Охрана природных ресурсов как принцип конституционного строя современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Прокуратура Орловской области, г. Орел, Россия

ОХРАНА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ КАК ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Воробьев С.Д.

Современный конституционный строй «охватывает сущностную и структурную характеристику государства не только как символа аппаратной власти, но и как явления, находящегося в обществе и тесно взаимодействующего с ним». В этой связи принципы конституционного строя не могут ограничиваться сугубо вопросами организации публичной власти, важнейшее значение при этом приобретают наиболее ключевые, базовые основы общественных отношений, которые правомерно находят свое выражение в Конституции Российской Федерации, развиваются текущим законодательством и правоприменительной практикой. В Конституции России «в концентрированном виде должны быть закреплены основные цели, задачи и принципы современной цивилизационной модели развития, определены полномочия и ответственность государства по отношению к народу, обществу, индивиду».

Нетрудно заметить, что в Главе 1 Конституции Российской Федерации отсутствуют развернутые указания на экологическую составляющую общественных отношений: в ней в основном отдается предпочтение конституированию принципов демократического, федеративного, правового государства с республиканской формой правления, включая верховенство прав человека, народный и государственный суверенитеты, социальный характер государственной деятельности, единство экономического пространства и многообразие форм собственности, разделение властей, местное самоуправление, идеологический плюрализм и светский характер российской государственности. Однако и в первой главе основного закона страны (статья 9) прямо указывается, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Конституционализация экологических основ общественных отношений обусловлена многими обстоятельствами, в том числе - эскалацией негативного воздействия на окружающую среду и, как следствие, ухудшением ее состояния, потеплением климата, загрязнением атмосферного воздуха, почв, вод, нерациональным использованием природных ресурсов. Все это неоспоримо свидетельствует о том, что в ряду наиболее важных конституционных основ общественных отношений современной России существенное место занимает принцип охраны природных ресурсов.

По мнению В. Бжезинского, «современное понятие охрана окружающей среды имеет в виду угрозу естественным условиям существования человека и как следствие этого - защиту от подобной угрозы». Задаваясь вопросом, вытекает ли из этого, что в число охраняемых видов «мы попросту включаем и человека», польский ученый отвечает на него следующим образом: «Подобная постановка вопроса была бы упрощенной и неверной. Человек находится под защитой с весьма давних времен. Уже многие тысячи лет прямые покушения на жизнь и здоровье человека со стороны других людей запрещены законом и наказуемы. В охране же окружающей среды мы имеем дело с косвенной, иногда с весьма косвенной защитой».

Долгое время человек для природы был не более чем одним из видов животных, естественным образом вписывающихся в окружающую среду: люди «мало задумывались о возможной судьбе природы и ее ресурсов, при этом преобладала тенденция к покорению природы». Однако практическое познание природных взаимосвязей, значения отдельных природных компонентов в жизни людей, констатация отрицательного влияния на них деятельности человека «принуждали первоначально принимать общественные, а затем - государственные формы защиты». Сегодня природа представляет собой огромную ценность. Она является «первоисточником материальных благ, источником здоровья и духовного богатства людей». На современном этапе развития общества исключительно важное значение приобретает проблема взаимоотношений человека и природы.

В решении проблемы охраны окружающей среды человечество исходит из того общепризнанного факта, что между обществом и природой существует постоянная взаимозависимость. С одной стороны, качество окружающей природной среды зависит от характера и масштабов человеческого (антропогенного) воздействия, а с другой, - сама жизнь и благополучие всех людей на Земле зависят от качественного состояния природной среды.

В теоретико-методологическом аспекте представляется важным, прежде всего, уяснение научного смысла таких близких, но не тождественных категорий, как «окружающая среда», «окружающая природная среда», «природные ресурсы». В научной литературе и в нормативных правовых источниках они нередко употребляются в близком смысловом значении, однако между ними имеются определенные различия.

Понятие окружающей среды может рассматриваться в широком и узком смыслах. Сравнительно узкое понимание окружающей среды как окружающей природной среды характерно, в частности, для работ О.С. Колбасова, Ю.С. Шемшученко. Так, О.С. Колбасов высказал критическое отношение к включению в понятие окружающей среды не только природных объектов, но и «материальных атрибутов общества». По мнению Ю.С. Шемшученко, окружающая среда - это «целостная система взаимосвязанных предметов и явлений природы, естественных, искусственных и полуискусственных экосистем, окружающих человека и взаимодействующих с ним». Точки зрения этих ученых объединяет стремление к сближению или даже к отождествлению понятий окружающей и природной среды.

Иной позиции придерживается А.К. Голиченков, который включает в понятие окружающей среды не только природную составляющую, но и бытовую, производственную среду, то есть те среды, в которых проходит большая часть жизнедеятельности человека. Аналогичным образом А.Ю. Винокуров разграничивает право на благоприятную окружающую среду и право на благоприятную природную среду, считая первое более широким понятием. Кроме того, в современной юридической науке предпринимаются попытки синтезировать данные подходы. В этой связи представляется противоречивой позиция Е.Г. Деревянко, согласно которой, с одной стороны, разграничиваются понятия «природа», «окружающая среда», «окружающая природная среда», а с другой - отождествляются первые два понятия.

На наш взгляд, окружающая среда - это среда обитания и деятельности человечества, окружающий человека природный и созданный им материальный мир. Поэтому окружающая среда включает природную среду и искусственную (техногенную) среду, т. е. совокупность элементов среды, созданных из природных веществ трудом и сознательной волей человека и не имеющих аналогов в природе. Общественное производство изменяет окружающую среду, воздействуя прямо или косвенно на все ее элементы. Это воздействие и его негативные последствия особенно усилились в эпоху современной научно-технической революции, когда масштабы человеческой деятельности, охватывающей почти всю географическую оболочку Земли, стали сравнимы с действием глобальных природных процессов. Таким образом, в широком смысле в понятие «окружающая среда» могут быть включены и материальные, и духовные условия существования и развития общества. И лишь в узком смысле, при наличии специальных оговорок, под термином «окружающая среда» можно понимать только окружающую природную среду.

В Главе 1 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя нашего государства, речь идет не об охране окружающей среды либо об охране окружающей природной среды, а об охране природных ресурсов. Последнее понятие, очевидно, является более узким. Термин «ресурс» имеет французское происхождение и в буквальном переводе означает «вспомогательное средство». Применительно к объектам природы употребление слова «ресурс» приводит к акцентированию внимания законодателя и правоприменителя на таких характеристиках объектов природы, как запасы, возможности, источники, ценности. Природные (естественные) ресурсы представляют собой «часть совокупности природных условий существования человечества и являются важнейшими компонентами окружающей естественной среды. Они используются в процессе общественного производства для удовлетворения материальных и культурных потребностей человека. При этом главными видами природных ресурсов являются земля, недра, воды, лесные и другие растительные ресурсы, животный мир, природные ландшафты, атмосферный воздух, климатические ресурсы и генетический фонд».

Природа в системе основ конституционного строя России квалифицируется преимущественно как источник удовлетворения потребностей человека, нуждающийся в комплексной государственно-правовой охране в целях дальнейшего извлечения ее полезных для человечества свойств. Вместе с тем, подобное решение конституционного законодателя не следует расценивать исключительно в негативном аспекте. Концепция устойчивого развития, которая сегодня активно пропагандируется в большинстве зарубежных государств, предполагает «такое удовлетворение потребностей настоящего времени, которое не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять их потребности». С нашей точки зрения, смысл статьи 9 Конституции Российской Федерации не подвергся бы значительной смысловой корректировке, если в качестве объекта правовой охраны были бы выбраны не природные ресурсы, а природа, природная среда или окружающая среда. Но в юридико-политическом смысле сделать это сравнительно сложно, поскольку в статье 9 Конституции Российской Федерации акцентируется внимание на вовлечении земли в гражданский оборот, а проблема охраны природы упоминается здесь весьма косвенным образом.

Примечательно, что в конституциях европейских государств также редко фиксируется принцип охраны окружающей среды, однако можно привести и противоположные примеры. Так, статья 24 Конституции Греции гласит: «Охрана природной и культурной окружающей среды является обязанностью государства. Государство обязуется принимать специальные превентивные и репрессивные меры для ее сохранения». Согласно части 3 статьи 45 Конституции Испании, органы власти должны следить за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях сохранения и улучшения качества жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную солидарность. Статья 21 Конституции Королевства Нидерландов обязывает государство заботиться о сохранении населения, защите и улучшении окружающей среды. Статья 9 Конституции Португальской Республики, закрепляющая основные задачи государства, в числе прочего, упоминает такую задачу, как охрана природы и окружающей среды, сохранение природных ресурсов.

Все это свидетельствует о том, что конституционный строй наряду с его традиционными компонентами, включающими принципы и нормы о политической организации государства, все более активно наполняется новыми элементами, включая принцип охраны (сбережения, восстановления, улучшения и защиты) окружающей природной среды, в том числе природных ресурсов. Подобный подход в значительной мере соответствует пониманию окружающей природной среды как интегрированного объекта правовой охраны.

Сбережение природных ресурсов как форма охраны окружающей среды предполагает комплекс государственных мер, направленных на сохранение естественной среды обитания человека в том виде, в каком она априорно дана обществу, насколько это возможно. Используя природные ресурсы, общество, разумеется, потребляет их, поэтому речь идет не о полном сбережении природных ресурсов, а о минимально возможном их истощении с тем, чтобы не был нарушен экологический баланс в целом. Для юридического описания качества сохранения окружающей среды используются такие категории, как чистая, здоровая, удовлетворительная, благоприятная природная среда. В этом аспекте праву на благоприятную окружающую среду корреспондирует обязанность неограниченного круга лиц воздерживаться от негативного воздействия на природу, а также принимать меры по предупреждению таких воздействий и ликвидации их последствий.

Основной юридической формой нарушения принципа сохранения природных ресурсов является загрязнение окружающей среды. Как отмечают эксперты, сейчас практически невозможно расставить приоритеты в отношении опасности для здоровья загрязнений, содержащихся отдельно в атмосферном воздухе, питьевой воде или почве. Это связано с «большим объемом поступлений загрязняющих веществ в окружающую среду при низком уровне контроля промышленных, сельскохозяйственных, бытовых и прочих отходов, со слабой аналитической базой и недостаточно разветвленностью и оснащенностью контролирующих служб, отсутствием единой государственной и локальных информационно-аналитических систем оценки ущерба, связанного с действием конкретных антропогенных изменений окружающей природной среды». Однако бесспорно, что каждое такое изменение в отдельности и все они суммарно представляют собой постоянно возрастающую опасность для жизни и здоровья всего населения страны и человечества в целом.

Понятие восстановления окружающей природной среды и природных ресурсов как ее важнейшего компонента характеризует вид государственной и общественной деятельности, направленной на адекватную компенсацию потерь, возникших вследствие загрязнения природы. В этой связи примечателен опыт возрождения отдельных экосистем, доведенных до глубокого кризиса: это восстановленные Великие озера в Америке, Рейн и Сена в Европе.

По существу, здесь речь идет о компенсаторном механизме, по своей методологии близком к гражданско-правовому регулированию общественных отношений. Как справедливо подчеркивает Л.Е. Бандорин, «под воздействием реформирования экономических отношений через регулирование отношений собственности происходит расширение гражданско-правовых способов регулирования экологических отношений». Однако и публичное право имеет достаточно способов и средств регулятивного воздействия на поведение людей, которые в своей совокупности могут эффективно способствовать восстановлению облика окружающей природы. Следует согласиться с тем, что «в целях защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом интересов необходимо обеспечить самостоятельность и целостность экологического законодательства, сохранить его собственное место и назначение в системе права». Немаловажное значение здесь отводится и конституционному праву, особенно вследствие активной позиции Конституционного Суда Российской Федерации по ряду эколого-правовых проблем.

Так, рассматривая дело о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, Конституционный Суд подчеркнул, что законодателю в его нормотворческой практике надлежит руководствоваться принципом глобального экологического развития, стремиться к сбалансированному развитию экономики и восстановлению состояния окружающей природной среды. В ходе проверки конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Конституционный Суд установил, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX века привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым.

Конституционный принцип охраны окружающей среды предполагает наряду с сохранением и восстановлением природных ресурсов также деятельность, направленную на улучшение состояния природы. Эта обязанность государства, гражданского общества, организаций и частных лиц означает необходимость превентивного воздействия на природные объекты, придание им улучшенной формы по сравнению с их естественным состоянием. конституционализация экологический юридический природный

Обеспечение результативности подобных природоохранных мероприятий во многом зависит от эффективности взаимодействия науки и практики. Именно наука должна вырабатывать обоснованные и комплексные мероприятия по улучшению состояния окружающей среды, поскольку бессистемное воздействие на природу, основанное на методе проб и ошибок, чревато весьма негативными последствиями. С другой стороны, «апробация идей, на которых строится та или иная теория, положений, сформулированных в процессе доказательства таких идей, и главное - результатов теоретических изысканий» составляет необходимый компонент логического построения науки. Поэтому «внедрение в практику и подтверждение опытом - обязательное объективное требование к полноценной теории. Не подкрепленные практикой теоретические построения, как правило, являются односторонними и в конечном счете оказываются ложными».

Исторически задача по оптимизации использования природных ресурсов предшествовала более современной проблеме пресечения негативного воздействия на окружающую среду. Однако сегодня все более актуализируется вопрос о деятельности, направленной на улучшение состояния природы. Это должно найти свое отражение в теории, законодательстве и правоприменительной практике на основе сбалансированного комплекса государственных и общественных, отраслевых и региональных, регулирующих и охранительных, экономических и организационных, правовых и технических мер.

В предложенной нами модели интерпретации принципа охраны природных ресурсов как основы конституционного строя замыкающим элементом является защита окружающей среды, то есть предотвращение угроз и противоправных деяний эколого-правового характера. В буквальном смысле слова «защита» корреспондирует чьему-либо «нападению», однако в современной науке принято более широкое истолкование данного термина, что, однако, не должно приводить к отождествлению защитной и охранной деятельности. Если «охранять» означает «оберегать, относиться бережно, стеречь», то «защитить» - «охраняя, оградить от посягательств». Подобная методология, на наш взгляд, применима к рассматриваемой основе конституционного строя нашего государства.

Особая роль в защите окружающей среды отводится государству и его органам. Признание экологических прав личности предполагает не только формирование механизма гарантий экологических прав, но и создание правовых инструментов, позволяющих обеспечить их реализацию. Каждый государственный орган в соответствии с его конституционно-правовым статусом выполняет отдельные функции, направленные на защиту окружающей среды: Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней экологической политики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти в данном направлении; Федеральное Собрание в лице его палат принимает федеральные конституционные и федеральные законы по экологическим вопросам; Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти специальной компетенции осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в природоохранной сфере; на суды возлагается задача разрешения экологических споров на основе действительного или предполагаемого нарушения правовых норм. Аналогичным образом круг властных полномочий и публично-значимых функций разграничивается на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Немаловажная роль по защите окружающей среды отводится также органам прокуратуры. Не умаляя и, в то же время, не преувеличивая указанную роль, следует отметить, что в юридической науке сложилось неоднозначное понимание функций прокуратуры по защите окружающей среды. Так, по мнению Ю.Е. Винокурова и А.С. Сугробова, «в связи с тем, что проблема оздоровления окружающей среды решается совместными усилиями многих органов, должностных лиц и граждан и является по существу общегосударственным и общенародным делом, прокуроры призваны совершенствовать механизм взаимодействия с ними, добиваясь скоординированности природоохранной деятельности, организуя единый фронт борьбы с экологическими правонарушениями, максимально используя при этом возможности других органов и общественности в работе по предупреждению нарушений законодательства об охране окружающей среды».

Однако эта точка зрения может быть принята при следующих оговорках. Во-первых, исходя из конституционного положения о разделении властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), каждый государственный орган, включая прокуратуру, вправе действовать строго в рамках своих полномочий, не вмешиваясь в компетенцию других органов и должностных лиц. Это позволяет защитить общество от произвола и несанкционированного вмешательства государственной и муниципальной власти. По названной причине органы прокуратуры в процессе координации работы по защите окружающей среды не должны подменять собой другие государственные органы, в особенности - Президента Российской Федерации, высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации, глав муниципальных образований, а также законодательные (представительные) органы.

Во-вторых, координирующая роль прокуратуры не может очерчиваться столь неопределенными целями, как «оздоровление окружающей среды», «взаимодействие государственных органов» вне акцента на предупреждение нарушений законодательства и борьбу с экологическими правонарушениями. Полномочия прокуратуры органически связаны с надзорной сферой государственной деятельности за исполнением экологических законов другими органами (предупреждение, выявление, пресечение нарушений; меры по устранению причин и условий правонарушений), координацией деятельности именно правоохранительных, а не вообще государственных органов, активное реагирование на нарушения экологических законов.

Аннотация

ОХРАНА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ КАК ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Статья посвящена актуальным проблемам закрепления в Конституции России принципа охраны природных ресурсов, призванного урегулировать такое важное для современного состояния социума общественное отношение, как отношения в сфере охраны окружающей среды.

PROTECTION OF NATURAL RESOURCES AS THE PRINCIPLE OF THE CONSTITUTIONAL SYSTEM OF MODERN RUSSIA

Article is devoted actual problems of fastening in the Constitution of Russia of a principle of protection of natural resources. This principle should settle such important public relation, as relations in sphere of preservation of the environment.

Размещено на Allbest.ru