Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации, проблемы теории практики

1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

2) направляется на подготовку и дополнительное профессиональное образование;

3) понижается в должности гражданской службы.

Вместе с тем, государственный гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации.

Роль аттестации в прохождении государственной гражданской, что она является не только правовым средством расширения демократических начал в управлении государственной гражданской службой, но и средством обеспечения формирования эффективного кадрового потенциала в государственных структурах. Аттестация необходима для регулярного определения уровня профессиональной подготовки государственного гражданского служащего и степени ее соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям государственной службы. Другими словами, аттестация государственных гражданских служащих является основным элементом механизма обеспечения профессионализма и компетентности в системе государственной гражданской службы.

Статьей 49 Закона о гражданской службе установлен порядок проведения квалификационного экзамена. Согласно ч. 1 ст. 49 Закона о гражданской службе, квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы на определенный срок полномочий, за исключением гражданских служащих, замещающих:

а) должности гражданской службы категории «руководители», относящиеся к высшей группе должностей гражданской службы;

б) должности гражданской службы категории «помощники» («советники»), назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ;

в) должности гражданской службы, относящиеся к главной группе должностей гражданской службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ. Таким образом, законодательством предусмотрена обязанность сдавать квалификационный экзамен для гражданских служащих, с которыми заключен только срочный служебный контракт.

Квалификационный экзамен проводится:

а) для присвоении гражданскому служащему, не имеющему классного чина государственной гражданской службы РФ, первого классного чина по замещаемой должности гражданской службы;

б) для решения вопроса о присвоении гражданскому служащему очередного классного чина по замещаемой должности гражданской службы, который присваивается гражданскому служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый гражданскому служащему;

в) в случае решения вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина после назначения его на более высокую должность гражданской службы, если для этой должности предусмотрен более высокий классный чин, чем тот, который имеет гражданский служащий.

Квалификационный экзамен проводится исключительно по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина гражданской службы. Возможность проведения квалификационного экзамена по инициативе представителя нанимателя законодательством не предусмотрено.

Цель его проведения - оценка знаний, навыков и умений гражданского служащего. На основе оценок в дальнейшем представитель нанимателя принимает решение о присвоении гражданскому служащему классного чина. Данная оценка знаний осуществляется в соответствии с требованиями должностных регламентов гражданских служащих, сложностью и ответственностью выполняемой работы, на основе экзаменационных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных качеств гражданских служащих, включая индивидуальное собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей по замещаемой должности гражданской службы. Форма проведения квалификационного экзамена устанавливается нанимателем.

Квалификационный экзамен проводится конкурсной или аттестационной комиссией в порядке, установленном для проведения ее заседаний. Обжалование результатов квалификационного экзамена осуществляется гражданским служащим в порядке, предусмотренном для рассмотрения индивидуальных служебных споров, в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. Порядок сдачи квалификационного экзамена гражданскими служащими определен Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», с Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценки их знаний, навыков и умений.

В решении представителя нанимателя о проведении квалификационного экзамена должно быть указано: а) дата и время проведения квалификационного экзамена; б) список гражданских служащих, которые должны сдавать квалификационный экзамен; в) перечень документов, необходимых для проведения квалификационного экзамена.

Решение о сдаче квалификационного экзамена доводится до сведения гражданского служащего не менее чем за месяц до его проведения. В этот же срок непосредственный руководитель гражданского служащего направляет в комиссию отзыв об уровне знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) гражданского служащего и о возможности присвоения ему классного чина, с которым гражданский служащий должен быть ознакомлен не менее чем за две недели до проведения квалификационного экзамена. Решение о результатах квалификационного экзамена выносится комиссией в отсутствии гражданского служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве голосов гражданский служащий признается сдавшим квалификационный экзамен.

По результатам квалификационного экзамена в отношении гражданского служащего комиссией должно быть вынесено следующее решение: а) гражданский служащий сдал квалификационный экзамен с одновременной рекомендацией его для присвоения классного чина; б) гражданский служащий не сдал квалификационный экзамен. Результаты квалификационного экзамена заносятся в экзаменационный лист, который должен быть подписан председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, которые присутствовали на заседании. Гражданский служащий должен обязательно быть ознакомлен с экзаменационным листом под расписку. Экзаменационный лист гражданского служащего и отзыв об уровне его знаний, навыков и умений (профессиональном уровне) и о возможности присвоения ему классного чина впоследствии хранятся в его личном деле. Результаты квалификационного экзамена направляются комиссией представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после его проведения. На основании результатов квалификационного экзамена представитель нанимателя: а) принимает решение о присвоении в установленном порядке классного чина гражданскому служащему; б) направляет представление о присвоении указанному гражданскому служащему классного чина, уполномоченному должностному лицу. Гражданский служащий, не сдавший квалификационный экзамен, может выступить с инициативой о проведении повторного квалификационного экзамена не ранее чем через шесть месяцев после его проведения.

С правовой точки зрения квалификационный экзамен гражданских служащих представляет собой достаточно сложное, самостоятельное образование, которое имеет с аттестацией гражданских служащих как общие, так и отличительные черты. Квалификационный экзамен, в отличие от аттестации, выполняет принципиально иную роль. Если во втором случае оценивается профессиональная деятельность государственного служащего, то в первом - его профессиональные знания. В частности, речь идет о знании Конституции РФ (в отдельных случаях также Устава субъекта РФ), законодательства о государственной службе и профильного законодательства, регулирующего вопросы, связанные с должностными обязанностями государственного служащего.

Едиными для квалификационного экзамена и аттестации государственных гражданских служащих выступают следующие положения:

1) основание сдачи квалификационного экзамена и проведения аттестации гражданских служащих - замещение гражданским служащим конкретной должности гражданской службы и, следовательно, наличие государственно-служебных отношений, связанных с прохождением гражданской службы;

2) принятие представителем нанимателя решения о назначении квалификационного экзамена или аттестации гражданских служащих;

3) порядок организации и осуществления рассматриваемых процедур (очередной или внеочередной);

4) возможный единый субъект, уполномоченный на проведение квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих, - аттестационная комиссия;

5) объект оценки - гражданский служащий, подлежащий аттестации или сдаче квалификационного экзамена.

Таким образом, аттестация, как и квалификационный экзамен - это административно-правовая процедура по оценке профессионального соответствия государственного гражданского служащего занимаемой должности, направленная на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающая по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры, что способствует эффективному развитию профессионального и личностного потенциала кадров.

Особенностями квалификационного экзамена и аттестации, по моему мнению, являются:

1) целевое назначение квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих;

2) периодичность проведения данных процедур;

3) субъектный состав лиц, подлежащих сдаче квалификационного экзамена и прохождению аттестации;

4) предмет оценки;

5) применяемые методы оценки при реализации указанных административных процедур;

6) варианты принимаемых решений и правовые последствия квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих. Эффективная кадровая политика требует использования современных кадровых технологий для совершенствования программ подготовки при проведении аттестации и квалификационного экзамена. В условиях системного реформирования государственной службы кадровая политика должна предъявлять серьезные требования не только к подготовке, повышению квалификации, но и к оценке гражданских служащих и результатов их служебной деятельности. В этой связи неуклонно возрастает значения квалификационного экзамена и аттестации как административно-правовой формы и оценки профессиональных и других качеств гражданских служащих.

2.2 Основание прекращения государственной гражданской службы

Окончание (прекращение) государственной гражданской службы - это установленный законодательством порядок окончания (прекращения) правовых отношений, возникших между государственным служащим и государственным органом, возникших при поступлении гражданина на государственную гражданскую службу, а так же в процессе выполнения им своих должностных обязанностей. Данный порядок предусмотрен ст. 33 Закона о гражданской службе. По мнению А.А. Гришковец, содержание статьи и всей главы в целом свидетельствуют о том, что законодатель пошел по пути самостоятельного регулирования служебных (трудовых) отношений гражданских служащих. При этом, ставя себе цель - отграничить федеральный закон от трудового права (ТК РФ), им так и не была окончательно достигнута. Законодателю не удалось найти системный подход к урегулированию вопросов, связанных с прекращением служебного контракта на государственной гражданской службе (в федеральном законе так и нет комплекса правовых норм необходимых и достаточных для полного урегулирования указанных правоотношений).

В соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе, общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:

1) соглашение сторон служебного контракта (статья 34 Закона о гражданской службе) - служебный контракт, может быть, расторгнут в любое время по соглашению сторон с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности и увольнением его со службы. Данный случай может одинаково применяться к расторжению служебного контракта, заключенного на неопределенный срок (бессрочного), так и заключенного на определенный срок (срочного). Указанный случай совпадает с положениями ст. 78 ТК РФ, согласно которой трудовой договор, может быть, в любое время расторгнут по соглашению его сторон. Необходимо заметить, что расторжение служебного контракта по соглашению сторон не ставится в зависимость от каких-либо причин или условий: основанием для его расторжения может являться взаимная договоренность сторон служебного контракта, в качестве которых выступают гражданский служащий и представитель нанимателя. При этом необходимо учитывать, что согласно п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 применительно к гражданской службе аннулирование договоренности относительно срока и основания увольнения возможно лишь при взаимном согласии работодателя и работника.

2) истечение срока действия срочного служебного контракта (ст. 35 Закона о гражданской службе) - данным подпунктом установлено правило: срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия. Как считает А.Ф. Нуртдинова, в процессе применения данной нормы может возникнуть вопрос: применима ли к служебным отношениям на гражданской службе ст. 58 ТК РФ, согласно которой в случае, когда ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением срока его действия и работник продолжает работу после истечения срока действия трудового договора, условие о срочном характере трудового договора утрачивает силу и трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок? Указанная статья в этом случае не может применяться по следующим основаниям: в соответствии с ч. 3 ст. 25 Закона о гражданской службе, срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий ее прохождения. Даже в случае, если гражданский служащий либо представитель нанимателя не потребовали расторжения срочного служебного контракта и гражданский служащий продолжает работу после истечения срока действия служебного контракта, такой срочный служебный контракт не может трансформироваться в служебный контракт, заключенный на неопределенный срок. Таким образом, служебный контракт прекращает свое действие в срок, установленный в нем, и не зависит от действия (бездействия) его сторон.

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (ст. 36 Закона о гражданской службе) - подпунктом определяется порядок расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего, в связи с чем, каждый гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе. Указанное основание для расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего основывается на принципе свободы труда, предполагающем не только свободу поступления на гражданскую службу, но и свободное ее прекращение службы. По инициативе гражданского служащего может быть расторгнут любой служебный контракт (срочный или бессрочный). В этом случае гражданский служащий вправе не указывать причину расторжения служебного контракта, а представитель нанимателя не вправе требовать указания такой причины. При расторжении служебного контракта по инициативе гражданского служащего на него возлагается обязанность предупредить об этом в письменной форме за две недели представителя нанимателя. Одним из обязательных условий легитимности расторжения служебного контракта по инициативе гражданского служащего является добровольность подачи последним заявления об увольнении. В данном случае необходимо учитывать положения п.п. а) п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2, в соответствии с которым расторжение трудового договора по инициативе работника допустимо в случае, когда подача заявления об увольнении являлась добровольным его волеизъявлением. Если истец утверждает, что работодатель вынудил его подать заявление об увольнении по собственному желанию, то это обстоятельство подлежит проверке и обязанность доказать его возлагается на работника.

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ч. 7 ст. 27 и ст. 37 Закона о гражданской службе) - п.п. 4 закреплен перечень оснований для расторжения по инициативе представителя нанимателя. К данным основаниям расторжения законодатель относит следующие:

а) по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением (расторжение служебного контракта в этом случае осуществляется, если гражданскому служащему невозможно предоставить должность, не противопоказанную ему по состоянию здоровья. В случае же, если соответствующая должность была предоставлена, но гражданский служащий отказался от нее, то расторжение служебного контракта осуществляется по п. 8 ч.1 ст. 33 Закона о гражданской службе;

б) вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В Постановлении Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2, указано, что применительно к гражданской службе представитель нанимателя не вправе расторгнуть служебный контракт с работником по названному основанию, если в отношении этого работника аттестация не проводилась, либо аттестационная комиссия пришла к выводу о соответствии работника занимаемой должности или выполняемой работе. При этом в случае возникновения спора в суде выводы аттестационной комиссии о деловых качествах работника подлежат оценке в совокупности с другими доказательствами по делу. ФЗ РФ от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» было введено новое основание расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя - в связи с утратой представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, ФЗ РФ «О противодействии коррупции» и иными федеральными законами. Применительно к гражданской службе под утратой представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему можно понимать отношения, возникшие вследствие совершения гражданским служащим действий (бездействия), которые порождают у представителя нанимателя обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои должностные обязанности.

Перечень оснований увольнения гражданского служащего в связи с утратой доверия установлен ст. 59.2 Закона о гражданской службе. Кроме того, служебный контракт, может быть, расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае неоднократного неисполнения гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. государственная гражданская кадровый должность

При применении данной нормы следует учитывать, что одновременно должно выполняться три условия: факт неисполнения гражданским служащим должностных обязанностей должен фиксироваться неоднократно (т.е. два и более раз); гражданский служащий не исполняет должностные обязанности без уважительных причин (т.е. в отсутствие объективных причин к их исполнению); такое неисполнение должностных обязанностей уже повлекло наложение на гражданского служащего дисциплинарного взыскания. В этом случае имеется внутреннее противоречие с п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе, предусматривающего расторжение служебного контракта в связи с невыполнением обязательств (при этом достаточным является и однократное их невыполнение), в числе которых есть и обязанность исполнять свои должностные обязанности.

В то же время законодателем допускается возможность расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим должностных обязанностей, а именно:

а) прогула (отсутствия на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня);

б) появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (в этом случае до принятия решения о расторжении служебного контракта с гражданским служащим, появившимся на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, такой гражданский служащий должен быть отстранен от должности в соответствии с требованием ст. 32 Закона о гражданской службе;

в) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей. При этом в служебном контракте должно быть указано, какую служебную информацию гражданский служащий обязан не разглашать, а также порядок обмена указанной информацией с иными гражданскими служащими данного или иного государственного органа;

г) совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

д) нарушения гражданским служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий. Служебный контракт также может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случае совершения виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя. Под обслуживанием денежных или товарных ценностей понимаются их прием, хранение, транспортировка, распределение. Таким образом, данное основание расторжения служебного контракта может быть применено только в том случае, если должностной регламент гражданского служащего содержит положения, свидетельствующие о том, что к его обязанностям относится обслуживание денежных или товарных ценностей. При этом, при установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений (например, использование товарных ценностей в личных целях) эти работники могут быть уволены по основанию утраты к ним доверия и в том случае, когда указанные действия не связаны с их работой (п. 45 Постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2).

Кроме того, служебный контракт расторгается по инициативе представителя нанимателя в случае однократного грубого нарушения гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ. При возникновении спора вопрос о том, являлось ли допущенное нарушение грубым, решается судом с учетом конкретных обстоятельств каждого дела. При этом обязанность доказать, что такое нарушение в действительности имело место и носило грубый характер, лежит на представителе нанимателя (п. 49 Постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 № 2). Служебный контракт, может быть, расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в случае предоставления гражданским служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта.

Основанием для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя признается также прекращение допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям. Кроме того, служебный контракт, может быть, расторгнут по инициативе представителя нанимателя в случае отсутствия на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью, если законодательством РФ не установлен более длительный срок сохранения места работы (должности) при определенном заболевании или если для определенной категории граждан законодательством РФ не предусмотрены гарантии по сохранению места работы (должности). Данная норма не применяется, например, к гражданским служащим, находящимся в отпуске по беременности и родам. ФЗ РФ от 05.04.2013 № 57-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 ФЗ РФ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и Закона о гражданской службе были внесены изменения, устанавливающие дополнительные основания для расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Такими основаниями являются: сокращение должностей гражданской службы в государственном органе (п. 8.2 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе); упразднение государственного органа (п. 8.3 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе).

По остальным ограничениям, связанных с основаниями для прекращения государственной гражданской службы, см. работы следующих авторов.

Таким образом, окончание (прекращение) государственной гражданской службы представляет собой юридический факт аннулирования административных служебно-правовых отношений между государственным органом, с одной стороны, и государственным гражданским служащим - с другой, на основании расторжения служебного контракта и издания соответствующего индивидуального правового акта в отношении государственного гражданского служащего. Для прекращения служебного контракта, освобождения государственного гражданского служащего от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнения его существуют определенные основания, установленные федеральными законами.

Глава 3. Проблемы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 64 Закона о государственной службе, для замещения вакантных должностей гражданской службы из числа гражданских служащих (граждан) формируются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв субъекта РФ, кадровый резерв федерального государственного органа и кадровый резерв государственного органа субъекта РФ. Кадровый резерв в системе управления кадровым потенциалом государственной гражданской службы выступает как механизмом должностного роста сотрудников, так и демократическим институтом, с помощью которого в результате конкурсного отбора на государственную гражданскую службу отбираются наиболее профессиональные и компетентные представители гражданского общества. Формирование такого резерва рассматривается как одно из средств достижения главной цели административной реформы - создания эффективной системы государственного управления, качественно и быстро осуществляющей свои функции в интересах граждан, общества и государства.

Проблемы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы считается центральной, так как в результате реформы государственного управления изменились принципы поступления и условия ее прохождения, являющиеся основой профессиональной деятельности чиновников. Как утверждает В.А. Ложкин, под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных, качественных потребностях кадрах государственных служащих на основе принципов государственной службы. Кадровый резерв - это формируемый с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих РФ и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан) на конкурсной основе состав граждан, прошедших конкурсный профессиональный отбор, зарекомендовавших себя в качестве подготовленных и потому, согласно п. 5 ч. 2 ст. 22 Закона о государственной службе, обладающих правом замещения должностей гражданской службы без конкурса, а также правом направления на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку в соответствии с п. 2 ч. 4 статьи 62 Закона о государственной службе.

Основная цель формирования и использования кадрового резерва - это не только своевременное обеспечение гражданской службы высококвалифицированными кадрами, но и обеспечение замещения должностей гражданской службы гражданами, с соответствующими квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям гражданской службы и обладающими необходимым уровнем знаний, навыков и умений, определяемые в ходе проведения конкурсных процедур. Процесс формирования кадрового резерва государственной гражданской службы осуществляется на основе таких принципов, как: актуальность резерва (потребность в замещении должностей должна быть реальной); соответствие кандидата характеру должности и типу резерва (требования к квалификации кандидата на работу в определенной должности); перспективность кандидата (ориентация его на профессиональный рост, образование, возрастной ценз, стаж работы в должности и динамичность карьеры, состояние здоровья). Кадровый резерв формируется с соблюдением следующих условий: с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих РФ (обязательность соблюдения указанного условия продиктована тем, что Сводный реестр гражданских служащих является федеральной информационной системой, которая обеспечивает как единство системы государственной службы РФ, так и содержит достоверные сведения об их персональных данных); с учетом поступивших в государственный орган заявлений от гражданских служащих и граждан (с учетом добровольно изъявленных ими желаний и проявленной инициативы); на конкурсной основе (согласно общему правилу, поступление гражданина на гражданскую службу или замещение им другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса). Законодатель установил разноуровневую систему формирования кадрового резерва на гражданской службе, определив их следующие виды: федеральный кадровый резерв; кадровый резерв федерального государственного органа; кадровый резерв субъекта РФ; кадровый резерв государственного органа субъекта РФ; сводный кадровый резерв РФ.

По мнению Т.Г. Мясоедовой и А.А. Чибисова, проблемы формирования кадрового резерва государственной гражданской службы, возможно, сгруппировать в три блока.

Первый блок - это низкая (недостаточная) профессиональная квалификация государственных гражданских служащих. Это выражается, прежде всего, в том, что чиновники часто не в состоянии решать задачи, которые ставит перед ними общество. При этом сказывается недостаток профильного образования и опыта, нехватка профессиональных знаний, умений и навыков. На низком уровне остается владение компьютерными технологиями и иностранными языками. Недостаточно сформированы и необходимые личностно-деловые качества чиновников, выражающиеся в низких навыках эффективной коммуникации, ответственности и самостоятельности в принятии решений, организаторские способности. Депрофессионализация чиновников особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава, «вымывания» среднего звена управления, и как следствие, - наиболее способные кадры уходят с государственной службы в бизнес. Кроме того, существующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации чиновников не только не способствует изменениям на государственной службе, но и «тормозит» развитие кадрового потенциала и «цементирует» существующее положение вещей. Сама система подготовки кадров требует модернизации, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков, пересмотра образовательных стандартов, создания условий для развития конкуренции в сфере образовательных услуг для государственных служащих.

Второй блок проблем - это проблема корпоративной культуры на государственной службе. Существующие ценности и нормы часто несовместимы с представлением об эффективной государственной службе. В результате этого на государственной службе вместо «бюрократической» культуры сложилась, так называемая «клановая» культура, и госслужащие превратились в своеобразную касту с жесткими негласными правилами и традициями. Изолированность и клановость государственной гражданской службы серьезно тормозит любые изменения: с одной стороны, чиновники, как правило, не удовлетворены существующим положением дел, а с другой, те же чиновники негативно воспринимают любые изменения, связанные с внедрением дифференцированной оплаты труда, вознаграждения по результатам деятельности, срочных контрактов, открытых кадровых конкурсов - тех элементов реформы, которые могут разрушить монолит традиционно сложившейся структуры. Для изменения существующего положения дел необходимы элементы проектно-предпринимательской культуры, основными ценностями которой являются самостоятельное достижение целей и вознаграждение в соответствии с полученными результатами.

Третий блок проблем - это престиж государственной службы, как работодателя, на рынке труда. Труд среднего руководящего состава государственных служащих существенно недооценен. В настоящее время размер оплаты труда гражданских служащих увеличен, однако, для высококвалифицированных специалистов он по-прежнему низкий по сравнению с аналогичными позициями в бизнесе. Сейчас многие молодые люди готовы идти на службу в органы государственной власти, считая это хорошим началом карьеры после окончания ВУЗа. Здесь они приобретают не только бесценный опыт и хорошую запись в резюме, но и участвуют в решении масштабных задач. Некоторые рассматривают работу на госслужбе как шанс приблизиться к элите общества. Вместе с тем, мало кто из молодых специалистов остается на государственной службе хотя бы на несколько лет - оплата труда в бизнесе гораздо более привлекательна для специалистов их уровня. Привлечь же на государственную службу квалифицированного профессионала, востребованного на рынке труда, крайне сложно.

Необходимо отметить, что в действующем Законе о государственной службе предусмотрен новый порядок формирования кадрового резерва на основе конкурса, который направлен на улучшение действующего ранее положения. Однако, некоторые специалисты не возлагают больших надежд на новый законопроект. Так, из содержания ст. 22, 28, 31, 44, 47, 48, 58, 60, 62 и 64 Закона о государственной службе следует, что путей формирования кадрового резерва настолько много, что до проведения конкурсов на замещение вакантных должностей гражданской службы дело просто не дойдет. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что существует значительный перечень обстоятельств и категорий госслужащих, позволяющий осуществлять назначение на вакантные должности без конкурсного отбора. Бесконкурсное назначение резервистов сохранилось, так как текст Положения о создании кадрового резерва на конкурсной основе не содержит механизма проведения конкурсов для формирования кадрового резерва. Ни в названии самого Положения, ни в его содержании нет даже оговорки, что конкурс на зачисление в резерв проводится по одним и тем же правилам, что и конкурс на замещение вакантных должностей. Отсутствует так же разъяснение того, с какой периодичностью для государственного органа должен проводиться конкурс резервистов. Иными словами, нет ничего, что обнаруживало бы конкурс резервистов «между строк» в процедуре конкурса на замещение вакантных должностей государственной службы.

Пути решения существующих блоков проблем предполагают следующие направления действий: реализация единой кадровой политики открытого типа с использованием современных кадровых технологий, которые должны отвечать требованиям эффективности, экономичности в использовании, унифицированности и адаптированности к специфике государственной службы, открытости для контроля со стороны общества; модернизация кадровых служб государственных органов и повышение квалификации кадровиков; реформирование системы оплаты труда государственных служащих (должностные регламенты призваны усовершенствовать привычные должностные инструкции, а также срочные служебные контракты, содержащие условия труда госслужащего и формы оценки его деятельности). Работа по созданию системы кадрового резерва должна быть тесно связана с составлением реестров должностей гражданской службы - реестра должностей федеральной гражданской службы, гражданской службы субъектов РФ, сводного реестра должностей.

В.Д. Семенов, характеризуя проблемы в формировании кадрового резерва государственной гражданской службы, выделяет две основные: проблема определения оптимальной численности кадрового резерва; и времени нахождения лиц, находящихся в кадровом резерве. По его мнению, множество вопросов возникает относительно подготовки включенных в резерв лиц, так как проведенный анализ свидетельствует, что формы и методы, а главное - содержание этой работы, должны существенно отличаться от тех, которые используются в процессе дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих, не состоящих в резерве. Нередко в процессе подготовки лиц, включенных в резерв управленческих кадров, то есть тех, кто в ближайшее время может занять ключевые посты на государственной и муниципальной службе, в приоритетных отраслях экономики, в ходе занятий рассматриваются темы, которые не отвечают потребностям субъектов Федерации.

В целях научно-методического обеспечения и формирования кадрового резерва и преодоления организационных патологий, он предлагает принять и внедрить следующие меры: сформировать номенклатуры должностей, на которые будет создаваться резерв (на основе анализа принятой стратегии, оценки имеющегося кадрового потенциала государственной гражданской службы и рынка труда, кадровой политики в исполнительной ветви государственной власти); оценивать выделенные категории должностей с точки зрения требований к кандидатам и формирование нормативного компетентностного профиля по каждой должности (или категории должностей); оценивать степени готовности резервиста на основе разработанной системы релевантных методов определения уровня сформированности компетенций по каждой должности и реальной модели компетентностного профиля резервиста; сопоставлять нормативную модель и реальную модель компетентностного профиля резервиста и выбирать релевантную программу формирования и развития компетенций до необходимого уровня; бюджетирование программ развития резервистов; мотивация и удержание кандидатов в кадровом резерве; формировать и контролировать заинтересованность руководителей резервиста, как в постоянном его применении, так и в систематическом развитии его профессионально значимых качеств; «горизонтальная» и «вертикальная» ротация резервистов; контролировать и систематически оценивать (мониторить) эффективность как самих процессов формирования кадрового резерва, так и конечных результатов.

По мнению Ю.Н. Щербакова, развитие системы государственной службы неразрывно связано с внедрением современных кадровых технологий в работу кадровых служб федеральных государственных органов, направленных, в том числе, на создание объективных и прозрачных механизмов отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы. В частности, речь идет о формировании института наставничества на государственной гражданской службе, способствующего их карьерному росту. Наиболее сложными и стержневыми вопросами наставничества являются подбор наставников и организация повышения их квалификации. К работе в качестве наставников должны привлекаться профессионально компетентные гражданские служащие государственного органа и лица, уволенные в связи с достижением предельного возраста пребывания на гражданской службе, показавшие высокие результаты служебной деятельности, проявившие способности к воспитательной работе, пользующиеся авторитетом в коллективе, имеющие практические навыки осуществления должностных (служебных) обязанностей по должности, замещаемой гражданским служащим, в отношении которого осуществляется наставничество, замещавшие должность не ниже должности лица, в отношении которого осуществляется наставничество, и проработавшие в замещаемой должности определенное время. Представляется, что будущие наставники должны иметь стаж гражданской службы не менее пяти лет, а опыт службы в соответствующей должности - не менее двух лет. Для того чтобы стать хорошим наставником, гражданскому служащему необходимо установить с подопечным личный контакт и доверительные отношения; воспитывать его, используя всевозможные педагогические методы воздействия; обучать, формируя необходимые знания, навыки и умения; обеспечивать преемственность на примере своей профессиональной деятельности и своего служебного поведения. Статус наставника не может быть приобретенным один раз и навсегда и должен постоянно подтверждаться. Например, это может быть сделано при прохождении очередной аттестации наставника. Для этого надо внести соответствующие изменения в ст. 48 Закона о гражданской службе и в Положение об аттестации в части вынесения решения аттестационной комиссией о продлении статуса наставника либо о его прекращении. По остальным вопросам, связанных с проблемами формирования кадрового резерва государственной гражданской службы, см. работы следующих авторов.

Таким образом, наставник - это гражданский служащий или иное лицо, назначаемое ответственным за профессиональную и должностную адаптацию лица, в отношении которого осуществляется наставничество в государственном органе. Наставничество - это форма обеспечения профессионального становления, развития и адаптации к квалифицированному исполнению должностных обязанностей лиц, в отношении которых оно осуществляется. Следовательно, наставники не только учат других, но и сами должны регулярно повышать свою квалификацию. По моему мнению, серьезное внимание учебе наставников обязан уделять совет по наставничеству, который должен быть образован в государственном органе, где насчитывается более 10 - 15 наставников. При меньшем количестве наставников в государственном органе целесообразно не создавать совет, а избрать старшего наставника. Совет по наставничеству осуществляет свою деятельность во взаимодействии с кадровой службой государственного органа. При нем необходимо образовать школу наставников, занятия в которой должны проводиться не реже одного раза в месяц. Наставникам надлежит постоянно собираться для обсуждения актуальных проблем осуществления наставничества, делиться соответствующим опытом, заслушивать интересные лекции, в том числе по педагогике и психологии. Совет по наставничеству и кадровая служба государственного органа обязаны обеспечивать наставников всеми необходимыми методическими материалами для осуществления их деятельности.

В настоящее время в соответствии с п. 7 Плана выполнения мероприятий по внедрению в 2012 - 2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы в рамках реализации п. п. «р» п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», утвержденного заместителем Председателя Правительства РФ - руководителем Аппарата Правительства РФ В.Ю. Сурковым от 01.10.2012 № 5378п-П17, а также в рамках мероприятий Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009 - 2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261, Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд России) осуществляет реализацию пилотного проекта по внедрению в отдельных федеральных государственных органах наставничества на государственной гражданской службе. В этом проекте принимают участие восемь федеральных государственных органов: Минюст России, ФАС России, ФМС России, Федеральное казначейство, Роспотребнадзор, Роспечать, Росграница, Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Целью участия в проекте является разработка предложений по развитию института наставничества на гражданской службе, способствующего карьерному росту гражданских служащих, в том числе включенных в кадровый резерв, для последующей разработки проектов нормативных правовых актов по внедрению наставничества на гражданской службе.

Заключение

Подводя итоги написания выпускной квалификационной работы, необходимо сделать следующие выводы.

1. Государственная гражданская служба в РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов РФ, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ.

2. Перечень ограничений, связанных с государственной гражданской службой, закрепляется ст. 16 Закона о гражданской службе. Необходимо различать ограничения конституционных прав, которые являются результатом регулирующего воздействия правовых норм и ограничения, выступающие в роли средства правового регулирования. Само по себе установление ограничений возможно лишь для достижения конституционно значимых целей: защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ).

3. Правовые основания поступления на службу - это конкретные нормы, которые предусматривают саму возможность гражданина поступить на государственную службу, с последующим получением статуса государственного служащего. Общими правовыми основаниями поступления на государственную гражданскую службу является ст. 32 Конституции РФ и Закон о гражданской службе, предусматривающие право граждан на равный доступ к государственной службе, а также реестры федеральных государственных должностей государственной службы, государственных должностей государственной службы субъектов Федерации, в которых дается исчерпывающий перечень соответствующих должностей, подлежащих замещению гражданами. Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено законом. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ, определяющее порядок и условия его проведения, утверждается указом Президента РФ.

4. Важным правовым средством установления степени соответствия государственного служащего замещаемой им должности государственной службы является аттестация государственного служащего. Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 утвердил Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ, которое определяет порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих РФ, замещающих должности государственной гражданской службы РФ в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта РФ или их аппаратах. Под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия в рамках установленной научно обоснованной процедуры для выявления степени соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых, личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной деятельности. Главная цель аттестации квалификационного экзамена государственных гражданских служащих субъектов РФ состоит в совершенствовании деятельности региональных органов государственной власти и их структурных подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы.

5. Прекращение государственной службы - это нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностных обязанностей. Прекращение государственной службы предусматривает исключение государственного служащего из перечня лиц, занимающих в государственном органе штатную государственную должность государственной службы. Прекращение государственной службы возможно только по тем основаниям, которые устанавливаются Законом о государственной службе и законодательством о труде.

6. Учитывая, что наставничество является выполнением особо важного и сложного задания на гражданской службе, оно требует больших затрат времени и сил. Эффективность наставничества зависит от способности государственного органа создать надлежащие условия и сформировать высокий уровень заинтересованности в этой деятельности самих наставников. Ключ к успешному развитию института наставничества на гражданской службе - это четкая постановка целей и задач, коллективная работа и продуманная заинтересованность всех участников процесса. Возрождение традиций наставничества - актуальная и крайне важная кадровая технология на государственной гражданской службе, которая позволит создать условия для развития качественного государственного управления.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. Ст. 4398.

2. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеи ООН 10.12.1948) // Российская газета. - 1998. 10 декабря.

3. О гражданских и политических правах: Международный пакт от 16.12.1966// Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № 12.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.08.2016)// Собрание Законодательства РФ. - 1994. - № 32. Ст. 3301.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 (ред. от 23.05.2016) // Собрание Законодательства РФ. - 1996. - № 5. Ст. 410.