Концептуально-методические основы стратегического планирования и их воплощение в федеральном законодательстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ИХ ВОПЛОЩЕНИЕ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В.Г. Садков

Г.М. Самостроенко

В статье излагается проект Федерального закона «О государственном прогнозировании и стратегическом программировании развития Российской Федерации», в котором определяются цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях.

Актуальной проблемой России является обеспечение гармоничного развития регионов и их социумов, что требует использования программно-целевого прогнозирования и планирования системного развития территорий. Эти мысли нашли отражение в редакционной статье юбилейного номера журнала «Регионология»¹. федеральный закон государственный прогноз

Официальная доктрина стратегического планирования развития страны и ее регионов, базирующаяся на принятом в 1995 году Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (№ 115-ФЗ от 20.07.1995 г.), выполнила свою миссию. Главное ее значение состоит в том, что стратегическому планированию возвращено утраченное ранее место в системе государственного управления. Однако утверждать, что сегодня стратегическое планирование выполняет роль, принадлежащую ему по праву, пока еще рано. Причин тому достаточно много. Одна из них, по нашему мнению, заключается в содержании упомянутого закона, который требует совершенствования², затрагивая отдельные статьи Конституции³.

Нами разработан проект закона, в котором представлены концептуально-методические положения, раскрывающие содержание и порядок стратегического планирования развития России. Предлагаем представленный проект к обсуждению на страницах журнала с целью последующего вынесения в Государственную Думу Российской Федерации.

Проект Федерального закона «О ГОСУДАРСТВЕННОМ ПРОГНОЗИРОВАНИИ И СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПРОГРАММИРОВАНИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Настоящий Федеральный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов научно-технического, экономического, социального и экологического развития Российской Федерации, содержание и порядок стратегического программирования на общенациональном, региональном и муниципальном уровнях, являясь по основным положениям законом прямого действия.

Статья 1 Основные понятия

1.1 Государственное прогнозирование развития Российской Федерации (региона) - система научно-технического, экономического, общественно-политического, социального, экологического развития России, основанных на закономерностях общественных процессов и рыночного хозяйствования. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации основывается на сочетании использования инерционно-изыскательского и нормативного прогнозирования.

1.2 Стратегия развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные составные части:

концепцию развития;

макромодель стратегии развития;

систему комплексных целевых программ.

1.3 Концепция целенаправленного, комплексного и устойчивого развития (далее «концепция развития») Российской Федерации (региона) - система аргументированных представлений о стратегических приоритетах и целях развития общества, экономики, природной среды в виде взаимосвязанной совокупности важнейших политик, методов и механизмов реализации целей.

Концепция развития России должна реализовать ключевые принципы системной модели Российского общества, регламентированные конституцией.

1.4 Макромодель развития Российской Федерации (региона) - включает систему целей развития, ключевых макропропорций и приоритетов, формируемых на основе универсальной укрупненной экономико-математической модели, позволяющей обосновать цели, пропорции и структуру производства, максимизирующие доходы занятого населения и консолидированного бюджета.

1.5 Целевая комплексная стратегическая программа развития Российской Федерации - система взаимосвязанных целевых стратегических программ развития важнейших сфер и отраслей, направленных на решение ключевых проблем, содержащих спектр заданий и инновационно-инвестиционных проектов, увязанных по срокам, исполнителям и сбалансированных по ресурсам.

Статья 2 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации

2.1 Система государственных прогнозов развития Российской Федерации включает:

1) Прогнозы внешнего окружения:

- геоэкономический прогноз;

- геополитический прогноз.

2) Прогнозы важнейших процессов развития российского общества:

- прогноз демографической ситуации и трудовых ресурсов;

- прогноз социально-экономической структуры общества;

- прогноз развития этнонациональных процессов;

- прогноз качества жизни;

- прогноз развития ключевых секторов социальной сферы.

3) Прогнозы важнейших процессов развития науки, техники, технологий и экономики:

прогноз развития науки, техники и технологий;

прогноз макроэкономического развития и структурных преобразований экономики;

- прогноз развития промышленного комплекса;

- прогноз развития аграрной сферы;

- прогноз развития производственной инфраструктуры;

- прогноз развития информационно-коммуникационной инфраструктуры;

- прогноз занятости населения по сферам и отраслям;

- прогноз инвестиционной активности;

- прогноз финансовых ресурсов;

- прогноз кредитных ресурсов;

- прогноз национального богатства.

4) Прогнозы состояния природных ресурсов и окружающей среды.

- прогноз использования и воспроизводства ресурсов недр;

- прогноз использования и воспроизводства лесных ресурсов;

- прогноз использования и воспроизводства земельных ресурсов;

- прогноз использования и воспроизводства водных ресурсов;

- прогноз использования и воспроизводства биоресурсов;

- прогноз загрязнения окружающей среды (воды, воздух, земля).

Статья 3 Содержание концепции

3.1 Концепция развития Российской Федерации охватывает общенациональный, региональный (субъектов Федерации) и муниципальный уровни и разрабатывается на единой научно-методической и информационной основе с учетом компетенции каждого из уровней государственного управления.

3.2 Концепция развития Российской Федерации на общенациональном уровне включает следующие разделы:

1) социальную политику;

2) экологическую политику;

3) макроэкономическую и структурную политику;

4) научно-инновационную политику;

5) аграрную политику;

6) промышленную политику;

7) политику территориального размещения производительных сил, социальной сферы и расселения;

8) политику занятости, подготовки кадров и использования труда;

9) политику развития производственной инфраструктуры;

10) внешнеэкономическую политику;

11) внешнюю политику;

12) оборонную политику;

13) инвестиционную политику;

14) финансово-налоговую политику;

15) денежно-кредитную политику;

16) политику модернизации отношений собственности;

17) информационно-управленческую политику.

3. Концепция развития регионов и муниципальных образований России включает следующие разделы:

социальную политику;

экологическую политику;

мезоэкономическую и структурную политику;

научно-инновационную политику;

аграрную политику;

промышленную политику;

политику размещения производительных сил, расселения и социальной сферы;

политику занятости, подготовки кадров и использования труда;

политику развития производственной инфраструктуры;

внешнеэкономическую политику (в пределах компетенции уровня);

инвестиционную политику;

финансово-налоговую политику (в пределах компетенции уровня);

денежно-кредитную политику (в пределах компетенции уровня);

политику модернизации отношений собственности (в пределах компетенции уровня);

информационно-управленческую политику.

3.4 Формальная типовая структура каждого из разделов концепции (в виде соответствующей политики) содержит приоритеты, цели и рубежи развития соответствующего направления.

3.5 Критериальная количественная оценка целевых ориентиров развития общества и государства в качестве обобщающих (интегральных) критериев включает:

1) на общенациональном уровне - индекс гармоничного развития страны (России) как расширение известного индекса развития человеческого потенциала:

ИГРС = ,

где: - нормативное (эталонное) значение целевого показателя «Р»;

- планируемое (далее - фактическое) значение целевого показателя «Р»;

V_p - вес (приоритет), при этом .

Индекс гармоничного развития охватывает одновременно экономические, социальные и экологические аспекты развития общества и государства.

2) на региональном уровне - индекс гармоничного развития региона (субъект Федерации):

ИГРР = .

3) на муниципальном уровне - индекс гармоничного развития муниципалитета:

ИГРМ = .

Критериальными показателями конечных результатов развития отдельных сфер является соответственно «индекс качества жизни» (ИКЖ), «индекс эффективности экономики» (ИЭЭ), «индекс качества природной среды (ИКП), рассчитываемые по аналогичной методике.

Статья 4 Содержание макромодели стратегии развития

4.1 Концепция развития России, концепции развития регионов и муниципальных образований являются базой для разработки макромоделей развития общества и экономики на соответствующих уровнях.

Макромодель стратегии развития страны (региона, муниципального образования) включает в себя следующие взаимосвязанные элементы:

систему целей развития;

систему ключевых макропропорций;

объемы потребления важнейших ресурсов;

систему приоритетов развития, включающую приоритеты стабильного функционирования, ключевые и новаторские приоритеты;

стратегии развития по сферам деятельности, направлениям и отраслям.

4.2 Типовая инвариантная (универсальная) экономико-математическая модель обоснования основных параметров макромодели стратегии развития, на основе которой следует осуществлять вариантные оптимизационные расчеты, имеет следующую структуру:

Целевая функция:

CF =

где V_ip - объем производства продукции (услуг) "p" в отрасли "i";

fot_ip - удельный размер фонда оплаты труда за счет производства продукции "p" в отрасли "i";

isn_ip - интегральная ставка налога (платежа) за счет производства продукции "p" в отрасли "i".

Ограничения:

(лимит финансовых ресурсов);

(лимит природных ресурсов);

(предел загрязнении окружающей среды по видам загрязнении "z").

Структурно-балансовые ограничения:

,

где - коэффициент прямых затрат (межотраслевого обмена);

- объем экспорта (вывоза);

- объем импорта (ввоза);

- для обеспечения национальной безопасности России;

(К) - критический уровень экспорта;

- объем конечного потребления продукции (товаров, услуг) населением.

Статья 5 Система обязательных целевых стратегических программ

5.1 Система целевых стратегических программ в обязательном порядке равномерно охватывает все сферы развития общества, экономики и окружающей среды и соответственно включает:

- социальные и общественно-политические целевые программы;

- экологические целевые программы;

- обеспечивающие целевые программы (научные, научно-инновационные, экономические, политические, оборонные и другие программы, обеспечивающие реализацию конечной целевой функции: повышение качества жизни и окружающей среды.

5.2 Система целевых программ включает:

- федеральные и президентские целевые программы;

- федеральные общенациональные целевые программы;

- федеральные ведомственные программы;

- региональные, окружные и ассоциативные (ассоциаций экономического взаимодействия) целевые программы;

- региональные (субъектов федерации) целевые программы;

- муниципальные целевые программы;

- корпоративные целевые программы.

Количество целевых программ каждого из представленных в п. 2. статусных видов должно быть необходимым и достаточным для реализации функций каждым из заказчиков и соответствовать объективно существующим на каждом этапе развития общества и экономики ограниченным ресурсам.

Конкретный состав целевых программ в рамках представленной проблемно-секторальной и статусной классификации определяется степенью остроты имеющихся и возникающих проблем.

Долгосрочные целевые программы формируются на период до 10 лет.

Среднесрочные целевые программы формируются на период до 5 лет.

5.3 Система целевых стратегических программ в части их заданий и мероприятий попадающих по срокам на очередной финансовый год финансируется из бюджетов соответствующих уровней и представляются в приложениях к бюджетам с привлечением, как правило, внебюджетных источников.

Статья 6 Порядок и организация государственного прогнозирования и стратегического программирования

6.1 Система взаимосвязанных прогнозов развития общества и государства разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период и оформляется в виде комплексного прогноза развития России.

6.2 На основе Комплексного прогноза на этот же десятилетний период один раз в пять лет разрабатывается Концепция развития России.

6.3 Разработка Комплексного прогноза и Концепции развития России организуется на конкурсной и альтернативной основе как действующим президентом в качестве его предлагаемой предвыборной программы, если он намеревается баллотироваться на следующий срок, так и общественными движениями, партиями, независимыми творческими командами в соответствии с базовой концепцией, определенной в настоящем законе.

Генеральным заказчиком Комплексного прогноза и Концепции развития России является Президент Российской Федерации, который организует ее разработку через межведомственный "Центр стратегических разработок".

6.4 Проекты Комплексного прогноза, Концепции развития России подготовленные на альтернативной основе подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, уполномоченных для публикации официальных материалов, для общественно-научной экспертизы.

Общественно-научная экспертиза производится в каждом из субъектов Федерации с использованием схемы коллективных экспертных оценок, а обобщение результатов проводится в "Центре стратегических разработок".

Наиболее качественный проект Концепции принимается за основу, после чего в обязательном порядке анализируется на предмет соответствия "модели общества" и расширяется наиболее эффективными положениями из альтернативных и дополняющих проектов.

Авторы проекта Концепции, получившего одобрение, приглашаются в органы государственной власти для воплощения предлагаемых разработок.

6.5 Проект Концепции развития России обсуждается Федеральным Собранием Российской Федерации, принимается простым большинством голосов на совместном заседании Палат и утверждается Президентом Российской Федерации. Важнейшие положения Концепции включаются в послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию.

6.6 Целевая Комплексная Стратегическая Программа развития России разрабатывается Правительством Российской Федерации на основе Концепции развития России. Состав и содержание целевых стратегических программ, входящих в Комплексную Стратегическую Программу развития России утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации простым большинством голосов на совместном заседании палат.

6.7 Правительство Российской Федерации при корректировке программы развития России на очередной год и формировании федерального бюджета представляет Федеральному собранию следующие документы и материалы:

- итоги развития России за прошедший год;

- уточненные прогнозы развития на предстоящий год;

- перечень основных проблем, требующих первоочередного решения;

- перечень федеральных целевых стратегических программ, заданий и проектов из них, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

- перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

- перечень объектов, намеченных для изменения форм собственности;

- иные документы и материалы при необходимости.

6.8 Порядок формирования и прохождения соответствующих документов на региональном уровне - аналогичен.

Статья 7 Система методов и механизмов обеспечения эффективной реализации стратегических программ

7.1 Мотивация эффективной реализации целевых стратегических программ включает прямые и косвенные методы и механизмы в пределах компетенции каждого из уровней управления.

7.2 Прямые методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают:

- субвенции из федерального, региональных и муниципальных бюджетов;

- стандарты и нормы;

- федеральная, региональная и муниципальная собственность в необходимых и достаточных размерах;

- административные методы демонополизации;

- квотирование;

- лицензирование;

- государственные гарантии для инвесторов;

- государственные, региональные и муниципальные заказы;

- государственное регулирование ценообразования по лимитирующим товарам и услугам;

- иные методы и механизмы.

7.3 Косвенные методы и механизмы мотивации реализации целевых стратегических программ включают:

- налоговые ставки, налоговые каникулы, и дифференцированные льготы по налогам в пределах компетенции уровня государственной власти;

- инвестиционный налоговый кредит;

-дифференцированные льготные ставки по кредитам;

- страхование инновационно-инвестиционных рисков;

- региональные и муниципальные займы;

- платежи за загрязнение окружающей среды;

- иные методы и механизмы.

Статья 8 Ответственность органов государственного и муниципального управления и конкретных должностных лиц перед гражданами за качество и эффективность формирования и реализации стратегии

8.1 Органы государственного и муниципального управления всех уровней и их первые руководители несут персональную и коллективную ответственность за качество и эффективность принимаемых стратегических и оперативных решений.

8.2 Законодательно-представительные органы и персонально каждый из депутатов обязаны ежегодно отчитываться перед гражданами на предмет содержания и реализации стратегии развития страны, региона, муниципального образования. По итогам отчетов депутатов всех уровней граждане имеют право на отзыв депутата.

8.3 Исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, не обеспечивающие качество формирования и реализации стратегии в соответствии с их полномочиями подлежат переформированию, если негативные результаты их деятельности не обусловлены внешними, не зависящими от них объективными обстоятельствами.

Статья 9 Заключительные положения

9.1 Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

9.2 Государственной Думе Российской Федерации и Совету Федерации действующие смежные законы привести в соответствие с настоящим законом.

9.3 Поручить Правительству Российской Федерации в течении трех месяцев разработать и принять необходимые нормативные правовые акты по реализации настоящего Федерального закона.

Литература

Регионология: теория, политика, практика // Регионология. 2002. № 4. С. 3-7.

Самостроенко Г.М. Формирование стратегии развития региона на основе интеграционного маркетинга. Орел: Издательство ОРАГС, 2002. С. 80-91, 104-106.

Садков В.Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России. М.: ОАО "Издательская группа "Прогресс", 2002. С. 101-102, 116-117.

Размещено на Allbest.ru

...