Размещено на http://www.allbest.ru/

Кубанский государственный аграрный университе

Краснодар

Статья посвящена изучению процесса предоставления жилья для беженцев и вынужденных переселенцев, а также членам их семей. Порядок предоставления жилья для беженцев и вынужденных переселенцев - важный процесс, являющимся одним из основных этапов современной миграционной политики Российской Федерации. В статье подвергаются анализу нормы Жилищного кодекса, ряда федеральных законов, определяющих критерии придания гражданину статуса беженца или вынужденного переселенца, порядок и условия предоставления жилых помещений данным категориям граждан. На базе проведенных исследований предлагается внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, в частности, расширить и дополнить понятие "жилое помещение", рассмотреть вопрос о целесообразности объединения общих положения о порядке предоставления жилья для вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами. Включение в действующее законодательство таких положений позволит защищать права беженцев и вынужденных переселенцев. Также, в статье обосновывается необходимость комплексно внесения дополнений в понятие "специализированный жилищный фонд". Авторы полагают целесообразным уточнить, какие другие, различные по статусу жилые помещения могут предоставляться для беженцев и вынужденных переселенцев, а также членов их семей. Предполагаемые изменения жилищного законодательства позволят упростить и урегулировать механизм реализации жилищно-правовых норм в правоотношениях по обеспечению жильем беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей

Ключевые слова: БЕЖЕНЕЦ, ВЫНУЖЕННЫЙ ПЕРЕСЕЛЕНЕЦ, МИГРАЦИЯ, СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД, МЕСТО ЖИТЕЛЬСТВА

В настоящее время актуальным является правовой аспект государственного регулирования отношений, касающихся порядка предоставления жилых помещений беженцам или вынужденным переселенцам.

В связи с тем, что за 2014 - 2015 годы значительное количество миграционных потоков прошло через государственную границу Российской Федерации (далее - РФ), глубокому анализу следует подвергать законодательство, регулирующее отношение в этой области.

Причинами миграции из одного государства в другое могут выступать неблагоприятная экономическая обстановка, массовая безработица, экологические катастрофы, гражданские войны и другие обстоятельства.

Так, по данным пограничной службы, с января по март 2014 года в РФ приехало примерно 700 тысяч граждан Украины. За предоставлением убежища (возможностью иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории РФ) обратилось 143 тысячи украинских граждан 1. В начале 2015 года по официальным статистическим данным Федеральной Миграционной службы (далее - ФМС РФ) в РФ прибыло 11785 вынужденных переселенцев 2.

Преимуществом переселения мигрантов на постоянное или временное место жительство в РФ является увеличение численности населения нашей страны и поступательное развитие российской экономики 3.

Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства наделяет их рядом прав, в частности, правом пользования жилым помещением из жилищного фонда для временного поселения беженцев или вынужденных переселенцев.

В целях реализации права пользования жилым помещением из специализированного жилищного фонда РФ иностранным гражданином, лицом без гражданства, а также гражданином РФ получение правого статуса "беженец" или "вынужденный переселенец" является одним из оснований вселения в указанный жилищный фонд.

Правовое регулирование отношений, связанных с нахождением отмеченных выше граждан на территории РФ, осуществляется на федеральном уровне посредством действующих федеральных законов, которые должны применяться в соответствии с возникшими основаниями.

Так, согласно ст.1 Федерального закона РФ от 19.02.1993 № 4528-1 "О беженцах" (далее Федеральный Закон от 19.02.1993 № 4528-1) под беженцами понимается лицо, которое не является гражданином РФ и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие указанных опасений 4.

Правовой статус вынужденного переселенца закреплен в ст.1 Федерального закона РФ от 19.02.1993 №4530-1 "О вынужденных переселенцах" (далее - Федеральный закон от 19.02.1993 № 4530-1). Данный Федеральный закон дает понятие "вынужденный переселенец" для отдельных категорий граждан, что позволяет выделить следующие характеристики для признания лиц беженцами и вынужденными переселенцами.

Во-первых, вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию РФ.

Во-вторых, вынужденным переселенцем также признается гражданин, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта России и прибывший на территорию другого субъекта РФ вследствие совершенного в отношении него и членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка 5.

В-третьих, вынужденным переселенцем признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории РФ 5.

По официальным статистическим данным ФМС РФ за 2014 год, из числа лиц, обратившимся в РФ за предоставлением им правового статуса "беженец" и "вынужденный переселенец", в большинстве случаев этот статус был предоставлен гражданам Украины 6.

Многие граждане Украины попадают под правовой статус "вынужденного переселенца" на том основании, что законодатель признает в силу п.4 ст.1 Федерального закона от 19.02.1993 №4530-1 вынужденными переселенцами граждан бывшего Союза Советских Социалистических Республик, постоянно проживающих на территории данной республики, получивших статус беженца в РФ и утративших этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ 5.

После приобретения иностранными гражданами, лицами без гражданства, гражданами РФ правового статуса "беженец" или "вынужденный переселенец" у них возникает право пользования жилым помещением из фонда жилья для временного проживания лиц, признанных беженцами и фонда жилья для временного проживания вынужденных переселенцев.

По мнению Л.В. Масленниковой одной из важнейших задач государства является реализация права граждан на жилище, установленное законом 7. Для обеспечения жилыми помещениями вышеуказанных категорий граждан необходимо обратиться к понятию "специализированного жилищного фонда". Кроме того, в подп.2 п.3 ст. 19 Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 № 118-ФЗ (далее - ЖК РФ), под специализированным жилищным фондом понимается совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности РФ, субъектам РФ и муниципальным образованиям, предназначенные для проживания отдельных категорий граждан 10. Поэтому предоставление жилых помещений для беженцев и вынужденных переселенцев только укрепляет значимость РФ как государства.

Фондом жилья для временного проживания лиц, признанных беженцами и вынужденными переселенцами и членов их семей, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 09.04.2001 № 275 "О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами" (далее - Постановление Правительства РФ от 09.04.2001 № 275), Постановлением Правительства РФ от 8.11.2000 № 845 "Об утверждении положения о жилищном устройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации" (далее - Постановлением Правительства РФ от 8.11.2000 № 845), признаётся совокупность жилых помещений - жилые дома, общежития, квартиры и другие жилые помещения, предназначенные для временного проживания данной категории граждан 8, 9.

Представляется, что законодатель акцентирует наше внимание на том, что имеются и другие жилые помещения, однако не дает четких пояснений о том, какие другие жилые помещения предоставляются для проживания беженцев и вынужденных переселенцев.

С целью уточнения того, какие другие жилые помещения предоставляются для временного проживания беженцев и вынужденных переселенцев, считаем необходимым первоначально уточнить понятие "жилое помещение".

В юридической литературе наблюдается плюрализм мнений относительно понятия "жилое помещение".

Одни авторы считают, что к жилому помещению, помимо здания, также следует отнести вещи, связанные с этим помещением, а также имущественные права 11.

предоставление жилье беженец переселенец

Другие авторы в понятие жилых помещений включают характеристики, которые частично отражены в статье 16 ЖК РФ 12, 13:

а) жилой дом для индивидуального пользования (для одной семьи), то есть в целом дом с обязательным набором жилых комнат и других помещений;

б) часть жилого дома, состоящую из одной или нескольких жилых комнат и мест вспомогательного использования;

в) отдельная квартира в многоквартирном жилом доме, то есть вся квартира, состоящая из жилых комнат и подсобных помещений (мест вспомогательного использования)

г) часть квартиры - комнаты, в коммунальной квартире.

Например, Великомыслов Ю.А. полагает, что к жилым помещениям также следует относить щитовой сборной - разборной дом 14.

В соответствии со ст.15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства 10. Кроме того, из ст.673 Гражданского кодекса РФ от 26.01.1996 №14-ФЗ (далее - ГК РФ) возможно, выводным способом, на наш взгляд, дать понятие жилого помещения (как объекта гражданского договора): "объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, а именно квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома" 14.

Ранее, (не действующий в настоящее время) Закон от 24.12.1992 № 4218-1"Об основах федеральной жилищной политики" также к жилым помещениям относил гостиницы-приюты, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания 15. Действующее законодательство не относит указанные выше помещения к числу жилых. По нашему мнению, исключение их жилых помещений таких помещений не оправданно, так как, например, гостиницы, как объекты жилищных прав, не отвечают всему объему характеристик жилого помещения, а приюты, интернаты и тому подобные дома следовало бы признавать жилыми помещениями аналогично тому, как мы признаем жилыми общежития.

Таким образом, при анализе действующих правовых актов, мы может обнаружить в законодательстве наличие, помимо перечисленных в ст.16 ЖК РФ видов жилых помещений, "другие" жилые помещения, которые можно признать пригодными для проживания, а следовательно, придать им статус жилых помещений со всеми последствиями для их использования, которые отражены и в Конституции РФ 16 и в ГК РФ, то есть для проживания.

С целью систематизации правовых норм, регулирующих предоставление жилья для последующих категорий граждан, целесообразно дополнить п.1 ст.16 ЖК РФ нормой, которая в частности, относила бы приюты, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов жилые индивидуально-определенные, изолированные жилые помещения в любых строениях, пригодных для постоянного или преимущественного проживания граждан и членов их семей, к жилым помещениям.

Нуждаются в уточнении и дополнении также положения ст.97 ЖК РФ, касающиеся назначения жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, которые необходимо отразить следующим образом: статью 16 дополнить пунктом 2.1: "к жилым помещениям также относятся: приюты, дома интернаты для инвалидов, ветеранов и иные жилые индивидуально-определенные, изолированные жилые помещения в любых строениях, пригодных для постоянного или преимущественного проживания граждан и членов их семей".

Статью 97 ЖК РФ "назначение жилых помещений фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами": предлагается изложить в следующей редакции: "жилыми помещениями в фонде для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами являются индивидуально-определенные, изолированные жилые помещения, пригодные для проживания и, предоставляемые вынужденным переселенцам и членам их семей из государственного и муниципального жилищного фонда".

Такие меры позволят лицам, признанными беженцами, и вынужденными переселенцами предоставлять помимо домов, общежитий и квартир, любые индивидуально-определенные, изолированные, пригодные для проживания помещения из государственного и муниципального жилищного фонда, при обязательном условии расширения понятия "жилищного фонда" для беженцев и временных переселенцев в предлагаемой авторами редакции: "фонд жилья для временного поселения беженцев и вынужденных переселенцев признается совокупность жилых помещений (включая жилые дома, квартиры, общежития, приюты, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие индивидуально-определенные, изолированные жилые помещения в любых строениях), предназначенных для временного проживания на территории РФ беженцев и вынужденных переселенцев, членов их семей и предоставляемые данной категории граждан из государственного или муниципального жилищного фонда в течение срока признания их беженцами и вынужденными переселенцами".

На практике, на территории Российской Федерации были приняты специальные меры, позволяющие обеспечить интересы беженцев и вынужденных переселенцев.

Так, для временного размещения граждан, прибывших с территории Украины, был создан ряд специализированных центров для их временного размещения, оказания медицинской и социальной помощи в Псковской, Тульской, Новгородской, Липецкой, Саратовской, Астраханской области, Краснодарском, Ставропольском крае и ряде других субъектов 17.

В Тульской области были созданы центры временного размещения граждан, прибывших из юго-восточных регионов Украины на территорию Тульской области. Данным лицам предоставлялись жилые помещения в общежитиях, интернатах с временным и бессрочным периодом проживания 18.

К середине 2015 года уже существует 520 пунктов временного размещения в разных регионах России. По статистическим данным Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС РФ), в них находится 19661 человек 19.

Так как ЖК РФ не содержит норм, регулирующих точный порядок предоставления жилья для беженцев и вынужденных переселенце и отражает в ст.108 ЖК РФ лишь отсылочные нормы на Федеральные законы 10, то следует руководствоваться также тем порядком, который указан в таких нормативных правовых актах, как: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 4, Постановление Правительства РФ от 9.04.2001 №275 8 и Постановление Правительства РФ от 8.11.2000 № 845 9.

Данными нормативными правовыми актами также предусматривается порядок постановки на учет беженцев и вынужденных переселенцев, который в целом не противоречит порядку предоставления жилья беженцам и вынужденным переселенцам, исследованному ранее.

После приобретения лицом статуса "беженец" или "вынужденный переселенец" у него возникает право на получение во временное пользование жилого помещения из специализированного жилищного фонда.

Действующий порядок предоставления жилых помещений для беженцев и вынужденных переселенцев включает в себя:

подачу соответствующего заявления в комиссию по распределению жилья территориального органа Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ по распределению жилья (далее - комиссия), которое подлежит регистрации в книге регистрации заявлений лиц, признанных беженцами, или вынужденными переселенцами о принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях;

постановку таких граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях;

заключение договора социального найма жилого помещения из специализированного жилищного фонда жилья для временного поселения беженцев либо фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев.

Принятые Постановления Правительства РФ от 9.04.2001 № 275 и от 8.11.2000 № 845 имеют аналогичное правовое регулирование отношений по предоставлению жилых помещений беженцам и вынужденным переселенцам. Это наглядно проявляется в порядке подачи заявлений, перечне прилагающихся к нему документов, сроках рассмотрения заявлений, порядке постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях, а также в особенностях заключения договора социального найма жилого помещения и ряде других положений 8, 9.

Так, согласно указанным выше Постановлениям Правительства РФ от 9.04.2001 № 275 и от 8.11.2000 № 845, беженцы и вынужденные переселенцы, при условии, что ни один из членов его семьи не имеет жилого помещения на праве собственности или по договору социального найма, имеют право встать на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений из специализированного жилищного фонда.

Жилые помещения предоставляются в порядке очередности. Очередность определяется в соответствии с единым списком лиц, признанных беженцами, или вынужденными переселенцами на получение жилья из специализированного жилищного фонда и списком лиц, признанных беженцами, или вынужденными переселенцами, имеющими право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений.

После наступления очередности, в зависимости от даты поданного заявления, лицу предлагается заключение договора найма жилого помещения из фонда жилья для временного поселения беженцев либо фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев 8, 9.

В отличие от статуса беженца, статус вынужденного переселенца предоставляет лицу право самостоятельно определять место жительства, а также проживать у своих родственников, при их согласии и наличии достаточного размера общей площади жилого помещения.

Также вынужденные переселенцы могут быть обеспечены жилыми помещениями и для постоянного проживания. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8.11.2000 № 845 8 вынужденные переселенцы также вправе встать на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления по месту жительства или по месту их работы. Причем, вынужденные переселенцы имеют право одновременно находиться на учете по месту их жительства, так и на учете нуждающихся в жилье для временного поселения.

Стоит отметить, что самым существенным отличием правового статуса вынужденного переселенца от правового статуса беженца будет выступать то, что вынужденный переселенец - это гражданин РФ или иностранный гражданин, который покинул свое место жительства, но в пределах РФ, а беженец - всегда лицо, не обладающее российским гражданством.

Ввиду дублирования большинства правовых норм, в действующих постановлениях, указанных выше, считаем целесообразным принятие одного подзаконного нормативного акта, который бы регулировал отношения предоставления и использования фонда (фондов) для беженцев и вынужденных переселенцев. Такая систематизация исследуемых отношений позволит упростить нормативно-правовую базу в части предоставления жилья для вынужденных переселенцев и беженцев, сделать ее более понятной для граждан.

Критически следует отнестись к положениям ст. 19 ЖК РФ, в которой под специализированным жилищным фондом понимается "совокупность предназначенных для отдельной категории граждан жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда" 10, так как данное понятие не раскрывает признаков специализированного жилищного фонда, предназначенного для беженцев и вынужденных переселенцев, рассмотренных нами выше.

Поэтому, на наш взгляд, прослеживается необходимость внести изменения в ст. 19 ЖК РФ и уточнить понятие специализированного жилищного фонда следующим образом: "специализированный жилищный фонд - совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предоставляемых для определенных категорий граждан, установленных настоящим законом и иными нормативными правовыми актами, как правило, для временного проживания лиц и членов их семьи, не имеющих пригодных для проживания жилых помещений в данном населенном пункте".

Все предложенные изменения и дополнения законодательства позволят упростить и урегулировать подробно механизм реализации норм, касающихся порядка предоставления жилья беженцам и вынужденным переселенцам и позволит обеспечить единообразие их толкования.

Список литературы

1. Официальные статистические данные - Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 3 месяца 2014 года // http: www.fms.gov.ru/about/statistucs/data/detalis/90901/

2. Статистические сведения по Миграционной ситуации в Российской Федерации за 1 месяц 2015 года // Официальный сайт ФМС РФ // Режим доступа: http://www.fms.gov.ru/opendata/7701549553-statsvedpomigrsituacvrf

3. Кобылинская С.В., Усенко А.С. Современная миграционная политика России. Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2014. № 103. С.1037-1052.

4. О беженцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1. // Российская газета. 1993. № 126.3 июня.

5. О вынужденных переселенцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4530-1 // СЗ РФ. 1993. №52. Ст.5110.

6. Официальные статистические данные Сведения по миграционной ситуации в Российской Федерации за 12 месяцев 2014года // http: www.fms.gov.ru/about/statistucs/data/detalis/90901/

7. Масленникова Л.В. к. ю. н., Ковальчук Е.Н. К вопросу о признании граждан утратившими право пользования жилыми помещениями, занимаемыми по договору социального найма Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского государственного аграрного университета. 2015. № 107 (03). С.1334-1351.

8. О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использования: Постановление Правительства от 09.04.2009 №275 // СЗ РФ. 2009. №16. Ст.1604.

9. Об утверждении положения о жилищном устройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 8.11.2000 № 845 // СЗ РФ. 2000. № 46. Ст.4562.

10. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2004 № 118-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст.14.

11. Крашенников П.В. Жилые помещения // Жилищное право. 2005. С.25.

12. Титов А.А. Комментарий к Жилищному кодексу РФ (новый постатейный) // М., 2005. С.138.

13. Лескова Ю.Г., Давлетова А.Р. К вопросу о пределах заключения непоименованного договора. Власть Закона. 2014. № 2 (18) . С.34-43.

14. Великомыслов Ю.Я. Гражданско-правовой режим недвижимости. Ипотека недвижимого имущества. Жилые помещения, как объекты сделок // Гражданское право. 2005. С.184.

15. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 №14-ФЗ // СЗ РФ. 1996 №5. Ст.410.

16. Об основах федеральной жилищной политики: Федеральной закон от 24.12.1992 №4218-1 // Российская газета. 1992. №15.23 января. (утратил силу).

17. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст.851.

18. Официальный сайт ФМС России // центры временного размещения http://www.fms.gov.ru/about/organizations/pereselenci

19. Об организации пунктов временного размещения граждан, прибывших с территории Украины: О внесении изменения в постановление Правительства Тульской области от 27.06.2014 №307 // Российская газета. 2014.18 июля.

20. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий: 30 тысяч украинцев находятся в пунктах временного размещения в РФ // Российская газета от 2.03.2015 // Режим доступа: http://www.rg.ru/2015/03/02/bezhency-anons.html/

Размещено на Allbest.ru