Анализ и совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере правового управления аппарата Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации)

Принципиально отличающимися можно считать понятия "подчиненность" и "взаимодействие". Подчиненность предполагает строгую субординацию и обязательное исполнение нижестоящим органом правовых актов вышестоящего органа, в рамках установленных законом полномочий. В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в рамках данной дипломной работы данное понятие неприменимо.

Понятие "взаимодействие" как философская категория отражает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие - универсальная форма движения, развития, определяет существование и структурную организацию любой материальной системы. Представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи. Понятие "взаимодействие" находится в глубокой связи с понятием структуры. Взаимодействие выступает как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности.

Социальное взаимодействие - процесс непосредственного или опосредованного воздействия социальных объектов друг на друга, в котором взаимодействующие стороны связаны циклической причинной зависимостью. Социальное взаимодействие как вид связи представляет интегрированность действий, функциональную координацию их следствий, т.е. систему действий. Возникает из совместного участия объектов взаимодействия в сложной, подвижной сети социальных отношений, задавая способы реализации совместной деятельности, оказываясь основанием общественной солидарности.

Для обеспечения эффективности и результативности взаимоотношений органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами важную роль играют принципы взаимодействия, общими из которых являются:

1) законность;

2) добровольность;

3) учет совместных интересов и взаимной ответственности;

4) сохранение независимости муниципальной власти.

В процессе исследования, были выявлены вопросы совместного ведения по которым происходит взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, а именно:

- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, ав­тономных округов Конституции Российской Федерации и феде­ральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

- обеспечение правопорядка, общественной безопасности;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- охрана и обеспечение экологической безопасности;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, детства, социальная защита;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, ликвидация последствий;

- налогообложение;

- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;

- кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

- защита традиционного образа жизни этнических общностей;

- установление общих принципов организации системы орга­нов государственной власти и местного самоуправления;

- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

- выполнение международных договоров.

Разными по уровню могут быть внешние формы городского взаимодействия:

- федеральные органы государственной власти и управления с государственными органами городов федерального значения (субъектами Российской Федерации);

- федеральные органы государственной власти и управления с городскими муниципальными органами;

- органы государственной власти и управления субъектов Российской Федерации (в том числе городов федерального значения) с городскими (внутригородскими) муниципальными органами;

- федеральные органы и органы субъектов Российской Федерации государственной власти и управления, городские муниципальные органы с населением.

Необходимо отметить важное качество внешнего взаимодействия - только при такой форме взаимодействия можно реально оценить результативность и эффективность функционирования того или иного органа городской власти и управления или всей системы управления. Без внешнего взаимодействия орган управления представляет собой закрытую систему, осуществляющую только внутреннее взаимодействие.

Внешнее взаимодействие можно рассматривать как статическое и динамическое. Статическое взаимодействие - это внешнее обращение к органу власти или управления через установленные им информационные каналы (письменно, "одно окно", через приемную, по электронной почте и т.п.). При этом объективно оценить деятельность системы управления этого органа не представляется возможным, так как обратная информация поступает по закрытым каналам.

Динамическое взаимодействие в ходе совместной деятельности или длительного наблюдения за функционированием городского органа власти или управления в различных реальных ситуациях позволяет объективно и комплексно оценить его деятельность по различным параметрам (профессионализм кадров, оперативность принятия и реализации решений, гибкость структуры и др.).Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение.2012. № 4. С. 45.

1. В Конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

3. Обобщая различные взгляды ученых-правоведов и специалистов в области государственного управления можно перечислить сферы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами:

- в политической сфере (организация и проведение федеральных и субъектов Федерации выборов и референдумов);

- в экономической сфере (финансово-экономическая, бюджетная, земельно-имущественная, инвестиционная деятельность, внешнеэкономическое сотрудничество);

- в нормотворческой и законотворческой деятельности;

- в социально-культурной сфере;

- в сфере охраны правопорядка, законности и безопасности жителей;

- в административно-управленческой сфере;

- в информационной сфере.

4. В общем плане формы взаимодействия можно разделить на внутренние и внешние. Формы реализации совместной деятельности городских органов власти и управления в разрезе основных управленческих функций можно представить следующим образом:

- анализ совместной деятельности для определения по результатам работы за предыдущий период основных приоритетов совместной деятельности;

- планирование совместной деятельности для выделения комплекса мероприятий, проводимых в тесной взаимосвязи;

- организация совместной работы - четкое распределение обязанностей и степени участия в реализации планов, программ и проектов;

- контроль (совместный) за исполнением плана совместной деятельности;

- коррекция плана, форм и методов совместной работы.

2. Анализ деятельности правового управления Аппарата Совета Федерации

2.1 Характеристика Правового управления Аппарата Совета Федерации

Правовое упрвление явяляется одним из структурных элементов Аппарата Совета Федерации - органа, на постоянной основе осуществляющего правовое, органоизационное, аналитическое, документационное, информационное, финансовое, метериально-техническое, хозяйственное, транспортное и социально-бытовое обеспечение деятельности Совета Федерации, его органов и членов. Положение об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Предназначение Правового управления Аппарата Совета Федерации как участника законодательного процесса состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов. Хочется заметить, что структурное подразделение Правовое управление Аппарата Совета Федерации, включено в структуру Аппарата в августе 1994 г.

На сегодняшний день, помимо изучаемого Управления, в структуру Аппарата совета Федерации входят: секретариаты Председателя Совета Федерации и его заместитлей, руководителя Аппарата и его заместителей, аппараты комитетов и комиссий, а так же следующие управления:

- Аналитическое управление;

- Управление организационного обеспечения;

- Управление делами;

- Управление информационных технологий и документооборота;

- Управление государственной службы и кадров;

- Управление международных связей;

- Управление информации и взаимодействия со средствами массовой информации (Пресс-служба Совета Федерации).

Руководитель Правого управления является заместителем руководителя аппарата Совета Федерации.

В ходе своей деятельнсти изучаемое управление реализует ряд задач, основными из которых являются следующие: Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru (дата обращения 15.03.2014).

- правовое и лингвистическое обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, должностных лиц, членов Совета Федерации;

- правовое и лингвистическое обеспечение деятельности Аппарата Совета Федерации;

- правовое обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации;

- правовое обеспечение взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- правовое обеспечение участия Совета Федерации в парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации;

- правовое обеспечение работы с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, поступающими в Совет Федерации;

- правовое и информационно-аналитическое обеспечение межпарламентских связей Совета Федерации;

- обеспечение в пределах вопросов ведения Правового управления исполнения решений Совета Федерации, Совета палаты, распоряжений и поручений Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, решений комитетов и комиссий Совета Федерации, распоряжений, приказов и поручений Руководителя Аппарата Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей.

Для реализации возложенных задач Правовое управление осуществляет следующие функции:

- осуществляет правовую экспертизу законопроектов, рассмотренных Советом Государственной Думы и направленных в Совет Федерации для подготовки замечаний и предложений в установленном порядке;

- участвует в подготовке поправок к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении;

- проводит правовую и лингвистическую экспертизы поправок к законопроектам, подготовленным комитетами Совета Федерации;

- осуществляет правовую (в том числе антикоррупционную) экспертизу одобренных федеральных конституционных законов, федеральных законов, готовит по ним заключения в установленном порядке;

- осуществляет правовую и лингвистическую экспертизы законопроектов, вносимых Советом Федерации в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы, и готовит по ним заключения в установленном порядке;

- проводит правовую экспертизу законопроектов, разработанных членами Совета Федерации в порядке реализации ими права законодательной инициативы;

- осуществляет в установленном порядке правовую и лингвистическую экспертизы проектов актов Совета Федерации, Председателя Совета Федерации, Руководителя Аппарата Совета Федерации, а также иных актов и документов;

- по поручению руководства Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации осуществляет разработку проектов актов Совета Федерации, Председателя Совета Федерации и Руководителя Аппарата Совета Федерации;

- направляет своих представителей на заседания комитетов Совета Федерации в установленном порядке;

- обеспечивает правовое сопровождение участия членов Совета Федерации в согласительных и специальных комиссиях;

- осуществляет разработку проектов программ сопровождения в Совете Федерации примерных программ законопроектной работы Государственной Думы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению;

- анализирует количественные и качественные показатели законотворческой деятельности Совета Федерации, вносит предложения по совершенствованию законодательного процесса;

- осуществляет правовое сопровождение проводимого Советом Федерации мониторинга правового пространства и правоприменительной практики;

- совместно с другими структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации обеспечивает участие Совета Федерации и членов Совета Федерации в мероприятиях, связанных с парламентскими расследованиями Федерального Собрания Российской Федерации;

- совместно с комитетами Совета Федерации участвует в подготовке и проведении парламентских слушаний, "круглых столов", иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации, субъектах Российской Федерации;

- осуществляет правовую и лингвистическую экспертизы проектов соглашений о межпарламентском сотрудничестве Совета Федерации, а также правовую экспертизу проектов модельных нормативных правовых актов, оказывает правовую и методическую помощь членам Совета Федерации в осуществлении ими межпарламентской деятельности;

- осуществляет учет, систематизацию и поддержание в контрольном состоянии актов законодательства Российской Федерации;

- осуществляет координацию и методическое сопровождение работы структурных подразделений Аппарата Совета Федерации по поддержанию в актуальном состоянии нормативных распоряжений Председателя Совета Федерации и приказов Руководителя Аппарата Совета Федерации;

- вносит предложения и дает рекомендации по выработке и внедрению современных правил юридической техники, обобщает практику соблюдения этих правил в актах Федерального Собрания Российской Федерации;

- осуществляет аналитико-правовое сопровождение мероприятий Совета Федерации, мероприятий с участием Совета Федерации по вопросам законодательной деятельности (координационные совещания Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации, заместителей Председателя Совета Федерации с председателями комитетов Совета Федерации; заседания Совета Государственной Думы; заседания Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности и др.);

- участвует в правовом обеспечении заседаний Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей), осуществляет правовую и лингвистическую экспертизы проектов решений Совета законодателей;

- обеспечивает экспертно-правовое сопровождение гражданско-правовых сделок, заключаемых Аппаратом Совета Федерации, проводит правовую экспертизу и согласование проектов договоров (контрактов) и соглашений, конкурсной, аукционной и котировочной документации; участвует в работе единой конкурсной, аукционной и котировочной комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

- осуществляет представительство интересов Совета Федерации, Аппарата Совета Федерации, должностных лиц Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции, арбитражных судах, органах прокуратуры и других государственных органах и организациях, а также при рассмотрении дел мировыми судьями;

- в пределах вопросов ведения оказывает консультативную и методическую помощь руководству Совета Федерации, комитетам Совета Федерации, членам Совета Федерации, их помощникам, руководству Аппарата Совета Федерации, структурным подразделениям Аппарата Совета Федерации;

- в пределах вопросов ведения оказывает консультативную и методическую помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, по обращениям указанных органов государственной власти осуществляет правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также законопроектов, вносимых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственную Думу в порядке реализации ими права законодательной инициативы;

- осуществляет правовое обеспечение работы органов и должностных лиц Совета Федерации с письменными обращениями граждан, поступающими в Совет Федерации.

В целом Правовое управление является ведущим подразделением Аппарата Совета Федерации. Основные направления его деятельности определены Регламентом Совета Федерации, Положением об Аппарате Совета Федерации и включают проведение по поручению комитетов Совета Федерации правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, проектов постановлений, заявлений и обращений Совета Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, а также участие в юридико-технической доработке указанных проектов.

Возглавляет исследуемое управление Начальник Правового управления, который имеет в своем подчинении референта и двух заместителей. Руководители отделов управления подчиняются непосредственно начальнику, либо его заместителям. В организационную структуру входят следующие отделы:

- отдел конституционного и международного права;

- отдел административного, уголовного и процессуального права;

- отдел систематизации законодательства;

- отдел правовой и лингвистической экспертиз;

- отдел сопровождения законодательных инициатив;

- отдел финансового законодательства;

- отдел социального законодательства;

- отдел гражданского права;

- отдел договорной и претензионно-исковой работы.

2.2 Анализ деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации в сфере взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации

В рамках решения текущих задач, сотрудниками исследуемого Управления реализуются следующие направления работы:

- организация работы по учету, регистрации, обработке документов, поступающих в отделы Правового управления и отправленных ими;

- накапление и работа с поступающей информацией о прохождении законодательных инициатив;

- подготовка информации о законопроектах, внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами власти субъктов Российской Федерации;

- распространение в электронном виде поручений в Правовом управлении;

- регистрация и направление заключений Правового управления по законодательным и совместным законодательным инициативам;

- формирование электронных дел законодательных инициатив и совместных законодательных инициатив;

- отслеживание по автомотизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) официальных отзывов и заключений Правительства Российской Федерации на вносимые в Государственную Думу законопроекты;

- регистрация, направление и размещение заключений Правового управления по федеральным конституционным законам и федеральным законам;

- контроль за исполнением поручений Председателя Совета Федерации, его заместителей, руководителя Аппарата и его заместителей и Начальника Правового управления;

- контроль за подготовкой заключений по законодательным инициативам;

- подготовка и проведение научно-практических семинаров с руководителями правовых служб законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;

- сбор информации и обеспечение правового сопровождения мероприятий Совета Федерации по вопросам законодательной деятельности.

Анализ деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации по реализации взаимодействия в сфере разграничения полномочий между правовыми подразделениями органов федеральной государственной власти и правовыми подразделениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяет отметить следующее.

За время работы Совета Федерации в 2011-2013 гг., Правовым управлением проведена экспертиза более 4,5 тысячи законопроектов и 5,2 тысячи проектов постановлений, обращений и заявлений. Число обращений к базе данных Правового управления, насчитывающей более 60 тысяч нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов, за этот период составило более 17 тысяч. В порядке правового содействия, комитетам и комиссиям по вопросам рассмотрения проектов других актов, принимаемых палатой, Правовое управление провело более 1000 консультаций и представило более 600 тематических подборок по законодательству. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru (дата обращения 15.03.2014).

Анализ деятельности за период 2011-2013 гг. представлен на рис. 1.

Рис.1 - Анализ деятельности Правового управления

Как было выявлено в ходе анализа задач Правового управления, большое внимание данное структурное подразделение Аппарата уделяет методической помощи по правовым вопросам законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации, участию в распространении правовой информации в Совете Федерации, содействию повышению уровня правовых знаний работников Аппарата. В этих целях ежемесячно проводятся заседания экспертных советов, проводятся семинары с работниками аппарата Совета федерации, в том числе с привлечением специалистов международных организаций.

Одним из важных направлений деятельности исследуемого объекта является деятельность по осуществлению мониторинга правоприменения. Данный вид деятельности служит для содействия различным институтам государственного управления в работе по созданию и модернизации механизма правового регулирования, направленного на обеспечение обратной связи законодательных и исполнительных органов и общества. В этой связи несомненной представляется взаимообусловленность информационного обеспечения противодействия коррупции и мониторинга правоприменения, также направленного на борьбу с различными коррупционными проявлениями.

Таким образом, создание системы мониторинга правоприменения информационного обеспечения противодействия коррупции нацелено на поиск механизма обратного влияния общества на правотворческий и правоприменительный процесс.

Необходимо подчеркнуть, что противодействие коррупции является одним из базовых принципов работы Правового управления, поскольку проблема коррупции продолжает оставаться актуальной и на сегодняшний день. Для противодействия коррупции в масштабах всей страны Правовое управление руководствуется следующими принципами:

- принцип публичности и открытости деятельности;

- принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

- принцип сотрудничества с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

В ряде федеральных законов, которыми субъектам Российской Федерации передаются федеральные полномочия, предусматривается, что порядок и формы реализации таких полномочий определяются субъектами Российской Федерации. Однако, это не следует трактовать как возможность устанавливать такой порядок реализации полномочий, при котором фактическое, непосредственное исполнение соответствующих функций возлагалось бы на органы местного самоуправления (пусть и с адекватным материальным и финансовым обеспечением). Определение форм и порядка подразумевает создание оптимального механизма исполнения полномочий, а при передаче полномочий органам местного самоуправления устанавливается совершенно новый субъект их исполнения.

Вопреки этому во многих субъектах Российской Федерации органам местного самоуправления переданы закрепленные за субъектами Российской Федерации федеральные полномочия по оказанию установленных федеральными законами мер социальной поддержки (предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг) чернобыльцам - например, в Республиках Алтай, Калмыкия, Белгородской, Брянской, Ленинградской, Рязанской, Вологодской, Орловской, Новгородской, Челябинской, Курской областях, Еврейской автономной области, Пермском, Красноярском краях, Ямало-Ненецком автономном округе Таболин В.В. Правовые основы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами // Юридический мир. 2012. N 5. С. 43 - 45..

Следует подчеркнуть, что приведенное правило касается всех делегированных субъектам Российской Федерации федеральных полномочий - будь то по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или по предметам исключительного ведения Российской Федерации. П. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает правила передачи полномочий Российской Федарации по обеим группам предметов ведения (в отличие от прежней редакции, в которой речь шла лишь о полномочиях по предметам совместного ведения). Следовательно, и указанное новое правило в отношении субделегирования, закрепленное в той же части, распространяется на случаи передачи субъектам Российской Федерации федеральных полномочий по предметам как совместного, так и исключительного ведения.

Собственные полномочия каждого уровня власти едины по правовой природе и порядку исполнения независимо от того, идет ли речь о полномочиях по предметам исключительного или совместного ведения. Соответственно, принципиально однопорядковыми являются и делегированные полномочия, независимо от отнесения их к предметам исключительного или совместного ведения. Поэтому общей должна быть логика решения вопроса о допустимости передачи таких полномочий. Делегированные субъектам Российской Федерации полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации являются собственными полномочиями Российской Федерации, "право распоряжения" ими принадлежит только Российской Федерации и закрепление их за субъектами Российской Федерации не означает передачи им этого права. Таким образом, передача полномочий данной группы возможна лишь в случае, если это прямо разрешается федеральным законодательством.

Например, федеральным законодательством предусмотрена передача субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, лицензирование розничной продажи алкогольной продукции. Как регистрация актов гражданского состояния, так и лицензирование имеют сложную природу: с одной стороны, регулирование актов гражданского состояния и предпринимательской деятельности относится к сфере гражданского законодательства (исключительное ведение Российской Федерации), с другой стороны, регистрация и лицензирование как деятельность исполнительных органов лежат в сфере административного права (совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

Поэтому и регистрация актов гражданского состояния, и лицензирование представляют собой деятельность как бы на стыке предметов исключительного и совместного ведения одновременно.

Закрепляя вышеперечисленные функции за субъектами Российской Федерации, законодательство не дает ответа на вопрос, являются они полномочиями по предметам исключительного ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И ответ на этот вопрос зависит от того, как определить природу данных полномочий - как гражданско-правовую или административно-правовую, а эта проблема в настоящее время не имеет однозначного решения.

Однако, с практической точки зрения это не столь важно: главным при определении передаваемости органам местного самоуправления федерального полномочия, закрепленного за субъектами Российской Федерации, по закону субъекта Российской Федерации должно быть не отнесение полномочия к сфере совместного или исключительного ведения Российской Федерации, а определение его принадлежности Российской Федерации.

Решающую роль должен играть тот факт, что полномочие является не собственным полномочием субъектов Российской Федерации, а делегированным им федеральным полномочием, будь то по предмету совместного или исключительного ведения Российской Федерации. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12. С. 40 - 44.

Таким образом, при любой трактовке широко распространенная (более чем в половине субъектов Российской Федерации) в настоящее время практика передачи органам местного самоуправления полномочий по созданию и деятельности административных комиссий противоречит федеральному законодательству.

В связи с рассмотренными выше противоречиями актуального российского законодательства в указанной сфере снижают контроль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан.

В рамках анализа практики применения федеральных конституционных законов и федеральных законов в субъектах Российской Федерации в Совете Федерации необходиомо постоянно осуществлять анализ и обобщение:

- планов законотворческой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации;

- предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации о разработке законопроектов, а также текстов

- законопроектов, подготовленных ими для внесения в Государственную Думу;

- проектов федеральных конституционных законов, проектов федеральных законов, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы и находящихся на рассмотрении в Государственной Думе;

- обращений законодательных органов субъектов Российской Федерации, направленных на совершенствование федерального законодательства;

- решений парламентских ассоциаций, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и их координационных советов;

- информационно-аналитических материалов, поступающих из субъектов Российской Федерации или предоставляемых членами Совета Федерации.

Помимо собственно участия в парламентском законодательном процессе, верхняя палата российского парламента готовит, начиная с 2005 г., ежегодные доклады о состоянии отечественного законодательства.

Эти официальные доклады, утверждаемые постановлением Совета Федерации, являются результатом совместной деятельности органов конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правовой практики и определяют формы их сотрудничества при формировании и реализации стратегии государственно-правового развития современной России.

Как можно убедиться из приведенного выше анализа деятельности, Правовое управлекние Аппарата Совета Федерации осуществляет множество функций в ходе различных направлений деятельности.

2.3 Основные проблемы Правового управления Аппарата Совета Федерации Российской Федерации, возникающие в процессе взаимодействия органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Анализ деятельности Правового управления Аппара Совета Федерации позволяет выявить ряд проблем. Условно данные проблемы можно разделить на следующие группы:

- информационно-технологические;

- административно- управленческие.

Первая группа проблем заключается в недодасточном информационном сопровождении большого количества документов (законов, иных нормативно-правовых актов, документации внутреннего пользования), с которыми в ходе ежедневной деятельности сталкиваются служащие Правового управления.

Информационно- технологическая инфраструктура Правового управления не была в полном объеме подготовлена к предстоящим нагрузкам, связанным с активной законотворческой деятельностю. В результате эффективность электронной системы падает, возникают сбои в работе программного обеспечения.

Чрезмерная нагрузка может приводить к поломке технических средств, что приводит не только к материальным, но и к временным затратам.

Рис. 2 Динамика изменения количества федеральных законов, принимаемых с 2003 г.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации усилили законотворческую активность: только за текущую весеннюю сессию планируется принять 325 новых закона, что на 20% больше, чем за весь 2013г.

Главными инициаторами законопроектов постепенно становятся как раз парламентарии: так, если в прошлом году их доля составляла 30%, то в 2014 г. она выросла до 40%. При этом снижается доля инициатив Правительства (с 56 % в 2013 г. до 50% в 2014 г.) и Президента (с 13,2 % до 8,5%).Федеральная Служба Государственной статистики / URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/.

Также немаловажным аспектом данной проблемы является миграция существующих документов. Этап, при котором существующие документы в бумажном виде переходят в электронный формат, является не только очень трудоемким, но и опасным, поскольку информация документов Правового управления обладает разной степенью секретности.

Перейдем к последующей группе проблем - административно- управленческие.

1. Сопротивление внедрению новой электорнной системы взаимодействия. Под данной системой подразумеваются конференции с использованием новых техногий и средств связи, он-лайн брифинги, электронный документооборот между органами власти субъектов и Правовым управлением. Сотрудники могут относиться к подобным нововведениям нетолько нейтрально, но и отрицательно. Связано это, прежде всего, с нежеланием обучаться работе с новейшим ПО (программное обеспечение).

2. Недостаточная квалификация служащих. Несмотря на достаточную подготовку служащих, в последнее время многие сотрудники Правового управления Аппарата Совета Федерации не обладают необходимыми навыками работы в условиях активной законотворческой деятельности. Следовательно, необходимо больше времени уделять обучению сотрудников либо заниматься поиском новых, более квалифицированных кадров.

3. Несовершенство права законодательной инициативы. Решение выступить с законодательной инициативой принимается Советом Федерации на его заседании и обязательно должно получить поддержку большинства членов палаты (ст. 140 - 143 Регламента Совета Федерации), чем повышается ответственность за принимаемое решение. Нередки случаи, когда внесенный законопроект в ходе его обсуждения "обрастает" таким количеством поправок и дополнений, что от его первоначального текста мало что сохраняется, что приводит к изменению самой концепции внесенного законопроекта.

В связи с этим, целесообразным является установление дополнительных гарантий субъектам права законодательной инициативы, которые были бы связаны с более детальной (в данной части) регламентацией федерального законодательного процесса. Сопровождение законодательных инициатив Совета Федерации при их рассмотрении Думой обеспечивается участием его представителей в законодательном процессе. Возможными формами такого участия могут быть:

- разъяснение положений внесенного в порядке реализации законодательной инициативы законопроекта;

- обоснование необходимости принятия проекта в качестве закона;

- отстаивание позиций Совета Федерации по данному законопроекту.

4. Отсутствие в Регламенте нижней палаты Парламента конкретных сроков для высказывания замечаний и предложений по законопроектам. Данное обстоятельво приводит к тому, что Совет Федерации не всегда успевает довести свое мнение до Государственной Думы. Поэтому процесс формирования согласованной позиции обеих палат на этапе обсуждения законопроекта становится трудноразрешимой проблемой современной законотворческой практики.

В целом растет положительный опыт взаимодействия законодательных органов субъектов Российской Федерации в отношении законодательных инициатив субъектов Федерации. За последнее время представители регионов не раз положительно отмечали деятельность Правового управления Аппарата по содействию законодательным органам субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательных инициатив, в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению законопроектов.

Участие в федеральном законодательном процессе законодательных органов субъектов Российской Федерации выражается и в том, что они дают отзывы на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения. Данное полномочие законодательных органов государственной власти субъектов Федерации реализуется в рамках согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Государственной Думой Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации. Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12. С. 40 - 44.

1. Правовое управление является одним из ведущих подразделениий Аппарата Совета Федерации. Основные направления его деятельности определены Регламентом Совета Федерации, Положением об Аппарате Совета Федерации и включают проведение по поручению комитетов Совета Федерации правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, проектов постановлений, заявлений и обращений Совета Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам, а также участие в юридико-технической доработке указанных проектов.

2. Во втором разделе дипломной работы проанализирована деятельность Правового управления Аппарата Совета Федерации. Описаны основные функции и задачи, представлена организационная структура. В разделе также проанализированы направления деяельности Правового управления.

В процессе исследования выявлены следующие основные группы проблем:

- информационно-технологические;

- административно-управленческие.

3. Совершенствование взаимодействия Совета Федерации федерального собрания Российской Федерации и органов государтсвенной власти субъектов Российской Федерации

3.1 Разработка меропритий по совершенствованию процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Учитывая результаты анализа, проведенного в предыдущих разделах дипломной работы, специфику деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации, ее сильные и слабые стороны, используемое информационное обеспечение, усиливающуюся роль информационных технологий и сервисов Интернет в обществе, в качестве рекомендаций по совершенствованию процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть предложены следующие мероприятия.

Рекомендация 1. Модернизация и доработка системы информационного обеспечения Правового управления.

Для устранения выявленных в настоящее время проблем необходима доработка и модификация существующей информационно-технологической системы. Прежде всего, функциональные изменения и модификации необходимы для решения следующих задач:

- работа с большим объемом документом в условиях возрастающей законотворческой деятельности;

- доступность широкого спектра дополнительных технологий автоматизации для реализации в будущем новых задач;

наличие нескольких режимов пользователя, отражающих специфику работы с информацией и данными разных степеней секретности.

Реализация указанных выше задач направлена на обеспечение проблемы по работе с документооборотом между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации, а также на достаточно оперативную перенастройку программной совместимости с другими системами, которые используются в региональных ведомствах.

Рекомендация 2. Разработка и внедрение электронной системы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

С учетом развития информационных технологий и повышения важности коммуникативных процессов, возрастает потребность в комплексном внедрении новых спосов взаимосвязи между различными государственными структурами, органами власти различного уровня. В связи с этим, помимо существующих на сегодняшний день технологий, целесообразно ввести следующие инструменты взаимодействия федеральных и региональных органов власти:

- видео-конференции с возможностью электронного изменения документа в процессе "живого" обсуждения;

- он-лайн брифинги (краткие пресс-конференция, посвященных одному вопросу);

- электронный документооборот между органами власти субъектов и Правовым управлением;

- создание, ведение и заполнение электронного архива каждого структурного подразделения Аппарата Совета Федерации, что позволит структурировать хранимые документы, версии документов, доступ к ним различных сотрудников и создать дополнительные возможности, такие как удаленный доступ к документам, экономию дискового пространства за счет миграции устаревших документов на другие носители и т. д.

Рекомендация 3. Разработка регламентов для использования электронно-цифоровой подписи (ЭЦП).

Необходимо активнее внедрять ЭЦП в деятельности всех структурных подразделений Аппарата Совета Федерации, в частности, Правового управления, закрепляя это нововведение в регламентах. Это позволит не только расширить число субъектов электронного документооборота, но и организовать работу посредством Интернет-представительств, что значительно упростит и сделает более эффективным взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для реализации данной процедуры необходима разработка Регламента работы с ЭЦП в системе документооборота, а также внесение соответствующих изменений в существующие регламенты.

Рекомендация 4. Совершенствование процедуры повышения квалификации служащих.

Повышение квалификации служащих является обязательной процедурой, однако необходимо совершенствовать данный процесс с учетом современных тенденций. В связи с этим, предлагается разработать Программу повышения квалификации для сотрудников изучаемого Управления.

Данная проблема является особенно актуальной для служащих органов власти субъектов Российской Федерации, поскольку их уровень подготовки часто не соответствует таким же позициям на федеральном уровне. Кроме того, очевидна недостаточность финансирования гражданских служащих в регионах, что является одной из причин низкой мотивации их деятельности. В связи с этим, снижается эффективность взаимодействия между служащими федеральных и региональных органов власти.

Перечень основных мероприятий, направленных на совершенствование процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации представлен в Таблице 1.

Таблица 1. Перечень мероприятий по совершенствованию процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Наименование мероприятий	Ответственный за реализацию мероприятий
Модернизация и развитие информационно-технологической и программной инфраструктуры, в том числе модернизация и приобретение вычислительной и офисной техники, лицензионного программного обеспечения	Предприятие-исполнитель, Управление информационных технологий и документооборота
Развитие единой системы информационного взаимодействия, участие в совместных совещаниях	Комиссия, Управление информационных технологий и документооборота
Внедрение системы электронного документооборота в подразделениях Аппарата Совета Федерации	Руководители подразделений, Управление информационных технологий и документооборота
Обеспечение информационно-технического сопровождения системы электронного документооборота	Предприятие-исполнитель, Управление информационных технологий и документооборота
Обучение и повышение уровня подготовки сотрудников в сфере использования информационных технологий	Управление информационных технологий и документооборота, Управление государственной службы и кадров
Подготовка необходимых нормативных правовых актов по обеспечению информационной безопасности и защиты информсистем и ресурсов	Управление информационных технологий и документооборота, Управление организационного обеспечения
Повышение квалификации служащих (проведение обучающих семинаров, занятий и т.д.)	Управление государственной службы и кадров

3.2 Оценка эффективности предложенных мероприятий

Внедрение предложенных мероприятий по совершенствованию процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации направлены, в первую очередь, направлены на повышение эффективности использования рабочего времени служащих, поскольку это поможет сократить время обработки документации и взаимосвязи с органами власти на федеральном и региональном уровне.

Как показывает анализ карты рабочего времени сотрудника Правового управления Аппарата Совета Федерации, средний процент рабочего времени, которые он тратит на операции, связанные с осуществлением взаимодействия со структурными подразделениями органов власти субъектов Российской Федерации:

- 20% рабочего времени используется на организацию связи между структурными подразделениями региональных органов власти;

- 15% времени уходит на согласование и утверждение документов;

- 25% времени используется на передачу документа между департаментами, ведомствами и другими структурными подразделениями органов различных уровней власти;

- 5% рабочего времени используется на подготовку отчетов.

Представленные оценки времени являются приблизительными, при реализации предложенных нововведений на практике данные оценки будут значительно выше. Таким образом, 65% своего рабочего времени служащий изучаемого Управления тратит на взаимодействия со структурными подразделениями органов власти субъектов Российской Федерации.

Реализация предложенных мероприятий позволит Аппарату Совета Федерации увеличить производительность труда своих сотрудников в среднем на 20%, снизить затраты на хранение документов на 80%.

Можно выделить основные преимущества внедрения и модификации системы электронного обеспечения взаимосвязи со структурными подразделениями органов власти субъектов Российской Федерации:

-сокращение расходов, связанных с перемещением, командированием сотрудников федеральных органов государсвенной власти в субъекты Российской Федерации, а также межрегиональным взаимодействием.

-снижение затрат на персонал и оборудование;

-повышение эффективности деятельности Правового управления Аппарата Совета Федерации;

- возможность совместной работы над документами, редактирования и обсуждения в режиме реального времени;

-снижение временных ресурсов на механизмы согласования и утверждение документов.

К качественным параметрам эффективности относятся следующие параметры:

- повышение уровня исполнительной дисциплины;

- повышение прозрачности принятия решений;

- повышения качества выполнения и контроля исполнения документов;

- формирование единого информационного пространства Аппарата Совета Федерации и структурных подразделений органов власти субъектов Российской Федерации;

- повышение удобства хранения информации;

- возможность быстро контактировать не только с федеральными органами власти, но с региональными, что приводит к повышению эффективности взаимодействия;

- возможность создания электронного архива, позволяющего структурировать документы, хранить версии документов, разграничить доступ к документам.

Таким образом, внедрение, модификация и использование системы электронного обеспечения взаимосвязи со структурными подразделениями органов власти субъектов Российской Федерации способствует повышению эффективности принятия управленческих решений за счет оптимизации процесса коммуникации.

Все это позволяет не только получить прямой экономический эффект, который связан с экономией ресурсов структурных подразделений федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, улучшением деловых взаимодействий между ними, повысить корпоративную культуру, но и минимизировать риски принятия неправильных или несвоевременных управленческих решений.

В результате реализации разработанных мероприятий значительно повышается эффективность процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

1. В Разделе 3 дипломной работы приведены разработанные мероприятия по совершенствованию процесса взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. В частности, необходима правктическая реализация следующих процедур:

- модернизация и доработка системы информационного обеспечения Правового управления;

- разработка и внедрение электронной системы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти;

- Разработка регламентов для использования электронно-цифоровой подписи (ЭЦП);

- Совершенствование процедуры повышения квалификации служащих.

Заключение

На сегодняшний день существуют проблемы и перспективы развития в отношениях между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

С одной стороны происходит возрастание значения Российской Федерации в плане определения общей стратегии и тактики, общего направления реформ, взаимодействия различных ветвей и уровней власти и отсутствует эффективный механизм разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами, ответственности, порядка осуществления полномочий. Тажке существуют проблемы информационно-технологичекого характера, который в свою очередь, препядствуют качественному взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Все это порождает проблему сбалансированности. Выделяются две тенденции: стремления субъектов Российской Федерации к самостоятельности, самоуправлению и укрепление федерального центра, его ведущих позиций в государственном регулировании.

...