Правовые основы общественного контроля в СССР и России

Размещено на http://www.Allbest.ru/

1. Правовые основы общественного контроля в СССР и России

Общественный контроль, получивший широкое распространение в Российской Федерации, существовал и в советский период, и, судя по историческо-правовой ретроспективе, обладал большим влиянием и значением, чем в настоящее время. Необходимо отметить, что в предыдущий период существования России общественный (народный) контроль был достаточно эффективным и реально влиял на систему управления государством и общественными отношениями. Несмотря на это, процесс теоретико-методологической проработки вопросов легитимности и реализации общественного контроля в нашей стране и формирование его понятийного аппарата до сих пор продолжается в отечественной юридической науке. Что касается множества экономически развитых западных стран, то правовой статус общественного контроля и инструментарий его реализации давно закрепились в их конституционно-правовых системах.

Степень разработанности исследуемой проблемы высокая, и это в значительной мере заслуга представителей отечественной юридической науки. Но исследования в области особенностей общественного контроля в Российской Федерации и иностранных государствах необходимо продолжать с целью уточнений некоторых моментов, более детального изучения правового механизма и установления взаимосвязи действующего законодательства и предыдущего. По утверждению Ф.К. Савиньи, современность является продолжением прошлой истории, и в связи этим каждое новое действие должно находиться в связи и согласии с ценностями предшествующих эпох. Поэтому исследование и изучение современного института общественного контроля России и зарубежных стран требует исследований историко-правового характера.

К сожалению, сейчас общественный контроль в России не является достаточно эффективным и мощным инструментом для предотвращений конфликтов, злоупотреблений властью, коррупции и иных опасных правонарушений, что весьма затрудняет полную реализацию российскими гражданами своих прав и свобод.

Общественный контроль часто является механизмом противодействия коррупции во властных структурах. Также общественный контроль может осуществляться в различных сферах деятельности страны: в системе МВД России, за деятельностью полиции, экологии, защиты прав детей, инвалидов, людей, находящихся в тюрьмах, предпринимательской деятельности, государственных закупок и т.д. Поэтому правовой основой общественного контроля в каждой из этих сфер деятельности будут являться соответствующие нормативно-правовые акты.

Органы судебной власти зачастую выступают в качестве объекта общественного контроля, а общественные и негосударственные некоммерческие организации - в качестве субъекта.

Правовые средства контроля создают и обеспечивают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных факторов в функционировании органов публичной власти и одновременно направлены на устранение негативных моментов в их деятельности. Являясь элементом системы правового обеспечения контрольных отношений, правовые средства носят комплексный, многоаспектный характер. В настоящее время законодательство содержит значительное количество норм и институтов, устанавливающих правовой статус субъектов общественного контроля, регулирующих порядок осуществления ими контрольной деятельности, ответственность за воспрепятствование ее реализации. На систематизацию и детализацию правовых средств общественного контроля, несомненно, направлена часть российского законодательства в этой области.

Совокупность качественных юридических средств контроля, рациональность их использования не только повышает эффективность общественной контрольной деятельности, но и должным образом обеспечивает достижение целей публичного управления, реализацию прав и свобод граждан.

Содержание методов и средств общественного контроля обретает реальные очертания, законченность в определенных формах контроля. Несмотря на активное использование термина «форма контроля» в административном и смежных с ним отраслях законодательства, в научной и научно-практической литературе отсутствует единство при формулировании и определении содержательного аспекта этого термина.

Законодательство, регулирующее общественный контроль, в России стало формироваться только в 1990-х годах, хотя в отдельных нормативных актах признавался специальный статус общественных и некоммерческих организаций, и они наделялись налоговыми и иными льготами.

Рассмотрим перечень нормативных актов, регулировавших общественный контроль в СССР.

Постановление ЦИК СНК СССР от 6 января 1930 года «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» и Положение «О добровольных обществах и союзах», утвержденное постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 10 июля 1932 года положили начало законотворчеству в области регулирования общественного контроля.

В 1990 году был принят Закон СССР «Об общественных объединениях», который сменил Положение, упростил процедуру регистрации и расширил перечень законодательно признаваемых видов объединений от политических партий до благотворительных фондов. Действие его продлилось до 22 мая 1995 года, затем вступил в действие новый закон «Об общественных объединениях», регламентирующий 5 возможных форм общественных объединений, включая такие типичные их виды, как орган общественной самодеятельности.

Закон РСФСР «О вероисповедании» также можно отнести к числу нормативно-правовых актов, регулирующих общественный контроль в стране.

В 90-х гг. термин «некоммерческая организация» стал более интенсивно применяться в законодательстве и нашел отражение в более, чем в 40 законодательных актах.

Опыт местного нормотворчества в виде двух актов правительства Москвы (Положение «О регистрации некоммерческих организаций в г. Москве» от 1992 года и Временное Положение «О негосударственных некоммерческих организациях в г. Москве» от 1993 года) придал большое значение деятельности некоммерческих организаций.

Перечисленные нормативно-правовые акты дали всестороннюю характеристику основам общественного контроля.

Перечень нормативных актов, регулирующих общественный контроль в России в настоящее время:

1) Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

2) Федеральный закон от 02.05.2006 №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

3) Федеральный закон от 10.06.2008 №76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания".

4) Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

5) Указ Президента РФ от 04.08.2006 №842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам".

6) другие федеральные законы.

Существуют достоинства и недостатки общественного контроля в советский период.

Преимуществами были положительное воздействие на отечественную экономику, повышение сознательности граждан, повышение эффективности системы народного контроля с помощью высококвалифицированных специалистов.

Основным недостатком общественного контроля в советский период был доминирующий контроль со стороны партии, которая не позволяла органам народного контроля быть во всех вопросах независимыми. Также наблюдалась тенденция контроля верхов за аппаратом управления с помощью органов народного контроля.

В настоящее время в российском законодательстве появилось множество изменений, направленных на усиление общественного контроля и его влияние на различные сферы жизни страны, но в это же время становятся актуальными проблемы, из-за которых последние два десятилетия общественный контроль был мало результативнымПолещук А.С. Общественный контроль в структуре советской власти // История государства и права. - 2015. №20. - С. 16. .

Идея контроля общества за государственными органами не нова. Так, например, И. Бентам в конце XIX века в своих трудах утверждал, что при реализации властных полномочий возникает множество искушений, поэтому важно создать противостояние им в виде, например, общественного контроля.

Для России как государства, провозгласившего себя на конституционном уровне правовым и демократическим, институт общественного контроля на сегодняшний день приобрел особую важность.

Кроме того, участвуя в принятии государственных решений население «тем самым не только будет чувствовать свою причастность к делам государства, ответственность за выдвинутые предложения, но и развивать собственное правосознание, правовое мышление и правовую культуру».

Российская модель общественного контроля после долгих дискуссий получила законодательное закрепление в ФЗ РФ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 2 августа 2014 г., регламентирующем правовые основы общественного контроля за органами местной и федеральной власти.

Необходимость контроля со стороны общества не отрицала и советская система. Более того, «учет и контроль» считались необходимыми для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества, а «налаживание» контроля - одно из обязательных условий для отказа от всякого управления вообще - то есть для отмирания государства.

Системой, существовавшей в СССР и сопоставимой с системой общественного контроля в РФ, являлась система народного контроля, которая рассматривалась как одна из форм социалистической демократии.

Признавая эффективность функционирования системы общественного контроля в советский период, некоторые ученые поддерживают предложение о том, чтобы взять его за основу построения системы общественного контроля в РФ.

Поэтому необходимо сравнить обе модели, а также условия, в которых они функционировали.

С одной стороны, рассматриваемые системы контроля во многом схожи. В частности, то, что он рассматривается как одна из форм реализации суверенитета народа, реализуемая путем его непосредственного участия в государственном управлении.

Так, в советской идеологии контроль общества воспринимался как средство привлечения население для участия в общественной жизни.

Из Конституции РФ следует, что государственная власть учреждается народом и действует от его имени, так как именно он является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране.

Следовательно, народ должен иметь возможность контролировать работу аппарата управления государством. «Поэтому общественный контроль признается одним из важнейших институтов современной демократии».

В целом, народный контроль в СССР и общественный контроль в РФ преследуют одни и те же задачи - контроль народом органов государственного управления, повышение качества работы государственных органов, предотвращение и пресечение правонарушений органами власти, а также определение причин и условий их породивших (или могущих породить), поскольку «государственно-властные институты любой из форм государственного устройства склонны при отсутствии над ними действенного контроля вырождаться и деградировать».

То есть это тот, в первую очередь превентивный, механизм, который является дополнительной гарантией от правонарушений и злоупотреблений со стороны должностных лиц.

Однако цель, которая стоит перед контролем в рассматриваемых моделях, существенно различается. В социалистическом государстве конечной целью функционирования системы контроля народа видели в замене им государства и его аппарата.

В то же время с точки зрения теории правового государства необходимость отмирания государства не признается, а главной целью общественного контроля признается улучшения качества работы государственных органов, Для советской системы народного контроля эта цель была сопутствующей основной.

Различие целей осуществления контроля общества за органами власти является одной из причин различия механизма его осуществления, а также принципов построения систем общественного и народного контроля. Мы рассмотрим три их существенных различия, являющимися, на наш взгляд, ключевыми.

Первое различие заключается в юридической силе и характере принимаемых субъектами контроля решений. Так, советская модель предполагала властный характер, а существующая в России - рекомендательный.

Согласно Закону 1979 г. «О народном контроле в СССР», народный контроль в СССР сочетал государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Такая модель исходила из постулата, что «контроль без власти есть пустая фраза… для того чтобы контролировать нужно иметь власть» и, соответственно, предполагала, что решения субъектов народного контроля обладали юридической силой.

Таким образом, особенность народного контроля в советский период заключалась в его властном характере. В частности, согласно ст.22. Закона «О народном контроле в СССР» 1979 г. при наличии различных нарушений комитеты народного контроля имели право в определенных случаях, например, обязать устранить выявленные нарушения, приостановить распоряжения и действия должностных лиц, явно противоречащие закону, произвести денежные начеты, отстранить от занимаемых должностей и др.

Под общественным контролем в РФ согласно ст.4 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Из рассматриваемой дефиниции следует, что результаты общественного контроля носят рекомендательный характер, а субъекты контроля влиять на процесс принятия управленческих решений самостоятельно своими актами не могут, так как последние не обладают юридической силой. Законодательное определение подчеркивает, что дело общественности - наблюдение, проверка, анализ и оценка, - то есть гражданское общество не может принимать властных решений, так как это прерогатива государственных и муниципальных органов власти.

Среди ученых есть мнение, что рекомендательный характер решений субъектов общественного контроля является серьезным препятствием для построения в России эффективной системы общественного контроля, «поскольку общественные организации не обладают для этого достаточными властными полномочиями, а их решения не обязательны для государственных и муниципальных органов». То есть такое положение не позволяет гражданскому обществу осуществлять в полной мере одну из основных функций - функции контроля за властными структурами - поскольку, ввиду необязательности решений субъектов общественного контроля, должностные лица могут эти решения игнорировать.

В связи с этим авторы предлагают по примеру советской системы народного контроля предоставить субъектам общественного контроля властные полномочия по отношению к органам государственной власти и местного самоуправления, например, придать актам, принимаемым в результате проведения различных форм общественного контроля обязательную юридическую силу, а также предоставить право в случае обнаружения нарушений самостоятельно своими властными решениями устранять их, или приостанавливать деятельность лица, в которой обнаружена противоправность. То есть фактически предполагается, что деятельность субъектов общественного контроля должна стать одним из видов правоприменения.

Однако, на наш взгляд, в таком случае следует ответить на вопрос, может ли существовать в демократическом правовом государстве модель общественного контроля, решения которого носили бы властный характер.

Так, одна из основ демократии - идея гражданского участия, то есть идея необходимости вовлечения или включения управляемых в управление.

Кроме того, встает вопрос, в чем же суть общественного контроля и какую роль он должен играть в правовом демократическом государстве? Ответ на данный вопрос, на наш взгляд, состоит в том, что общественный контроль, во-первых, способствует развитию гражданского общества, так как механизм реализации различных форм общественного контроля направлен на достижение активности граждан, осознания ими необходимости участия в управлении делами государства. А активность участия граждан в реализации различных форм общественного контроля как лакмусовая бумага будет показывать уровень правосознания и правовой культуры общества.

Так, согласно ст.10 ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» лица, осуществляющие общественный контроль, вправе при выявлении нарушений различного рода обращаться к соответствующим должностным лицам или инстанции для восстановления законности и общественного порядка.

В силу диспозитивности указанной нормы, можно заключить, что только от активности субъектов общественного контроля будут зависеть результаты общественного контроля, то есть только от их правосознания и правовой культуры зависит, будут ли они готовы отстаивать права и интересы гражданского общества и обращаться в связи с этим в соответствующие инстанции.

Во-вторых, несмотря на то, что результаты общественного контроля не носят обязательного властного характера, они играют роль показателя легитимности государственной власти. Поскольку легитимность не является понятием постоянным и ее уровень может меняться в зависимости от направления и качества деятельности органов власти, то игнорирование общественного мнения и принятие не соответствующих ему решений будет напрямую влиять на уровень доверия населения к государству.

Кроме того, придание юридической силы результатам общественного контроля, на наш взгляд, противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и не вписывается в установленную Конституцией политико-правовую систему. Так как, несмотря на то, что Конституция РФ гласит, что единственным источником власти является многонациональный народ России. Народ, формируя путем участия в выборах, органы власти, предусмотренные Конституцией РФ, передает на определенный срок не саму власть, а право на власть.

Таким образом, различие в характере принимаемых субъектами контроля решений, на наш взгляд, является вполне оправданным, учитывая специфику политико-правовых систем, в которых функционируют данные модели. С одной стороны, принцип обязательности принимаемых субъектами общественного контроля решений имеет огромное преимущество, так как в таком случае проблема игнорирования общественного мнения не будет иметь места. Однако в демократическом правовом государстве гражданское общество, которое является субъектом общественного контроля, не может принимать властных решений, поскольку иначе оно само станет наряду с органами власти осуществлять государственные полномочия, что неприемлемо для гражданского общества, которое само должно быть противовесом государственной власти.

Следующее существенное различие в моделях заключается в форме участия государства в деятельности органов контроля общества.

Народный контроль СССР, сочетая в себе государственный контроль с общественным, предполагал, что в органами народного контроля будут являться как представители государственных органов, так и представители общественности. Так, согласно ст.1 состав комитетов - это представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники средств массовой информации, руководящие работники и активисты органов народного контроля. Кроме того, согласно ст.12 комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Советом СССР. А свою деятельность осуществлял под руководством Верховного Совета СССР, его Президиума и Совета Министров СССР, то есть один из основных органов народного контроля формировался и был подчинен государственным органам.

Такое положение, когда контроль, осуществляемый государственными органами соединялся с контролем, осуществляемым общественными организациями, оправдывался демократической природой социалистического государства.

Согласно действующему законодательству принципами российской модели общественного контроля являются самостоятельность и независимость от органов власти.

Связано это с тем, что важнейшим условием развития институтов гражданского общества является их независимость от государства.

Поскольку только в таком случае гражданское общество может полноценно выполнять функцию общественного контроля. Связано это с тем, что в демократическом правовом государстве не признается единство задач общества и государства. В связи с этим считается что, контролирующий орган не должен зависеть от подконтрольного, иначе вся контрольная деятельность превращается в фикцию.

Третье различие состоит в правовом статусе субъектов контроля, в первую очередь это касается возможности их участия в политической системе. правовой общественный контроль советский россия

Особенностью советской системы являлось сращивание государственного и партийного аппарата, что в свою очередь не могло не сказаться и на органах народного контроля.

Согласно ст.3 Закона «О народном контроле в СССР», органы народного контроля призваны были вести систематическую проверку выполнения не только советских законов и решений Правительства, но в первую очередь директив партии. Кроме того, как минимум та часть членов органов народного контроля, которая представлена представителями органов государства, должна была быть партийной.

Система общественного контроля РФ предполагает, что субъекты должны быть независимыми от политических партий и сами не должны вмешиваться в их деятельность. Так, согласно пп. 11, 12 ст.6 ФЗ «Об общественном контроле в РФ» установлены среди прочих следующие принципы общественного контроля:

- принцип, запрещающий вмешательство в сферу деятельности политических партий;

- принцип, обязывающий к соблюдению нейтральности субъектами общественного контроля, который исключает возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля.

Эти принципы внедряются с помощью п.2 ст.6 ФЗ «Об Общественной палате РФ», который запрещает членам политических партий выдвигаться в члены Общественной палаты РФ. Член Общественной палаты РФ, уже состоящий в партии, обязан приостановить свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий в качестве члена Общественной палаты РФ (п.1 ст.11 ФЗ «Об Общественной палате РФ»).

На наш взгляд, такой подход связан в первую очередь с тем, что политические партии преследуют в том числе такие цели как участия в выборах в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, то есть члены

политических партий одной из основных своих целей ставят борьбу за власть. Субъекты общественного контроля в принципе такой цели ставить не могут, поскольку это противоречило бы сути и значению общественного контроля, задача которого - контролировать власть, следить за качеством работы должностных лиц и т.д. В случае же, если человек становится субъектом общественного контроля с целью вхождения во властные структуры, он становится от нее зависимым. Участие в работе органов общественного контроля не должно стать социальным лифтом для граждан. Иначе теряется смысл в функционировании указанной системы.

Таким образом, в результате сравнения моделей общественного контроля РФ и народного контроля в СССР, можно констатировать, что несмотря на то что, в целом обе модели преследуют схожие задачи, они имеют и ряд существенных различий. Так, модель народного контроля имела властный, зависимый от государственных органов и политической партии характер, и сочетала в себе общественные и государственные начала. Модель общественного контроля в РФ имеет независимый от органов государственной власти и политической системы характер, а решения субъектов не имеют обязательной юридической силы, то есть являются рекомендательными. Несмотря на то, что обе модели имеют как положительные, так и отрицательные стороны, необходимо очень осторожно подходить к вопросу о возможности преемства каких-либо черт народного контроля СССР в систему общественного контроля РФ. Поскольку каждая из этих моделей органично вписывается именно в ту политико-правовую систему, в которой функционирует. И заимствование каких-либо черт из советской модели должно сопровождаться глубоким анализом того, как согласуется то или иное новшество с существующей политико-правовой системой России. На наш взгляд, несмотря на то, что система народного контроля СССР имела ряд несомненных преимуществ, они, в случае заимствования, не способны вписаться в современную российскую политико- правовую систему, которая коренным образом отличается от советской. В случае если мы заимствуем в функционирующую систему несвойственный, не сочетающийся с ней элемент, возможны два варианта развития события.

Либо данный элемент не станет функционировать в такой системе, и тогда оно теряет смысл, либо мы вынуждены будем менять и другие параметры рассматриваемой системы, чтобы заимствованный элемент стал работать Хачатрян М.С. Общественный контроль в Российской Федерации и народный контроль в СССР: сравнительно-правовой анализ моделей // Государство и право. - 2016. - №3. - С. 27..

Принятие и обеспечение нормативных стандартов в интересах общества - это суть деятельности органов публичной власти, поэтому предметом общественного контроля является установление степени исполнения властными структурами правовых норм, гарантирующих права и свободы человека.

Приоритет прав и свобод граждан впервые был закреплен в Конституции России, и именно они представляют собой смысл деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются российским правосудием.

Анализ нормативных правовых актов, теоретических источников и сложившейся практики по исследуемой проблеме позволяет выделить следующие группы субъектов общественного контроля за деятельностью органов публичной власти:

1) общественно-государственные структуры (например, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные наблюдательные комиссии);

2) общественные объединения;

3) средства массовой информации;

4) отдельные граждане.

Согласно ст.9 Закона деятельность указанных общественно-государственных структур способствовала их включения в перечень субъектов общественного контроля ввиду позитивного принятия их действий обществом и государственными структурами.

Также российским законодательством (ч.2. ст.9) в целях осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, инспекции, группы общественного контроля и иные его организационные структуры.

Необходимо отметить, что большинство из перечисленных субъектов общественного контроля создано и функционирует при непосредственной поддержке государства, что, безусловно, оправданно, т.к. в отличие от западных стран формирование институтов гражданского общества в России находится на начальном этапе, происходит медленно и не всегда успешно. Именно по инициативе руководства страны в 2005-2008 гг. были приняты ряд законодательных актов, направленных на формирование указанных институтов.

Вместе с тем роль государства в процессе становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Это обусловлено тем, что государство - объект общественного контроля, и какое-либо вмешательство с его стороны в его осуществление негативно повлияет на объективность народного контроля. Если государство будет вмешиваться в становление и деятельность самоорганизационных образований, предоставляя им материальную базу и создавая правила и механизмы для их деятельности, то оно тем самым будет контролировать их и разрушать их самоорганизационную основу, лишая смысла деятельность этих образований.

Также в современном российском законодательстве политическим партиям запрещено вмешиваться в процессы общественного контроля и выдвигать свои кандидатуры на пост в Общественную Палату.

Особенностью советской системы являлось сращивание государственного и партийного аппарата, что в свою очередь не могло не сказаться и на органах народного контроля. Согласно советскому законодательству, контрольная деятельность, кроме осуществления своих непосредственных функций и задач, должна была в определенной мере осуществлять генеральную линию главенствующей партии и страны.

Ст.3 Закона «О народном контроле в СССР» гласила, что органы народного контроля должны проверять на соответствие действующему законодательству не только советских законов и решений Правительства, но в первую очередь директив партии. Кроме того, как минимум та часть членов органов народного контроля, которая представлена представителями органов государства, должна была быть партийной.

Система общественного контроля РФ предполагает, что субъекты должны быть независимыми от политических партий и сами не должны вмешиваться в их деятельность.

На наш взгляд, такой подход связан в первую очередь с тем, что политические партии преследуют, в том числе, такие цели как участия в выборах в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, то есть члены политических партий одной из основных своих целей ставят борьбу за власть. Субъекты общественного контроля в принципе такой цели ставить не могут, поскольку это противоречило бы сути и значению общественного контроля, задача которого - контролировать власть, следить за качеством работы должностных лиц и т.д. В случае же, если человек становится субъектом общественного контроля с целью вхождения во властные структуры, он становится от нее зависимым. Участие в работе органов общественного контроля не должно стать социальным лифтом для граждан. Иначе теряется смысл в функционировании указанной системы.

При рассмотрении особенностей законодательства в сфере осуществления общественного контроля России и СССР необходимо отметить и особенности законодательств зарубежных стран в исследуемом вопросе.

Предмет правового регулирования общественного контроля мало пользовался вниманием законодателей других стран. В то же время законодательство и общественная практика зарубежных стран несколько десятилетий подряд исследует те или иные формы и виды общественного контроля за аппаратом государственного управления и органами власти. По мнению профессора Ю.А. Тихомиров, гражданское общество, основами которого являются равенство граждан и их публичный приоритет, - это производитель материальных и духовных благ, призванный заботиться о безопасности и благополучии своих граждан, а также решать общественные вопросы и контролировать государственные институты». В ряде западных стран существует множество институтов общественного контроля, которые следят за соблюдением прав человека в конкретных учреждениях или сфере (например, в приютах для детей или в психиатрических больницах).

Широкое распространение получило проведение общественных обсуждений и публичных слушаний на различных уровнях управления государством. Во многих странах давно существует институт судебных наблюдателей, контролирующих отдельные аспекты доступности правосудия (например, для людей с ограниченными возможностями здоровья).

В то же время в законодательстве зарубежных стран нет комплексного законодательного акта, который закладывал бы правовые основы осуществления общественного контроля. Причиной этому является сложность юридического определения гражданского общества, его структур и институтов. Профессор Ю.А. Тихомиров задается вопросом определения природы института гражданского общества. Опосредованный правом институт гражданского общества включает в себя приоритет прав и свобод гражданина, его легальное самовыражение и социализацию личности, способы непосредственного выражения мнений, предложений, гражданских позиций граждан по вопросам общественной жизни, способ прямого участия в принятии социально значимых решений в политической, экономической, социальной и иной жизни государства.

В настоящее время происходит постепенное замещение организационных форм общественного контроля правовыми. Это объясняется несколькими обстоятельствами.

Во-первых, в период перехода к правовому государству взаимоотношения субъекта и объекта контроля в рассматриваемой сфере все полнее урегулируются нормами права, приобретают характер правоотношений. Это требует четкого определения в законодательстве форм общественной контрольной деятельности, при помощи которых реализуются полномочия конкретного субъекта общественного контроля. Тем самым определяются пределы общественного контроля, гарантируются права его субъектов и объектов.

Во-вторых, законодательно расширяется круг субъектов общественного контроля, которые в своей деятельности используют только присущие им формы. Так, Общественная палата Российской Федерации направляет своих членов для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, развиваются институты гражданского общества, создающие и использующие свои оригинальные формы контроля, которые находят нормативное закрепление и влекут определенные юридические последствия.

Правовые формы контроля - это всевозможные контрольные действия, совершаемые субъектами общественного контроля, регламентированные правовыми нормами и имеющие юридическое значение.

2. Исследование особенностей нормативных правовых актов, регулирующих общественный контроль в России

2 августа 2014 г. вступил в действие Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №222-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. Актуальность и значимость этого Закона для общественно-политической и правовой жизни России огромны. Новым Федеральным Законом установлены правовые основы организации и осуществления общественного контроля, целью которого является активное наблюдение за исполнением и реализацией прав и свобод гражданина органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организаций, иными органами и организациями, которые осуществляют свои публичные полномочия в соответствии с действующим законодательством.

Закон относится к «рамочным» нормативным актам, распространяя свое действие на многочисленные контрольные отношения в сфере публичного управления с участием различных субъектов - граждан, их объединений и иных институтов гражданского общества.

Многие его положения носят основополагающий, базовый характер и требуют конкретизации в других правовых актах как федерального, так и регионального, и местного уровней. Однако осложнить не только правотворческую деятельность в данной сфере, но и реализацию Закона в целом могут содержащиеся в нем пробелы и неточности. Наметить пути их преодоления позволяют положения теории контроля.

Распространенные научные доктрины видят систему общественного контроля в совокупности субъектов, объекта, форм и методов контроля. Но необходимо отметить, что системная модель любого контроля очень сложная для того, чтобы ее можно было просто разложить по «полочкам». Система общественного контроля - это не только взаимодействие его объекта, субъекта с соответствующими формами и методологией, но и присутствие статичных, технологических и процессуальных компонентов.

Статичными элементами системы общественного контроля считается его организационно-функциональная структура (подсистема) ввиду ее большего постоянства и стабильности, которые тем самым обеспечивают гомеостазис всей системы контроля. Содержание технологической (механизм контроля) и процессуальной (процесс контроля) подсистем системы общественного контроля являются более динамичными и мобильными, что способствует оперативной корректировке контрольной деятельности в ответ на изменения окружающей обстановки.

Следовательно, согласно теории контроля система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти состоит из следующих элементов (подсистем):

1) организационно-функциональной структуры;

2) механизма;

3) процесса контроля.

Следует согласиться с мнением законодателя, который закрепил в качестве цели общественного контроля «обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций» (ч.1 ст.5 Закона).

Это комплексная цель, которая охватывает различные аспекты контрольной деятельности: обеспечение законности и эффективности деятельности отдельных органов публичного управления; установление негативных фактов и информирование органов публичной власти о недостатках и нарушениях; содействие противодействию коррупции и т.д.

В этой связи представляется излишней ее детализация в двух других целях, указанных в ст.5 Закона: «обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти…», а также «общественная оценка деятельности органов государственной власти…».

Необходимо отметить, что в Федеральном Законе об общественном контроли его задачи представлены несколько «размытыми», выходящими за рамки самой контрольной деятельности.

Безусловно, что решая конкретные задачи общественного контроля, необходимо обеспечение достижения его цели. Содержание задач общественного контроля является производными от функций и полномочий государственных органов. Но при всем разнообразии органов общественного контроля и их богатом арсенале контрольной деятельности, всесторонне проверить деятельность государственных органов невозможно. Да и в этом нет особой необходимости, так как для общественности важны определенные параметры деятельности органа публичной власти. Для контрольной деятельности наиболее важно решить частные задачи, касающиеся деятельности проверяемого государственного органа.

Основными задачами общественного контроля, на наш взгляд, являются:

1) контроль за соблюдением и исполнением органами публичной власти Конституции РФ и иного законодательства России;

2) наблюдение за соответствием актов нормотворчества государственных органом действующему российскому законодательству;

3) исследование эффективности исполнения проверяемыми органами публичной власти их функций и задач, а также качества предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг;

4) контроль за рациональным распределением и использованием органами публичной власти материальных, финансовых и иных ресурсов;

5) контроль за соблюдением проверяемыми государственными органами режима экономии при тендерах и государственных закупках.

При этом в ФЗ четко определены принципы для наиболее эффективного решения перечисленных задач органами общественной контрольной деятельности: объективность, познаваемость и функциональность. В идеале, по мнению А.П. Гуляева, принципы контрольной деятельности должны быть закреплены в нормативных правовых актах. Данное положение, безусловно, повышает действенность контроля.

Применительно к общественному контролю такой подход первоначально нашел отражение в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». В ст.4 этого законодательного акта к принципам контрольной деятельности отнесены: приоритет прав человека, добровольность, равноправие, объективность и законность, а также невмешательство в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

Обращает на себя внимание некоторая «скупость» законодателя в этом вопросе - всего указано шесть принципов, при том, что в первой редакции закона их было всего четыре.

Противоположная ситуация наблюдается в ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», в ст.6 которого указаны двенадцать принципов общественного контроля. Вместе с тем спорно отнесение к ним таких положений, как «обязательность рассмотрения органами государственной власти, органами местного самоуправления … итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации …, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах (п.7 ч.1 ст.6) и «многообразие форм общественного контроля» (п.8 ч.1 ст.6). По нашему мнению, первое установление выходит за рамки собственно общественного контроля и является обязанностью объектов контроля, что должно найти закрепление в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, а второе положение только фиксирует сложившуюся на практике ситуацию.

За рамки предмета общественного контроля выходят и такие принципы, как «недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий» (п.11 ч.1 ст.6) и «соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля» (п.12 ч.1 ст.6). Схожи по содержанию принципы «недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, … и оказания неправомерного воздействия на указанные органы и организации» (п.9 ч.1 ст.6) и «презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления…» (п.10 ч.1 ст.6). Представляется логичным заменить их традиционными контрольными принципами - необходимости и достаточности.

К недостаткам юридико-технического характера при формулировании принципов организации и осуществления общественного контроля следует отнести казуистичность изложения отдельных из них. Как правило, законодатель, закрепляя принципы в одной статье федерального закона, только называет их, а раскрытие содержания производит в отдельных статьях закона. По нашему мнению, в ст.6 Закона достаточно указать только название принципа:

1) приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;

2) добровольность;

3) самостоятельность и независимость;

4) публичность и открытость;

5) законность;

6) объективность, беспристрастность и добросовестность;

7) необходимость и достаточность Зубарев С.М. Вопросы теории и правового регулирования общественного контроля за деятельностью органов публичной власти Российской Федерации // Вопросы правоведения. - 2015. - №3. - С.88..

Необходимо отметить, что большинство субъектов общественно-контрольной деятельности появилось на свет при непосредственной поддержке государства, что, безусловно, оправданно, т.к. в отличие от западных стран институты гражданского общества в РФ только начали формироваться, этот процесс происходит медленно и не всегда успешно. Именно по инициативе руководства страны в 2005-2008 гг. для формирования и развития указанных институтов были разработаны и приняты несколько нормативно-правовых актов в этой сфере.

Подводя общий итог сказанному, необходимо отметить, что изучение концептуальных проблем общественного контроля способствует созданию методологической основы не только правотворчества в данной сфере общественных отношений, но и для организации и осуществления контроля различными субъектами общественной контрольной деятельности. Эффективность применения общественного контроля зависит как от адекватности, оптимальности его правовой регламентации, так и от правовых возможностей реализации прав субъектов общественного контроля и контрольных форм. Такие возможности устанавливаются в различных нормативных правовых актах. Для успешной реализации Закона необходима системная корректировка внушительной части российского нормативного массива. По мысли разработчиков, принятие ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ» должно повлечь внесение изменений в 25 федеральных законов. К сожалению, до сегодняшнего дня соответствующий федеральный закон не только не принят, но и не внесен в Государственную Думу. На наш взгляд, одной из причин подобной задержки является то, что требуется корректирование значительно большего числа федеральных законодательных актов. Однако было бы ошибкой ждать завершения этой законотворческой работы.

Уже сейчас необходима широкомасштабная, плодотворная нормотворческая деятельность федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, по приведению нормативных правовых и локальных актов в соответствие с ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ». И в первую очередь в части закрепления обязанностей, возникающих у этих органов и организаций, в связи с осуществлением общественного контроля.

Размещено на Allbest.ru

...