Зарубіжний досвід децентралізації державного управління земельними ресурсами: на прикладі Франції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубіжний досвід децентралізації державного управління земельними ресурсами: на прикладі Франції

Шевченко А.О.

Значною частиною матеріальної бази є саме земельні ресурси, і вони не повинні обмежуватися населеними пунктами. Сільські, селищні та міські ради повинні розпоряджатися землями, розташованими за межами населених пунктів.

Місцеві органи повинні розпоряджатися ділянками не як тимчасові розпорядники земель державної власності, а як повноцінні власники комунальних земель. Для цього вказані землі слід передати територіальним громадам. Інакше є ризик, що з часом держава може передати ці повноваження іншим органам.

Децентралізація має на меті створення такого механізму державного устрою, який дозволяв би вирішувати усі важливі питання на місцях за активної участі жителів без зайвого втручання органів виконавчої вертикалі.

Систему адміністративно-територіального устрою, що переважно успадкована Україною від колишнього СРСР, згідно чинної редакції статті 133 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96- ВР, складають: Автономна Республіка Крим, 24 області, райони, міста, райони в містах, селища і села.

Містам Київ та Севастополь надається спеціальний статус, який визначається законами України.

Владні повноваження в межах відповідних територій реалізують органи державної влади (місцеві державні адміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади) та органи місцевого самоврядування (обласні, районні, міські, районні у містах, сільські, селищні ради).

Система територіальної організації влади станом на 01.07.2014 включає:

490 сільських районів;

460 міст (з них 182 мають обласне значення), при чому 25 міст мають районний поділ та поділяються на 111 районів у містах;

885 селищ міського типу;

28394 сільських населених пунктів (з них 1180 селищ та 27214 сіл), місцеве самоврядування в яких забезпечують 783 селищні та 10279 сільських рад.

Слід відзначити, що у даний час не функціонують належним чином органи територіального управління у АР Крим та місті Севастополь, що тимчасово окуповані внаслідок збройної агресії Російської Федерації, а також у окремихрайонах та населених пунктах Донецької та Луганської областей, на території яких здійснюється ан- титерористична операція. [1, с 2]

Існуючий адміністративно-територіальний устрій Франції є результатом тривалої еволюції держави під впливом різноманітних чинників. Так, основа територіальної організації Франції була закладена ще у XVIII ст. Після революції 1789 року Наполеон утворив на території Франції 22 адміністративні регіони, 95 континентальних департаментів, до складу яких увійшли 325 субдепар- таментів, 3075 округів і 36433 комуни. Головним критерієм утворення департаментів стала можливість кожного мешканця дістатися з будь-якого населеного пункту цього департаменту в його адміністративний центр і назад упродовж одного дня. Комуни утворювалися на базі церковних приходів та міст із різною чисельністю населення. Регіони виконували суто адміністративні функції, департаменти очолювали чиновники - представники центрального уряду. Загалом це створило умови для існування централізованої унітарної держави.

Аналіз останніх наукових досліджень. Науково-методичні засади формування адміністративно-територіальних утворень в Україні розкриваються у роботах М.І. Долішного, Б.М. Данилишина, І.О. Горленко, Ф.Д. Заставного, Н.С. Зелінської [2], Я.П. Павловича-Сенети [3], А.П. Павлюка [4], С.О. Телешуна [5], А.М. Третяка [6], О.В. Чернюка [7], А. Мартин [8],а саме питання децентралізації розглядається Конституційною комісією [9], центром політико-правових реформ [10] та інші.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми.Процес децентралізації влади в Україні постійно викликає багато суперечок, але на сьогоднішній день так і не сформована реальна програма передачі функцій управління від центральних органів влади місцевим органам. Органи місцевого самоврядування в Україні позбавлені можливості ефективно планувати використання території. Вони стикаються з величезними проблемами при виділення землі інвесторам та для необхідних громаді об'єктів. Громада взагалі не бере участі у прийнятті рішень про використання земельних ресурсів.

Ситуація, що склалася, неприйнятна. Громадяни та підприємства, щоб отримати земельну ділянку у користування, вимушені звертатися щонайменше до обласного центру, а іноді і до Києва, замість того, щоб вирішити це питання на місцевому рівні.

Мета статті. Показати на прикладі зарубіжного досвіду країни, яка вже пройшла шлях децентралізації влади основні напрями вирішення проблеми, що постала перед Україною в процесі реформування місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу. Францію часто порівнюють з Україною, оскільки обидві держави схожі за розмірами території, кількістю населення, а також за структурою державної влади. До того ж, Франція та Україна мають подібний територіальний устрій, будучи унітарними республіками. Однак з другої половини ХХ століття у Франції розпочався процес децентралізації влади, який триває й досі, проте існуючий територіальний устрій зберіг традиції, що були закладені у XVIII столітті. Реформи переважно стосувалися зміни статусу територіальних утворень, часткового їх укрупнення.

Так, у 1963 році під час реформи публічного управління було створено ради з регіонального економічного планування (CODER), а 1972 року - регіональні ради. У 1970-х роках за часів правління консервативного уряду було здійснено спробу надати комунам більших повноважень за умови їх укрупнення. Тим самим стимулювався процес добровільного об'єднання громад. Після приходу до влади соціалістичного уряду, починаючи з 1982 року, було проведено низку системних адміністративних реформ, спрямованих на децентралізацію влади. Саме цього року було прийнято закон про децентралізацію, яким завершено правове оформлення регіону як територіального колективу, а всю територію держави було поділено на регіони. Децентралізація створила у Франції три основні рівні територіальних одиниць з повним набором повноважень для кожного з них. Це комуна, департамент та регіон.

Сучасний кадастр у Франції базується на законі від 18.07.1974 р. та вирішує завдання, повґя- зані з оподаткуванням (оцінкою земель і обгрунтуванням розміру земельного податку), обліком земель, ідентифікацією та описом земельних ділянок - парцел, встановленням землевласників і землекористувачів, складанням кадастрових планів.

Функції кадастру у Франції полягають у визначенні місця розташування та ідентифікації земельних ділянок; описі їх кордонів, типу вирощуваних культур, характеристики будівель; розрахунку бази для оподаткування земельних ділянок і будов; оновленні кадастрового плану та супутньої текстової інформації.

Податкові та кадастрові підрозділи Франції взаємодіють з Міністерством фінансів і Міністерством юстиції, провідним реєстри справ.

Найменшою адміністративною та базовою територіальною одиницею Франції на сьогоднішній день є комуна. Її правовий статус регулюється Кодексом законів про муніципальну адміністрацію від 1957 року, до якого внесено поправки у 1979 та 1982 роках, Законом про децентралізацію від 1982 року, Законами про розмежування компетенції між державою і територіальними самоврядними колективами від 1983 року, Законом про місцеву демократію від 27 лютого 2002 року.

Більшість комун є невеликими за розміром та нечисленними за кількістю населення (близько 90% комун мають менше 2000 громадян, проте деякі комуни налічують більше 500 000 мешканців).

Одна з найважливіших особливостей правового статусу комун - відсутність у їх межах органів виконавчої влади в особі призначуваних урядом чиновників. Функції представника уряду в комуні виконує мер комуни, що має подвійний статус: він одночасно - представник територіального колективу та представник держави у комуні. Мер комуни обирається муніципальною радою. Очевидно, що за умов існування значної кількості невеликих комун реалізація управлінських повноважень у деяких сферах вимагає співпраці між ними. Тому досить поширеними у Франції є обґєднання муніципальних рад.

Поряд із досить широкими можливостями комун у вирішенні питань місцевого значення (наприклад щодо самостійного формування виконавчих органів на місцях) незважаючи на відсутність у комуні офіційного представника уряду, у Франції існує досить жорстка система контролю за діяльністю комун. Уряд через своїх представників - префекта та супрефекта - може призупиняти виконання рішень муніципальних рад у разі їх невідповідності законам.

Упродовж багатьох років у Франції дискутується питання щодо ліквідації дрібних і не завжди дієвих сільських комун, чисельність населення яких становить іноді всього лише декілька десятків чоловік. Проте державна політика з цього питання є виваженою і не радикальною. Жодних кардинальних рішень щодо ліквідації чи злиття дрібних сільських комун досі прийнято не було. Натомість законодавство створює можливості для різних форм кооперації комун, створення їх обґєднань для реалізації окремих повноважень та здійснення тих чи інших економічних та соціальних проектів. Так, Закон про обґєднання та консолідацію комун від 16.06 1971 року передбачив можливість злиття комун та утворення ними спільних органів місцевого самоврядування. Передбачається обовґязкове проведення консультативного опитування мешканців комун з цього питання, яке проводиться за ініціативою органів місцевого самоврядування та префектів. Законом від 12 липня 1999 року передбачено додаткову державну фінансову підтримку тим комунам, які обґєдналися з іншими.

Кадастрова документація комуни включає: кадастровий план, опис секції (легенди плану), кадастрову матрицю, а також додаткову інформацію, призначену для потреб кадастрової служби.

На кадастровому плані показано зображення фізичного стану земельної власності (кордони, координати, розподіл), що дозволяє визначити її площу. Окрім того, кадастровий план дає уявлення про якість земельної власності. Для цього на ньому показуються ареали, виділені на основі оцінки можливості вирощування різних сільськогосподарських культур, а також дані про відчуження земельних будівель.

План є основним кадастровим документом і використовується для встановлення (локалізації) місця розташування земельної ділянки та ідентифікації будівель. План складається для кожної комуни і повністю охоплює її територію. Секція кадастрового плану є територія, яка обмежена стабільними межами (дороги, стежки, канали та ін.).

Оновлення кадастрових планів у звґязку зі зміною меж обґєктів нерухомості здійснюється безперервно з надходженням межових документів. У звґязку з іншими змінами, повґязаними з розміщенням посівів сільськогосподарських культур, забудовою, оновлення планів проводиться раз на рік.

Парцела є базовою кадастрової одиницею і являє собою ділянку землі, яка належить одному власникові. Кожна парцела ідентифікується по унікальному номеру всередині кадастрової секції.

Зведеним документом для обліку та оцінки майна, а також для визначення земельного податку забудованих і незабудованих земельних ділянок є кадастрова матриця.

Доступ до кадастрових даних, в тому числі семантичними, здійснюється з 2001 року через Ін- тернет. Для комун, які підписали угоду про скануванні і векторизації, застосовується програма "PCI Vecteur". Для інших комун, де здійснюється генеральне сканування планів, використовується програма "PCI Image".

Відповідно до програми угод між податковими управліннями та місцевими органами влади триває сканування кадастрових планів. Файли зі сканованими планами замінюють паперові копії і є базою для векторизації.

Департамент - творіння Великої французької революції 4 січня 1790 року, являє собою автономне колективне місцеве утворення, яке має орган для нарад та виборних виконавців. До його повноважень належать укрупнення сільських земельних ділянок. Департаменти у Франції є територіальною основою функціонування органів місцевого самоврядування, а також діяльності органів державної влади. Органами місцевого самоврядування в департаментах є ради, які обирають своїх голів. Голова очолює раду і водночас є керівником її виконавчого органу. Поряд із органами місцевого самоврядування у департаменті функціонує префект, який, відповідно до Указу Президента Французької Республіки від 29.04 2004 року про повноваження префектів, організацію та діяльність державних служб у регіонах і департаментах, реалізує повноваження щодо контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування департаментів і комун.

Для ведення земельно-кадастрових робіт у країні діє Генеральна дирекція податкових служб, податкових і земельних операцій (Direction General des Import Services des Operations Fiscales et Fonciers), яка розташована в Парижі, а в кожному департаменті є окремі дирекції податкових служб. Їх підрозділами є податкові центри, кадастрові інспекції, земельні відділи, служби оподаткування, існують регіональні земельно-кадастрові інформаційні центри.

Регіони були вперше засновані у 1960 році з метою створення і запровадження регіональної структури державного економічного планування. З цього часу і до 1982 року вони поступово перетворювалися з територіальних одиниць прямого державного управління на територіальну основу функціонування органів місцевого самоврядування. Регіон покликаний займатися упорядкуванням територій та їхнім плануванням. Франція є унітарною державою, тому регіони не можуть затверджувати власні законодавчі і регулюючі норми. Регіони отримують від уряду частку національних податків і володіють значним бюджетом, який витрачають на різні потреби.

Для адміністративного устрою Франції характерним є поєднання управління місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Із запровадженням ідеї децентралізації все більше повноважень поступово переходить від органів державної до органів влади місцевої.

Децентралізовані рівні управління здобули більшу автономію і стали відповідальнішими за свої дії, а надання публічних послуг населенню стало ефективнішим.

Останній етап реформи, яка ще не вважається завершеною і продовжується й досі, був здійснений шляхом внесення змін до Конституції Французької Республіки 1958 року конституційним законом від 28.03 2003 року. Відповідно до нього, головним субгєктом місцевої публічної влади визнано "територіальні колективи" - комуни (громади, фр. communes), департаменти, регіони, колективи з особливим статусом і заморські колективи. Територіальні колективи (фр. collectivitйs territoriales) мають право приймати рішення у межах компетенції, що може бути надана їм на відповідному рівні. При дотриманні передбачених законом умов територіальні колективи вільно управляються виборними радами і володіють ре- гламентарною владою при здійсненні своєї компетенції (ч. 2, 3 ст. 72 Конституції Французької Республіки від 1958 р. 11).

Чинне законодавство Франції повною мірою регулює всі питання організації та діяльності органів місцевого самоврядування, що функціонують на всіх рівнях територіального устрою. Ці закони обгєднані в Адміністративний кодекс, що фактично є "конституцією" місцевого самоврядування.

Висновки та пропозиції. Децентралізація має на меті створення такого механізму державного устрою, який дозволяв би вирішувати усі важливі питання на місцях за активної участі жителів без зайвого втручання органів виконавчої вертикалі.

З огляду на вищенаведене та реалії сьогодення стратегічною метою України є інтеграція до Європейського Союзу (ЄС). Одним з важливих напрямків руху до євроінтеграції є адаптація законодавства України до законодавства країн ЄС.

Система влади і самоврядування в Україні має багато спільного із французькою ситуацією до реформи 1982 року. За цей час французи в частині децентралізації пішли значно далеко. Для Української влади, народних депутатів, міністерств традиційно позитивним виглядає досвід Франції, який доцільно перейняти, адаптувати до умов України і втілити в життя.

децентралізація державний земельний реформування

Список літератури

1. Мартин А. Децентралізація влади в Україні: землевпорядний аспект/А. Мартин // Землевпорядний вісник, 2015,N № 4.-С.20-25

2. Механізм державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні (на прикладі південних областей України): автореф. дис.... канд. наук з держ. упр.: 25.00.02 [Електронний ресурс] / Н.С. Зелін- ська; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Одес. регіон. ін-т держ. упр. - О., 2010. - 20 с.

3. Адміністративно-правове регулювання територіального устрою в Україні: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 [Електронний ресурс] / Я. П. Павлович-Сенета; Львів. держ. ун-т внутр. справ. - Л., 2010. - 16 с.

4. Реформування адміністративно-територіального устрою України: проблеми та перспективи реалізації [Електронний ресурс] / А.П. Павлюк // Стратегічні пріоритети, №1(2), 2007 р. - Режим доступу: http://old.mss.gov.ua/book/StrPryor/2/4-3- Pavliuk.pdf

5. Державний устрій України: проблеми теорії і практики: Автореф. дис... д-ра політ. наук: 23.00.02 [Електронний ресурс] / С.О. Телешун; НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М.Корець- кого. - К., 2000. - 34 с.

6. Третяк A.M., Другак В.М., Третяк Р.А. Формування меж адміністративно-територіальних утворень. Навчально-методичний посібник. К.: ТОВ ЦЗРУ, 2004. - 85 с

7. Вдосконалення системи адміністративно - територіального устрою в Україні: автореф. дис... канд. екон. наук: 08.00.05 [Електронний ресурс] / О.В. Чернюк; НАН України. Рада по вивч. продукт. сил України. - К., 2007. - 20 с.

8. Мартин А. Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень: проблеми та

9. напрями їх вирішення / А. Мартин // Землевпорядний вісник. - 2012. - № 4. - С. 17-23. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j -pdfZv_2012_4_6.pdf

10. Децентралізація влади: які зміни чекають на простих українців [Електронний ресурс] /Конституційна комісія// Режим доступу: http://constitution.gov.ua/publications/item/id/65

Размещено на Allbest.ru