Правовая природа служебных отношений в сфере государственной гражданской службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая природа служебных отношений в сфере государственной гражданской службы

1. Понятие государственной гражданской службы

Основой изучения современной государственной службы и правового статуса государственного гражданского служащего является российское законодательство последних десяти лет, где ведущее место занимают Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе». В первом из названных законов (часть 1 статьи 1) определено, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, установленные Конституцией России, и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов.

В научной литературе дается немало дефиниций государственной службы. В дореволюционной России государственная служба рассматривалась в различных аспектах. Известный русский юрист Н.М. Коркунов определял государственную службу в широком смысле слова как всякую деятельность на пользу государству. Он писал: «Деятельность; составляющая содержание государственной службы есть всегда юридическая обязанность, хотя бы и добровольно принятая, но всегда обязанность». Более конкретно Н.М. Коркунов определял государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности». По мнению Н.М. Коркунова, публично-правовая теория государственной службы (т.е. понимание службы как своеобразного публично-правового отношения) сменила частноправовую теорию в начале XIX в. Ранее же господствовало воззрение, в соответствии с которым государственная служба воспринималась как частноправовое обязательство. А.Д. Градовский подчеркивал связь государственной службы с такой категорией как государственная должность и определял государственную службу как «юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности».

Один из основоположников науки советского административного права С.С. Студеникин определял государственную службу как «отношение того или иного лица к государству, в силу которого это лицо получает полномочия осуществлять в той или иной форме государственные функции». Данное определение государственной службы довольно близко по своей сути пониманию государственной службы в царской России. Необходимо отметить, что хотя в советский период даже не упоминалось о публично-правовой природе государственной службы (в силу понятных и очевидных причин), однако ведущие советские административисты, вслед за С.С. Студеникиным, отстаивали государственно-административное понимание сущности данного института.

Классическим в советской административно-правовой науке считалось определение государственной службы, сформулированное В.М. Манохиным. По его мнению «государственная служба есть одна из сторон (или частей) деятельности… государства по организации и правовому регулированию работы личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач государства».

В современной науке административного права Г.В. Атаманчук предлагает следующее определение: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах». Данное определение организует взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной должности. В нем подчеркнуто, что главным в активности гражданина, состоящего на службе в государственном органе на государственной должности, является осуществление функций и достижение целей государства.

Государственные служащие - важнейшая составляющая механизма российского государства. Без них и без их социально организующей деятельности государство и его механизм являются лишь теоретической абстракцией, неживой конструкцией. Государственные служащие выступают локомотивом механизма государства, приводят его в «рабочее», динамичное состояние. Законодатель не дает общего определения государственного служащего, разделяя государственных служащих на федеральных государственных служащих Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета и государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

В качестве общих характеристик государственного гражданского служащего, закрепленных в законе, можно выделить:

- наличие гражданства Российской Федерации (Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»);

- осуществление профессиональной служебной деятельности на должностях государственной службы;

- денежное содержание за счет средств соответствующего бюджета.

Однако при привлечении государственных гражданских служащих к административной и уголовной ответственности следует учитывать, что специальными субъектами соответствующих статей КоАП РФ и УК РФ могут быть лишь лица, подпадающие под определение должностного лица. В юридической литературе последних лет ведутся дискуссии о соотношении понятий «государственный гражданский служащий» и «должностное лицо». Сложности, возникающие при разграничении рассматриваемых понятий, и расхождения в содержании нормативных актов порождают определенные трудности в правоприменении, в частности при определении субъектного состава административных правонарушений и уголовных преступлений.

Рассмотрим законодательное определение понятия «должностное лицо». Административное право и уголовное право - одни из ведущих отраслей российского права - предлагают свои дефиниции, каждая из которых имеет свою специфику.

В соответствии с примечанием 1к ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях РФ.

Общим в приведенных определениях должностного лица и государственного гражданского служащего является то, что должностным лицом признается лицо:

- осуществляющее функции представителя власти;

- выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.

Различие понятий «должностное лицо» и «государственный служащий» заключаются в следующем:

- должностным лицом может быть «лицо», а государственным служащим - только гражданин Российской Федерации;

- профессиональная служебная деятельность на должностях государственной службы - это не есть (не всегда) функции представителя власти. Поэтому для определения случаев, когда государственный служащий является должностным лицом, необходим анализ его правового статуса (прав, обязанностей, ответственности и т.п.), закрепленного в должностном регламенте государственного служащего или ином акте в зависимости от занимаемой должности;

- согласно КоАП РФ должностными лицами могут быть, например, «лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица…», т.е. лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Напротив, государственные служащие получают денежное содержание исключительно за счет средств соответствующего бюджета; в отношении их существует запрет на занятие предпринимательской деятельностью.

Из вышеизложенного можно сделать следующий вывод. Понятия «государственный гражданский служащий» и «должностное лицо» пересекаются: государственный служащий может как являться должностным лицом, так и не являться им, а должностное лицо может состоять на государственной службе или не состоять на ней. Существует категория лиц, являющихся одновременно и государственными служащими, и должностными лицами.

Таким образом, государственный гражданский служащий осуществляет функцию представителя власти (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ, примечание к ст. 318 УК РФ), включающее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

должностной государственный служба правовой

2. Соотношение норм административного и трудового права в сфере правового регулирования отношений в сфере государственной гражданской службы

В современной России наблюдается процесс обновления общественных отношений, вызванный изменениями в сфере экономики, политики и государственном устройстве. В данных условиях происходит развитие и появление новых форм общественной организации труда, что свидетельствует о расширении сферы действия норм трудового права.

Трудовое право, сочетающее единство и дифференциацию, централизованное и локальное регулирование, позволяет максимально учесть особенности правового опосредования труда различных категорий работников в отдельных областях применения труда. Расширение сферы действия трудового права играет позитивную роль, т.к. позволяет использовать права и гарантии, применять механизмы защиты трудовых прав, предусмотренные трудовым законодательством при регулировании отношений, близких к трудовым. Единство и дифференциация в правовом регулировании труда - это один из методов трудового права, т.е. способ воздействия через нормы трудового права на волю людей, их поведение в нужном для государства, общества, работников и работодателей направлении. Единство выражается в установлении норм общего действия для всех работников. Оно отражается в его общих конституционных принципах, в единых основных трудовых правах и обязанностях работника и работодателей, закрепляемых общими нормативными актами трудового законодательства, распространяющимися на всю территорию страны и на всех работников, где бы и кем бы они ни работали. С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» значительно обновился и расширился нормативно-правовой объем законодательства о государственной гражданской службе. Однако обновление законодательства, регулирующего государственную, в том числе и государственную гражданскую службу, не создает каких-либо принципиальных препятствий для распространения на данные отношения норм трудового права с определенной их дифференциацией.

В основу правового регулирования всей государственной службы заложены общие межотраслевые принципы правового регулирования труда, нормы Конституции и международного права. Принципы свободы труда, запрещения принудительного труда и дискриминации в сфере труда, защиты от безработицы и содействия в трудоустройстве, обеспечения права каждого на справедливые условия труда, равенства прав и возможностей и т.д. легально сформулированы в ст. 2-4, 132 Трудового кодекса РФ.

Представляется бесспорным вывод И.К. Дмитриевой о том, что в основных принципах трудового права воплощены принципы более высокого (конституционного) уровня, которые с точки зрения содержания выражают права и свободы в области труда и тем самым непосредственно обусловливают основные (статутные) права и свободы работника и, соответственно, работодателя и других субъектов трудового права. Диапазон этих принципов достаточно широк и многогранен, что вполне объяснимо как сложностью и многообразием отношений, составляющих предмет отрасли, так и особенностями метода правового регулирования этих отношений.

В отличие от ранее действовавшей редакции новая редакция ст. 11 ТК РФ прямо указывает, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Необходимо учитывать, что сфера применения многих конвенций и рекомендаций Международной организации труда (МОТ) в полной мере распространяется на государственных служащих. Конвенция МОТ от 27 июня 1989 г. №151 «О защите прав на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» определяет государственных служащих как наемных работников и содержит нормы, регулирующие труд государственных служащих. В Преамбуле к данной Конвенции указано, что она может именоваться «Конвенцией 1978 года о трудовых отношениях на государственной службе». Статья 1 Конвенции указывает, что ее положения применяются ко всем лицам, нанятым государственными органами, если только к ним не применяются более благоприятные положения других международных трудовых конвенций.

Таким образом, закрепленные на конституционном и международном уровне общие социально-трудовые права и свободы человека в сфере труда должны признаваться, соблюдаться и защищаться на государственной службе.

Взаимоотношения между служащими государства должны строиться исходя из того, что по своей природе это отношения по применению труда, осуществляемого гражданами в интересах государства в коллективах государственных органов.

Единство трудового права отражается в его общих конституционных принципах, в единых основных трудовых правах и обязанностях работников и работодателей, общих положениях гл. 1 ТК, в общих нормативных актах трудового законодательства, распространяющихся на всю территорию России (ТК и др.) и на всех работников, где бы и кем бы они не работали.

М.И. Бару отмечал: «Единство в основном, коренном и существенном определяет на данном этапе путь правового регулирования трудовых отношений в целом безотносительно к сфере приложения общественного труда».

В теории трудового права единство и дифференциацию традиционно относили и относят к числу важных характеристик метода трудового права.

С.Л. Рабинович - Захарин считал, что под дифференциацией в широком смысле можно понимать всякие различия и градации в нормах, зависящих от тех или иных условий.

О.В. Смирнов, определяя критерии дифференциации, писал: «Дифференциация условий труда рабочих и служащих в нормах трудового права проявляется главным образом в зависимости от:

- характера и особенностей производства (отраслевая и локальная дифференциация);

- половозрастных, квалификационных и иных особенностей рабочих и служащих (субъектная дифференциация);

- месторасположения предприятий … (территориальная дифференциация)».

В настоящее время в научной и правовой литературе обосновываются выводы о процессе углубления дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений. С.Ю. Головина справедливо отмечает, что если ранее территориальный критерий дифференциации обосновывался исключительно географическими и климатическими особенностями, то сегодня к ним добавляется техногенный фактор, вызывающий потребность в дополнительной правовой регламентации трудовых отношений работников, проживающих и работающих на территориях, пострадавших в результате аварий на Чернобыльской АЭС, комбинате «Маяк» и других загрязненных территориях. Дополнительный импульс территориальной дифференциации дает и отнесение трудового законодательства по Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Г.В. Скачкова, анализируя вопрос об укреплении единства и расширении дифференциации в трудовом праве, обоснованно утверждает, что дифференциация в правовом регулировании трудовых отношений, призванная отразить как специфические особенности характера и условий труда, так и особенности правового статуса различных категорий работников, является одной из тенденций в развитии трудового права, усиливающейся по мере углубления рыночных преобразований.

В настоящее время в науке трудового права обоснованно утвердились понятия «специальные субъекты трудового права», отражающие не только дифференциацию, но и единство трудовых прав и обязанностей. Государственные гражданские служащие являются специальными субъектами трудового права, правовой статус которых является отражением дифференциации трудового права. Государственный гражданский служащий имеет двойной отраслевой статус. С одной стороны, он выступает как обычный гражданин, поступающий на государственную службу и выполняющий за вознаграждение свою трудовую функцию, с другой - занимая государственную должность, он осуществляет функции государства и потому действует как агент публичной власти, в силу которой его решения носят для всех властный и обязательный характер. В настоящее время данную позицию разделяют как представители науки трудового права, так и представители науки административного права.

Таким образом, «гражданская служба» и «гражданский служащий» можно сделать общий вывод о том, что под профессиональной служебной деятельностью гражданского служащего понимается осуществление на постоянной возмездной основе трудовой деятельности по реализации полномочий государственных органов. Гражданская служба является основным и единственным профессиональным, т.е. соответствующим образованию и профессиональной подготовке, видом трудовой деятельности конкретного лица. Данное понимание гражданской службы как профессиональной служебной деятельности проявляется в нормативных положениях о статусе гражданского служащего, предъявляемых к нему требованиях, включая профессиональные, правовые, морально-этические, оплату труда, предоставляемых гарантиях и компенсациях, и т.д.

Таким образом, гражданский служащий является особым субъектом трудового права, правовое положение (статус) которого определяется специальным законом. Соответственно нормами, регулирующими специальный трудовой правовой статус гражданского служащего, являются либо нормы-изъятия, либо нормы-льготы. Представляется, что процесс развития законодательства о гражданской службе будет сопровождаться процессом углубления дифференциации в правовом регулировании труда гражданских служащих, что и составит предмет дальнейших научных исследований.

Размещено на Allbest.ru