Сущность и юридические свойства конституций (уставов) субъектов Российской Федерации как источников конституционного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

СУЩНОСТЬ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА КОНСТИТУЦИЙ (УСТАВОВ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Зорина Я.А.

Научное исследование проблематики понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации в теоретико-методологическом плане сопряжено с рядом важных обстоятельств. Во-первых, в данном вопросе имеется много общего с основами теории конституции как основного закона государства и главного источника конституционного права, однако многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного государства оказываются малопригодными для изучения статуса основных законов субъектов Федерации. Во-вторых, конституции (уставы) субъектов Федерации являются весьма разнообразными и не всегда поддаются обобщениям и классификации, что затрудняет их комплексное научное исследование. Наконец, в-третьих, фактический и вслед за этим юридический статус конституций (уставов) субъектов Федерации с течением времени заметно меняется, в том числе и в период действия Конституции Российской Федерации с 12 декабря 1993 г. Указанная подвижность не может не оказывать влияния на теорию, законодательство и правоприменительную практику. Эти и ряд других обстоятельств служат теоретико-методологической базой для изучения понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации.

Вопросы теории конституции как основного закона государства в современной научной литературе являются достаточно разработанными, однако это не дает оснований к снижению напряженности теоретико-практической полемики по некоторым вопросам дискуссионного характера. Как справедливо отмечает О.Е. Кутафин, «среди федеральных источников конституционного права особое место занимает Конституция РФ. Ее роль как основного источника конституционного права определяется прежде всего тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права, которые исходят из конституционных норм и обеспечивают их детализацию». Несколько иная трактовка конституции как документа политико-правового содержания характерна для более ранних работ по советскому государственному праву, однако и в современной литературе многие ученые подчеркивают не только юридический, но и политический характер основного закона страны, что, на наш взгляд, совершенно верно; другой вопрос, какие приоритеты должны устанавливаться при анализе соотношения политического и юридического аспектов в статусе основного закона страны.

Применительно к проблеме конституции (устава) субъекта Федерации указанные выше элементы теории конституции суверенного государства могут применяться в том смысле, что основной закон субъекта федеративного государства является также актом юридическим и политическим, но политический аспект здесь выражен значительно слабее. В политическом смысле конституция (устав) субъекта Федерации выражает волю населения регионов о вхождении в состав единого многонационального государства, о формировании органов государственной власти и их компетенции в соответствии с федеральным законодательством, об учреждении целей правового регулирования и основ регионального законодательства в соответствии с федеральными конституционными принципами. В политическом смысле конституция (устав) субъекта Федерации является вторичным актом по отношению к основному закону суверенного государства, не претендуя на определение исторической судьбы той или иной народности или населения, а также на решение иных крупных вопросов политического, социального или экономического развития соответствующего региона.

В юридическом смысле как Конституция Российской Федерации, так и конституции (уставы) субъектов Федерации характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Именно это обстоятельство является теоретико-методологической базой для изучения понятия и сущности конституции (устава) субъекта Федерации, поскольку формирование правовых понятий по существу не отличается от «общей и универсальной процедуры формирования» таковых «в других отраслях научного знания», причем суть этой процедуры состоит в "формализации знаний в области государственно-правовых явлений".

Еще дореволюционный русский юрист Г.Ф. Шершеневич писал, что «различные формы, в которых выражается право, носят издавна название источников права» и считается этот термин «малопригодным ввиду своей многозначности». По наблюдению современного ученого Р.Х. Макуева, дискуссии о форме права за последние двести лет мало чем изменились. Более того, Г.А. Василевич предлагает «пересмотреть старую научную доктрину, которая признавала в качестве источника права только продукт деятельности государства» и предлагает «искать истоки права в природе человека, его разуме, нравственных принципах, идее справедливости».

Однако использование термина «источник» применительно к нормативным правовым актам является традицией юридической науки, применению данного понятия в этом контексте не препятствует многозначность анализируемого термина, в том числе и в системе конституционного права. В конституционно-правовой науке также отмечается, что понятие «источник права» имеет многозначное содержание: «источники права можно рассматривать в материальном, идеальном и формальном аспектах». В этой связи С.А. Авакьян верно полагает, что источник права - это прежде всего «нормативный акт, принятый народом путем голосования на референдуме (населением территории на референдуме или на собрании), компетентным органом государства или органом местного самоуправления и устанавливающий нормы права». Таким образом, конституции (уставы) субъектов Федерации как источники конституционного права характеризуют, во-первых, нормативность формы выражения права; во-вторых, принятие данных нормативных правовых актов населением, компетентным органом государственной власти или иным уполномоченным субъектом конституционных правоотношений.

Однако эта позиция разделяется не всеми учеными. Например, авторы учебника конституционного права, справедливо признавая, что «вопрос о совокупности, системе и иерархии источников конституционного права современной России чрезвычайно актуальный и сложный, пока в научном плане недостаточно разработанный», в числе источников конституционного права России вообще не указывают конституции (уставы) субъектов Федерации, как и законы и иные нормативные акты государственных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. По их мнению, в число источников по убыванию их значения входят: 1) Конституция Российской Федерации; 2) федеральные конституционные законы и значительная часть федеральных законов; 3) договоры и соглашения; 4) декларации; 5) указы и распоряжения Президента РФ; 6) постановления Правительства РФ; 7) решения Конституционного Суда РФ; 8) конституционные обычаи; 9) регламенты палат Федерального Собрания, постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. С этой точкой зрения, на наш взгляд, согласиться нельзя. Исключение конституций (уставов) субъектов Федерации из числа источников конституционного права России приводит либо к отрицанию того, что эти нормативные правовые акты являются источниками права, либо к выводу о том, что эти акты якобы не регулируют конституционные правоотношения. Однако из дальнейшего изложения материала будет видно, что эти доводы опровергаются не только теорией, но и практикой развития современного конституционного строя России.

При анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин «общее» позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Это не входит в задачу настоящего исследования, однако имеет значение для комплексного изучения заявленной проблематики. Понятие «особенного» характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Здесь также прослеживается ряд направлений для сравнительного анализа, поскольку конституции (уставы) субъектов Федерации могут иметь некоторые общие черты с одними источниками конституционного права (Конституцией Российской Федерации, уставами муниципальных образований), но не иметь сходства с источниками других видов (указами Президента Российской Федерации, нормативными актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации, актами глав муниципальных образований). Что же касается понятия «единичного», то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России (Конституции Республики Бурятия, Устав (Основной Закон) Орловской области и т.п.). Данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер.

В качестве первой особенности конституций (уставов) субъектов Федерации можно выделить специфический предмет их правового регулирования, то есть определенную группу общественных отношений, подлежащих юридическому нормативному воздействию. Чтобы охарактеризовать подобные объекты применительно к конституции государства, ученые-государствоведы используют такие формулировки, как «наиболее характерные черты, особенности, свойства и другие важнейшие характеристики», «единая, непрерывно действующая, общеобязательная система типовых масштабов поведения, обеспечивающая целенаправленное и гармоничное функционирование всего социального организма», «фундаментальность конституционно-правового регулирования, заключающего, как правило, статусные характеристики субъектов и принципиальные стороны институтов конституционного права». В конечном итоге, указанные точки зрения сводятся к пониманию предмета конституционного регулирования как наиболее общих, базовых общественных отношений, складывающихся во всех жизнедеятельности государства и общества. Однако эта методология не может в полной мере удовлетворять задаче исследования статуса и юридических свойств основных законов субъектов федеративного государства.

Нетрудно заметить, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регулируют фрагментарно, а зачастую и вовсе обходят молчанием вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Конституция Российской Федерации ограничивается указанием на то, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - устав и законодательство (часть 2 статьи 5). Упоминание в одном ряду такого вида нормативного правового акта особого рода, как конституция или устав, а также законодательства субъектов Федерации, позволяет уяснить, что предмет конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации не совпадает с предметом текущего законодательного регулирования. Кроме того, в частях 1 и 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации предписывается, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае верное указание основного закона страны на то, что конституция (устав) субъекта Федерации наряду с Конституцией Российской Федерации определяют статус субъектов Федерации, однако, не разрешает вопрос о предмете уставного регулирования, поскольку, во-первых, не только конституции (уставы) субъектов Федерации регламентируют статус субъектов Федерации, а во-вторых, конституции (уставы) субъектов Федерации регламентируют не только статус субъектов Федерации. Что же касается предписания пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то это вряд ли проливает какой-либо свет на проблему определения предмета конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации.

Функциональная, организационная и регулятивная нагрузка конституций (уставов) субъектов Федерации слабо раскрывается и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт не содержит единой типизированной формы конституции (устава) субъекта Федерации, он не способствует унификации, стандартизации и совершенствованию конституционного (уставного) регулирования на уровне регионов преимущественно потому, что изобилует «деталями» конституционного (уставного) регулирования (преамбула, часть 4 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 2 статьи 4 и т.п.), не отвечая на главные вопросы о предмете нормативного воздействия конституции (устава) на общественные отношения. Исключения составляют предписания анализируемого федерального закона о том, что конституции (уставы) субъектов Федерации определяют систему органов государственной власти субъектов Федерации (статья 2), однако и они не отвечают на поставленный нами вопрос.

Исходя из изложенного полагаем, что предметом конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации являются общественные отношения, складывающиеся в следующих сферах нормативно-правового воздействия: 1) статус субъекта Федерации в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации; 2) основы организации государственной власти в субъекте Федерации, включая формирование, компетенцию, порядок деятельности и прекращения полномочий законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти; 3) дополнительные (по сравнению с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина; 4) основы формирования и развития законодательства субъектов Федерации.

Второй важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это, в первую очередь, предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. По мнению П.А. Астафичева, одна из важнейших функций конституции (устава) субъекта Федерации - установление и регулирование системы региональной государственной власти, основанной на нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако при введении тех или иных императивных правил федеральный законодатель, по крайней мере, «не должен препятствовать учреждению субъектами Федерации той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне». Иное означало бы, по мнению П.А. Астафичева, использование метода «двойных стандартов» и было бы «глубоко несправедливым по существу». Присоединяясь к указанной точке зрения, вместе с тем, следует отметить, что, несмотря на различные ограничения учредительной власти конституций (уставов) субъектов Федерации, которые даже имеют тенденцию к определенному росту ввиду современной политики федерального центра, учредительный характер конституций (уставов) субъектов Федерации остается их важнейшим признаком, вне которого эти нормативные правовые акты теряют свою юридическую природу и общественно-политический смысл. В этой связи И.А. Конюхова правильно считает, что в России «важно обеспечить не единообразие, а единые принципы», отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее - предмет федерального законодателя, а частное - забота субъектов РФ. федерализм правовой акт конституция

Исходя из содержания Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно выделить следующие объекты нормативного воздействия, которые составляют исключительную прерогативу конституционного (уставного) регулирования и, тем самым, проявляют их учредительную власть: 1) в отношении статуса законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (наименование, структура, количество депутатов и срок их полномочий, формы участия в назначении отдельных должностных лиц исполнительной власти, статус депутата и гарантии депутатской деятельности); 2) в отношении статуса высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации (возможность отказаться от института высшего должностного лица субъекта Федерации посредством его замены институтом руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации; наименование должности; введение института отзыва; порядок временного исполнения обязанностей; установление ограничений на осуществление полномочий временно исполняющим обязанности высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации; установление срока, в течение которого высшее должностное лицо или руководитель высшего исполнительного органа субъекта Федерации обязаны представить заключение на финансоемкий законопроект; регулирование порядка определения высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации перечня исполнительных органов субъекта Федерации); 3) в отношении статуса высшего исполнительного органа субъекта Федерации (наименование, структура, порядок формирования).

Третьей важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации как особых источников конституционного права является то, что они служат базой формирования, развития и совершенствования регионального законодательства. Это проявляется, во-первых, в прямых указаниях конституций (уставов) субъектов Федерации на то, какие должны быть приняты региональные законы; во-вторых - в создании дополнительных гарантий развития и совершенствования регионального нормотворчества, а также обеспечения соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Являясь активным участником регионального законодательного процесса, конституции (уставы) субъектов Федерации призваны способствовать устранению пробелов в правовом регулировании общественных отношений, особенно в тех случаях, когда это сопряжено с расходными обязательствами субъектов России. При определении в конституциях (уставах) субъектов Федерации перспективных направлений развития регионального законодательства необходимо использовать ряд методических приемов, в том числе: избегать внедрения в текст этих документов «сугубо теоретических концепций и категорий», не стремиться к излишнему расширению границ конституционного (уставного) регулирования, оставляя законодателю субъекта Федерации определенную свободу усмотрения, что позволяет более гибко реагировать на изменяющиеся социально-экономические условия.

На конституции (уставы) субъектов Федерации влияют такие факторы, как конституционные обычаи, судебные прецеденты, исторический путь государства, общая, политическая и правовая культура, национальные факторы, религия, этнический состав соответствующей территориальной общности. В этой связи следует согласиться с важностью того, чтобы «стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 г., сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов».

Как справедливо отмечает В.С. Мокрый, «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан" еще "не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Это замечание, на наш взгляд, в полной мере распространяется на проблему конституционного (уставного) и текущего нормотворчества субъектов Федерации, поскольку в федеральном законодательстве сравнительно редко встречаются прямые указания на регулятивные полномочия субъектов Федерации, а попытки региональных законодателей восполнить пробелы в правовом регулировании нередко истолковываются как противоправные попытки посягательства на регулятивные полномочия федерального центра.

В подобных условиях значение регулирующего воздействия конституций (уставов) субъектов Федерации на процесс регионального законодательства неуклонно возрастает. В теоретическом осмыслении и оформлении нуждаются также методики проведения оценки результативности законодательной деятельности органов народного представительства исходя из требований конституций (уставов) субъектов Федерации. Для указанных целей представляется целесообразным, во-первых, принятие в едином пакете системно увязанных законов, вытекающих из положений конституции (устава) субъекта Федерации; во-вторых, установление основ социального обслуживания населения в широком смысле этого словосочетания, включая образование, здравоохранение, культуру и т.п., поскольку конструкция публичных услуг является одним из ключевых положений административной реформы; в-третьих, установление причин безосновательного бездействия субъектов Российской Федерации в ожидании от федерального центра соответствующей консультативной помощи.

Кроме обеспечения самостоятельности регионального законодательства по предметам ведения субъектов Федерации, важнейшей задачей конституций (уставов) субъектов России является также обеспечение соответствия региональных правовых предписаний указаниям нормативных правовых актов более высокой юридической силы, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов. Как справедливо отметил Г.И. Никеров, «в парламентах заседают политики, которые принимают решения политические, оформляемые для придания им высшей юридической силы в виде законов. Не всегда это оформление успешно укладывается в рамки действующего права, соответствует конституциям и другим законам».

Единый системный подход к реализации мероприятий по введению в действие федеральных нормативных правовых актов позволяет развивать современные методики оценки соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству, внедрять принцип непрерывности функционирования конституционного (уставного) регулирования на уровне субъекта Федерации, который предполагает своевременность принятия соответствующих организационно-правовых мер в случае реорганизации или ликвидации отдельных региональных институтов власти. По верному мнению Е.В. Колесникова, «изданные парламентом законы обеспечивают целостное регулирование разнообразных социальных отношений и связей, способствуют укреплению законности, дисциплины и правопорядка».

Четвертой и завершающей специфической чертой конституций (уставов) субъектов Федерации, по сравнению с иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, является их стабильность и относительная устойчивость. Междисциплинарный подход к пониманию природы конституций (уставов) субъектов Федерации позволяет здесь провести параллели с федеральным уровнем (Конституция Российской Федерации - текущее законодательство) и с уровнем муниципальных образований (устав муниципального образования - нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования). Во всех указанных случаях основополагающие нормативные правовые акты несут бремя большей стабильности по сравнению с текущим нормативным правовым регулированием.

Зарубежный исследователь К. Осакве полагает, что «закон, который часто меняется, не достоин даже той бумаги, на которой он написан». Несмотря на кажущуюся категоричность подобного утверждения, понимание его как общего правила применительно к конституциям (уставам) субъектов Федерации выглядит вполне логичным и не нуждается, на наш взгляд, в каком-либо дополнительном обосновании. По существу, этот принцип нацелен на избежание недобросовестной законотворческой деятельности, требует разумной и продуманной правосозидающей политики, при которой издающие конституцию (устав) лица должны не только осознавать, но и нести публично-правовую ответственность перед государством и обществом.

Обеспечение стабильности конституций (уставов) субъектов Федерации напрямую сопрягается с вопросом о способе принятия данных документов, а также внесения в них изменений и дополнений. Из четырех наиболее известных теории конституционного права способов принятия основных законов страны (референдум, созыв специального учредительного собрания, парламентское голосование и октроирование монархом), практика современной России восприняла лишь два из них: референдум и парламентское голосование. При этом Конституция Российской Федерации прямо указывает на то, что принятие уставов субъектов Федерации (в отличие от конституций республик в составе Федерации) возможно лишь парламентским способом (статья 66). Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает парламентский способ принятия конституций республик в составе Федерации в качестве общего правила, исключения из которого возможны самими конституциями субъектов Федерации.

Таким образом, конституции (уставы) субъектов Федерации как источники конституционного права России отличают юридические свойства особого предмета правового регулирования, учредительного акта публично-правового характера, основы регионального законодательства и стабильности в юридической регламентации общественных отношений. Это позволяет их выделить в отдельный комплекс (группу, блок) в целях самостоятельного теоретического изучения с применением специфических методов и приемов научного исследования. Поскольку функции, осуществляемые конституциями (уставами) субъектов Федерации, являются во многом общими с некоторыми функциями Конституции Российской Федерации и уставов муниципальных образований, то они представляют собой самостоятельный элемент (подсистему) единой системы конституционного (уставного) регулирования. При этом специфические юридические свойства конституций (уставов) субъектов Федерации отражают конституционно-правовую природу республик, краев, областей, городов федерального значения и автономных образований как самостоятельных и ответственных государственных образований, находящихся в составе единой, неделимой и суверенной страны, придерживающейся принципа разумного сочетания централизованного и децентрализованного подходов к регулированию федеративных отношений. Конституции (уставы) субъектов Федерации представляют собой самостоятельный феномен государственно-правовой действительности.

Аннотация

СУЩНОСТЬ И ЮРИДИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА КОНСТИТУЦИЙ (УСТАВОВ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИКОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Статья посвящена актуальным проблемам становления российского федерализма на новом этапе становления отечественной государственности. Главным направлением исследований автора стало рассмотрение сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

ESSENCE AND LEGAL PROPERTIES OF CONSTITUTIONS (CHARTERS) OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AS CONSTITUTIONAL LAW SOURCES

Article is devoted actual problems of formation of the Russian federalism at a new stage of formation of domestic statehood. Consideration of essence and legal properties of constitutions (charters) of subjects of the Russian Federation became a mainstream of researches of the author.

Размещено на Allbest.ru