Проблемы изменения и пересмотра Конституции Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы изменения и пересмотра Конституции Российской Федерации



Оглавление

Введение

Глава 1. История развития института конституционных поправок и пересмотра конституции на примере конституции СССР 1978 года и конституции РФ 1993 года

Глава 2. Особенности правового регулирования пересмотра и внесения изменений в конституции РФ

2.1 Субъекты процесса пересмотра и внесения изменений

2.2 Порядок пересмотра 1,2 и 9 глав

2.3 Порядок внесения поправок к 3-8 главам

2.4 Порядок внесения изменений в ст.65 (ст.137) Конституции РФ

Глава 3. Проблемы процесса конституционых поправок и пересмотра конституции РФ и возможные пути их решения

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Конституция является важнейшим законом общества и государства. Она определяет правовой статус государства, правовой статус человека и гражданина, систему государственной власти. Поскольку нормы Конституции имеют базовый, основополагающий характер, она не должна быть подвержена постоянным изменениям. Стабильность Конституции является важнейшим условием режима законности, устойчивости правовой системы и государственного механизма, фактором определённости в отношениях между личностью и государством.

Актуальность данной темы заключается в том, что Конституции является, не только главным нормативно-правовым актом, она является основой защиты прав и свобод населения на территории России. Изменения в Конституции напрямую отражаются на жизни всего населения и поэтому процедура изменения данного закона настолько важна.

Степень разработанности темы. За весь период существования института конституционных поправок и пересмотра Конституции (Основного закона) в России возникало множество споров по поводу конституционной реформы, возможности и необходимости совершенствования положений Конституции. В советский период из-за жесткой цензуры открыто критиковать Конституцию РСФСР не было возможности, однако после распада СССР и образования Российской Федерации Конституцию 1978 г. множество раз изменяли, что стало причиной пробелов и противоречий в праве. Для ликвидации этих последствий в 1993 г. была принята новая Конституция Российской Федерации, в которой были устранены некоторые недостатки. Однако после принятия Основного закона снова появились разногласия по поводу реформирования Конституции.

В частности, по этому вопросу в своих статьях высказывали мнение такие юристы как С. А. Авакьян, А. В. Безруков, Ю. В Кудрявцев и другие.

Объект исследования - законодательство РФ в области изменения и пересмотра Конституции РФ.

Предмет исследования - проблемы изменения и пересмотра Конституции РФ.

Цель работы - изучение проблем пересмотра конституции РФ и процедуры внесения конституционных поправок.

Задачи исследования:

- изучить историю развития института конституционных поправок и пересмотра Конституции на примере Конституции СССР 1978 года и Конституции РФ 1993 года;

- охарактеризовать особенности правового регулирования пересмотра и внесения изменений в Конституцию РФ (глава 9);

- рассмотреть проблемы процесса конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ и возможные пути их решения.

Структура работы: работа состоит их введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Методологической основой данной работы составляет совокупность приемов, способов, методов проведенного исследования, таких как диалектический метод и историзм, историко-сравнительный метод правоведения, изучение и анализ законодательной практики, сравнительно-правовой метод и другие.

Глава 1. История развития института конституционных поправок и пересмотра конституции на примере конституции ссср 1978 года и конституции РФ 1993 года

В Конституции (Основном законе) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. (в первоначальной редакции) в статье 185 главы XI закреплено, что изменение Конституции РСФСР производится решением Верховного Совета РСФСР, принятым большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета РСФСР Конституция (Основной закон) РСФСР (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.).

Конституция Российской Федерации значительно более жёсткая и, следовательно, более стабильная, чем Конституция - Основной закон РСФСР Конституции было предоставлено высшим представительным органам - Верховному Совету, Съезду народных депутатов, что отражало полновластие Советов Самойлов Н. А. Конституционное право России. Экзаменационные ответы; Буклайн - Москва, 2015. С. 22.

В последние годы существования Конституции 1978 года, в период широкомасштабных реформ во всех сферах государственной и общественной жизни, в том числе и в конституционно-правовой сфере, в неё часто вносились многочисленные изменения. Конституционные нормы стали противоречить друг другу.

Например, в Конституции Российской Федерации - России, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. (в редакции от 10 декабря 1992 г.) в статье 3 было закреплено разделение властей, а также разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом, автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением. Однако в статье 185 Конституции оставалось положение о том, что изменение и дополнение Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России производит Съезд народных депутатов Российской Федерации законом, принятым большинством не менее двух третей от общего числа избранных народных депутатов Российской Федерации. В таком же порядке производится временное приостановление действия отдельных статей Конституции, а также делегирование полномочий Съезда народных депутатов Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации.

Изменения и дополнения статей Конституции Российской Федерации - России, касающиеся федеративного устройства Российской Федерации, не могут быть осуществлены в одностороннем порядке и производятся по согласованию с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом в лице их Советов народных депутатов Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015. С. 115 .

Таким образом, Конституция превратилась в юридический лабиринт. Кроме того, она стала орудием политической борьбы. Нестабильность Конституции, которая была следствием её чрезмерной "гибкости", явилась одной из причин конституционного кризиса 1992-1993 годов. В новой Конституции этот недостаток был устранён.

Конституция Российской Федерации принципиально отличается от прежних актов конституционного законодательства СССР и России. Она несет в себе новые ценности и ориентиры политического и социально-экономического развития, в центре которых стоят основные права и свободы человека. Конституция России создана с учетом современных идей конституционализма, таких, как свобода, гуманизм, права личности, разделение властей, представительная форма правления. Действующая российская Конституция - подлинный источник права и применяется непосредственно не только Конституционным Судом, но и всеми иными судами. На основе Конституции выстроена новая система организации публичной власти, конституционные механизмы, препятствующие возрождению тоталитарного общества и государства и способствующие защите прав граждан от произвола со стороны государства. Теперь Конституция служит одним из важнейших инструментов проведения политических и экономических реформ, создания гражданского общества, рыночной экономики. Более того, конституционная реформа 1993 г. открыла путь экономическим, политическим, социальным и иным преобразованиям.

В 1994 году была предпринята первая попытка внесения изменений в новую Конституцию. Совет Федерации внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации" Постановление Совета Федерации от 17 декабря 1994 г. N 306-1 СФ  "О проекте федерального конституционного закона "О поправках к частям 3 и 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 3665..

Большинство же имеющихся проектов поправок не преследовало цели добиться улучшения конституционного текста. Требования об изменении Конституции во многом были вызваны политическими причинами. В основном корректировке предлагалось подвергнуть главы об органах власти.

Рассмотренные Государственной Думой поправки к Конституции предусматривали: усиление полномочий Федерального Собрания в сфере парламентского контроля, расширение перечня членов Правительства Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности которых требует получения согласия Государственной Думы, новый порядок формирования Совета Федерации, изменения субъектного состава Российской Федерации и др.

Сегодня дебаты по этим вопросам утихли, хотя неудовлетворенность конституционным текстом все же осталась Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 15. - С. 4 - 9..

Таким образом, принятие новой Конституции в 1993 году было обусловлено необходимостью создать новую основу законодательства нового государства. В настоящее время институт конституционных поправок и пересмотра Конституции более развит, чем в предшествующей Конституции, в которой закреплялось полновластие Съезда народных депутатов, и направлен на защиту основных прав и свобод человека и развитие гражданского общества и правового государства.

Глава 2. Особенности правового регулирования пересмотра и внесения изменений в конституции РФ

2.1 Субъекты процесса пересмотра и внесения изменений

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Конституция содержит исчерпывающий перечень субъектов, которые могут инициировать конституционные поправки и пересмотр Конституции. В целях обеспечения стабильности Основного закона государства круг этих субъектов сужен по сравнению с субъектами законодательной инициативы (статья 104 Конституции Российской Федерации) Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 // Российская газета. 12 декабря. 1993..

Инициирование пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок перечисленными в данной статье субъектами оформляется в виде соответствующего акта, принятого с соблюдением установленных процедур, например, постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ.

Если инициатива исходит от групп членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, она оформляется в виде документа, под которым должно быть установленное Конституцией число подписей. Порядок оформления такой инициативы предусмотрен регламентами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Согласно статье 134 Конституции Российской Федерации, субъектами права на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут быть:

- Президент Российской Федерации;

- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

- Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

- Правительство Российской Федерации;

- законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;

- группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Кудрявцев Ю. В. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Юрист, 2013. С. 81.

Перечень этих органов государственной власти уже тех, которые, согласно статье 104 Конституции Российской Федерации, обладают правом законодательной инициативы. В частности, здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания Российской Федерации.

2.2 Порядок пересмотра 1,2 и 9 глав

Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Конституция содержит запрет пересмотра гл. 1, 2 и 9 Федеральным Собранием РФ, так как она принята путем всенародного голосования и народ учредил именно такие основы конституционного строя, которые закреплены в главе 1. Нормы этой главы определяют содержание всех других положений Конституции, которые не могут им противоречить. Народ также выразил свою волю относительно тех основ правового статуса личности, которые закреплены в гл. 2 Конституции Нудненко Л. А. Конституционное право России. Практикум; Юрайт - Москва, 2015. С. 98. Поэтому нормы этих глав не могут быть пересмотрены даже Федеральным Собранием РФ. Нормы главы 9 не могут пересматриваться в упрощенном порядке, поскольку путем внесения изменений в эту главу можно было бы установить менее сложную процедуру пересмотра любой главы Конституции Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 06.04.2015) "О референдуме Российской Федерации".

Главы 1, 2 и 9 - это те главы Конституции, которые регулируют основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, то есть, защищены в наибольшей мере. Если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что нужны какие-то изменения в эти главы, оно должно созвать Конституционное Собрание - особый орган, наделенный правом решить, нужны эти изменения или нет. Если Конституционное Собрание решит, что изменения нужны, то оно разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Вопросы изменения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть решены законами РФ о поправках к Конституции, поскольку положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для изменения глав 1, 2 и 9 Конституция предусматривает внесение предложений о пересмотре положений Конституции. Причем ряд важных вопросов внесения таких предложений сегодня не урегулирован.

Во-первых, не предусмотрено, в какой орган должны вноситься предложения о пересмотре положений Конституции. Во-вторых, Конституция не определила, какое наименование и какую правовую форму должен иметь документ, содержащий предложение о пересмотре положений Конституции. В-третьих, существует некоторое несоответствие между положениями ст. 134 и ч. 2 ст. 135 Конституции.

Буквальное прочтение ч. 2 статьи 135 Конституции, установившей, что Конституционное Собрание созывается в случае поддержки предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, позволяет прийти к выводу о том, что рассмотрению палатами Федерального Собрания подлежит предложение о пересмотре совокупности положений, содержащихся и в главе 1, и в главе 2, и в главе 9 Конституции. Вместе с тем формулировка статьи 134 Конституции предполагает возможность внесения предложений, в том числе о пересмотре отдельных положений (отдельного положения) из глав 1, 2 или 9 Конституции Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации; Проспект - Москва, 2015. С. 94.

Практика применения положений статей 134 и 135 Конституции не содержит примеров оконченного рассмотрения предложений о пересмотре положений Конституции палатами Федерального Собрания. Однако такие предложения вносились. Так, в 1995 г. группа депутатов Совета Федерации внесла в Государственную Думу предложение "О пересмотре положений статьи 43 главы 2 Конституции". Государственной Думой это предложение рассмотрено не было.

Часть 2 статьи 135 Конституции определяет, что если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. №2-П (пункт 2 резолютивной части) объясняет, что в тех случаях, когда Конституция требует для принятия решения определенного большинства от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, требуемое большинство голосов должно быть набрано в каждой из палат Федерального Собрания, причем оно определяется от численности каждой палаты, установленной в ч. 2 и ч. 3 статьи 95 Конституции Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации".

Конституция установила, что созыв Конституционного Собрания производится в соответствии с федеральным конституционным законом. Очевидно, что за принятие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании будут выступать лишь те депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, которые поддерживают или хотя бы допускают идею пересмотра "неизменяемой" части Конституции.

Естественно, те, кто не желает пересмотра "неизменяемых" положений Конституции, будут блокировать принятие этого закона: отсутствие закона о Конституционном Собрании гарантирует неизменность Конституции Усанов В. Е. Конституционное право Российской Федерации; ЭЛИТ - Москва, 2015. С. 155.

Таким образом, созыв Конституционного Собрания в первый раз фактически возможен лишь в том случае, если прежде за пересмотр "неизменяемой" части Конституции выступят не три пятых, а квалифицированное большинство парламентариев, предусмотренное в ч. 2 ст. 108 Конституции для одобрения федерального конституционного закона. То есть сама идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции сначала должна быть поддержана, как минимум, большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти от общего числа членов Совета Федерации. Ибо парламентариям, выступающим за пересмотр Конституции (но не за конкретное предложение о пересмотре), сначала придется провести через парламент России федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, а для этого недостаточно большинства в три пятых.

Принятие названного закона - это необходимое, но не достаточное условие для созыва Конституционного Собрания. После принятия закона Собрание будет созвано, если будет поддержано уже конкретное предложение о пересмотре определенных положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Для этого уже будет достаточно большинства в три пятых голосов в каждой из палат Федерального Собрания.

Часть 3 ст. 135 Конституции определила компетенцию и основы деятельности Конституционного Собрания, наделив его учредительными полномочиями. В случае своего созыва Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей Авакьян С. А. Конституционное право России. Практикум; Городец - Москва, 2015. С. 236. Вместе с тем, действующей Конституцией не определено, каким образом должно формироваться Конституционное Собрание, сколь долго может продолжаться его работа над проектом Конституции, как должны строиться взаимоотношения Конституционного Собрания с органами государственной власти, каким должен быть статус члена Конституционного Собрания, как должна проходить разработка проекта новой Конституции. Ответы на эти и другие вопросы может дать только федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, которого на данный момент не существует.

Порядок вынесения проекта Конституции па всенародное голосование частично регламентирован Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". Часть 1 статьи 3 этого Закона устанавливает, что на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции России, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. В соответствии с ч. 2 статьи 11 названного Закона решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции России направляется Президенту РФ, назначающему референдум, а также для сведения в палаты Федерального Собрания РФ Бредихин А.Л. Федеративная система Российской Федерации: Учебник. - Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2015. С. 66.

Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конституции Российской Федерации, имеющих наибольшее значение для установления конституционного строя и защиты прав и свобод граждан.

2.3 Порядок внесения поправок к 3-8 главам

Определяя общий порядок принятия поправок к гл. 3-8 Конституции, статья 136 Конституции РФ не содержит прямого указания на правовую форму и наименование акта, содержащего конституционную поправку. Неопределенность в этом вопросе была разрешена Конституционным Судом в Постановлении от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ".

Как установлено в ст. 136, поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Порядок принятия федерального конституционного закона установлен в ч. 2 ст. 108 Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После чего принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

Вместе с тем процедура принятия поправок к гл. 3-8 Конституции существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона.

Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104.

Во-вторых, согласно ст. 136 для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы Смоленский М. Б. Конституционное право России. 100 экзаменационных ответов; ИКЦ "МарТ", Издательский центр "МарТ" - Москва, 2015. С. 112.

Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции на процедуру принятия поправок. В то же время поправки к Конституции не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, так как ч. 1 ст. 108 прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией.

Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции и не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции предусматривает специальное регулирование по вопросу о поправках, дополняющее установленные ч. 1 ст. 76 Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения РФ.

Таким образом, положения статьи 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

Как постановил Конституционный Суд, законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

В соответствии с этим указанием был принят Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", который устанавливает порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к гл. 3-8 Конституции.

Согласно его ст. 2 поправки к гл. 3-8 Конституции принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции. Под поправкой к Конституции понимается любое изменение текста гл. 3-8 Конституции, а именно: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции.

Одним законом РФ о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста, при этом закон о поправке к Конституции должен иметь наименование, отражающее суть данной поправки Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" . Поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции предварительно рассматривает комитет Государственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, который затем вносит предложение о принятии к рассмотрению Думой проекта закона РФ о поправке к Конституции либо его отклонении. Государственная Дума рассматривает проект закона о поправке к Конституции в трех чтениях. Законопроект считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке к Конституции подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации обязан в срок не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции опубликовать его для всеобщего сведения и направить текст принятого закона для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.

Процедура рассмотрения закона субъектами Федерации не может длиться более одного года. При этом Совет Федерации ведет учет данных о ходе рассмотрения закона в субъектах РФ, а также официально устанавливает и оформляет результаты рассмотрения. Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем 2/3 субъектов РФ закон о поправке к Конституции в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования. Президент не имеет права отклонить одобренный необходимым числом законодательных органов субъектов Федерации закон о поправке к Конституции, и обязан в установленном порядке подписать и обнародовать этот акт в срок не позднее 14 дней со дня его получения Некрасов С. И. Конституционное право Российской Федерации. Краткий курс лекций; Юрайт - Москва, 2015. С. 77.

Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции Президентом, который в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование текста Конституции с внесенными в нее поправками. В случае если закон о поправке к Конституции не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем 2/3 субъектов РФ, повторное внесение предложения о данной поправке допускается не ранее чем через год.

В порядке, установленном Конституцией и федеральным законодательством в 2008 г. впервые за пятнадцатилетний срок действия Конституции принято два закона о поправках к Конституции РФ, один из которых устанавливает шестилетний срок полномочий Президента РФ, а также срок избрания Государственной Думы на пять лет, второй - дополняет контрольные полномочия Государственной Думы в отношении Правительства РФ.

2.4 Порядок внесения изменений в ст.65 (ст.137) Конституции РФ

Особый порядок внесения изменений в ст.65 Конституции определен статьей 137 Конституции. В соответствии с ч. 2 ст. 137, в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст.65 Конституции. Поскольку Конституцией не было определено, в компетенцию какого органа входит решение вопроса о включении в ст.65 Конституции нового наименования субъекта РФ, Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании этой конституционной нормы.

В соответствии с п. "а" ст.71 Конституции изменение Конституции относится к ведению Российской Федерации, а согласно ч.2 ст.76 по таким вопросам принимаются федеральные законы. Казалось, что в этой ситуации можно было ожидать, что Конституционный Суд последует прецеденту, установленному Постановлением по делу о толковании ст. 136 Конституции от 31 октября 1995 г. №12-11 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ".

Тогда Конституционный Суд указал на необходимость принятия соответствующего федерального закона. Но в данном случае Конституционный Суд установил процедуру включения нового наименования в статью 65 Конституции, руководствуясь иными соображениями.

В Постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции №15-11 Конституционный Суд установил, что изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа включаются в текст ст.65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке. Этим же Постановлением было установлено, что в спорных случаях Президент использует полномочия, предусмотренные в ч.1 ст.85 Конституции (согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, а при необходимости передача разрешения спора на рассмотрение соответствующего суда).

Вместе с тем, Конституционный Суд отметил, что его решение не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч.2 ст. 137 Конституции федеральным законом.

Свое решение Конституционный Суд мотивировал тем, что:

- ст.71 и ст.72 Конституции не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Федерации и ее субъектов, следовательно, в силу ст.73 Конституции решение вопроса об изменении наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ, а такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в ст.65 Конституции;

- для включения в Конституцию лишь нового наименования субъекта РФ принятие федерального конституционного закона не требуется;

- не является необходимой в данном случае и процедура, предусмотренная ст. 136 Конституции, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г., завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона Волкова В. В., Хахалева Е. В., Петрушкина А. В. Основы судебно-конституционного права. Термины, понятия, определения; Юнити-Дана, Закон и право - Москва, 2015. С. 88.

В рассматриваемом Постановлении Конституционный Суд также установил, что не является изменением наименования субъекта Российской Федерации в смысле ч.2 ст. 137 Конституции и, следовательно, не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.

Таким образом. Конституционный Суд предостерег от возможных попыток произвести какое-либо изменение статуса субъекта РФ или повлиять на различные виды правоотношений посредством внесения нового наименования субъекта РФ в ст.65 Конституции.

Названное Постановление Конституционного Суда содержит ряд положений, несомненно влияющих на установление процедуры принятия и вступления в силу конституционных поправок. Так, абз.1 п.5 мотивировочной части данного акта устанавливает, что поскольку Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции, то из этого вытекает и его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст поправок и изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст.ст. 136 и 137 Конституции.

В этом же Постановлении Конституционный Суд подтвердил (абз.2 п.5 мотивировочной части), что Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений, а обязан обнародовать их, как и в случаях, предусмотренных статьями 107 (ч.З) и 108 (ч.2) Конституции, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию Прудников А.С. Конституционное право России: учебник для вузов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2013. С. 368.

В соответствии с ч.1 ст. 137 Конституции изменения в ст.65 Конституции могут быть внесены также и на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ.

Данное конституционное положение до настоящего времени не применялось. Но поскольку порядок принятия федеральных конституционных законов отработан, процедурных проблем на пути принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации не должно возникнуть. Представляется логичным внесение названных в ч.1 ст. 137 Конституции изменений в ст.65 Конституции указом Президента РФ, изданным на основании соответствующего федерального конституционного закона Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 // Российская газета. 12 декабря. 1993.. Вместе с тем, непосредственно в федеральный конституционный закон могут быть включены положения, предусматривающие внесение таких изменений без издания указа Президента.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Конституция РФ - акт долговременного действия, её важнейшим свойством является стабильность. Гарантией стабильности выступает особый порядок её принятия и пересмотра.

Однако, это не означает, что конституция России вовсе не нуждается ни в каких изменениях. Разработка Конституции происходила в условиях жесточайшего политического противостояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей. В новой политической ситуации и на базе принятой Конституции ее дальнейшее совершенствование - оправданный и правомерный процесс. Но при этом важно действовать без спешки, не поддаваться сиюминутной политической конъюнктуре, учитывать тот практический опыт, который будет накапливаться при реализации положений Конституции по мере развития общества.

Глава 3. Проблемы процесса конституциооных поправок и пересмотра конституции рф и возможные пути их решения

Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Управлять государством и обществом можно только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней. Однозначно, что обновление и соблюдение конституции (ее реализация в широком смысле) - это две стороны единого конституционного процесса. Но настаивая на первом, не надо забывать, что реконструкция Конституции РФ (частичная или полная) требует больших инвестиций, она сломает правовую систему, выстроенную достаточно последовательно на ее фундаменте. Может быть, никто даже не может представить, каких (даже сугубо материальных) затрат это потребует.

Можно пойти по пути Конституции РСФСР 1978 г., бесконечно внося поправки в Основной закон, но так рушится авторитет права. Авторитет Конституции 1993 г. иной, им уже нельзя пренебрегать и с точки зрения обыденного сознания, в свете возможностей защиты конституционных прав в суде. Отказ даже от некоторых конституционных положений может быть понят как отказ от тех конституционных ценностей, которые составляют основу демократических реформ в России. И это может нанести вред, дезориентируя субъектов права, в первую очередь граждан, разрушить тот тонкий пласт конституционного правосознания, который едва сформировался и еще много лет будет уступать идеям и взглядам, определявшим их поведение в советский период Богданова Н. А. Конституционное право. Общая часть. Программа, тезисы лекций и задания к семинарским занятиям. Учебно-методическое пособие; Зерцало-М - Москва, 2015. С. 76.

При этом речь не идет о превращении Конституции 1993 г. в некий юридический фетиш. Конечно, новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов. Но изменение Конституции не должно стать самоцелью. Она принимается для того, чтобы установить соответствующие социальные, экономические и политические реалии, чтобы воплотиться в нормальных государственно-правовых институтах. Об этом приходится писать, так как в развернувшейся предвыборной борьбе уже слышатся призывы к изменению Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, в настоящее время в российском обществе еще не сложились условия для принятия новой Конституции или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

Внесение принципиальных изменений в Конституцию Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции - возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой Шахрай С. М., Клишас А. А. Конституционное право Российской Федерации; Олма Медиа Групп - Москва, 2015. С. 255.

Один из таких каналов оживления ее потенциала, перевода ее положений в конкретное поведение участников конституционного процесса - толкование Конституции. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать прежде всего как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику.

При использовании толкования Конституции как фактора повышения ее жизнеспособности не должна идти речь о создании новой Конституции; толкование должно проводиться в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий жизни общества. Это не замена Конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений.

Другим инструментом развития конституционных норм служит законодательство. Зачастую на это указывает сама Конституция. Но это не означает, что другие положения Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации. Замечено, что лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.

Признавая необходимость следования в этом направлении - продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений Конституции, - необходимо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие - в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию.

Многие ученые и практики в свете развития Конституции видят выход из сложившейся в законодательстве ситуации в укрупнении законодательного массива Российской Федерации. При всей необходимости проведения данной работы следует помнить, что систематизация поможет устранить последствия бессистемного законотворчества, но не его причины. Требует изменения сам подход к законодательствованию. Оно не должно происходить стихийно. Законодательство должно отражать общественные потребности. Преодолению некоторой хаотичности развития российского законодательства и обеспечению его большей планомерности и эффективности в немалой степени должна способствовать современная научная концепция законодательства, которую разрабатывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Концепция представляет анализ современного состояния законодательства в целом и его отраслей и факторов, влияющих на законотворчество и действие законов Сергеев С. Г. Конституционное право России; Дашков и Ко - Москва, 2016. С. 312.

Конституция РФ во многом расширила возможности субъектов Федерации, в том числе и в законодательной сфере. Продолжающаяся реформа в сфере федеративных отношений в итоге должна привести к упорядочиванию не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации, очертить его контуры, выявить тенденции его развития и, несомненно, повлиять на его содержание. Скорее всего, следует ожидать снижения активности законотворчества субъектов Федерации, прекращения практики дублирования федерального законодательства на региональном уровне.

В российском обществе периодически возникает дискуссия о конституционной реформе. Хотя споры о конституционной реформе ведутся уже столько лет, сколько существует Конституция, целостной концепции конституционной реформы или нового проекта Конституции пока российскому народу не предложено. Но лишь на этой основе возможно объединение сколько-нибудь значимых сил российского общества для перехода к новому этапу конституционной реформы и демократизации общественных отношений.

На наш взгляд, Россия нуждается в новой Конституции по следующим основаниям. Во-первых, ни одна цивилизованная страна в мире не имеет конституции со столь низкой степенью легитимности. Как известно, одной из целей конституционно-правового процесса, как и целью политического процесса вообще, является достижение согласия, политического единства общества по ключевым вопросам государственного строительства.

В настоящее время в центре общественной дискуссии стоят два разных варианта созыва Конституционного Собрания - всеобщие выборы его участников гражданами после того, как предложение о пересмотре глав 1, 2, 9 Конституции будет поддержано квалифицированным большинством в обеих палатах, и собственно формирование Конституционного Собрания на основе должностного представительства органов государственной власти.

Так, Е. А. Лукьянова придерживается той точки зрения, что наиболее демократичным и работоспособным является первый вариант - когда все участники Конституционного Собрания делегированы российским народом Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 15. - С. 4 - 9.. Во втором варианте участники Конституционного Собрания являются заинтересованными лицами и, скорее всего, не будут склонны к ограничению государственной власти, установлению механизмов ее ответственности перед российским народом. Вариант формирования Конституционного Собрания на основе должностного представительства органов государственной власти отражает преимущественно взгляды привилегированных слоев на конституционную реформу, заботящихся о сохранении всевластия государственной бюрократии и олигархов.

Представляется, что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" должен содержать несколько основополагающих принципов:

1. Участники Конституционного Собрания, без каких-либо исключений, должны избираться российским народом.

2. Лица, занимающие должности в органах государственной власти и местного самоуправления, не вправе участвовать в работе Конституционного Собрания.

3. Конституционное Собрание в течение шести месяцев разрабатывает новый проект Конституции, поскольку действующая Конституция была разработана под диктовку правящей группы и в интересах олигархического меньшинства, с нарушением требований действовавшего законодательства и меньшинством граждан, что в демократическом правовом государстве неприемлемо.

4. В проект Конституции включаются только те положения, которые получили поддержку не менее двух третей участников Конституционного Собрания.

5. Разработанный проект Конституции выносится на референдум, который проводится не ранее чем через три месяца после официального опубликования и считается принятым, если он получил поддержку более половины россиян, внесенных в списки участников референдума.

6. Каждый участник референдума не позднее чем за месяц до официального голосования получает проект Конституции.

На взгляд автора, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" должен быть разработан и принят в первоочередном порядке, независимо от того, будут или не будут в обозримый период вноситься поправки в Конституцию Российской Федерации. Ведь речь идет о Законе постоянного действия, и его никак не следует привязывать к конкретным, сложившимся сегодня обстоятельствам. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" призван заполнить правовой вакуум, создать недостающее звено в механизме российской государственности. Вполне очевидно, что необходимость внести изменения в отдельные положения Конституции может возникнуть в любое время.

Однако согласно ч. 2 ст. 135 Конституции Российской Федерации поправки в главы первую, вторую и девятую Конституции не могут быть внесены, пока не принят федеральный конституционный закон, регламентирующий порядок формирования и деятельности Конституционного Собрания.

Заключение

На основании выше изложенного можно сказать следующее:

1. Конституция 1993 г. принималась в условиях глубоких формационных преобразований во всех сферах жизни общества, и в этом смысле она выступала не своеобразным итогом экономического, социального, политического, духовного и юридического развития общества, а была моделью настоящего и будущего. В связи с этим перед авторами проекта Конституции стояли две разновекторные задачи: с одной стороны, предусмотреть возможность уточнения этой модели с учетом опыта и быстро меняющихся реалий социального и юридического развития, с другой - гарантировать стабильность конституционного строя России и составляющих его институтов. формационный конституционный поправка россия

2. Согласно статье 134 Конституции Российской Федерации, субъектами права на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут быть:

- Президент Российской Федерации;

- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

- Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

...