Правовая экспертиза в региональном правотворчестве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая экспертиза в региональном правотворчестве: понятие, виды

Законотворческая деятельность является одним из наиболее сложных и общественно значимых видов деятельности, поскольку ее результатом являются законы (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации) - нормативные правовые акты высшей юридической силы, регулирующие наиболее важные общественные отношения. На различных этапах законотворческого процесса - как до внесения законопроекта в законодательный орган, так и после его официального внесения соответствующим субъектом права законодательной инициативы - проводится правовая экспертиза. Правовая экспертиза проводится также в том случае, когда принятый закон был отклонен и затем доработан в рамках согласительных процедур.

Результаты правовой экспертизы в значительнойстепени влияют на дальнейшую судьбу законопроекта. До внесения законопроекта в законодательный орган автор законопроекта может его переработать на основе замечаний и предложений организации или эксперта, проводивших правовую экспертизу. Если законопроект уже официально внесен в законодательный орган, и по результатам правовой экспертизы, проведенной правовым подразделением этого органа, принимать данный законопроект нецелесообразно, то внесший его субъект законодательной инициативы вправе отозвать законопроект до рассмотрения в первом чтении для устранения замечаний и подготовки нового текста.

Законопроект может быть отклонен при его рассмотрении законодательным органом в результате того, что депутаты руководствовались полученным по результатам правовой экспертизы отрицательным заключением правового подразделения на этот законопроект. В случае принятия законопроекта в первом чтении он может быть существенно доработан путем внесения в него поправок, основу которых часто составляют подготовленные по результатам правовой экспертизы замечания и предложения, содержащиеся в заключение правового подразделения на данный законопроект Карасев В.А. Правовая экспертиза законопроектов: методологический аспект // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2014. № 4. С. 26-27..

Таким образом, правовая экспертиза играет значительную роль в законотворческом процессе, позволяя осуществлять своего рода промежуточный контроль на различных стадиях и этапах этого процесса в целях принятия качественного закона. Отсюда вытекает обоснованность, важность и актуальность исследований в области познания сущности правовой экспертизы законопроектов и определения путей ее совершенствования.

К сожалению, в федеральном законодательстве отсутствует определение понятия «правовая экспертиза законопроекта», что является серьезным недостатком и обусловлено нерешенностью проблемы общего характера - до сих пор нет федерального закона, регулирующего отношения в сфере законотворческой деятельности. В этих условиях приходится использовать определения этого понятия, которые приведены в научной и учебно-методической литературе, а также в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации.

Одним из наиболее важных и значимых направлений деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации является законотворческая деятельность, направленная на выявление потребностей в правовом регулировании общественных отношений и создание, изменение или отмену законов. Такая деятельность представляет собой целую систему взаимосвязанных процессов, одним из которых является законодательный процесс. В ходе его осуществления органами региональной власти принимаются необходимые для урегулирования деятельности государства и социальных отношений законы - особый источник права, представляющий собой основу системы правового регулирования, качество и эффективность которых не должны вызывать сомнений.

Такие проблемы законотворческой деятельности, как правовое качество законов, соблюдение правил юридической техники, законотворческие ошибки, законотворческие дефекты, иные связанные с данной деятельностью вопросы давно вызывают интерес у ученых, практикующих юристов и остаются актуальными по сей день. Их важность для развития законодательства субъектов Российской Федерации заключается в том, что количество принимаемых в регионах нормативных правовых актов постоянно растет, а их качество часто обоснованно критикуется.

В ежегодных докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» постоянно подчеркивается возрастающее, но все еще недостаточное правовое качество законодательства субъектов Российской Федерации. Значимость этой проблемы усиливается, поскольку от правового качества законов субъектов Российской Федерации зависит качество российского законодательства в целом.

Правовое качество законов уже давно признано научной и практической задачей. В связи с существованием данной проблемы возникает закономерный вопрос - каким образом обеспечить правовое качество законов субъектов Российской Федерации?

Как уже отмечалось ранее, важнейшим элементом законотворческой деятельности является законодательный процесс. Его значимость заключается именно в том, что на стадиях данного процесса закладывается совокупность свойств закона, образующая его правовое качество. Качество проекта, а в дальнейшем и закона, во многом зависит от того, соблюдаются ли законодательным органом субъекта Российской Федерации правила, нормы, требования, установленные в области разработки и принятия законодательных актов, не допускаются ли нарушения таких правил.

Вместе с тем, следует помнить, что законотворческая деятельность является разновидностью творческого труда, в ходе которого трудно, а иногда и невозможно избежать ошибок. На формирование права, закона, в частности, влияют многие политические, экономические и иные факторы, учесть которые в совокупности не всегда удается.

Понятие «экспертиза» произошло от латинского «expertus», что означает - опытный, и представляет собой исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т.д.

В отношении проектов законов субъектов Российской Федерации могут проводиться различные виды таких исследований. Существует несколько оснований классификации экспертизы законопроектов, основной из которых является классификация в зависимости от области знаний, необходимых для проведения исследования предмета экспертизы. В данном случае может быть осуществлена экологическая, социальная, финансовая, экономическая, лингвистическая, правовая и иные виды экспертизы.

Особой разновидностью из всех перечисленных исследований является правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации. В юридической науке правовая экспертиза законопроектов уже признана в качестве элемента законодательного процесса и представлена в общем виде как специальное исследование, проводимое для оценки соответствия законопроекта Конституции, его совместимости с действующим законодательством и международными договорами Российской Федерации и установления качества законопроекта с точки зрения примененных правил законодательной техники.

Исходя из этого правовую экспертизу проекта закона субъекта Российской Федерации можно определить как специальное исследование, направленное на оценку соответствия его положений Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным федеральным нормативным правовым актам, нормативным правовым актам соответствующего субъекта Российской Федерации, международным договорам, а также соответствия правилам законодательной техники Вантеева Н.В. Обеспечение качества актов правотворчества // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 70 - 74..

Таким образом, особый характер правовой экспертизы обусловлен теми целями и задачами, которые перед ней поставлены. Правовая экспертиза проводится с целью осуществления анализа и оценки законопроекта на предмет его соответствия федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, соблюдения правил законодательной техники, касающихся концепции, структуры, логики построения, языка изложения норм права.

Задача эксперта при проведении данного исследования заключается в том, чтобы дать подробные и четкие ответы на вопросы, поставленные перед ним, а именно:

- установленные федеральным законодательством полномочия субъекта Российской Федерации по урегулированию общественных отношений, на которые предполагается распространить действие разработанного законопроекта;

- соответствие положений проекта нормам Конституции Российской Федерации, федеральным нормативным правовым актам, регламентирующим данные общественные отношения;

- соответствие разработанного проекта закона действующему региональному законодательству;

- соответствие правилам законодательной техники;

- внутренняя согласованность положений проекта;

- возможные последствия его принятия и действия.

Отвечая на данные и другие вопросы, эксперты помогают законодателю принять решение о том, каким образом должен быть представлен закон в окончательном варианте для эффективного регулирования общественных отношений.

При выполнении поставленных задач исследователи зачастую сталкиваются с содержащимися в проектах законотворческими ошибками и законотворческими дефектами. Главной отличительной особенностью законотворческой ошибки является волевой аспект, который позволяет разграничить вышеупомянутые понятия.

Ученые выделяют такие виды ошибок и дефектов, как политические, социальные и правовые. В связи с целями и задачами правовой экспертизы, а также учитывая субъективный момент, присущий правовым законотворческим ошибкам, следует отметить, что при ее осуществлении эксперта интересуют правовые законотворческие дефекты.

Правовой законотворческий дефект - это установленный факт отступления законопроекта (или его отдельных предписаний) от требований правовой легальности, стандартов, норм и правил инструментально-правового качества и законодательной техники, снижающий уровень правового качества законопроекта.

При проведении правового исследования проектов региональных законов эксперт не только выявляет, но и предотвращает возникновение правовых законотворческих дефектов, что, в свою очередь, позволяет предупредить правовые законотворческие ошибки.

Таким образом, правовая экспертиза проектов выполняет диагностическую и профилактическую функции.

Диагностическая функция является ведущей и направлена на установление правовых законотворческих дефектов в проектах законов с целью их устранения законодателем. При реализации данной функции эксперт сопоставляет положения проекта закона и положения действующего федерального и регионального законодательства для выявления сходств и различий, проверяет соблюдение законодателем правил юридической техники и в результате приходит к выводу о том, имеются ли в представленном проекте правовые законотворческие дефекты. Профилактическая функция экспертизы проектов проявляется в том, что на основе экспертного заключения, составленного по ее результатам, можно сделать выводы о допущенных нарушениях, о пробелах в знаниях законодателя, о неучтенных положениях федерального и регионального законодательства и т.д., что в дальнейшем позволит избежать появления правовых законотворческих дефектов и ошибок.

Следовательно, тесное взаимодействие законодателя и эксперта позволит предупредить как законотворческие дефекты, так и законотворческие ошибки, и не допустить принятие региональных законов с различными нарушениями.

Правовое качество законопроектов значительно улучшается в силу того, что в зависимости от степени их подготовленности к рассмотрению может быть назначена предварительная, повторная или дополнительная экспертиза. Предварительному исследованию подлежат проекты законов с невысоким качеством подготовки, с явно прослеживающимися противоречиями и недоработками Астанин В.В. Диалектика современного состояния правотворчества // Российская юстиция. 2016. N 3. С. 14 - 17..

Такой вид экспертизы позволяет оградить орган законодательной власти субъекта Российской Федерации от рассмотрения «сырых», непроработанных проектов. В случае внесения каких-либо изменений в текст законопроекта назначается повторная экспертиза, задачей которой является проверка взаимосвязи поправки с проектом в целом. Повторное исследование может быть проведено и в иных случаях. Дополнительная экспертиза проводится в целях исследования отдельных вопросов, касающихся законопроекта. В результате такого многократного исследования, проводимого специалистами, проект закона субъекта Российской Федерации становится более качественным, подготовленным к дальнейшему его рассмотрению или принятию законодательным органом.

Сознавая значимость и эффективность правового исследования законопроектов, законодательные органы государственной власти многих субъектов Российской Федерации включили нормы, регулирующие порядок проведения научной экспертизы проектов, в те законы, которые устанавливают порядок принятия региональных законов и иных нормативных правовых актов.

Для выполнения поставленных задач и целей правовая экспертиза должна соответствовать определенным принципам. Соблюдение таких принципиальных основ позволяет укреплять институт правовой экспертизы, что, в свою очередь, сказывается на улучшении качества проектов законов субъектов Российской Федерации.

К числу основных принципов правовой экспертизы, прежде всего, относится принцип законности, заключающийся в том, что эксперт при проведении исследования должен руководствоваться принципами и нормами как общей системы права, так и той его отрасли, в системе которой экспертиза находит свою реализацию. Следующий принцип -- принцип профессионализма экспертов. К проведению правовой экспертизы должны привлекаться лица, имеющие профессиональную подготовку, обладающие знаниями в той или иной отрасли права в зависимости от того, на какие общественные отношения распространяется экспертируемый проект закона.

Важным принципом, способствующим объективности исследования, является независимость специалистов, осуществляющих экспертизу. Под независимостью в данном случае понимается полное отсутствие постороннего влияния на формирование внутреннего убеждения специалиста по предмету экспертизы, а также недопустимость его личной заинтересованности в предмете экспертизы Гусева М.А. Пути совершенствования проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов в Российской Федерации // Юридический мир. 2015. N 11. С. 60 - 63..

Таким образом, правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации является эффективным способом обеспечения их правового качества. В процессе проведения такого исследования осуществляется всесторонняя и объективная проверка законопроекта на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству соответствующего региона, правилам законодательной техники, выявляются содержащиеся в проектах законов нарушения, что позволяет предупреждать возможные законотворческие дефекты и ошибки. Меньшее количество таких отступлений в законопроектах от установленных правил способствует тому, что законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются и принимаются более качественные законы. В результате правовая экспертиза проектов законов субъектов Российской Федерации положительно сказывается на качестве и эффективности всего российского законодательства, позволяющего гражданам реализовать принадлежащие им права и свободы в полной мере.

Задание 1. В журналах юридического содержания («Российская юстиция», «Государственная власть и местное самоуправление», «Проблемы местного самоуправления», «Конституционное и муниципальное право» «Журнал российского права», «Правоведение», «Государство и право» и т.д.) выбрать научную статью по теме «Факторы, влияющие на эффективность законотворчества» и письменно изложить свою точку зрения относительно тех проблем, которые раскрываются в статье, аргументировано соглашаясь либо отрицая мнение автора статьи.

В периоды крупных социально-экономических и политических преобразований неизбежно возникают ситуации, характеризующиеся дефицитом правового регулирования законотворческой деятельности.

Процесс, происходящий между рождением законопроектного замысла и превращением его в обязательное для исполнения всеми гражданами правило, неизменно привлекает внимание наук, занятых изучением человека и общества. Законотворчество, являющееся одной из центральных функций государственной власти и одновременно концентрированным выражением разнонаправленных социально-политических интересов, традиционно рассматривается правовой и политической наукой.

Функциональное назначение правовых факторов законотворчества направлено на обеспечение упорядочения деятельности субъектов, принимающих участие в создании законодательных актов, их информационного и организационного взаимодействия. Это приводит к отражению в законе консолидированных интересов субъектов

Комплекс факторов, влияющих на эффективность законотворчества, можно разделить на три группы. Факторы первой группы носят объективный характер. России необходима реформа всей правовой системы в исчислении реального масштаба времени при оценке темпов реформирования общественного устройства страны в целом. Заимствование чужих образцов в условиях Российской Федерации бесполезно: налицо совершенно разные объемы и темпы работ, другой алгоритм целей и потребностей.

Вторая группа также включает факторы, внешние по отношению к организации законодательного процесса, но создающие для него отнюдь не благоприятные условия. Они вытекают из отсутствия опыта, культуры и традиций правового государства, в связи с обсуждением коллизий законодательства и указанного нормотворчества, из недостаточной активности Правительства как субъекта законодательной инициативы.

Третья группа затрагивает собственно организацию и обеспечение законодательного процесса, в первую очередь законодательную процедуру. В этой группе факторов выделяются вопросы концептуального характера и организационные аспекты их реализации.

Наряду с правовыми на законотворческую деятельность оказывают влияние иные (не правовые) факторы, отражающие различные явления общественной жизни. Они способствуют выявлению и закреплению объективных (социальных, экономических) обстоятельств в проектируемом законе, а также воздействие на законотворчество субъективных явлений (мировоззрения, правосознания участников законотворческой деятельности). К ним, в частности, относятся влияние опыта зарубежного законодательства, исторических особенностей государства.

К основным недостаткам концепции существующего законотворческого процесса относится отсутствие сформулированных базовых положений, создающих основу для оценки результатов законотворчества и выработки целостной системы мер по повышению его эффективности.

Важнейшей проблемой остается отсутствие четко определенных иерархических отношений в системе нормативных правовых актов, действующих в Российской Федерации, прежде всего отношений между законами и иными нормативными актами.

Недостаточная структурированность законодательного процесса, отсутствие однозначного описания этапов, задач, ролей и полномочий его субъектов также осложняют законодательную работу. Сюда же можно отнести непоследовательность при реализации ряда принципов, общепринятых в организации коллективной деятельности по формированию и принятию сложных решений. Выработка единых, общепринятых целей и критериев планирования законопроектной работы затруднена отсутствием единой концепции и стратегии реформирования системы законодательства.

На подготовительном этапе разработки законопроекта оказывают влияние такие факторы, как: требования, содержащиеся в Конституции Российской Федерации о принятии федеральных конституционных и федеральных законов; аналогичные прямые указания, закрепленные в иных законах; воздействие международных унифицированных стандартов; послания главы государства парламенту; прогнозы, целевые программы социально-экономического развития.

К факторам, выявляющим пробелы и негативные явления в правовой системе, относятся: постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъекта Российской Федерации о признании законов (либо их отдельных положений) не соответствующих Конституции Российской Федерации; концепции совершенствования законодательства; доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, акты парламентских расследований.

На последующих этапах законотворчества на него оказывают влияние факторы-требования, определяющие особенности порядка разработки отдельных видов законов и иных нормативных правовых актов. К таковым относятся процедуры принятия Конституции Российской Федерации, Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации; законов о бюджете и налогах. К данному виду факторов относится порядок заключения договоров и соглашений (международных, между федеральными и региональными органами государственной власти), создания технических регламентов, программ социально-экономического развития, прогнозов, концепций.

На стадиях законодательного процесса действуют императивные факторы, регулирующие способы упорядочения законов: путем закрепления лоббизма, института народной инициативы и общественного обсуждения законов, процедур толкования нормативных правовых актов.

Для преодоления негативных явлений в региональном законотворческом процессе (противоречивость порядка принятия некоторых нормативных правовых актов и использования инкорпорации, кодификации и толкования в отношении сроков, субъектов инициирования, порядка осуществления) предлагается на уровне субъекта Российской Федерации принять единый кодифицированный закон - Законотворческий кодекс. В него следует включить: порядок принятия Устава (Конституции) и законов, внесение в них изменений и дополнений, разработки региональных бюджетов, договоров и соглашений субъектов Российской Федерации, прогнозов, концепций, программ; осуществления кодификации, инкорпорации и толкования.

При планировании законодательной работы важно располагать необходимыми справочно-информационными, экспертными и аналитическими материалами. Подготовка таких материалов невозможна при отсутствии полной и достоверной статистической информации, социологических исследований, в т.ч. об ожиданиях граждан в отношении законодательного регулирования, их готовности принять и исполнять будущие предписания.

Интегральным, системообразующим фактором является эффективность Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.. Представляется, что эффективность обеспечивается совокупным влиянием прочих факторов стабильности и изменчивости Конституции РФ. Эффективная конституция, способная стать базисом для устойчивого развития общества, имеет высокий потенциал стабильности. Напротив, не будучи эффективной, не достигая целей конституционно-правового регулирования, конституция становится сдерживающим фактором для общественного развития, в связи, с чем она не может быть стабильной в долгосрочной перспективе. Не случайно в обоснование необходимости изменения Конституции РФ приводятся цели, которые, по мнению того или иного автора, должны достигаться в результате реализации норм Конституции РФ, и делается вывод о том, что в настоящее время данные цели не достигаются.

В России необходимым условием оптимизации правотворческой политики, а, следовательно, и принимаемых законов является их научное обоснование. Наиболее существенным недостатком организационно-процессуальной стороны законотворчества является отсутствие научно обоснованной концепции развития законодательства во взаимосвязи с экономическими, политическими и социальными реформами. Активизация роли науки в формировании правотворческой политики и в законотворчестве - необходимая предпосылка повышения качества принимаемых законов и эффективности содержащихся в нем норм.

Для повышения эффективности правового регулирования необходимо толкование норм Конституции РФ, принятие нормативных правовых актов, в которых будут конкретизироваться нормы и положения Конституции РФ, что в свою очередь будет обеспечивать и стабильность, и изменение Конституции РФ.

В отличие от краткосрочных, долгосрочные планы (программы) развития законодательства позволят не только упорядочить законопроектную деятельность федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации, но и усилить системность самого законодательства, его внутреннюю согласованность и непротиворечивость и, в конечном счете, реализацию конституционного принципа верховенства закона. Конституция РФ, разграничивая нормотворческую компетенцию между Федерацией в целом и ее субъектами, особо вычленяет сферу их совместного ведения. Отсюда вытекает необходимость формировать правотворческую политику таким образом, чтобы развитие законодательства Федерации и ее субъектов по соответствующим вопросам планировалось и прогнозировалось как целое, скоординированное предметно и по срокам.

Совершенно очевидно, что необходим более унифицированный подход к процедуре реализации права законодательной инициативы. В этой связи было бы целесообразно внедрить в практику единообразные правила, последовательно регламентирующие порядок осуществления права законодательной инициативы. Необходима и более детальная регламентация подготовительного этапа законотворческого процесса.

Таковы оценки состояния законотворческого процесса в современной России и перспектив его развития.

Задание 2. Подготовка письменного обзора:

Судебная практика по вопросам законности и обоснованности актов органов исполнительной власти (на примере субъекта Российской Федерации)

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации любое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд в целях обжалования решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Подобное право является одним из основных способов контроля за соответствием нормативных правовых актов государства более высоким по юридической силе. Под правом на судебное обжалование следует понимать право физических и юридических лиц на обращение в суд с жалобой о признании недействительным и не порождающим никаких правовых последствий акта (нормативного правового акта, решения, действия, бездействия) органа государственной власти, местного самоуправления, должностного лица, если подобный акт противоречит Конституции, законодательству России или иному правовому акту, обладающему более высокой, чем обжалуемый акт, юридической силой.

Институт обжалования актов власти регулируется не только нормами Конституции РФ, но и иным законодательством Российской Федерации. Кроме, вопросы обжалования решений раскрыты в Гражданском Процессуальном Кодексе РФ, Арбитражном Процессуальном Кодексе РФ и в Гражданском Кодексе РФ. Большое значение для судебного обжалования решений также имеют некоторые Постановления Пленума Верховного Суда РФ.

В 2016 году арбитражные суды Краснодарского края рассмотрели 1356 дел об оспаривании нормативных правовых актов, из них удовлетворено 321 заявление, что составляет 23,7% от количества рассмотренных дел данной категории. В 2012 году арбитражными судами удовлетворено 27,1% таких заявлений, в 2013 году - 26,5% заявлений. Следовательно, из года в год более 25% оспариваемых нормативных правовых актов признаются судом недействующими.

В 2016 году арбитражные суды рассмотрели 82957 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, из них удовлетворено 39589 заявлений, т.е. 47,7% от количества рассмотренных дел данной категории. В 2014 году арбитражными судами удовлетворено 52,6% таких заявлений; в 2015 году из 108987 рассмотренных дел удовлетворено 60790 заявлений, что составляет 55,8%.

Таким образом, более половины из обжалуемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления ежегодно признаются арбитражным судом незаконными.

В 2016 году было рассмотрено 45920 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из них удовлетворено 23959 заявлений (52,2%), в 2014году удовлетворено 51,6% таких заявлений; в 2015 году рассмотрено 68760 дел, из которых удовлетворено 33462 заявления (48,7%).

При этом очень большое количество незаконных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления не оспаривается по различным причинам, т.е. даже приведенные данные судебной статистики не отражают всей картины бедствия. правовой экспертиза законность власть

При этом видим статистика нарушения прав граждан при принятии правовых актов, решений, совершении действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления менее доступна для широкого круга лиц, хотя суды такой учет ведут и ежедневно признают незаконными действия должностных лиц, бездействие должностных лиц в виде непредставления документов, невыдачи разрешений и пр., признают недействительными и недействующими постановления глав администраций.

Гражданин Б. и индивидуальное частное предприятие (ИЧП) "Кавказ" обратились в суд с жалобой на отказ нотариуса Сочинского нотариального округа удовлетворить договор дарения ИЧП "Кавказ" квартиры Б. в г. Сочи и просили обязать нотариуса удостоверить этот договор. Как указали в подтверждение жалобы заявители, отказ в удовлетворении договора по мотиву того, что предусматривающая запрещение нотариусам удостоверять договоры отчуждения любой формы собственности гражданам, не зарегистрированным (не прописанным) в Краснодарском крае, противоречит Конституции Российской Федерации, нарушает законные права и интересы собственника.

Решением Центрального районного суда г. Сочи (оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Краснодарского краевого суда) в удовлетворении жалобы Б. отказано.

Президиум Краснодарского краевого суда протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебных постановлений оставил без удовлетворения.

Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ аналогичный протест был удовлетворен и указано следующее.

Согласно ст. 35 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

В соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 07.02.2017) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301. собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Отказывая в удовлетворении жалобы, суд исходил из того, что Б. не имеет прописки в Краснодарском крае и в соответствии с требованиями ст. 35 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края" Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края" // КонсультантПлюс, предусматривающей запрещение нотариусам удостоверять договоры отчуждения любой формы собственности, нотариус обоснованно отказал в удостоверении договора дарения квартиры.

Этот вывод ошибочен, поскольку сделан без учета требований п. 2 ст. 209 ГК РФ.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в п. 7 постановления от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8 (ред. от 03.03.2015) "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда РФ, N 1, 1996., если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или иного органа не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. обязан принять решение в соответствии с законом, регулирующим данные правоотношения. Конституцией Российской Федерации предусмотрено, что ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании федерального закона (ст. 55).

Согласно ст. 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 02.06.2016) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // "Ведомости СНД и ВС РФ", 12.08.1993, N 32, ст. 1227. право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Указание в ст. 35 Закона Краснодарского края "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края" Закона Краснодарского края от 23 июня 1995 года "О порядке регистрации, пребывания и жительства на территории Краснодарского края" // КонсультантПлюс на то, что нотариальные конторы вправе оформлять договоры отчуждения жилья независимо от форм собственности только при наличии у лица, приобретающего жилье, постоянной регистрации по месту жительства в Краснодарском крае или постоянной регистрации по месту жительства свыше 10 лет в Республике Адыгея, не соответствует требованиям ч. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Судебные постановления были отменены в связи с неправильным применением норм материального права.

Общество с ограниченной ответственностью (далее - общество) обратилось с заявлением к администрации сельского поселения (далее - администрация) о признании недействительным решения последнего «О закрытии съездов к реке Кубань на территории сельского поселения». Определением от 01.12.2010 суд первой инстанции в связи с отказом общества от заявленных требований и неподведомственностью спора арбитражному суду прекратил производство по делу на основании пунктов 1 и 4 ч. 1 ст. 150АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Парламентская газета, N 140-141, 27.07.2002.. Судебный акт, в частности, мотивирован, тем, что на дату подачи искового заявления 22.09.2010 рассматриваемый спор не отнесен к подведомственности арбитражного суда.

Определением от 15.02.2011 суд апелляционной инстанции прекратил производство по апелляционной жалобе общества на основании ч. 7 ст. 195 АПК РФ, пунктов 3 и 4 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» Постановление Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 (ред. от 10.11.2011) "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" // Вестник ВАС РФ, N 8, август, 2009..

Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции от 05.05.2011определение от 01.12.2010 отменено, дело направлено на новое рассмотрение по следующим мотивам. В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822. решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Названный Закон, по существу, установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы организаций или граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», постановления Президиума ВАС РФ от 03.03.2009 № 14906/08, от 19.07.2005 № 3926/05). На этом основании доводы заявителя о том, что обжалуемым нормативным актом органа местного самоуправления затрагиваются его права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической сфере, подлежат проверке, а доказательства исследованию и оценке в судебном заседании при рассмотрении дела по существу.

Таким образом, оспариваемое решение могло быть до 01.11.2010 обжаловано в арбитражный суд. Основаниями отмены определения суда первой инстанции также явились процессуальные нарушения, допущенные при вынесении судебного акта, а именно: нарушение правила о тайне совещания судей и отсутствие в материалах дела доказательств разъяснения судом представителю общества последствий отказа от заявления. В ходе дальнейшего рассмотрения дела в качестве второго заинтересованного лица привлечен орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный акт. Решением от 11.11.2011 заявленное требование общества удовлетворено.

Судебный акт мотивирован следующим. Отзыв заинтересованного лица не содержит ответов на поставленные судом вопросы, а именно: в силу какого закона или иного нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, принято оспариваемое решение, в силу каких полномочий орган местного самоуправления издал указанный акт. Согласно п. 5 ст.14 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 09.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822. к вопросам местного значения поселения, в частности, относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечения безопасности дорожного движения на них. Съезды к реке Кубань не относятся к автомобильным дорогам местного значения в границах населенного пункта, а их закрытие не имеет отношения к обеспечению безопасности дорожного движения.

Доказательств принадлежности съездов к реке к дорогам местного значения в границе сельского поселения заинтересованным лицом суду не представлено. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что принятие органом местного самоуправления оспариваемого решения выходит за рамки его полномочий. Администрацией сельского поселения не исполнена обязанность по доказыванию соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, наличие у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия.

Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции от 27.01.2012 решение от 11.11.2011 оставлено без изменения. Суд указал на обоснованность выводов, содержащихся в судебном акте в части отсутствия доказательств принятия оспариваемого решения, в рамках предоставленных органу местного самоуправления полномочий, а также в части невыполнения заинтересованным лицом обязанности по доказыванию обстоятельств, предусмотренных ч.6 ст.194 АПК РФ. Определением коллегии судей ВАС РФ от 02.08.2012 № ВАС-7019/12 отказано в передаче дела в Президиум для пересмотра в порядке надзора решения от 11.11.2011 и постановления от 27.01.2012.

Оспаривание принятого главой администрации субъекта РФ нормативного правового акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель не относится к компетенции арбитражных судов.

Закрытое акционерное общество (далее - заявитель, общество) обратилось с заявлениемк администрации края (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании недействующим постановления главы администрации от 05.02.2010 № 58 «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Краснодарского края» в части утверждения кадастровой оценки принадлежащих заявителю земельных участков. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Краснодарскому краю и управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю.

Определением суда от 09.06.2011 производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду (названная правовая позиция отражена в постановлении Президиума ВАС РФ от 25.03.2008 № 9504/07; определении ВАС РФ от 28.11.2011 № ВАС-13953/11 по делу № А50-6971/2011, от 09.11.2011 № ВАС- 14102/11 по делу № А73-1299/2011, от 11.11.2011 № ВАС-14394/11 по делу № А57-6052/2011, от 20.04.2012 № ВАС-4254/2012 по делу № А27-2244/2011). Судебный акт мотивирован тем, что ни Земельный кодекс РФ, ни иной Федеральный закон не называют арбитражный суд в качестве суда, в котором могут быть оспорены нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, регулирующие порядок утверждения государственной кадастровой оценки земель. Определением арбитражного апелляционного суда от 14.07.2011 апелляционная жалоба возвращена в связи с тем, что данное определение не обжалуется в апелляционном порядке.

Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции от 08.09.2011 определение от 09.06.2011 оставлено без изменения. В кассационной жалобе заявитель просил определение от 09.06.2011 отменить, направить дело в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. Согласно жалобе общества выводы суда о неподведомственности спора арбитражному суду являются необоснованными, поскольку п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ предусмотрена подведомственность арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения, а также оценочной деятельности. Данные доводы заявителя были отклонены федеральным арбитражным судом округа по следующим основаниям.

Из положений Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 05.07.2016) "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3813. и Земельного кодекса Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147. следует, что, деятельность по государственной кадастровой оценке земель и установлению порядка такой оценки в период принятия оспариваемого нормативного правового акта регулировалась Земельным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными актами. Порядок осуществления оценки, предусмотренный Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», на отношения по государственной кадастровой оценке земель в период принятия оспариваемого нормативного правового акта не распространялся. Ссылка общества на подведомственность данного спора арбитражному суду, в связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт относится к сфере налогообложения, не соответствует буквальному содержанию положений ст. 66 Земельного кодекса Российской Федерации и п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ.

Прекращение производства по делу в связи с отсутствием предмета спора и нарушения прав и законных интересов заявителя. В условиях отмены либо истечения срока действия нормативного правового акта после подачи в суд заявления в порядке главы 23 АПК РФ производство по делу подлежит прекращению только в случае установления отсутствия нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Общество с ограниченной ответственностью (далее - общество) обратилось с заявлением, в котором просило признать недействующим приказ Региональной энергетической комиссии - Департамента цен и тарифов Краснодарского края (далее - РЭК) об установлении экономически обоснованных тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения а также обязать ответчика установить для общества на 2009 год экономически обоснованные тарифы на указанные услуги и включить исключенные затраты в тариф. Общество в порядке ст. 49 АПК РФ отказалось от требований в части обязания ответчика установить на 2009 год экономически обоснованные тарифы на водоснабжение и водоотведение и включить исключенные затраты в тариф.

Решением от 24.02.2010, оставленным без изменения судом кассационной инстанции оспариваемый нормативный правовой акт признан несоответствующим статье 3 Федерального закона от 30.12.04 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». Судебные акты мотивированы следующим. В соответствии с п. 2 ст. 2 Закона об основах регулирования тарифов общество является организацией коммунального комплекса, так как осуществляет эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемой для оказания услуг водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод. Закон об основах регулирования тарифов содержит императивное указание о регулировании тарифов на услуги организаций коммунального комплекса в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, устанавливает основы регулирования тарифов таких организаций.

При установлении объемов реализации услуг по водоснабжению и водоотведению РЭК установил для заявителя завышенный объем реализации услуг, который не подтвержден объемами за предыдущие периоды, объемами, предусмотренными договорами на оказание услуг водоснабжения и водоотведения, заключенными с потребителями (абонентами). В утвержденном тарифе содержится объем реализации, который общество должно выполнить для получения финансовых средств, в то время как заявитель фактически реализует меньший объем, в связи с чем не получает денежные средства в части разницы между фактической реализацией и объемом, заложенным в тариф. Департаментом занижены финансовые потребности общества.

В нарушение ст. 3 Закона об основах регулирования тарифов и подпунктов 24 - 26 Основ ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса занижены натуральные показатели потребления электроэнергии, заинтересованное лицо не обеспечило возмещение затрат, связанных с уплатой водного налога и платы за воздействие на окружающую среду. Установленный тариф не обеспечивает выполнения производственной программы, в связи, с чем общество не может нести расходы, осуществляемые за счет чистой прибыли организации коммунального комплекса. Региональная энергетическая комиссия не доказала, что при принятии обжалуемого приказа проводилось экономическое обоснование установленных тарифов на основе многофакторного анализа оценочных характеристик.

Оспаривание нормативных правовых актов, устанавливающих порядок определения размера арендной платы. При оспаривании положений нормативного правового акта в части утверждения поправочного коэффициента к ставкам арендной платы обязанность доказывания экономической обоснованности соответствующего коэффициента возлагается на орган регулирования.