведомственного государственной академии наук федерального государственного предприятия принимается государственной академией наук, осуществляющей от имени Российской Федерации полномочия учредителя такого предприятия и собственника, закрепленного за ним федерального имущества.

Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов (п. 2 ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях).

Что касается федеральных казенных предприятий, то согласно п. 3 ст. 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.

Казенное предприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.

В зависимости от того, на основе какого ограниченного вещного права имущество закреплено собственником за унитарным предприятием, выделяются два их вида: унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, и унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления, или другими словами казенное предприятие. Казенным может быть, как государственное, так и муниципальное предприятие.

Следует отметить, что в п. 11.1 Концепции гражданского законодательства указано, что необходимо устранить существующий в законодательстве дуализм прав на управление имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, оставив только одно право - право оперативного управления. При этом следует учитывать, что законодатель еще не осуществлял изменения законодательства, регулирующего вещные права. Эти изменения предполагают, как введение новых разновидностей вещных прав, так и ликвидацию ранее существовавших. Однако, очевидно, что указанная рекомендация Концепции не будет реализована, поскольку законодатель сохранил само понятие унитарных предприятий, которые и являются субъектами права хозяйственного ведения.

Право хозяйственного ведения имеет ограниченный и зависимый от права собственности характер. Зависимый характер права хозяйственного ведения заключается в том, что публичные образования, будучи собственником имущества, переданного в хозяйственное ведение, определяют объем правомочий, составляющих это право, их границы, имеют право в определенных случаях вторгаться в имущественные правы предприятия: изымать имущество, изменить целевое назначение имущества, распределять доходы.

Что касается права оперативного управления, то его появление в отечественном праве связано с существованием планово-регулируемой экономики. Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать в принадлежащих ему объектах и одновременно не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот самостоятельные юридические лица - предприятия и учреждения, закрепляя за ними свое имущество на ограниченном вещном праве. Конструкцию таких ограниченных вещных прав разработал академик А.В. Венедиктов. С 1960-х гг. это право стало именоваться в СССР правом оперативного управления (законодательное закрепление получило в Основах гражданского законодательства 1961 г.).

Ограниченный характер права хозяйственного ведения и права оперативного управления проявляется в тех пределах, которыми ограничены права владения, пользования и распоряжения субъектов этих прав. Следует учитывать, что в п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» было отмечено, что при разрешении споров судам необходимо учитывать, что правомочия унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения по владению, пользованию и распоряжению государственным (муниципальным) имуществом, находящимся у него в хозяйственном ведении, определены статьями 294, 295 ГК, которые и предусматривают их ограниченный характер. Согласно ст. 6 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

За пределами перечисленных в законе правомочий собственник не может вмешиваться в управление имуществом, находящимся в хозяйственном ведении унитарного предприятия. В п. 40 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ N 6/8 указывается, что собственник не вправе изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) унитарного предприятия.

Унитарное предприятие вправе совершать сделки по распоряжению закрепленным за ним недвижимым имуществом лишь при наличии согласия на это собственника имущества. Об этом также говорится в Законе о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Так, в ст. 18 указанного Закона сказано, что движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными. Постановлением Правительства РФ от 03.12.2004 N 739 установлено, что решения по согласованию сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями, принимаются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом.

Как уже было отмечено, унитарные предприятия создаются от имени соответствующего публично-правового образования. В зависимости от того, идет ли речь о государственном или муниципальном унитарном предприятии, будут различаться и органы, выступающие в качестве учредителей. От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» в порядке, установленном Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», а также государственная академия наук в порядке, установленном Федеральным законом от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике».

На федеральном уровне такие правомочия предоставлены Федеральному агентству по управлению государственным имуществом. В случае муниципальных унитарных предприятий учредителями являются органы местного самоуправления.

Итак, при работе с унитарными предприятиями следует учитывать Федеральный закон от 18 июля 2011 года N 228-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пересмотра способов защиты прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, изменения требований к хозяйственным обществам в случае несоответствия уставного капитала стоимости чистых активов».

В случае принятия решения об уменьшении уставного фонда унитарное предприятие обязано уведомить об этом в письменной форме своих кредиторов. При этом кредитор унитарного предприятия вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это предприятие, и возмещения убытков. Такие действия кредиторов можно рассматривать как превентивную меру, обеспечивающую защиту имущественных интересов кредитора от возможных нарушений со стороны должника.

2.2 Совершенствование управления муниципальными унитарными предприятиями

Первые попытки реформы унитарных предприятий были предприняты в 1999 году в рамках реформы управления госсобственностью с целью раскрытия финансовой деятельности и улучшения системы управления государственной собственностью.

14 ноября 2002 года вступил в силу Федеральный закон N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», регулирующий порядок создания, хозяйствования, реорганизации и ликвидации указанных предприятий.

По состоянию на конец 2004 г. количество подобных учреждений колебалось от 7 до 52 тысяч. Большинство из них практически не имело контроля со стороны государства. Менеджмент ФГУпов и ГУПов занимался коммерческой деятельностью, используя при этом муниципальное и государственное имущество, получая средства из бюджетов различных уровней, имея при этом различные льготы и не выполняя каких-либо общественно значимых для государства функций.

По мнению авторов реформы, действующими должны были остаться только те предприятия, которые обеспечивали выполнение государственных функций. Инвентаризация ФГУ и ГУП должна была завершиться к осени 2004 г.

Сама же реформа была вызвана в первую очередь представлением о ГУПах как о «черных дырах» экономики, как на уровне субъекта, так и на уровне муниципалитета.

Однако пока руководство страны разрабатывало политику акционирования унитарных предприятий, последние успели создать массу дочерних предприятий, которым передавали имущество. Потеряв какой-либо контроль со стороны собственника имущества, эти предприятия сохранили статус государственных и соответствующие льготы. В связи с указанными обстоятельствами к середине 2000-х годов уже сложно было сказать о каком-либо точном количестве подобных предприятий.

При этом, имея огромное количество преференций со стороны государства, например, государственное имущество или капитал, созданные на средства налогоплательщиков, такие предприятия не тратили усилий на создание средств производства и не были мотивированы на эффективное использование переданных им активов. По сути, имущество таких учреждений оплачивалось налогами граждан, которые в последующем еще оплачивали и их услуги.

Несмотря на радикальную программу сокращения таких предприятий, ситуация только ухудшалась, так как если в 2008 году Федеральная антимонопольная служба возбудила 28 дел в отношении подобных хозяйствующих субъектов, то в 2009-м - уже 72 дела.

В связи с тем, что государственные органы наделяли управленческими полномочиями те или иные предприятия, на многих социально значимых рынках товаров и услуг сложилась следующая ситуация. Лица, хозяйствующие на том или ином рынке, конкурируют между собой, а одна компания, которая является таким же участником этого рынка, осуществляет контроль за своими же конкурентами. Получается, что остальные хозяйствующие субъекты уже имеют неравные возможности по доступу на рынок и вынуждены испытывать воздействие со стороны конкурента.

Ярким примером такой ситуации является дело, рассмотренное ФАС РФ в отношении Ростехнадзора. Нарушение заключалось в наделении подведомственных учреждений (ФГУ «ЦЛАТИ») функцией предварительного согласования разрешительной документации, подаваемой участниками рынка в уполномоченный орган. Ростехнадзор ввел обязанность предварительно получить согласование такой документации, причем на платной основе, в подведомственной ему организации.

Схожим примером является расследование ФАС РФ в отношении правительства и Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы, которые передали исполнение ряда государственных функций, связанных с реализацией городских программ по социальной ипотеке и программы «Молодым семьям - доступное жилье» подведомственным учреждениям. Те, в свою очередь, не только осуществляли эти функции за денежное вознаграждение, но еще и получили гарантированный спрос на свои услуги со стороны граждан.

Указанные нарушения существовали в тех сферах, которые связаны с получением разрешений и согласований. Особенно негативное влияние деятельность унитарных предприятий оказала на сферы ЖКХ, транспорта и садово-паркового хозяйства, в сфере бытовых услуг, в «ритуальном бизнесе».

Однако прежде всего претензии антимонопольного ведомства касались деятельности столичного ГУП «Ритуал». Это предприятие - абсолютный монополист в своей сфере, несмотря на то что действующее законодательство относит похоронное дело к конкурентным отраслям. В связи с указанными обстоятельствами в 2013 г. началась реорганизация данного учреждения в ходе, которой ряд функций должен отойти к бюджетному государственному учреждению, а платные услуги оказываться исключительно на конкурентной основе. В процессе этой реформы до 2018 г. «Ритуал» должен превратиться в государственное бюджетное учреждение. За ним останутся функции ведения архива захоронений, а также оказания ритуальных услуг социально незащищенным слоям населения. Все коммерческие функции отойдут к дочерним структурам.

Несмотря на более чем десятилетнюю реформу деятельности унитарных предприятий и управления государственной собственностью многие из ГУПов и в настоящее время напоминают островки бывшей плановой экономики. Их управленцы не развивают свой основной, официальный вид деятельности, жалуются на невостребованность на рынке в силу низкого качества услуг, но при этом гордятся, что услуги предоставляются по цене ниже себестоимости. В то же время такие предприятия используют дотацию государства в виде предоставления помещений, имущества, земли, субсидий и т.д. При этом многие унитарные предприятия сдают в аренду, находящуюся в их хозяйственном ведении собственность.

На конец 2011 г. в Москве насчитывалось 375 ГУПов. В настоящее время некоторые из унитарных предприятий были упразднены или акционированы. Однако по сегодняшний день деятельность таких предприятий является одной из самых острых проблем, мешающих развитию конкуренции не только в городе Москве, но и на всей территории РФ, о чем неоднократно сообщало ФАС РФ. Государство на протяжении многих лет безуспешно пытается сократить число унитарных предприятий с помощью приватизации. Эксперты считают, что виной тому является то, что предприятия, которые выставляются на продажу, это «неликвиды» - неинтересные хозяйствующим субъектам активы.

Кроме того, со стороны лиц, заинтересованных в сохранении унитарных предприятий, идет активное сопротивление. Несмотря на это, в июне 2013 г. Совет Федерации РФ одобрил поправки в Земельный кодекс, упрощающие изъятие земель у государственных и муниципальных учреждений, а также казенных предприятий. Теперь в случае неэффективного использования земельного участка его можно будет изъять во внесудебном порядке. Принимать соответствующие решения уполномочены профильные ведомства (Росимущество, Минобороны), местные власти, а также правительственная комиссия по развитию жилищного строительства, созданная на базе Фонда содействия развитию жилищного строительства.

В процедуре банкротства сейчас находятся 170 ФГУПов, на каких-то правах они занимают около 215 тыс. га (почти площадь «большой Москвы»). Всего же в России 2 тыс. ФГУПов, использующих в общей сложности 36 млн. га земли.

При этом в настоящее время из 70 млн. участков не имеют границ 30 млн., а под некоторыми унитарными предприятиями по документам земли вообще нет. Земля под них передавалась в пользование еще в советское время, однако в 1990 - 2000-е годы далеко не все правообладатели поставили ее на кадастровый учет.

Однако, несмотря на все значительные изменения, следует отметить, что передача государственной собственности от одного юридического лица к другому не изменит ситуацию на том или ином рынке в целом.

Для определения роли и места подобных предприятий в российской экономике необходимо первоначально определить, могут ли с экономической точки зрения такие учреждения заниматься коммерческой деятельностью, а также лишить их преимуществ перед другими юридическими лицами при осуществлении хозяйственной деятельности. Необходимо решить вопрос, насколько предусмотренный законом механизм управления государственным и муниципальным имуществом позволяет государству решать поставленные задачи по повышению уровня конкуренции и защите интересов частного бизнеса, могут ли эти задачи решить юридические лица иных организационно-правовых форм.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать ряд выводов.

Решая первую задачу исследования, мы пришли к определенным выводам о том, что унитарное предприятие само по себе является такой организационной и правовой формой собственности и юридического лица, где могут быть созданы только государственные и только муниципальные унитарные предприятия.

Отличительной и важной чертой унитарных государственных и муниципальных предприятий является тот факт, что они все создаются и действуют лишь на основе отделения государственной или муниципальной собственности. То есть, соответственно их возможными учредителями могут стать лишь Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование.

Проблемы организации деятельности унитарных предприятий, особенно сетевых, заключается в их недостаточной эффективности в области правового регулирования, в области их реорганизации, включая сложности правового определения статуса руководителей.

Унитарные предприятия, и государственные, и муниципальные, являются единственным видом прибыльных коммерческих организаций, которые имеют не общую, а определенную специальную (то есть - целевую, или уставную) правоспособность.

В продолжении длительного времени государственные и муниципальные унитарные предприятия сами владели огромными переданными им государственными ресурсами, однако при этом они не имели четкого контроля ни со стороны государства, ни со стороны его органов, и так тормозился процесс экономического и социального развития.

Для дальнейшего недопущения такой подобной ситуации и в будущем, думается, необходимо такое законодательное закрепление проведения процедуры контроля по использованию такими компаниями по назначению, и контроля за сохранностью переданного им имущества, чтобы была возможность привлечения к юридической ответственности этих предприятий в случае выявления заказчиками допущенных этим предприятием нарушений.

Дополнительно к этому, следует отметить, как в некоторых экономических отраслях унитарные государственные предприятия должны быть оставлены. Но только при этом надо предусмотреть в реформируемом законодательстве такой механизм распределения экономических и финансовых ресурсов в данном учреждении, как контроль за использованием ресурсов и средств.

Поэтому в результате проведённой работы, представляется необходимым дополнить Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» ряд определенных изменений.

Например, кажется необходимо обязать такое унитарное предприятие отдавать часть своей прибыли, которая формируется по итогам финансовой и хозяйственной деятельности в течение года, в соответствующий федеральный, либо региональный или муниципальный бюджет.

В дополнение к этому представляется необходимым законодателям более четко разграничить основания для изъятия имущества предприятия из хозяйственного ведения и его оперативного управления. Так, законодательно еще не закреплены многие понятия, как, например, «излишнее имущество» и «неиспользуемое имущество», «используемое имущество не по назначению» и т.п., что приводит к довольно произвольному толкованию исполнителями данных терминов.

В заключение работы следует отметить, ведь интеграция унитарных сетевых предприятий в кризисную рыночную экономику вполне возможна. Основным аспектом в данном трудном вопросе является как раз законодательное определение положения такого унитарного учреждения и ведение контроля за его деятельностью именно компетентными органами.

Сейчас сложно сделать какие-либо определенные прогнозы относительно будущих результатов затянувшейся реформы. Однако, учитывая, что экономика страны погружается в затяжной кризис, необходимо обратить пристальное внимание именно на выработанный механизм деятельности такого учреждения, которое подведомственно государственному исполнительному органу, а не только простое «перекладывание денег из кармана в карман», то есть из государственной и из муниципальной собственности.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2014 N 6-ФКЗ, от 30.12.2014 N 7-ФКЗ) // Российская газета, № 7 от 21.01.2009.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.12.2014, с изм. от 09.02.2009) // Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (с изменениями от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

4. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ред. от 01.12.2013 (изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4746.

5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 10.01.2009) // Российская газета, № 202, 08.10.2003.

6. Артеменков С. Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий // Законность, 2014. - № 5-6.

7. Беднов О.В. «Правовые основы создания государственных унитарных предприятий в Российской Федерации // Безопасность бизнеса, 2006. - № 2.

Размещено на Allbest.ru

...