Сущность и понятие гражданского контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт государства и права Российской Академии наук, Москва, Россия

СУЩНОСТЬ И ПОНЯТИЕ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ

Гончаров А.А.

Испокон веков умы человечества интересовали вопросы эффективности и стабильности государственного управления. Современной цивилизации известны различные формы публичной политической власти. Многие выдающиеся мыслители пытались найти оптимальную форму государственного устройства, при которой государство будет стабильно и устойчиво развиваться, предлагали свои детально проработанные концепции. Однако, как показывает история, общая на все времена проблема эффективности политического управления осталась нерешенной: государственно-властные институты любой из форм государственного устройства склонны, при отсутствии над ними эффективного контроля, вырождаться и деградировать.

Проблема несовершенства любой формы государственного устройства впервые была подробно рассмотрена в VI веке до н.э. древнегреческим философом Платоном в его труде «Государство». Последующая история неоднократно подтверждала выводы Платона.

Главную причину склонности должностных лиц органов власти к злоупотреблению Платон видел в том, что люди от природы не равны в своих способностях, и что управлять должны лучшие из людей, чего в действительности не происходит. Поэтому Платон считал наилучшей и наиболее устойчивой формой государственного устройства аристократию, а точнее - аристократию ума. Это форма государства, при которой управлением занимаются наиболее мудрые, справедливые, образованные и способные люди, «умеющие видеть истину»[1]. Однако на практике такая форма управления встречалась в истории человечества чрезвычайно редко и была скорее исключением, чем правилом.

Таким образом, часто у власти оказываются те, кто жаждет именно власти, а не стремятся принести пользу обществу. Из тех же, кто любит саму власть, редко получаются мудрые правители, поскольку стремление к власти ради нее самой уже есть признак немудрости. «Не следует, - пишет Платон, - чтобы к власти приходили те, кто прямо-таки в нее влюблен. А то с ними будут сражаться соперники в этой любви»[2], а «подобного рода домашняя, внутренняя война губит и участвующих в ней, и остальных граждан»[3]. «Где всего менее стремятся к власти те, кому предстоит править, там государство управляется лучше всего и распри отсутствуют полностью; совсем иначе бывает в государстве, где правящие настроены противоположным образом»[4].

Принято считать, что в условиях демократии (в смысле общепринятой избирательной системы) народ сам избирает своих лидеров, имея возможность выбрать самых достойных, и что таким образом он сам выбирает ту политику, которую эти лидеры проводят. Однако действительность показывает, что это не совсем так, а чаще - совсем не так.

Во-первых, процедура выбора высших должностных лиц обычно сильно формализована и позволяет, используя соответствующие политические технологии (создание имиджа, массовая политическая реклама и т.п.), прийти к власти практически любому лицу, способному оплатить (или которому способны оплатить) эту процедуру (имеется в виду финансовая и административная поддержка крупных корпораций в обмен на будущие выгодные госконтракты и т.п.).

Во-вторых, высшие должностные лица избираются на длительный срок, а процедура их отзыва обычно бывает настолько сложна, что делает его практически невозможным. Это позволяет высшим должностным лицам действовать в пределах выборного срока, не связывая себя предвыборной программой и обещаниями, без ограничений, произвольно определять внутреннюю и внешнюю политику, исходя только из своих личных или корпоративных представлений и интересов, что в худшем случае грозит им всего лишь непереизбранием на следующий срок.

В-третьих, лица, наиболее способные к управлению, либо просто не стремятся к власти, либо их не пропускает к ней избирательная система, формализованная под тех, кто прежде всего преследует свои конъюнктурные интересы и в силу этого не способен выступать с критикой официальной власти.

Таким образом, получается, что традиционная избирательная система не в состоянии в полной мере обеспечить гражданам адекватное представительство их интересов со стороны высших должностных лиц и органов власти.

Конечно, органы власти формально предусматривают механизмы внутреннего контроля, которые вроде бы позволяют им бороться с дефектами системы, разрешать внутренние противоречия и развиваться. Однако история показывает, что этих механизмов никогда не бывает достаточно.

Во-первых, искажение принципа разделения властей, призванного выполнять функцию сдержек и противовесов: каждая из ветвей власти стремится доминировать, и вскоре одна из них занимает главенствующее положение над остальными. Следовательно, разделение властей в действительности не в состоянии исключить злоупотребления со стороны каждой из ветвей власти.

Во-вторых, подмена интересов государства частными или групповыми интересами чиновников, и в первую очередь высших должностных лиц, в том числе и в результате сговора с финансово-промышленными кругами. При этом если контроль должностных лиц низшего и среднего звена еще более или менее осуществим, то контролировать деятельность высших должностных лиц с помощью официальных государственных механизмов практически невозможно. Коррумпированные высшие должностные лица, располагая потенциалом давления на законодательные механизмы, принимая соответствующие законы, ликвидируют всякую возможность осуществления контроля над ними и привлечения их к ответственности.

В-третьих, нетерпимость органов власти к внутренней критике. Среди главных качеств у чиновников чаще всего приветствуются не стремление к улучшению, не конструктивный, творческий подход к работе, а безынициативность и абсолютная лояльность к действующей власти. Повышение по служебной лестнице часто получают не те чиновники, которые добились наилучших результатов в своей деятельности, а те, на которых у руководства имеется достаточное количество компрометирующего материала, для того чтобы держать этого чиновника в полном подчинении и принуждать его к укрывательству должностных преступлений руководства. Все это приводит к застою, деградации, разложению государственного аппарата изнутри и как следствие к распаду государства.

В-четвертых, склонность органов власти к консервации правовых форм управления и, как следствие, к замедленной реакции на изменение общественно-политических реалий. Роль государства в общественной системе заключается в создании упорядоченности и устойчивости, без которых невозможна ее жизнеспособность. Однако именно эта функция государства и превращается в тормоз дальнейшего развития и эволюции общественной системы. Когда развитие общественных отношений требует создания новых форм публичной политической власти и новых правовых институтов либо кардинального реформирования существующих, инертная государственная машина, будучи направленной на сохранение устойчивости, препятствует любым существенным изменениям, даже если такие изменения в конечном счете и должны привести к большей стабильности системы. Таким образом, государственный аппарат блокирует сигналы, поступающие со стороны гражданского общества, и приобретает тем самым свойства закрытой системы, обреченной на последующее саморазрушение.

Как показывает практика, аппарат органов власти не способен сам эффективно предотвратить присущие ему негативные явления, используя всего лишь внутренние властно-аппаратные механизмы, подобно тому, как больной не может самостоятельно сделать себе сложную хирургическую операцию. На наш взгляд, именно гражданский контроль способен противостоять детерминированным тенденциям государственного аппарата к саморазрушению. Исходя из этого, можно предложить следующее краткое определение гражданского контроля.

Гражданский контроль - это наблюдение за деятельностью органов государственной и муниципальной власти, прочих государственных органов и должностных лиц, оценка законности и эффективности этой деятельности, а также принятие правовых мер по пресечению выявленных нарушений прав и свобод человека со стороны указанных органов и должностных лиц.

Под органами власти в настоящей работе понимается широкий круг органов и лиц, действующих от имени официальной власти. Это органы государственной и муниципальной власти, их должностные лица, государственные и муниципальные служащие, а также органы и лица, постоянно или временно, в том числе по специальному полномочию, выступающие от имени органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены[5].

Субъектами гражданского контроля является общественность -- неправительственные объединения и отдельные люди, проявляющие гражданскую сознательность и гражданскую активность.

Под термином «гражданский контроль» (или общественный контроль, народный контроль) принято подразумевать участие граждан в местном самоуправлении, в решении вопросов, чаще всего местного, бытового значения, т.е. самую начальную форму гражданского контроля. Между тем, по мнению автора, гражданский контроль следует понимать в более широком смысле.

Если подойти к определению гражданского контроля с точки зрения философии права, рассматривая его сущность в качестве общественного явления, то можно предложить следующее расширенное определение гражданского контроля: гражданский контроль - это общественное явление, направленное на совершенствование права, государственного управления и обеспечение справедливости, при котором общественность определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, контролирует и корректирует процесс её реализации, участвует в решении всех общественно значимых вопросов на всех уровнях и имеет реальную возможность влиять на эти решения.

Гражданский контроль может осуществляться на внутригосударственном и трансгосударственном уровнях. Трансгосударственный гражданский контроль осуществляется соответствующими субъектами, например независимыми международными неправительственными организациями, не связан территорией какого-либо государства или союза государств и осуществляется в пределах сферы деятельности данного субъекта гражданского контроля. Внутригосударственный гражданский контроль осуществляется в пределах определённого государства и так же на различных уровнях: общегосударственном, региональном (национальном) или местном. Кроме того, гражданский контроль различается по сфере контролируемых общественных отношений, например контроль за деятельностью правоохранительных органов, контроль за расходованием бюджетных средств, контроль за соблюдением прав детей, инвалидов, пенсионеров и т.п. Каждый из указанных видов гражданского контроля имеет сходства и различия с другими видами, а также особенности в применении методов, механизмов и средств осуществления.

Каким же образом гражданский контроль должен реализовываться на практике?

Общество, используя свой внутренний потенциал, способно взять на себя направляющую, контролирующую и координирующую функции в механизме взаимодействия органов власти с народом и воздействовать на политические процессы так, чтобы направлять государственную политику на путь наиболее эффективного развития и предотвращать проявления деструктивных факторов в государстве. Общественные объединения и отдельные личности, осознающие необходимость гражданского контроля, предлагают и реализуют идеи, касающиеся управления и контроля над органами власти. Чем более разумные и необходимые идеи предлагаются и чем интенсивнее реализуются инициативы, тем большую поддержку эти идеи способны найти среди широких слоев населения и тем больший авторитет приобретает представляющий их субъект гражданского контроля. Когда в обществе созревает достаточно определённое мнение по какому-либо общественно значимому вопросу, тогда общественность способна согласованно выступать как большая политическая сила, чему во-многом способствует наличие Всемирной информационной сети Интернет и иных средств телекоммуникации. В этом случае при возникновении разногласий между общественностью и органами власти последние в итоге вынуждены уступить и встать на позицию общества[6].

В чём же основные различия между механизмами гражданского контроля и механизмами внутреннего контроля органов власти?

Во-первых, гражданское общество является средоточием человеческих интеллектуальных ресурсов. Субъектами гражданского контроля становятся наиболее сознательные члены общества. Существует относительная закономерность: чем больше в государственном аппарате выражена тенденция к подмене государственных интересов партикулярными, тем более невостребованными для него остаются интеллектуальные ресурсы общества. Подобная ситуация подталкивает к переходу этих ресурсов в сферу гражданского контроля. Существует и другая закономерность: чем порочнее аппарат органов власти, тем больший интеллектуальный ресурс общества, при прочих условиях реализующийся в сфере научной, хозяйственной или иной деятельности, мобилизуется на борьбу с деструктивными факторами государства. Если органы власти не допускают к управлению людей, отказывающихся служить преступным коррумпированным интересам чиновников и поддерживать круговую поруку, но поставивших перед собой задачу служить интересам общества, то эти люди способны стать субъектами гражданского контроля, «первыми среди равных» в обществе и, занимаясь активной общественной деятельностью, способны предотвращать отклонения государственной политики от интересов общества и направлять ее по наиболее правильному и благоприятному пути развития.

Во-вторых, гражданский контроль - это общественная деятельность, которая не приносит материального дохода и к тому же связана с риском давления со стороны органов власти. Отсутствие материального стимула способствует объединению людей именно на основе твердых убеждений и естественным образом отсеивает любых других. В условиях риска давления со стороны органов власти заниматься гражданским контролем способны только люди с высокими принципами и высокими моральными качествами (однако, к сожалению, в настоящее время имеют место попытки извлечь материальную либо политическую выгоду даже из правозащитной деятельности).

В-третьих, гражданский контроль имеет гибкую структуру и обладает свойствами открытой системы. Критерием значимости любого субъекта гражданского контроля является общественный авторитет, который складывается не просто из слов, а из конкретных дел, имеющих общественную значимость. В отличие от выборных государственных органов власти субъекты гражданского контроля не избираются на какой-либо определённый срок. Общественный авторитет появляется в результате сложного и, как правило, длительного процесса, который носит перманентный характер. Любой субъект гражданского контроля, злоупотребивший своей общественной властью, тут же теряет эту власть без каких-либо формальных процедур, что исключает узурпацию такой власти, поскольку невозможно узурпировать власть, которая поддерживается исключительно силой общественного авторитета. Элементы гражданского контроля, таким образом, присутствуют и в самой системе гражданского контроля.

Что же можно сказать о той роли, которую играют прогрессивные, хотя и малочисленные, социальные группы и индивиды в области продвижения конструктивных идей гражданского контроля, пусть даже в обществе с недостаточно развитой для этого правовой культурой?

Развитие идеи невозможно без её появления и проявления. Прогрессивные идеи чаще всего приходят в голову лишь отдельным людям или малочисленным социальным группам, которые, в свою очередь, и делают эти идеи достоянием всего общества. Поэтому устойчивость общественной системы во многом зависит от наличия в ней действительной возможности для людей и общественных объединений выражать и реализовывать свои идеи. Чтобы прогрессивная идея приобрела (или имела возможность приобрести) массовый характер, необходимо доведение её до широких масс. Даже если такая идея не будет сразу поддержана обществом, само её публичное освещение уже продвинет общественное сознание и создаст перспективы его развития.

И наконец, возникает вопрос о том, каким образом многочисленным индивидам и социальным группам, преследующим свои частные, нередко противоположные, интересы, удастся выработать общую позицию по какому-либо конкретному вопросу?

История XX столетия (в основном второй его половины) и начала XXI столетия показывает, что различные субъекты с самыми разными интересами способны выступать согласованно по общезначимым вопросам, затрагивающим интересы всех. Это вопросы экологии, экономики, науки и др. Гражданский контроль является именно таким общезначимым вопросом, на котором, особенно в наше время, замыкаются все вышеперечисленные. Появление ООН и других крупных межправительственных организаций и неправительственных объединений свидетельствует о том, что в поисках политической стабильности мир ищет политической глобализации. Рост числа неправительственных организаций и союзов, а также усиление их международного сотрудничества с целью выработки общих позиций и координации в последние десятилетия позволяет с уверенностью говорить о том, что дальнейшая глобализация общественных сил не только возможна, но и неотвратима. Актуальность глобализации общественных сил особенно возросла в последние годы, когда деятельность политических лидеров ряда стран ввергает мир в пучину мировых конфликтов и региональных войн. Предотвратить их способна лишь объединённая мировая общественность, которая выступит как эффективный механизм контроля над деятельностью властей в международном масштабе.

Приводимые принципы гражданского контроля история человеческого сообщества выработала в основном в XVIII-XX вв., причем в большинстве случаев они оформились прежде всего в международных движениях, конвенциях Международной организации труда (МОТ), Лиги Наций, а позже ООН. В качестве основополагающих принципов гражданского контроля целесообразно выделить следующие.

Принципы гражданского контроля.

1. Свобода общественного объединения. Этот принцип является особенно важным, поскольку общественное объединение -- основной субъект гражданского контроля. Гражданский контроль максимально эффективен только тогда, когда он носит массовый и организованный характер. Указанный принцип закрепляет основополагающее для обеспечения его организованности и массовости право на ассоциацию, не подконтрольную органам власти.

2. Независимость. Условием действенности гражданского контроля является его независимость как от органов власти, так и от чего бы то ни было вообще, кроме своих принципов. Контролировать можно, только обладая независимостью, иначе контроль превращается в фикцию.

3. Справедливость. Для гражданского контроля справедливость является и принципом, и целью, и её воплощением. Справедливость -- главный критерий деятельности каждого субъекта гражданского контроля, а также главный критерий оценки этими субъектами деятельности органов власти. Уровень справедливости служит показателем эффективности гражданского контроля. Гражданский контроль осуществляется беспристрастно, независимо от расы, пола, гражданства, этнического или социального происхождения, имущественного или другого положения, должности, рода и характера занятий, места проживания, языка, религии, политических и других убеждений как субъектов, так и объектов гражданского контроля.

4. Полнота. Гражданский контроль должен охватывать все сферы деятельности органов власти на всех уровнях и присутствовать во всех сферах общественной жизни, поскольку они взаимосвязаны. Полнота должна присутствовать и в доказательности при анализе действий органов власти.

5. Доступность. Каждый желающий быть включенным в систему гражданского контроля должен иметь возможность это сделать. Контроль должен быть максимально доступен как для тех, чьи права были нарушены, так и для тех, кто выступает в защиту прав других. Для этого контроль, в первую очередь, должен быть информационно доступен, поэтому данный принцип тесно связан с принципами открытости и публичности. В системе гражданского контроля должны отсутствовать бюрократизм и излишняя формализация. гражданский контроль правовой правление

6. Объективность. Гражданский контроль должен осуществляться на основе объективной оценки деятельности органов власти и отвечать интересам общества. Недопустимо использование гражданского контроля в качестве орудия для достижения частных интересов, противоречащих интересам общества.

7. Доказательность. Гражданский контроль должен осуществляться на основе подлинных доказательств и фактов. Неправомерность деятельности органа власти должна быть доказана достоверно. Данный принцип тесно связан с принципами полноты и объективности, поскольку гражданским контролем должен использоваться полный спектр доказательств.

8. Открытость. Деятельность субъектов гражданского контроля носит открытый характер. Каждое действие субъекта гражданского контроля должно быть открыто для всех. Закрытые формы гражданского контроля недопустимы.

9. Публичность. Каждый субъект контроля действует в интересах общества и от имени общества, поэтому гражданский контроль является публичным видом деятельности.

10. Гражданская активность. Интенсивность и эффективность гражданского контроля всецело зависят от сознательности и активности его субъектов. Чем слабее гражданское сознание населения, тем больше оно подвержено влиянию манипуляций со стороны органов власти, и наоборот. Каждый член общества должен чувствовать свою неразрывную связь с обществом и быть активным участником его политической жизни. Каждый должен осознавать, что ответственен не только за свою деятельность, но и за деятельность органов власти своего государства.

11. Динамичность. Гражданский контроль находится в постоянном развитии и самосовершенствовании. Его задачи, формы, методы, механизмы меняются в зависимости от конкретных условий. Когда устаревает действующая система гражданского контроля, на смену ей приходит новая. Таким образом, организационные формы сменяются, а гражданский контроль как общественно-политическое явление продолжает существовать. Гражданский контроль строится, осуществляется и развивается на основе принципов диалектики.

Цель гражданского контроля - создание правового общества, в котором органы власти служат исключительно общественным интересам и в высшей степени ответственны и подконтрольны обществу.

К общим задачам гражданского контроля относятся: осуществление обратной связи между органами власти и обществом; направление государственной политики на путь обеспечения общественных интересов, мира и справедливости; обеспечение индивиду правовой свободы и равенства возможностей в обществе для наиболее полной реализации своего внутреннего потенциала (обеспечение свободы индивидуальности); пробуждение индивидуального и общественного самосознания; способствование саморазвитию, самосовершенствованию, саморегулированию и самопреобразованию общественной системы управления; совершенствование права и обеспечение справедливости.

Практическими задачами гражданского контроля являются: наблюдение за деятельностью органов государственной и муниципальной власти, прочих государственных органов и должностных лиц; оценка законности и эффективности этой деятельности; принятие мер правового характера по выявлению и пресечению злоупотреблений и нарушений прав и законных интересов людей со стороны указанных органов и должностных лиц; формирование и внедрение предложений по совершенствованию права, общественного и государственного управления и обеспечению справедливости.

Для осуществления гражданского контроля необходимо использовать все доступные правовые технологии и средства - как юридико-технические, международно-политические, так и высокотехнологичные, научные. Научные достижения в развитии информационных технологий создали широчайшие возможности для информационной доступности, гласности, открытости, координации действий, обмена опытом. Существенный эффект способно оказывать широкое транслирование политической информации. Максимальный эффект достигается в результате использования совокупности различных механизмов. Так, для осуществления контроля над органами власти важно использовать официальные механизмы референдума, выборов и отзыва депутатов, роспуска выборных органов власти, обращения в административные инстанции, обращения в суды общей юрисдикции и конституционные суды, - с одной стороны, и проведение публичных гражданских акций, - с другой. Следует осуществлять информационный контроль над средствами массовой информации, в том числе посредством Интернета, и в то же время вести конструктивный диалог с органами власти в рамках общественных палат и общественных советов. Необходимо активнее обращаться в комиссии по правам человека, к омбудсменам различных уровней, включая международный - к Верховному комиссару ООН по правам человека, в Совет по правам человека ООН, а также в международные суды. Для повышения эффективности всех перечисленных механизмов следует широко использовать организационные возможности общественных объединений.

Гражданский контроль может быть эффективным только тогда, когда он находит деятельную поддержку у широких масс населения. Чем больше гражданской активности проявляет население, тем меньше органы власти склонны к злоупотреблениям, и наоборот, поскольку, как известно, «власть развращает, а абсолютная власть развращает абсолютно». Важно осознавать, что каждый ответственен не только за свою деятельность, но и за деятельность своего парламента, правительства, за внешнеполитическую деятельность своего государства. Если высшим должностным лицом государства от имени государства совершаются преступления, то каждый пассивный гражданин становится соучастником этих преступлений. В конечном счете за эти преступления придется расплачиваться именно гражданам. Так неоднократно происходило в мировой истории, так происходит и в настоящее время. Пассивная политическая позиция для гражданина недопустима, поскольку, как известно, если гражданин не желает заниматься политикой, то вскоре она займется им.

Сформулированные положения и принципы, в том числе, могут стать основой для корректировки функций, технологий, порядка формирования и повышения общественной эффективности Общественной палаты на федеральном и региональном уровнях (ред.).

[5] Объем указанных понятий в данном контексте понимается так же, как он определен в Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Вместе с тем, поскольку в современном мире постоянно усиливается значение межправительственных организаций, существует необходимость в создании механизма контроля над такими межгосударственными (надгосударственными) организациями и отнесении их к объектам гражданского контроля.

[6] Следует отметить, что в Европе самой действенной движущей силой, аккумулирующей общественное мнение, являются профсоюзы.

Аннотация

СУЩНОСТЬ И ПОНЯТИЕ ГРАЖДАНСКОГО КОНТРОЛЯ

В статье содержится попытка определить сущность гражданского контроля как политико-правового явления. В работе приводится понятие гражданского контроля, его принципы, цели и задачи. Гражданский контроль рассматривается как необходимый элемент системы государственного управления и залог длительного и устойчивого развития государства.

Ключевые слова: гражданский контроль, государство, государственное управление

SUMMARY OF THE CONCEPT OF CIVIL AND CONTROL

The article contains an attempt to describe an essence of civic control as a political and legal social phenomena. There are a definition, principles, objects and tasks in the article. Civic control have considered as an essential element of a system of governance and a guarantee of long-term and stable state development.

Keywords: civilian control, the state government

Размещено на Allbest.ru