Состояние, проблемы и пути повышения эффективности размещения государственного заказа (на примере Орловской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

состояние, проблемы и пути повышения эффективности размещения государственного заказа (на примере орловской области)

Колосов Александр Иванович

Департамент экономики Орловской области

Орел, Россия

kolosov@adm.orel.ru

Митина Ольга Николаевна

Департамент экономики Орловской области

Орел, Россия

mitina@adm.orel.ru

Статья посвящена проблеме организации и размещения государственных закупок в Орловской области. Рассмотрена практика размещения областного государственного заказа в 2011 году на основе анализа способов размещения государственного заказа. Дана характеристика эффективности размещения заказов различных групп продукции. Определены некоторые проблемы размещения государственного заказа и пути повышения эффективности государственных закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, способы размещения государственного заказа, эффективность государственных закупок

СONDITION, THE PROBLEMS AND THE WAYS OF INCREASE OF EFFICIENCY OF GOVERNMENT PROCUREMENTS (ON THE EXAMPLE ОRYOL REGION)

This article is devoted to the problem of organization and placement of government procurements in Oryol region. Analyzing the different methods of government procurements, the experience of Oryol region in 2011 is considered. The description of efficiency of government procurements of different kinds of goods is given. Some problems of government procurements and the ways of increase of efficiency of government procurements are defined.

Кеywords: government procurements, methods of government procurements, efficiency of government procurements.

государственный закупка заказ эффективность

Вопросы развития системы государственных закупок в последнее время приобрели особую актуальность. Проблемы размещения государственного заказа поднимались в Послании Президента РФ Федеральному Собранию и Бюджетном послании Президента РФ на 2012-2014 годы, на заседаниях Правительства Российской Федерации. Данные вопросы были в центре обсуждения на заседаниях Правительства Орловской области. Многие проблемы реализации закупочной деятельности были обозначены в поручениях Губернатора Орловской области А. П. Козлова.

В 2011 году в системе государственных закупок произошли серьезные (масштабные) изменения. В соответствии с изменениями федерального законодательства с начала текущего года единственным официальным источником для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также для размещения сведений о контрактах (их изменениях) является Общероссийский официальный сайт, приоритетным способом размещения заказов определен открытый аукцион в электронной форме. Значительные изменения в выборе способа размещения заказа произошли в связи с утверждением Министерством экономического развития РФ номенклатуры одноименных товаров, работ, услуг для нужд заказчиков.

Общий объем размещенного в 2011 году государственного заказа по области составил 5,3 млрд. рублей, что на 1,9 млрд. рублей больше чем в 2010 году, подавляющая часть которого размещена Департаментом экономики области как органом, уполномоченным на размещение государственного заказа.

За 2011 год Департаментом экономики проведено 2215 процедур торгов. Для сравнения, за 2010 год было проведено 840 процедур торгов. Таким образом, количество торгов по размещению заказов возросло почти в три раза.

Стоимость начальной (максимальной) цены контрактов, проведенных торгов составила 4 624 312,30 тыс. рублей. Стоимость контрактов, подлежащих к заключению по результатам торгов - 4 227 476,60 тыс. рублей.

Из всего количества проведенных процедур торгов 53,4 % признаны состоявшимися, т.к. в них приняло участие два и более участника размещения заказов, 46,6 % процедур признано несостоявшимися в виду наличия либо одной заявки, либо отсутствия (несоответствия требованиям) заявок.

Структура способов размещения заказа по результатам размещения государственного заказа Орловской области имеет следующий вид:

- торги - 4 600 млн. рублей;

- запрос котировок - 217 млн. рублей;

- закупки малого объема - 483 млн. рублей.

Рисунок 1 - Структура способов размещения заказов Орловской области

Таким образом, доля государственного заказа, размещенного на основе торгов, составила 86,7 процента, на основе запроса котировок - 4 процента. Несмотря на распространенное мнение о преобладании закупок малого объема, осуществляемых без проведения процедур размещения заказов, их удельный вес составил 9 процентов. Для сравнения в 2010 году удельный вес закупок малого объема составлял 43,5 процентов от размещенного государственного заказа Орловской области.

Структура номенклатуры продукции размещения государственного заказа в соответствии с проведенными торгами на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Орловской области имеет следующий вид:

- ремонт территориальных дорог - 645 841,10 тыс. рублей (14,2 % общего объема проведенных торгов);

- строительство (включая стройматериалы) - 779 915,20 (19 %);

- товары медицинского назначения и лекарственные средства - 643 184,50 (14,2 %);

- медицинская техника и оборудование - 1 070 548,80 (25,5 %);

- продукты питания - 77 200,70 (1,7 %);

- автотранспортные средства - 151 526,20 (3,5 %);

- услуги - 373 754,00 (8,9 %);

- иные группы продукции - 485 506,10 тыс. рублей (18,7 %).

Согласно действующего федерального законодательства одним из основных критериев эффективности существующей системы государственных закупок является обеспечение экономии бюджетных средств по результатам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

За 2011 год экономия бюджетных средств по результатам состоявшихся торгов размещения государственного заказа Орловской области составила 396 835,80 тыс. рублей или 8,5 процентов от его объема. По отдельным группам продукции экономия бюджетных средств имеет следующий вид:

Таблица 1 - Экономия бюджетных средств Орловской области

В соответствии с распоряжением Правительства Орловской области от 19 мая 2011г. № 209-р по результатам торгов вносились предложения по использованию экономии бюджетных ассигнований.

Одним из примеров использования экономии бюджетных средств, полученной в результате торгов, является ремонт территориальных дорог общего пользования. Полученная экономия бюджетных средств позволила направить их на новые объекты, в частности на реконструкцию автомобильных дорог: Братское - Нахлестово (Свердловский район), протяженностью 1,3 км и стоимостью 12 587,3 тыс. рублей и «Алексеевка-Федоровка» - Беловский (Малоархангельский и Покровский районы), протяженностью 2,3 км и стоимостью 23 699,4 тыс. рублей.

Размещение заказов на поставки продукции для государственных нужд Орловской области в целом проходит в плановом режиме в соответствии с федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами, регламентирующими закупочную деятельность.

Переход к электронной форме размещения заказов, по мнению инициаторов, должен был реализовать главное ее преимущество - обеспечить более объективные результаты, в отличие от «конвертного» аукциона, анонимность и прозрачность процедур размещения заказов, равное положение всех участников размещения заказов, обеспечение высокой степени конкуренции. В конечном итоге это должно было привести к повышению эффективности всей системы государственных закупок.

Однако, на практике многим теоретическим преимуществам электронных аукционов не суждено реализоваться в полной мере (возможно пока). Это находит подтверждение в невысоком уровне активности участников размещения заказов. Почти половина (46,6 %) объявленных процедур торгов по размещению государственного заказа Орловской области признано несостоявшимися в виду наличия либо одной заявки, либо отсутствия таковых.

Определенные проблемы размещения заказов способом аукциона в электронной форме связаны с нарушением регламентов аккредитации участников размещения заказов на электронных торговых площадках, требований нормативных правовых актов, регламентирующих закупочную деятельность.

Характерными нарушениями, за которые аукционные комиссии отклоняют участников размещения заказов являются:

- предоставление просроченных документов, подтверждающих полномочия руководителя;

- отсутствие допуска к выполнению определенных видов работ;

- несоответствие свидетельства о допуске к выполнению работ, выданного саморегулирующей организацией и объема финансирования объекта;

- непредставление сведений, указанных в заявке участника размещения заказа требованиям Технического задания документации об аукционе;

- несоответствие сведений, указанных в заявке участника размещения заказа требованиям Технического задания документации об аукционе.

Нарушения участниками размещения заказов требований нормативных правовых актов, регламентирующих закупочную деятельность, нередко приводит к тому, что срок ввода объекта или поставки продукции не по вине заказчика отодвигаются на определенное, а иногда и на неопределенное время. Наглядный пример - ремонт автомобильной дороги Парамоново - Нечаево - Б. Озерки (Корсаковского района). Открытый аукцион в электронной форме на определение победителя по ее ремонту в текущем году объявлялся четыре раза (первый раз - 25 января 2011 года). Победитель же определился только 1 августа 2011 года.

В первом случае аукцион признан несостоявшимся, т.к. единственный участник размещения заказа не был допущен к аукциону, поскольку на руководителя организации - единственного участника размещения заказа не было подтверждения полномочий генерального директора.

В другом случае победитель не был определен, т.к. у одного участника размещения заказа на дату подачи заявки был просрочен документ, подтверждающий полномочия руководителя, а у второго участника - не подтвержден статус субъекта малого предпринимательства (аукцион проводился среди субъектов малого предпринимательства).

Таким образом, процедура определения победителя на ремонт данной дороги растянулась на семь месяцев, а окончание ремонта сдвинулось с весны на осень.

Кроме того, с началом функционирования единого сайта для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд появился ряд проблем, с которым столкнулись как участники размещения заказа, так и заказчики. Для грамотного, эффективного размещения заказов нужны подготовленные кадры, способные создать организационные, информационные и методические ресурсы. К сожалению, далеко не все государственные заказчики области имеют подготовленные кадры, отвечающие предъявляемым требованиям.

Сложившая система государственных закупок, основанная на Федеральном законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» несомненно, является важным этапом развития всей системы государственных закупок. Данный закон принес много пользы, и, прежде всего, ввел сам институт госзакупок, фактически установил правила игры, регламентировал правоотношения в сфере ранее практически никак законодательно не регулировавшейся. Законом была сформирована единая система госзаказа, установлены объективные критерии выбора процедур торгов, четкие требования к заказчикам по порядку размещения заказа, единый перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять к исполнителям. К достоинствам закона следует отнести открытость процедур торгов, доступность информации о размещении заказов и заявок для всех желающих на едином общероссийском сайте.

Вместе с тем, государственные закупки, как один из современных эффективных экономических механизмов, хорошо зарекомендовавших себя в мире, и имеющий своей целью обеспечить объективность выбора лучших по цене и качеству товаров (услуг, работ), вызывает очень много нареканий. Методология и практика организации и проведения государственных закупок имеет много недостатков.

Сегодня Федеральный закон о государственных закупках, уже переживший не менее двадцати редакций с момента его принятия, -- едва ли не самый критикуемый нормативный акт последних лет, им недовольны и заказчики, и поставщики, и власть.

Основными проблемами существующей системы государственных закупок по мнению аналитиков и практиков являются следующие. Во-первых, она не обеспечивает эффективность всех этапов закупочной деятельности. Экономическая целесообразность, основанная на победе в конкурсе заявки с наименьшей ценой, весьма сомнительна. Экономия бюджетных средств не может рассматриваться в качестве единственного критерия эффективности. Во-вторых, сложившаяся система не решила порочную практику «откатов» и взяток. В-третьих, данная система недостаточно стимулирует внутреннее потребление и загрузку мощностей отечественных производителей. И наконец, в-четвёртых, с точки зрения процедур размещения заказов она чрезмерно зарегулирована.

Подтверждением сказанному являются результаты размещения заказов. По оценке главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной, экономия, на которую ориентировал Закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», часто была мнимой, конкуренция так и не получила своего развития - во всех процедурах количество участников чуть больше двух. Почти 60 процентов госзаказа в 2011 году составили закупки у единственного поставщика. 64 процента аукционов и 57 процентов конкурсов вообще не состоялось.

Итоговую оценку Закону вынесло руководство страны объявившее о декларативности целей заложенных в нем и необходимости внесения предложений по реформе системы государственных закупок.

Реакцией на это распоряжение стало появление сразу двух концепций. Федеральная антимонопольная служба подготовила большой пакет поправок к действующему закону, а Минэкономразвития разработало законопроект о кардинальной перестройке всей системы государственного заказа - "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг".

Отмечая множество проблем действующего законодательства, в то же время не следует все недостатки системы государственного заказа валить только на Федеральный закон. Дело в том, что закупочный процесс состоит как минимум из трех стадий: планирование, размещение и исполнение. Федеральный закон № 94 регулирует исключительно процедуру размещения заявки и определения победителей конкурсов и аукционов Он регламентирует формальную сторону процесса отбора поставщиков: содержание и сроки публикации извещения о закупке, сроки рассмотрения заявок, сроки опубликования протоколов и т.п. Но это лишь первый этаж в системе государственных закупок.

Между тем 94-ФЗ не затрагивает суть закупок государства - что и зачем закупается, никак не касается оценки результатов исполнения контракта. До сих пор не создана система планирования закупок. Практически отсутствует контроль за проведением торгов и их результатами. Недостаточно проработана процедура оценки качества предоставляемой продукции, нет системы установления цены.

Проблемы, связанные с первой и последней стадией, нужно решать не за счет процедур размещения, а путем совершенствования бюджетного процесса и механизмов обеспечения его исполнения.

В результате дискуссий вокруг ФЗ 94 с достаточной ясностью определились основные направления реформирования законодательства о системе государственного заказа.

Во-первых, должна выстраиваться четкая система государственных закупок, состоящая из этапов планирования, размещения и исполнения. Основу этой системы составят уже существующие процедуры и механизмы. Во-вторых, необходимо дифференцировать условия по проведению конкурсов и аукционов для различных видов продукции, работ и услуг. Приоритетными параметрами оценки результатов размещения заказов призваны стать не только цена, но и качество, и время поставки товара или предоставления услуги.

Помимо указанных направлений следует отметить, что формируемая система государственного заказа должна учитывать не только условия размещения заказов различных видов продукции, но и их региональные особенности. Необходима разработка и утверждение критериев для оценки основных параметров товаров, услуг и работ, а указание их технических характеристик должно стать обязательным.

Необходимо законодательно и методически обеспечить процедуры размещения заказов и требования к планированию заказа, мониторингу исполнения контрактов, приемке результатов, мониторингу и аудиту контрактов. А также четкое разграничение полномочий и ответственности органов власти за каждый этап государственных закупок.

Более богатым по информации, более оперативным по работе, интегрированным с другими ресурсами, должен стать сайт государственных закупок. Он должен отражать весь цикл закупок: от прогнозирования и планирования до осуществления закупок, включая исполнение контрактов, до приемки результатов. Сильнее должна стать аналитическая компонента сайта, поскольку анализ - от примитивного сопоставления цен контрактов у разных заказчиков до системного аудита результативности закупок - крайне важен для управления государственными закупками: сейчас сайт просто не имеет этого функционала.

Таковы основные направления совершенствования законодательной базы системы государственных закупок. Предугадать каким будет непосредственно Федеральный закон, регламентирующий закупочную деятельность, достаточно сложно. Появление на свет самого 94-ФЗ яркий тому пример. На обсуждение выносился один закон, принят - другой, мало напоминающий проект. Главным критерием для выбора варианта закона должна являться его общественно-экономическая эффективность при балансе общефедеральных, региональных и муниципальных интересов.

Размещено на Allbest.ru