Громадський лобізм в Україні: проблеми і перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний педагогічний університет ім. М. П. Драгоманова

Громадський лобізм в Україні: проблеми і перспективи розвитку

Денисюк А. В.,

студентка факультету політології та права

Аналізується громадський лобізм як ефективний інструмент взаємодії між владою і суспільством. Він розглядається як скоординована практика відстоювання інтересів або вчинення тиску на законодавців і чиновників громадськими організаціями на користь прийняття певного рішення. Визначено необхідність закріплення громадського лоббі на законодавчому рівні.

Ключові слова: лобізм, лоббі, громадський лобізм, коридорний лобізм, цивілізований лобізм.

Нині в суспільно-політичній, економічній сферах є тенденція до зростання кола проблем, якщо їх розв'язанням займається винятково влада. Причин такої ситуації досить багато, зокрема, гостра нестача у влади кадрових, фінансових, технічних та інших ресурсів. Як свідчить практика, часто знаходяться чиновники, які просувають власні інтереси, а за певну винагороду - інтереси тих людей, які цю винагороду їм забезпечують. Такий стан речей підживлює корупцію. Тож постає питання: як розірвати цей небезпечний ланцюг, як при формуванні та реалізації певної політики, розв'язанні нагальних соціальних проблем враховувати інтереси всіх її учасників і суспільства в цілому?

Одним із шляхів налагодження взаємодії між владою і суспільством, реальним механізмом розв'язання актуальних суспільних проблем може бути саме громадський лобізм. В наявному дослідженні під цим поняттям мається на увазі скоординована практика відстоювання інтересів або вчинення тиску на законодавців і чиновників громадськими організаціями на користь прийняття певного рішення. Йдеться про цивілізований варіант лобізму, коли просуваються інтереси окремих осіб чи організацій, що відповідають загальнонаціональним інтересам і мають велике значення для всієї країни.

Лобізм, як уособлення позитивних і негативних ознак, привертає увагу як зарубіжних, так і вітчизняних науковців (Т. Богиня, Ю. Ганжуров, М. Дюверже, А. Коваленко, М. Недюха, І. Немчинов, В. Нестерович, О. Малишенко, М. Обушний, О. Рамадан, Є. Тихомирова, О. Ткач, М. Федорін та ін.). У наукових працях, як правило, розглядається сутність цього поняття, досвід розвинених країн у зазначеній сфері (США, Велику Британію, Литовську Республіку, Японію тощо).

Проте сучасна українська політико-правова система характеризується відсутністю формалізованого інституту лобізму. Тому метою статті є аналіз ролі та підвищення ефективності громадського лобі в Україні.

Загалом цей термін походить від англ. lobby - критий прогулянковий майданчик, коридор. У 1553 р. це поняття вживалося для позначення прогулянкового майданчика в монастирі. Але політичного відтінку це слово набуло у ХУЛІ ст. в Америці, коли терміном «лобіювання» почали називати купівлю голосів за гроші у конгресі. Проте в Англії така політика вважалася ганебною, і слово прижилося лише в XX ст., пізніше його стали вживати і в інших країнах. громадський лобізм чиновник законодавчий

Явище лобізму існувало і в радянській політичній системі. У цей час сформувалися традиції лобіювання, які були прийняті, практично без змін, новою українською політичною системою. Серед них - широке використання особистих зв'язків і незаконних методів, відсутність реальної конкуренції інтересів, абсолютна непрозорість механізму лобіювання. Донедавна саме поняття лобізму в нашому суспільстві носило негативний відтінок, а назвати людину лобістом було рівноцінно докору в закулісних методах впливу. На Заході існування професійних і громадських лобістських організацій є коректними методами впливу на законодавчу і виконавчу владу, і ставлення до них у суспільства і населення цілком лояльне [1].

В українських реаліях лобіювання асоціюється з «протекціонізмом», «підкупом», «корупцією» та «хабарництвом», тобто має кримінальне забарвлення. Особи, які займаються цим професійно, розглядаються крізь призму «тіньової» діяльності [2, с. 261]. Тому необхідно визначитися із позитивним змістом терміну «лобізм» і довести його як необхідної складової демократичного процесу.

Одним з перших визначень поняттю лобізм надав американський політолог Д. Трумен, що це природне право громадян представляти власні інтереси за допомогою лідерів груп впливу [3]. Узагальнено лобізм можна визначити як взаємодію юридичних та фізичних осіб з органами влади, метою якої є вплив на розробку і прийняття цими органами законодавчих актів, адміністративних, політичних та інших рішень у своїх інтересах або інтересах конкретних клієнтів.

У наявному дослідженні громадський лобізм є впливом неурядових громадських організацій на органи влади та прийняття рішень; інформуванням тих, хто приймає рішення; представництвом інтересів певних соціальних груп та організацій (їх оформлення, вираження, реалізація тощо); підготовку до прийняття важливих рішень.

Як приклад, у розвинених країнах звичною практикою стала співпраця центральних та місцевих органів управління з галузевими громадськими організаціями. Вони не лише долучаються до розробки та втілення національних і регіональних програм соціально- економічного розвитку, їм передають окремі управлінські, контрольні функції за певними процесами.

Громадський лобізм має значний потенціал в Україні, оскільки, по-перше, суспільство представлене різними соціальними групами, які різняться за своїми інтересами та потребами. По-друге, в умовах нерозвинутої політико-правової системи, зокрема слабкої та недосконалої представницької влади, лобізм починає поступово домінувати як форма представництва інтересів різних соціальних, політичних та економічних груп. По-третє, узгодження інтересів потребує взаємного інформування між тими, хто має владу, і тими, ким влада управляє. У різних країнах світу ця процедура регламентована по-різному. У певному розумінні зразковою є модель, що існує в США. Ще в 1946 р. в Америці запрацював спеціальний закон (Federal Regulation of Lobbying Act), автори якого апелювали до прийнятої в 1789 р. Першої поправки до Конституції США, що гарантує, зокрема, право громадян звертатися в офіційні органи зі скаргами. За цим законом лобісти мають обов'язково реєструватися у секретаря Сенату і у клерка Палати Представників, повідомивши про галузь своїх інтересів.

Лобіст також зобов'язаний під присягою надати письмову заяву, в якій наводиться низка даних: найменування і адреса установи; ім'я і адреса особи, яка наймається для цієї діяльності; терміни найму; сума винагороди, що виплачується йому; мета і сума, виділена на витрати. До речі, закон не обмежує розмір фінансування на лобіювання, проте заборонено використовувати федеральні кошти. Крім того, лобіст чотири рази на рік повинен надавати відповідним органам свій фінансовий звіт.

Варто зауважити, що у багатьох західних країнах спеціальних законів про лобізм немає, проте норми, що регулюють таку діяльність, інкорпоровані в низку законів. Наприклад, у ФРН вони прописані в прийнятих в 1972 р. Кодексі поведінки члена Бундестагу і Положенні про реєстрацію союзів і їх представників при Бундестазі. Відповідно до цього Кодексу депутати можуть займатися за винагороду проблемами, що виносяться на обговорення комітетів парламенту. Але вони зобов'язані заздалегідь оголосити «про свою зацікавленість». Крім того, передбачено, що коли такий депутат заперечує факт своєї лобістської діяльності, то його доходи оподатковуються за вищою ставкою [4].

Отже, нині поняття «лобіювання» офіційно закріплене у США, Великій Британії, Канаді, Франції, Німеччині, Австралії, Грузії, Польщі, Литві, Угорщині, а також в офіційних актах Європейського Союзу, Ради Європи та модельному законотворенні СНД. В Україні спроба легалізації лобіювання відбувалася тричі: 1999 р., 2003 р., 2009-2010 рр., але невдало. Це свідчить про те, що ухваленню спеціального закону передує роз'яснювальна робота відносно тлумачення лобіювання як дійового правового інструменту ведення діалогу між бізнесом та владою.

Важливо враховувати, що український варіант лобізму має дуже специфічну форму. У нас розвивається абсолютно нехарактерний для інших держав процес «завойовування» політичних партій національним бізнесом. У цьому можна побачити хоч і не цілком західну, але одну з можливих форм захисту бізнесу в умовах становлення демократії. Те, що лобізм існує і став вагомою складовою українських реалій, зрозуміло всім. Особливість нинішнього періоду в Україні полягає в інтенсифікації лобістської діяльності на всіх рівнях. Безумовно, в українських реаліях важко назвати лобізм демократичним чинником [2].

Останнім часом можна спостерігати зростання фахового рівня і активності галузевих організацій і громадських об'єднань, і, відповідно, їх впливу на прийняття важливих рішень в Україні. Громадяни відчувають важливість колективного напрацювання рішень і спільного представлення інтересів у діалозі з владою. Проте для налагодження взаємодії із владою є потреба в прийнятті відповідних законів.

Політичне призначення лобізму полягає у здійсненні функції соціального посередництва між громадянським суспільством та державою, а також сприянні спрямованому «обміну інформацією» в процесі законотворчості. Французький політолог М. Дюверже, зауважуючи, що законодавці намагаються легалізувати лобізм та перевести його «з кримінального шляху до інформаційного», мав на увазі подолання прямого підкупу та скупки голосів за рахунок «непрямого» інформаційного впливу об'єктивної інформації, яка підтверджує обґрунтованість інтересів та вимог щодо очікуваних рішень влади. Під час розробки та прийняття законів, при інтерпретації законодавчого чи будь-якого нормативного акту урядовцями важливу роль відіграють не тільки їхні знання та професіоналізм, але і об'єм та характер інформації, яку він має» [5].

Нині у Верховній Раді України зареєстрований законопроект «Про лобіювання». 1 жовтня 2015 р. на своєму засіданні Експертна група, що діє в рамках Робочої групи зі створення цього законопроекту при Комітеті Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції, розглянула коментарі та зауваження до базового тексту концепції законопроекту, що надійшли від народних депутатів України О. Продан і О. Сотник, а також були внесені до розгляду за підсумками проведених напередодні двох фокус-груп з лобістами комерційних та некомерційних організацій [6].

Безсумнівно, концепцією проекту Закону України «Про лобіювання» 2015 р. передбачено оптимізацію діалогу між суспільством і державою; забезпечення рівних прав та можливостей громадян, інститутів громадянського суспільства та суб'єктів господарювання щодо впливу на органи державної влади, їх посадових і службових осіб під час прийняття, формування та реалізації державної політики; посилення прозорості та ефективності діяльності органів державної влади, активізувати взаємодію зазначених органів з громадянами, інститутами громадянського суспільства, якщо прибрати корупційну складову у лобістської діяльності тощо.

Проте, з огляду на особливості соціального, політичного і економічного розвитку українського суспільства, для підвищення ефективності громадського лобіювання крім правових механізмів потрібно враховувати інші чинники. Ідеться про необхідність знань всіх тонкощів функціонування апарату, системи прийняття рішень, психологічні особливості того чи іншого керівника, ступінь впливу на нього найближчого оточення. Наприклад, найпростіший спосіб «утопити» будь-яке рішення - відправити його на узгодження у різні міністерства та відомства, призначивши головним відомство, явно перевантажене роботою, або таке, що не має належної ваги.

Специфікою української практики лобіювання, як стверджують аналітики, є переважання методів лобіювання через Кабінет Міністрів та Адміністрацію Президента. Це підтверджує кількість висунутих та прийнятих законодавчих ініціатив від відповідних органів. Причиною подібної практики є складність механізмів проходження законопроектів через Верховну Раду та ефективність способів «внутрішнього» лобіювання у Кабінеті Міністрів.

Результати опитування, проведеного свого часу журналом «Комп&ньон», показали, що найбільш рентабельним було і залишається в Україні «кабінетне» лобіювання. Слово «кабінетне» є похідним від скорочення «Кабмін». Постанова Кабінету Міністрів є більш ефективним засобом, ніж закон. Вона вступає в силу з моменту підписання і не проходить трьох читань у Верховній Раді. Вартість такого документу для замовника значно нижча. Постанова дозволяє уникнути зайвої публічності процесу, що за сьогоднішніх умов у певних випадках є дуже важливим. Основним методом лобіювання у Кабінеті Міністрів є «коридорний лобізм«, суть якого полягає насамперед в проштовхуванні потрібного та відмови від прийняття непотрібного рішення. В апаратній ієрархії офіційні посади і реальна ступінь впливу на процес прийняття рішень не співпадають. Саме тому за розташуванням сил на ключових посадах та ступенем їх впливу на керівництво, включаючи навіть осіб, які не входять до офіційної номенклатури уважно слідкують учасники процесу лобіювання [1].

Лобістські можливості різних груп інтересів далеко не однакові. Як відомо, імовірність реалізації інтересів тих або інших груп залежить від комплексу можливостей, якими ця група і члени групи володіють. У число найбільш істотних можливостей входять: близькість до особи або організації, що ухвалює рішення; наявність коштів, достатніх для всього комплексу дій, що забезпечують реалізацію інтересу, можливість впливу на засоби масової інформації. Оцінюючи всі можливості фахівці зазначають, що лобістський потенціал організацій прямо пропорційний економічному значенню галузі або господарської одиниці, яку вони представляють. У шахтарів, машиністів локомотивного депо набагато більше можливостей лобіювати свої інтереси, чим у працівників соціальної сфери, науки. Лобістські можливості громадської організації часто залежать від особистого авторитету лідерів.

Оскільки громадське лобіювання відбувається часто на міжособистісному рівні, то значну роль тут відіграє особа голови громадської організації або лобіст, який намагається впливати на прийняття рішень. Тому лобістом за нинішніх умов повинна бути впливова людина, яка має «потрібні» зв'язки. Це мабуть перший рівень розвитку громадського лобізму, коли важливою є персона, яка розв'язує цю проблему. Наступним рівнем повинен бути цивілізований лобізм, коли особисті зв'язки повинні відігравати вторинну роль.

Крім зазначених чинників і особливостей розвитку громадського лобізму, важливим моментом є прогнозування ефективності лобіювання. Визначити і проаналізувати наслідки такої діяльності та міру оптимальності для суспільства можна за допомогою теорії ігор, яка дозволяє обрати найкращу стратегію, яка буде оптимальною як для організації, так і суспільства. Такий метод дозволить мінімізувати ризики від прийняття певних рішень на законодавчому рівні [7].

Отже, важливою є швидка легалізація громадського лобізму. Суспільний контроль здатний покласти край зловживанню владою, але не може примусити депутата і, тим більше, чиновника реально перейматись турботами простих людей, проявляти ініціативу в пошуку нових розв'язань суспільних проблем. Тому впроваджувати реальне народовладдя і постійно ініціювати розв'язання актуальних проблем здатні лише ті, кого ці проблеми безпосередньо торкають.

Очевидно, що в процесі демократизації українського суспільства кількість діючих в Україні суб'єктів громадської лобістської діяльності безперервно збільшуватиметься. Їхня діяльність відбуватиметься в умовах конкурентної боротьби, результатом якої стане об'єктивніше врахування потреб соціально-економічних і політичних структур суспільства. З часом такий шлях, швидше за все, спричинить ухвалення законодавчих актів про лобізм. Проте вони в разі їхнього прийняття навряд чи неухильно виконуватимуться. Найвірогідніше, вони сприятимуть встановленню певних меж впливу лобістських груп, забезпеченню відкритості цього процесу. А це, безперечно, стане основою для створення цивілізованої системи плюралістичного громадського лобіювання.

Проблематика громадського лобіювання потребує наукового осмислення як у правовому полі, так і з точки зору розвитку громадянського суспільства, зокрема, підвищення рівня політичної культури і свідомості громадян.

Список використаних джерел

1. Лобізм - неузаконена українська реалія [Електронний ресурс] // Академія. - 03.10.2015. - Режим доступу: www.academia. org.ua/?p=622.

2. Малишенко Л. О. Специфіка лобіювання в сучасній Україні [Текст] / Л. О. Малишенко // Вісник Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого: зб. наук. пр. Сер. Філософія, філософія права, політологія, соціологія. - Х.: Право, 2012. - №2. - С.260-268.

3. Truman David B. The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion [Text] / David B. Truman. - Westport, Conn.: Greenwood Press, 1981 (originally published in 1951). - 544 p.

4. Німеччина [Текст] // Факти про Німеччину / ред. Ж. Шаян, С. Гіле; пер. В. Шелест. - Франкфурт-на-Майні: Зоцієтетс-Ферлаґ, 2010. - 192 с.

5. Зверев Е. В. Проблема институционализации лоббизма в России [Электронный ресурс]: дис. ... канд. полит. наук / Зверев Е. В. - М.: РГБ, 2006. - Режим доступа: http://elar. urfu.ru/ bitstream/10995/680/1/urgu0327s.pdf.

6. Експертна група погодила текст концепції проекту Закону України «Про лобіювання» [Електронний ресурс] // Лобіювання в Україні. - 02.10.2015. - Режим доступу: http://www.lobbying.in.ua.

7. Корнієнко В. О. Моделювання процесів в політико- комунікативному просторі: монографія [Текст] / В. О. Корнієнко, А. А. Шиян, С. Г. Денисюк. - Вінниця: ВНТУ, 2010. - 260 с.

Размещено на Allbest.ru