Вместе с тем полностью исключить подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны прав потребителей нельзя, о чём свидетельствует современная практика. Указанные подзаконные акты принимаются для регулирования названных выше отношений второй группы, носящих публичный характер. Например, данные акты наиболее часто издаются в области обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Подобные акты принимает и Федеральный антимонопольный орган.

Акты, входящие в структуру законодательства о защите прав потребителей, носят нормативный характер. Они распространяют своё действие на неопределённый круг лиц, включая потребителей. Кроме нормативных актов, отношения с участием потребителей оформляются и средствами индивидуального регулирования - договорами. В таком случае регулируются отношения между чётко определёнными субъектами, например, между конкретным потребителем и продавцом.

Реже на практике отношения с участием потребителей, наряду с актами законодательства о защите прав потребителей и средствами индивидуального регулирования, нормируются в рамках локального регулирования. Данное регулирование осуществляется при помощи так называемых локальных актов, которые принимаются одним субъектом (стороной отношения) и обязательны для всех лиц, вступающих с этим субъектом в соответствующие отношения. Например, известны случаи, когда продавцы принимали локальные акты, регламентирующие обмен товаров, приобретённых у данного продавца. Законодательство о защите прав потребителей не содержит запрета для подобного локального регулирования, при их соответствии данному законодательству и условии не ущемления прав потребителей. Важно, что в заключаемом договоре стороны вправе изменить предписания локального акта.

В настоящее время представляется актуальной проблема систематизации законодательства в сфере защиты прав потребителей. Упорядочение нормативной основы, приведение ее в соответствие с экономическими, политическими и социальными условиями, характерными для данного этапа развития российской государственности, устранения дублирования и противоречий в действующих актах - все это будет способствовать повышению эффективности реализации норм права и соответственно усилению охраны прав и законных интересов граждан и гарантий их обеспечения.

В целом следует признать, что посредством Закона «О защите прав потребителей» потребителям предоставляется достаточно надежная правовая охрана. Однако современная практика применения данного акта свидетельствует о необходимости его постоянного совершенствования.

Законодательство о защите прав потребителей направлено на:

1. усиление социальных гарантий граждан;

2. повышение ответственности производителей, продавцов за качество товаров;

3. социально-экономическое развитие страны.

Совершенствование и развитие законодательства в сфере защиты прав потребителей, обеспечения качества, безопасности товаров является одной из приоритетных задач государственной потребительской политики на современном этапе.

Закон "О защите прав потребителей" является комплексным нормативным правовым актом. В нем объединены нормы гражданского права, административного права, гражданского процессуального права и финансового. Большинство норм закона «О защите прав потребителей» являются гражданско-правовыми. Закон «О защите прав потребителей» применяется к отдельным видам гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей Гражданскому кодексу РФ.

Анализируя нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные с защитой прав потребителей, следует обратить внимание на их большое количество и отсутствие надлежащей систематизации, что создает трудности при их реализации.

Законодательство о защите прав потребителей является комплексной отраслью законодательства, в рамках которой требуется не только тщательное регулирование разнородных общественных отношений для достижения цели защиты прав потребителей, но и его строгая согласованность с базовыми отраслевыми законами. Учитывая изложенное, следует прийти к выводу о том, что содержание ст. 1 Закона РФ «О защите прав потребителей», которая называется «Правовое регулирование отношений в области защиты прав потребителей», нельзя признать удачным. Во-первых, правовое регулирование отношений в области защиты прав потребителей осуществляется отнюдь не только гражданским законодательством, поэтому не только не ясно, но и вообще необъяснимо, почему, скажем, нормы Уголовного кодекса РФ или Кодекса РФ об административных правонарушениях должны соответствовать ГК и анализируемому Закону. Во-вторых, даже когда речь идет только о гражданско-правовом регулировании отношений с участием потребителей, оно не может быть сведено исключительно к регулированию этих вопросов в ГК, Законе о защите прав потребителей, принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законах и правовых актах Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 1, ст. ст. 5, 6, 8 и др. ГК регулирование гражданско-правовых отношений наряду с внутригосударственными правовыми нормами осуществляется также нормами международного права, правовыми обычаями, а также исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.

2. Государственная и общественная защита прав потребителей

2.1 Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области защиты прав потребителей

Государственная защита прав потребителей - это довольно широкая правовая категория, призванная обеспечить строгое и неуклонное исполнение закона и подзаконных актов, а также соблюдение дисциплины не только юридическими лицами различных форм собственности, но и общественными объединениями и гражданами.

В рамках государственной защиты выделяются два направления:

правовая регламентация отношений с участием потребителя, т.е. разработка и принятие определенных нормативных правовых актов;

осуществление соответствующих функций в сфере защиты прав потребителей органами публичной власти, например техническое регулирование, контроль и надзор за соблюдением законодательства и т.д.

Согласно ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» государственный контроль и надзор в области защиты прав потребителей предусматривают:

1) проведение мероприятий, связанных с контролем, проверки соблюдения изготовителями (исполнителями, продавцами, уполномоченными организациями или уполномоченными индивидуальными предпринимателями, импортерами) обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам);

2) выдачу в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, предписаний изготовителям (исполнителям, продавцам, уполномоченным организациям или уполномоченным индивидуальным предпринимателям, импортерам) о прекращении нарушений прав потребителей, необходимости соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам);

3) в установленном законодательством РФ порядке принятие мер по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям (в том числе с истекшим сроком годности), и товаров, на которые должен быть установлен, но не установлен срок годности, по отзыву с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей товаров (работ, услуг), которые не соответствуют обязательным требованиям, и информированию об этом потребителей;

4) направление в орган, осуществляющий лицензирование соответствующего вида деятельности (лицензирующий орган), материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или аннулировании соответствующей лицензии в установленном законодательством РФ порядке;

5) направление в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, связанных с нарушением установленных законами и иными нормативными правовыми актами РФ прав потребителей;

6) обращение в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей, а также с заявлениями о ликвидации изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, импортера) либо о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя (уполномоченного индивидуального предпринимателя) за неоднократное или грубое нарушение установленных законами и иными нормативными правовыми актами РФ прав потребителей.

В соответствии с п. 3 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» уполномоченные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг), могут быть привлечены судом к участию в деле или вступать в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях защиты прав потребителей. Эти организации дают также разъяснения по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также утверждают положение о порядке рассмотрения ими дел о нарушении законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. Закон устанавливает, что изготовитель (исполнитель, продавец, уполномоченная организация или уполномоченный индивидуальный предприниматель, импортер) по требованию соответствующих органов исполнительной власти и их должностных лиц обязан представить в установленный ими срок достоверные сведения, документацию, объяснения в письменной и (или) устной форме и иную необходимую информацию (ст. 41 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

Ведущую роль в проведении государственного контроля и надзора на потребительском рынке играют следующие федеральные органы исполнительной власти:

1) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

2) Министерство внутренних дел РФ;

3) Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

4) иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322.

Согласно указанному Положению Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Свою деятельность Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

2) давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;

3) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;

4) привлекать в установленном порядке для проработки вопросов установленной сферы деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;

5) пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности;

6) осуществлять контроль деятельности территориальных органов Службы и подведомственных организаций;

7) создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности (п. 6 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека).

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, (Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294), реализуя функции межотраслевого регулирования, осуществляет свои полномочия в следующих областях: обеспечение единства измерений, стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области, введение в действие общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации государственного контроля (надзора).

В соответствии с п. 5 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии осуществляет такие полномочия в установленной сфере деятельности, как организация экспертизы проектов национальных стандартов, проверка в установленном порядке средств измерений в РФ, сбор и обработка информации о случаях причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов, а также информирование приобретателей, изготовителей и продавцов по вопросам соблюдения требований технических регламентов, учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечение их доступности заинтересованным лицам.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 01.03.2011г. № 248, Министерство внутренних дел РФ (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Согласно указанному Положению МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

В соответствии с п. 8 Положения о Министерстве внутренних дел РФ МВД России осуществляет следующие полномочия: организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к их компетенции, производит дознание и предварительное следствие по уголовным делам, участвует в работе по стандартизации, метрологии и лицензированию отдельных видов деятельности, а также организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством РФ срок и др.

Согласно ст. 42.1 Закона РФ «О защите прав потребителей» высший исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ осуществляет мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и в пределах своих полномочий принимает определенные меры.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Указанный орган осуществляет контроль за действиями подведомственных ему органов (уполномоченных органов), осуществляемый им в рамках Закона «О защите прав потребителей». Должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов РФ имеют также право давать указания контролирующим органам проводить дополнительные проверки по имеющейся у них информации о нарушениях Закона «О защите прав потребителей», принимать решения по применению ответственности к лицам, виновным в нарушениях в области защиты прав потребителей, а также осуществлять мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и в пределах своих полномочий принимать иные меры.

По сути, Закон «О защите прав потребителей» не предоставляет субъектам РФ никаких полномочий по регулированию отношений в области защиты прав потребителей, за исключением полномочий, предоставляемых ст. 44 Закона. Вместе с тем существует множество вопросов, решение которых напрямую связано с реализацией потребителями прав, предоставленных Законом. Это и размещение на улицах городов нестационарных объектов торговли, и сдача в аренду торговым организациям муниципальной собственности, и многое другое.

Кроме того, должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов РФ имеют также право давать указания контролирующим органам проводить дополнительные проверки по имеющейся у них информации о нарушениях Закона «О защите прав потребителей», принимать решения по применению ответственности к лицам, виновным в нарушениях в области защиты прав потребителей, а также осуществлять мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и в пределах своих полномочий принимать иные меры.

Например, по вопросам некачественного предоставления жилищных услуг (протечка кровли, разгерметизация межпанельных швов, несоответствие жилого помещения принятым нормам) потребители могут обращаться в Государственную жилищную инспекцию или Департамент жилищно-коммунального хозяйства.

Круг подобных полномочий не является закрытым, что оставляет возможность относить к компетенции высших органов исполнительной власти субъектов решение иных вопросов, не отнесенных к ведению соответствующих профильных органов и контролирующих структур.

Помимо того, что защиту прав потребителей осуществляют органы, указанные в ст. 40, 42.1 Закона РФ «О защите прав потребителей», органы местного самоуправления также имеют свои полномочия в этой сфере. Поскольку система органов местного самоуправления создается в каждом муниципальном образовании (в городском, сельском поселении, в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, в части поселения и т.д.), то, соответственно, взаимодействие потребителей с данными органами осуществляется гораздо чаще, чем с федеральными органами или органами государственной власти субъектов РФ.

Полномочия органов местного самоуправления в области защиты законных интересов и прав потребителей в муниципальных образованиях определены ст. 44 Закона РФ «О защите прав потребителей». В целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:

1) рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;

2) обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности товаров (работ, услуг).

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления самостоятельно формируют в составе местных администраций структуры по защите прав потребителей (службы, отделы) или возлагают эти обязанности на работников других структурных подразделений.

Полномочия органов местного самоуправления по защите прав потребителей реализуются ими в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Работа структурных подразделений по защите прав потребителей в органах местного самоуправления определяется положением, утверждаемым главой органа местного самоуправления.

Указанное структурное подразделение возглавляет руководитель, назначаемый и освобождаемый от должности главой органа местного самоуправления. Последний несет полную ответственность за работу своего подразделения.

Если структура администрации не позволяет иметь самостоятельное подразделение, то работа по защите прав потребителей возлагается на конкретных работников других подразделений местных администраций. В случае, если такое возложение обязанностей невозможно, то в штатном расписании муниципального образования можно предусмотреть должность специального уполномоченного.

Конечно, органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать все вопросы по защите прав потребителей, поэтому в своей работе они обязательно сотрудничают с различными организациями, например с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти, в чью компетенцию входят вопросы защиты прав потребителей, органами исполнительной власти субъектов РФ, некоммерческими общественными объединениями потребителей и т.д.

Согласно п. 2.2 Методических рекомендаций для органов местного самоуправления по организации защиты прав потребителей (разработаны Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства на основании ст. 44 Закона РФ «О защите прав потребителей») органы местного самоуправления:

1) рассматривают письменные и устные обращения и заявления потребителей;

2) консультируют их по вопросам защиты прав потребителей;

3) оказывают помощь потребителям в восстановлении их нарушенных прав, в том числе и при составлении исков в суды;

4) анализируют договоры, заключаемые продавцами (изготовителями, исполнителями) с потребителями, с целью выявления условий, ущемляющих права потребителей;

5) обращаются в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

Этим же пунктом Методических рекомендаций предусмотрено, что заявления потребителей должны рассматриваться в срок не более месяца. В случаях, когда для рассмотрения заявления необходимы проведение экспертизы, востребование дополнительных материалов и т.д., сроки рассмотрения могут быть в порядке исключения продлены, но не более чем на один месяц.

Работники подразделений по защите прав потребителей, рассматривая заявления и обращения потребителей, при необходимости проводят проверки хозяйствующих субъектов.

В случае подтверждения нарушений в соответствии с установленными полномочиями принимают следующие меры по их устранению:

1) разъясняют потребителям их права, помогают в составлении претензий к хозяйствующим субъектам по выявленным фактам нарушений законодательства о защите прав потребителей. Претензия вручается адресату лично с отметкой о вручении либо отсылается по почте заказным письмом с уведомлением. У потребителя должна оставаться копия претензии;

2) проводят работу с хозяйствующими субъектами в целях устранения нарушений в добровольном порядке, разъясняют их обязанности и установленные Законом РФ «О защите прав потребителей» последствия несоблюдения норм настоящего Закона;

3) по фактам выявления товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды составляют акты о выявленных нарушениях и незамедлительно извещают об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль качества и безопасности продукции и услуг;

4) помогают потребителям составлять исковые заявления в суд либо самостоятельно предъявляют иски в защиту прав конкретного потребителя или о признании действия продавца (изготовителя, исполнителя) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. В соответствии со ст. 13 Закона РФ «О защите прав потребителей», если с заявлением в защиту прав потребителей выступают органы местного самоуправления, а суд вынес решение о взыскании с изготовителя, продавца, исполнителя, нарушившего права потребителя, штрафа за несоблюдение добровольного порядка удовлетворения требований потребителя, пятьдесят процентов суммы взысканного штрафа перечисляются соответствующему органу местного самоуправления. При этом важно, чтобы орган местного самоуправления заявил требование о взыскании такого штрафа с хозяйствующего субъекта;

5) обращаются за консультациями в соответствующие органы или передают им на рассмотрение материалы по конкретным нарушениям законодательства о защите прав потребителей (п. 2.2 Методических рекомендаций).

Также Методическими рекомендациями для органов местного самоуправления по организации защиты прав потребителей закреплено, что представители органов местного самоуправления могут привлекаться к участию в работе комиссии по изъятию из продажи недоброкачественной или опасной для потребления и окружающей среды продукции.

Таким образом, органы местного самоуправления являются необходимым звеном национальной системы защиты прав потребителей, поскольку действуют на муниципальном уровне, наиболее приближенном к населению. Деятельность муниципальных образований направлена на решение тех потребительских проблем, которые являются актуальными именно для данной территории.

2.2 Права общественных объединений потребителей

Общественные объединения потребителей (общества потребителей) создаются во всем мире. Это некоммерческие организации потребителей, они независимы от государства, политики и бизнеса и выступают в защиту прав потребителей.

Общественная защита закреплена в ст. 45 Закона РФ «О защите прав потребителей». Пункт 1 ст. 45 гласит, что граждане вправе объединяться на добровольной основе в общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов) и законодательством РФ. Данное положение основано на конституционном праве граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ). В частности, ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» в право граждан на объединение включает право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в соответствующем порядке и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

В силу ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Таким образом, общественная защита прав потребителей осуществляется общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами), которые для осуществления своих уставных целей согласно законодательству вправе:

участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них;

проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти, а также информировать органы местного самоуправления о выявленных нарушениях, участвовать по просьбе потребителей в проведении экспертиз по фактам нарушения прав потребителей;

распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей. Публикуемые общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) результаты сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг) не являются рекламой;

предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством РФ о техническом регулировании обязательным требованиям;

вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям, а также нарушающих права потребителей, установленные законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов РФ и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным регулирующим отношения в области защиты прав потребителей нормативным правовым актам РФ;

обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей).

Следует отметить, что для успешной деятельности общественных объединений в сфере защиты прав потребителей необходима в первую очередь соответствующая помощь со стороны органов государственной власти на всех уровнях.

Так, с 1998 г. и по настоящий день действует общероссийская организация «Общество защиты прав потребителей образовательных услуг» (ОЗППОУ), расположенная в г. Москве. Данная организация была создана с целью защиты прав потребителей образовательных услуг и оказания помощи в разрешении проблемных ситуаций, а также консультирования по вопросам получения и предоставления платного образования. Общество защиты прав потребителей образовательных услуг объединяет свыше 200 региональных и местных отделений, реализующих свои функции в указанной сфере деятельности. В соответствии с уставными целями и задачами ОЗППОУ выполняет следующие функции:

осуществляет защиту прав потребителей образовательных услуг;

оказывает содействие органам государственной власти и местного самоуправления по вопросам формирования и реализации социальной политики в области воспитания и образования граждан, а также другим вопросам;

содействует в реализации государственного и общественного контроля за качеством образования;

организует мероприятия по привлечению внимания органов государственной власти, общественности, деловых кругов и иных лиц к проблемам потребителей образовательных услуг;

осуществляет иные функции, направленные на всестороннее обеспечение защиты прав и законных интересов потребителей в области оказания образовательных услуг.

В настоящее время в РФ действуют более 600 общественных объединений местного, регионального и межрегионального уровней. На международном и национальном уровнях общественные объединения России представлены соответственно Международной конфедерацией обществ потребителей (КонфОП), Союзом потребителей Российской Федерации (СПРФ), Всероссийской лигой защитников потребителей (ВЛЗП).

Зачастую такие общественные объединения могут работать заметно эффективнее, чем органы государственной власти и органы местного самоуправления. Так, Союз потребителей Российской Федерации (СПРФ) создан в декабре 1990 г. и на сегодняшний день он объединяет свыше 100 республиканских, краевых, областных, городских и районных общественных объединений потребителей - большинство всех реально работающих в России организаций по защите прав потребителей.

Таким образом, можно сделать вывод, что общественные объединения потребителей имеют весьма широкие полномочия в области защиты прав потребителей и являются самыми доступными для обращения в них потребителями органами.

2.3 Досудебный порядок урегулирования спора и судебная защита прав потребителей

Закрепление нормы в Законе РФ «О защите прав потребителей» о судебной защите прав потребителей основано прежде всего на конституционном положении о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В пункте 1 ст. 17 Закона РФ «О защите прав потребителей» установлено, что защита прав потребителей осуществляется судом. Под судом здесь следует понимать, во-первых, любой суд из системы общей юрисдикции, во-вторых, институт мировых судей.

Однако, прежде чем обратиться в суд, можно применить собственные меры защиты в досудебном порядке. За время действия Закона «О защите прав потребителей» обширная судебная практика показала продавцам, изготовителям и исполнителям, что в тех случаях, когда потребитель выдвигает свои законные требования, выгоднее мирно разрешить возникший конфликт, чем решать его в суде.

Часто продавцы, изготовители и исполнители, видя правовую безграмотность потребителя, рассчитывают, что он не будет отстаивать свои права до конца, - это и служит наиболее частой причиной отказа выполнения законных требований потребителя в добровольном порядке. Поэтому часто бывает достаточно грамотно изложить свои требования, чтобы добиться их выполнения.

Если потребитель или исполнитель отказывает в выполнении законных требований потребителя, - можно обращаться в суд. Для защиты своих прав в досудебном порядке может составляться претензия.

Сущность досудебного порядка состоит в том, что потребитель может предъявить требования о защите нарушенного права непосредственно продавцу (изготовителю, исполнителю), не обращаясь с иском в суд. Досудебный порядок рассмотрения требований потребителей предусмотрен с целью побудить стороны самостоятельно урегулировать возникшие разногласия, а продавца (изготовителя, исполнителя) - добровольно удовлетворить обоснованные требования потребителя, позволяя быстро восстановить нарушенное право. Добровольное удовлетворение обоснованных требований потребителя - обязанность продавца (изготовителя, исполнителя). Что же касается потребителя, то досудебное предъявление требований о защите своих нарушенных прав продавцу (изготовителю, исполнителю) - право потребителя. Поэтому он по своему усмотрению может либо предъявить требование о защите нарушенного права продавцу (изготовителю, исполнителю), либо обратиться с иском в суд, предварительно не предъявляя требований продавцу (изготовителю, исполнителю). Естественно, что при этом предъявление требований продавцу (изготовителю, исполнителю) не лишает потребителя права заявить иск в суд, если продавец (изготовитель, исполнитель) откажется добровольно удовлетворить его требование полностью или частично.

Тем не менее досудебное урегулирование возникшего спора зачастую является более эффективным, чем судебная тяжба. Ведь иногда возникшие у потребителя претензии могут быть разрешены без лишних препятствий при обращении потребителя непосредственно к продавцу.

Однако даже в тех случаях, когда законом или договором не предусмотрен обязательный претензионный порядок, потребителю иногда целесообразно начать с претензии, например, если нарушение договора исполнителем носит неочевидный, спорный характер. В противном случае потребитель рискует предъявить неосновательный иск, что повлечет необходимость выплаты ответчику компенсации за фактическую потерю времени. Размер компенсации определяется судом в разумных пределах и с учетом конкретных обстоятельств дела (ст. 99 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Нередко на практике возникает вопрос: обязательно ли для потребителя перед обращением в суд предъявлять требования продавцу (изготовителю, исполнителю) по поводу продажи некачественного товара или выполнения работы (услуги). Обязательного соблюдения досудебного порядка урегулирования споров, если такой порядок предусмотрен законом или договором, требуют положения Гражданского Процессуального Кодекса Российской Федерации, в частности ст. ст. 131, 132, 135.

В указанных случаях спор передается на рассмотрение суда после соблюдения досудебного порядка.

По некоторым услугам законодательством предусмотрено обязательное предъявление претензий. Так, например, ст. 55 Федерального закона «О связи» от 7 июля 2003г. установлен шестимесячный срок для предъявления претензий, связанных с непредставлением, несвоевременным или недоброкачественным предоставлением услуг связи, недоставкой, несвоевременной доставкой, повреждением или утратой почтовых отправлений (для телеграфных отправлений - один месяц). Этой же статьей установлены различные сроки для ответа на претензию. При отклонении претензии или неполучении ответа в установленный срок заявитель имеет право предъявить иск в суд.

Необходимо иметь в виду, что истечение установленного законодательством срока на предъявление гражданином претензии не является основанием к отказу в судебной защите, так как это противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Следует обратить внимание на то, что соблюдение досудебного порядка урегулирования споров обязательно не только в случаях, когда такой порядок предусмотрен непосредственно федеральным законом. Так, федеральный закон может содержать отсылочную норму, предусматривающую, что претензионный или иной досудебный порядок урегулирования определенной категории споров регламентируется подзаконным правовым актом, например постановлением Правительства РФ или актом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего руководство определенной отраслью или сферой управления.

Примерами таких отсылочных норм могут служить правила, установленные в ст. 122 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 18 «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации». Согласно данной статье порядок предъявления и рассмотрения претензий грузоотправителей, грузополучателей устанавливается правилами перевозок грузов на железнодорожном транспорте. Порядок предъявления и рассмотрения претензий отправителей, получателей устанавливается правилами оказания услуг по перевозкам пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и правилами перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом. Поэтому в случаях, когда досудебный порядок урегулирования споров регламентирован подзаконным правовым актом, при условии, что такая возможность прямо предусмотрена федеральным законом, для обращения в суд или арбитражный суд необходимо соблюдение указанного порядка.

В остальных случаях (если досудебный порядок не предусмотрен договором) спор может быть передан на рассмотрение суда или арбитражного суда без соблюдения данного порядка. Это возможно даже в тех случаях, когда досудебный порядок предусмотрен для конкретной категории споров подзаконным правовым актом, требования которого не основаны на соответствующей управомочивающей норме федерального закона.

Целесообразно также иметь в виду, что если досудебный (в том числе претензионный) порядок урегулирования определенной категории споров предусмотрен не федеральным законом, а законом субъекта РФ, то несоблюдение в таком случае досудебного порядка не может рассматриваться в качестве препятствия для обращения непосредственно в суд или арбитражный суд с исковым заявлением.

Следует иметь в виду, что в соответствии с правилами предоставления отдельных видов услуг и продажи товаров и на основании ст.134 Гражданского Процессуального Кодекса Российской Федерации судья должен отказать в приеме искового заявления, если потребителем не был соблюден предварительный досудебный порядок разрешения спора и такая возможность не утрачена.

Досудебный порядок защиты прав потребителей является не чем иным, как случаем частноправового порядка защиты прав. Он включает как минимум две возможности: осуществление самозащиты и разрешение возникшего конфликта в рамках непосредственного взаимодействия потребителя и его контрагента. Последнее обычно происходит при помощи переговоров и претензионной процедуры, законодательство не исключает и применения медиации (посредничества). Думается, что совершенствование рассматриваемого частноправового порядка защиты прав потребителей можно произвести по этим направлениям.

Не случайно в литературе предлагается наибольшее внимание в законодательстве уделить нормам, развивающим способы частноправового урегулирования. В частности, речь идет о непосредственном закреплении в Законе «О защите прав потребителей» открытого перечня применяемых потребителями на практике способов самозащиты: неисполнение встречных обязанностей (ст. 328 ГК РФ), реализация права на удержание и т.п.

Следует отметить, что досудебный порядок защиты прав потребителей не сводится только к предъявлению претензии. Как указано выше, в настоящее время постепенно получает развитие медиация (посредничество) в спорах с участием потребителей.

В практике разрешения названных конфликтов зачастую активную роль играют различные общественные объединения потребителей, функционирующие на основе ст. 45 Закона «О защите прав потребителей». Не умаляя роль общественных объединений в механизме медиации, в качестве посредников могут выступать и частные лица, имеющие соответствующий опыт урегулирования конфликтов и примирения сторон.

Следует учесть, что развитию института медиации способствует и современная нормативная база. В частности, в настоящее время действует Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», целями которого являются:

применение в Российской Федерации альтернативной процедуры урегулирования споров с участием в качестве посредника независимого лица - медиатора (процедуры медиации);

содействие развитию партнерских деловых отношений и формированию этики делового оборота;

гармонизация социальных отношений.

Представляется логичным на уровне законодательства о защите прав потребителей решение вопроса относительно обязательности проведения медиации, а также разумных и сбалансированных с учетом интересов сторон правил о распределении расходов на проведение указанной процедуры.

Пункт 3 статьи 17 Закона «О защите прав потребителей» предусматривает судебный порядок защиты нарушенных прав потребителя по иску самого потребителя, а также уполномоченного федерального органа исполнительной власти по контролю (надзору) в области защиты прав потребителей (его территориальные органы), а также иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в области защиты прав потребителей и безопасности товаров (работ, услуг) (их территориальные органы), органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей (их ассоциации, союзы) по искам, предъявляемым в интересах потребителя, группы потребителей, неопределенного круга потребителей.

Дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей пятисот минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на день подачи заявления рассматривает мировой судья в качестве суда первой инстанции, а свыше - районный суд. Цена иска определяется исходя из взыскиваемой денежной суммы (ст. 23, ст. 91 ГПК РФ).

Иски о защите прав потребителей не облагаются государственной пошлиной. Это означает, что обращение в суд не связано для потребителя с дополнительными материальными затратами (ст.17 Закона РФ «О защите прав потребителей»; ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации).

При удовлетворении судом требований потребителя, установленных законом, суд взыскивает с изготовителя (исполнителя, продавца, импортера) за несоблюдение в добровольном порядке удовлетворения требований потребителя штраф в размере пятьдесят процентов от суммы, присужденной судом в пользу потребителя (п. 6 ст. 13 Закона «О защите прав потребителей»).

Таким образом, Закон «О защите прав потребителей» предусматривает судебную защиту прав потребителей и закрепляет, что защита прав потребителей осуществляется судом. Статья 17 Закона «О защите прав потребителей» закрепляет важные демократические начала, гарантирующие гражданам судебную защиту их прав и свобод. В зависимости от характера нарушаемого права, защита может осуществляться в порядке уголовного, административного, гражданского и конституционного судопроизводства.

По общему правилу под судом в данном случае понимается суд общей юрисдикции, однако в случаях, установленных законодательством, споры, связанные с защитой прав потребителей, могут рассматриваться в арбитражных судах. Согласно п. 4 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.

Потребитель вправе обратиться в суд по поводу нарушения любого его права, установленного Законом «О защите прав потребителей» и подлежащего судебному рассмотрению.

Общие правила подачи иска содержит гражданское процессуальное законодательство. Гражданский процессуальный кодекс РФ, действующий в настоящее время, предусматривает общее правило о предъявлении иска в суд по месту жительства ответчика. Если ответчиком является юридическое лицо, иск предъявляется по месту его государственной регистрации, которое согласно ст. 54 ГК РФ считается местом нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности. Местом нахождения индивидуального предпринимателя также является место его государственной регистрации (п. 3 ст. 23 ГК РФ).

Категория гражданских дел о защите прав потребителей предоставляет истцу выбор между судами либо по месту жительства истца, либо по месту нахождения ответчика, либо по месту причинения вреда. Исключение составляют споры, вытекающие из договоров перевозки грузов: иски по ним предъявляются по месту нахождения транспортной организации.

При предъявлении исковых требований потребителем должны соблюдаться общие требования о соблюдении сроков исковой давности. Исковой давностью признается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено. Как правило, общий срок исковой давности составляет 3 года.

Уполномоченные государственные органы исполнительной власти (например, Роспотребнадзор, органы прокуратуры), а также общественные организации вправе предъявлять иски в суды о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и о прекращении этих действий.

При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда. Требование об этом может содержаться в самом исковом заявлении, однако даже при его отсутствии нарушитель должен сделать это самостоятельно.

Таким образом, иски в защиту неопределенного круга потребителей могут предъявляться только вышеуказанными лицами.

Вступившее в законную силу решение суда о признании действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) противоправными в отношении неопределенного круга потребителей обязательно для суда, рассматривающего иск потребителя о защите его прав, возникших вследствие наступления гражданско-правовых последствий действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера), в части вопросов, имели ли место такие действия и совершены ли они изготовителем (исполнителем, продавцом, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером).

На практике данный способ защиты активно применяется территориальными органами Роспотребнадзора, а также органами прокуратуры.

При этом исковые требования, предъявленные в защиту прав неопределенного круга потребителей, не могут включать какие-либо имущественные притязания: о повторном выполнении работ (услуг), взыскании убытков, неустойки и компенсации морального вреда.

3. Юридическая ответственность за нарушение прав потребителей

3.1 Гражданско-правовая ответственность

Гражданская ответственность занимает важное место в ряду правовых средств, обеспечивающих защиту прав потребителей. В условиях перехода к экономике рыночного типа роль гражданской ответственности значительно повышается, поскольку основной ее целью является восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего лица.

Гражданская ответственность является одним из видов юридической ответственности и подразумевает применение к правонарушителю санкций в виде возложения на него дополнительных гражданско-правовых обязанностей.

Рассматривая гражданско-правовую ответственность как средство охраны прав потребителей, необходимо подчеркнуть, что ее основной функцией является компенсационная, т.е. восстановление нарушенной имущественной сферы потребителя за счет имущества правонарушителя.

...