Права человека в законотворческой деятельности конституционно-демократической партии в четвертой Государственной Думе

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФГБОУ ВПО "Орловский государственный университет")

Права человека в законотворческой деятельности конституционно-демократической партии в четвертой Государственной Думе

Золотухина Екатерина Керимовна

Аннотация: Статья посвящена проблеме реализации института прав человека в парламентской деятельности конституционно-демократической партии в IV Государственной думе. Делается вывод о том, что в этот период институт прав человека становится, по преимуществу, одним из средств для агитационно-пропагандистской работы конституционных демократов, чем реальной целью законотворческой деятельности.

Ключевые слова: права человека, конституционно-демократическая партия, агитационно-пропагандистская работа, IV Государственная дума.

Анализ опыта либерального законотворчества периода III Думы, описанный нами в одной из предыдущих работ, Золотухина Е.К. Третья Государственная дума России и либеральное законотворчество в области прав человека // Власть и общество в России в XIX-XXI вв.: этно-конфессиональный и региональный аспект. Книга V. Орел, 2011. С. 94-99. в целом подтверждает приверженность отечественных либералов борьбе за признание и законодательное закрепление основных прав человека, активность в отстаивании которых претерпела вынужденное сокращение в условиях неблагоприятных для них политических реалий. Кадеты подписали более 50% законопроектов, внесенных в Третью думу депутатами (205), но большинство из них не прошло дальше обсуждения в думских комиссиях. Веденеева О.Е. Права человека в либеральной доктрине конституционно-демократической партии России: конец XIX - начало XX века. Дисс. ... к.и.н. М., 1995. С. 165. Соответственно партии, идущей уже в четвертый по счету парламент необходимо было определить свою стратегию в Думе четвертого созыва.

Соответственно задачи партии в IV Государственной думе в развернутом виде, были рассмотрены на партийной конференции проходившей 23-25 марта 1914 г. в тактическом докладе ЦК кадетов. В целом ситуация была аналогична той, которая, предшествовавшей открытию III Думы. Руководство конституционно-демократической партии пыталось в очередной раз ответить на принципиальный вопрос, об отношении страны к Думе вообще и действиям в ней кадетской фракции в частности.

В целом прозвучала положительная оценка. Основание ей руководство партии видело в одобрении поведения кадетской фракции на партийных конференциях, а критика со стороны коллег по партии ограничивалась частичным явлением и отдельными фактами. Давая подобную оценку событий в тактическом докладе конференции, П.Н. Милюков все-таки несколько кривил душой. Анализ протоколов конференции и Центрального комитета соответствующего периода скорее говорят в пользу того, что подобные положительные резолюции являются, скорее не следствием согласия участников партийных форумов с тактикой парламентской деятельности партии, а результатом высокого мастерства компромисса руководства ЦК и лично ее бессменного лидера П.Н. Милюкова. Он постоянно прилагали немалые усилия и все свое мастерство красноречия для поддержания единства партийной организации, в том числе и в вопросе парламентской тактики и стратегии. Выступления депутатов, а особенно представителей тех партийных групп и комитетов, которые продолжали весьма активную партийную деятельность, содержат не только критику, тактических ходов, но и весьма эмоциональные упреки в адрес и фракции, и ЦК. Критика с мест была прежде всего в адрес малой активности фракции в Думе, что, по мнению делегатов, затрудняло и без того сложную, особенно в условиях нарастания давления со стороны органов государственной власти, повседневную работу на местах.

Эта критика активизировалась уже в последние годы деятельности III и, естественно, с началом работы IV Думы. В партийной среде появляются требования об активизации деятельности центральных органов партии в партийной среде, что выразилось в появлении требований о созыве партийного съезда, противником чего все эти годы активно выступал ЦК.

Что же касалось оценки деятельности фракции кадетов в Третьей Государственной думе, то от нее требовали не только более ярких речей и решительных заявлений, но и перехода к новой, более активной тактике, в таких областях как права человека и в области бюджетного права. Съезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т. 2.1905-1907 гг. М., 1997.С. 585. Решения этого рода были приняты и подтверждены двумя конференциями.

Результатом накопления критического отношения к парламентской деятельности кадетов, как в партии, так и в стране, привело ее руководство к попытке переломить сложившуюся ситуацию путем активизации законодательной деятельности. На задний план ушло преобладавшее в период первой сессии III Думы стремление "не подниматься первыми из окопа" с законопроектами, не имеющими шансов на прохождение думской процедуры и вызывавшими в адрес фракции волну критики со стороны политических оппонентов справа и слева.

В IV Государственную думу фракция, как уверяло партийное руководство, пришла не только с лозунгом более решительной тактики, но и с новой стратегической целью - "развернуть во всю ширь собственную партийную программу". Там же. В парламентской практике это реализовывалось во внесении в первую сессию IV Думы совокупности законопроектов партии о гражданских свободах, а также о всеобщем избирательном праве.

К моменту созыва партийной конференции 23-25 марта 1914 г. дискуссия по вопросу об использовании думского меньшинства как выразителя и вместе с тем как организатора общественного мнения в стране в кадетской среде еще не закончилась. В партии в очередной раз столкнулись сторонники "органической законодательной работы" и те, кто видел главную тактическую цель в превращении думской трибуны в еще одно важное агитационное средство партийной работы. П.Н. Милюков признавал в своем докладе: "Спор в этом направлении еще нельзя считать закончившимся, так как и тут возможны различия во мнениях". Там же. С. 589.

институт право человек государственная дума

Весьма символичны и прозвучавшие на мартовской конференции 1914 г. тезисы о крушении иллюзий и переоценке ценностей в части законотворческой работы. Время думской оппозиции за время которой кадеты со всей искренней парламентской корректностью и приверженностью к, как тогда говорили, "органической парламентской работе" не дали ей главного - признания партии "оппозицией его величества". Нараставшая в стране вообще и в партии в частности, общественная апатия к предыдущим законодательным инициативам кадетов и ряд иных причин привели партию к необходимости ответа на вопрос: нужна ли законодательная деятельность в прежнем, так сказать классическом виде?

В период III Думы подобный вопрос уже обсуждался на заседаниях ЦК, но тогда речь шла скорее о степени целесообразности собственной законодательной инициативы. В период первой сессии IV Думы все обстояло значительно серьезней. Под вопросом оказался символ парламентской веры конституционных демократов в непреходящее значение законодательной парламентской деятельности. В качестве альтернативы предлагался отказ от законотворчества, как самостоятельной ценности и переход к его использования в качестве повода к агитационно-пропагандистским кампаниям.

В качестве примера положительной практики подобного рода у политических оппонентов на конференции анализировался опыт социал-демократов, которых все предыдущие годы кадеты весьма справедливо критиковали за нежелание понять смысл парламентской деятельности ка к таковой и использование Думы именно в качестве всероссийской митинговой трибуны. В период IV Думы в оценке тактики социал-демократов звучат уже иные мотивы. "Пример социал-демократии показывает, - отмечается в докладе, - каких результатов можно достигнуть в этом отношении сравнительно слабыми средствами и при сравнительно неблагоприятных условиях. Не может быть сомнения, что в происходящем теперь широком политическом движении, существование Государственной думы, а в ее составе - социал-демократической фракции сыграло очень крупную роль. Следя изо дня в день за рабочей печатью, можно видеть, какое значение имеют для партии думские выступления и запросы, откликающиеся на злобы дня, намечающие очередные лозунги, организующие около них рабочих и, таким образом, постоянно поддерживающие в определенной среде известный уровень политической напряженности и активности". Съезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т. 2.1905-1907 гг. М., 1997.С. 590.

Новая тактика была сформулирована весьма прагматично. "Нет надобности … в больших речах, приуроченных к (внесению - Е.З.) законопроектов. Выступления по мотивам голосования, по запросам могли бы … оказать известное действие", - так был сформулирован еще один руководящий тезис новой думской тактики. Там же. С. 593. Данное обстоятельство, на наш взгляд, следует учитывать представителям гуманитарных наук при построении моделей либеральной политики начала ХХ века, когда выделение базовых трендов развития должно опираться на конкретно-исторические исследования, показывающие многочисленные нюансы и оттенки либеральной партийно-политической практики. См. например: Балтовский Л.В. Политическая доктрина конституционно-демократической партии (партии Народной свободы). Автореф. дисс. … д. пол. н. СПб., 2011.

Возникает естественный вопрос о том, где же по значимости для конституционно-демократической партии находится в свете произошедших изменений та законотворческая деятельность в области прав и свобод человека, которой кадеты заслуженно гордились в предшествующие годы. В докладе П.Н. Милюкова пункт о задачах законотворческой и партийно-политической деятельности партии в этой области был четвертым по счету, среди прочих задач в области законотворческой деятельности. Следует отметить, что, порядок пунктов в докладе, судя по всему не был случайным. Свидетельством этому было уже то, что лидер кадетов взял на себя труд обосновать ранжирование задач, стоящих перед партией.

Четвертое место законодательной деятельности в ряду общих задач он связывал не с отрицанием ее значения как таковой, а с тем обстоятельством, что "этот ресурс, насколько речь шла о принципиальных законопроектах, которые партия признает необходимым условием коренного преобразования России, уже использован". Там же. Основные законопроекты, по его мнению, были уже внесены, а их судьба показала стране невозможность реформ в сложившейся ситуации.

В качестве тактической задачи ставился отказ от принципиальных законопроектов в пользу внесения конкретных законопроектов, интересующих ту или иную категорию населения. За их внесением признавалась определенная польза, даже в том случае если они не пройдут необходимую процедуру утверждения. В этом случае положительным результатом считалось "рассеяние иллюзий о пределах возможного для Думы 3-го июня при современном курсе и для устранения раздающихся справа упреков в ничегонеделании, которые находят известный отклик и в нашей собственной среде". Там же.

Правда, при перечислении конкретных законодательных инициатив круг их оказался весьма узок. По сути, речь шла о возможности внесения ряда частных законопроектов в области аграрного вопроса, аренды земель, пересмотр законодательства о помощи семьям запасных и инвалидов. Рассматривалась возможность внести несколько законопроектов, касающихся прав культурного самоопределения украинского народа, представленных украинскими кадетами, пересмотр законодательства, вступившего в действие по 87-й ст. Перечень законопроектов, в общем-то, соответствовал тому месту, которое отводилось законотворческой работе в деятельности партии, и будь он больше или меньше, думается, это вряд ли что-либо изменило принципиально. Съезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х тт. / Т. 3. Кн. 1.1915-1917 гг. М., 2000.С. 24-25, 28, 42-44, 51, 177, 186, 195, 235 и др.

Активность в области думского законотворчества проявила и партия прогрессистов, которая на заседании думской фракции 14 июля 1915 г. обсудила законодательную деятельность парламента. Признав необходимым рассмотреть в IV Думе законопроекты о реформе земского положения, о введении волостного земства, об уравнении крестьян в правах с прочими сословиями и др. Утро России. 1915. 15 июля // Цит. по: Вишневски Э. Прогрессивный блок // Политические партии и общество в России. 1914-1917 гг. Сб. статей и документов. М., 1999. В определенной мере можно говорить и о программе Прогрессивного блока как документе, содержащем основные ориентиры его законотворческой работы в Думе. IV Государственная Дума. Фракция народной свободы. "Военные сессии" 26 июля 1914 г. - 3 сентября 1915 г.Ч.I. Отчет фракции. Пг., 1916.С. 33-34. Собственно законотворческая часть программы была не столь обширна и предполагала в большинстве пунктов восстановление действия уже имевшихся законов - амнистии, восстановление прав профсоюзов и рабочей печати, реформы в области национально-государственного устройства страны. Непосредственно законодательной программе был посвящен п.9, где речь шла об уравнении крестьян с другими сословиями, введении волостного земства, реформировании земского и городского положений, распространении земства на новые территории России, принятии ряда законопроектов в социальной сфере.

Особенности развития политической ситуации в России не позволили Прогрессивному блоку перейти к сколь-нибудь комплексной реализации своей законотворческой программы. Соответственно, большинство из предполагаемых к разработке законопроектов либо остались на бумаге, либо дошли только до думских комиссий. Традиционно наибольшую активность проявила конституционно-демократическая партия, имевшая значительный запас законотворческих наработок предшествующего десятилетия, тематически совпадавших с программой блока.

В период IV Думы, работавшей значительную часть своего срока в период Первой мировой войны, можно выделить несколько этапов в законотворческой деятельности кадетов. Первый из этапов связан с переоценкой места и роли этой деятельности в думской деятельности. На смену законодательной инициативе (в той или иной мере присутствовавшей в предыдущих Думах) приходит превалирование агитационно-пропагандистских аспектов в парламентской деятельности партии связанной с обеспечением прав и свобод человека. Соответствующие задачи с точной расстановкой акцентов были сформулированы на партийной конференции 23-25 марта 1914 г.

На втором этапе, приходящемся на время Первой мировой войны (и связанные с этим изменения в расстановке политических сил, образование Прогрессивного блока), можно в принципе говорить об активизации законотворческой деятельности отечественных либералов в области законодательной регламентации основных прав человека. В Думу вносится пакет законопроектов, практически повторяющий тот, который может быть выделен по результатам изучения материалов II Думы.

В IV Думе краеугольным камнем в сфере прав и свобод человека, является законопроект "О неприкосновенности личности", который сопровождается проектами нормативно-правовых актов, в той или иной мере гарантирующих основные, естественные права человека, среди них: "О свободе собраний". "О свободе союзов", "О свободе печати", "О всеобщем избирательном праве", "О свободе совести", а также "О неприкосновенности депутатов". О результативности либеральных законотворческих инициатив достаточно прямо говорит отчет фракции прогрессистов, где указывалось, что "все они похоронены в недрах вопроса о желательности их, хотя бы, кажется, не может быть и спора о желательности того, что необходимо". Фракция прогрессистов в IV Государственной думе. Сессия I. 1912-193 гг. Вып. 1. СПб., 1913.С. 55.

Однако смысл данного массового, говоря современным языком, "вброса" законопроектов состоит отнюдь не в стремлении, в надежде на то, что в условиях военного времени удастся реализовать свою программу законотворческой деятельности практически десятилетней давности. Его смысл в продолжении тактической линии, намеченной в период первой сессии IV Думы, когда законотворческая работа была, в силу неблагоприятных для партии условий, подчинена задачам агитационно-пропагандистского характера.

Соответственно, говоря об активизации законодательной деятельности кадетов в IV Государственной думе, следует, прежде всего, иметь ввиду данное обстоятельство. Несмотря на совпадение вносимой совокупности законопроектов IV Думы с аналогичными законопроектами периода I и II Думы, здесь речь идет о достижении по преимуществу пропагандистского эффекта, т.е. о достижении иной цели, чем это было ранее. Однако с точки зрения анализа данных законопроектов как документов юридического характера, оценки применяемой юридической техники и т.д. они представляют собой обширный и благодатный материал для соответствующей характеристики законотворческой деятельности отечественных либералов.

Изменения, происходившие в тактической линии партии в части реализации программы законотворчества, места и роли прав и свобод человека в ряду партийных приоритетов, достаточно четко связаны с внешними условиями, определявшими условия деятельности либералов в российском парламенте. В зависимости от степени соотношения сил общества и исполнительной власти, возможностей влияния либеральных сил на развитие ситуации в стране прослеживаются три основных периода, выделяемых в связи с изменением места либерального законотворчества в деятельности центральных органов конституционно-демократической партии.

Первый из них связан с периодом работы Думы I и II созывов, когда "положительное законодательство" выступает для российских либералов главным средством успокоения и преобразования страны, имея возможность при благоприятных условиях решить проблемы конституирования нового государственного устройства страны. На втором этапе, связанном по преимуществу с работой Думы III созыва, мы видим отказ от внесения собственных законопроектов с сохранением общей линии на признание первенства органической законотворческой работы в ряде приоритетных областей законодательства. Попытки собственной законотворческой инициативы, обсуждавшиеся на V съезде партии, были заблокированы проправительственным большинством Думы третьего созыва.

В период работы IV Думы законотворческая деятельность обнаруживает тенденцию к выполнению агитационно-пропагандистских функций, направленных на повышение статуса партии в обществе. После образования Прогрессивного блока можно говорить и об определенном внимании конституционно-демократической партии, к вопросу о степени влияния общества в лице законодательного органа на деятельность исполнительной власти, и, прежде всего, это касалось института "ответственного министерства". Однако в связи с преимущественно политическим характером этой борьбы между правительством и Думой здесь вряд ли можно говорить о каких-либо масштабных законопроектах, предполагающих новый тип законодательного регулирования отношений между исполнительной и законодательной властью, создающих принципиально иную ситуацию в стране и обществе.

Размещено на Allbest.ru