12

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія внутрішніх справ

Місце адміністративної процедури в структурі права

Братель С.Г., к. ю. н., доцент

м. Київ

У статті розглядається питання визначення місця адміністративної процедури в структурі права, а також різні погляди вчених на необхідність удосконалення регламентації на законодавчому рівні. Також у статті аналізується практичний досвід щодо функціонування адміністративно-процедурного права як засобу реалізації конституційних положень.

Ключові слова: адміністративна процедура, адміністративні правовідносини, провадження, юридичний процес.

МЕСТО АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ В СТРУКТУРЕ ПРАВА

Сьогодні українські законодавці намагаються створити досконалу систему реалізації адміністративних процедур у межах реформування правової системи. Надання адміністративних послуг як індикатор демократизації суспільних відносин потребує вдосконалення у зв'язку з необхідністю зміцнення взаємозв'язку між органами виконавчої влади та громадянами - основними суб'єктами адміністративно-правової процедури. На відміну від концептуального підходу радянської командної системи, де основну роль відводили державі, сьогодні переважають потреби громадян. Адміністративні послуги є змістом адміністративної процедури, принципи якої сьогодні недостатньо розроблені. Зважаючи на те, що в адміністративному законодавстві України процедурна частина є найменш розвинутою, надзвичайно важливим є запровадження у сфері управління раціональних і демократичних адміністративних процедур.

Метою статті є визначення конкретного місця адміністративної процедури в структурі права через аналіз нормативно-правової бази адміністративної реформи.

Дослідженням адміністративної процедури займалися такі науковці, як В.Б. Авер'янов, М.І. Байтин, Д.М. Бахрах, В.Я. Бойцов, В.В. Бойцова, Ю.П. Битяк, О.М. Бандурка, Е.Ф. Демський, В.К. Колпаков, С.Ф. Констатінов, О.В. Кузьменко, І.М. Лазарєв, М.В. Лошицький, І.О. Луговий, Р.С. Мельник, О.І. Миколенко, В.П. Тимощук, В.К. Шкарупа, О.В. Яковенко та інші.

Адміністративні процедури є складовими елементами реформування органів виконавчої влади. Для початку варто роз'яснити сутність і взаємозв'язок адміністративно-правової ієрархії та визначити сутність адміністративної процедури.

Структуру права визначають як побудову права, спосіб організації та взаємодії його елементів. Основними його елементами є матеріальне та процесуальне право (за субординацією в правовому регулюванні), регулятивне й охоронне право (за функціональним призначенням); публічне та приватне право (за предметом і методом правового регулювання). Відповідно до цієї класифікації адміністративне право є галуззю матеріального права, яке виконує регулюючу функцію та за методом регулювання характеризується як публічне право. Тобто фактично адміністративна процедура встановлює процесуальний характер реалізації норм адміністративного права. При цьому треба зазначити, що адміністративна процедура - це структурована відповідними правовідносинами послідовність дій, яка регулюється нормами права.

Правова процедура - це особливий нормативно встановлений порядок здійснення юридичної діяльності, спрямованої на реалізацію норм матеріального права й заснованих на них матеріальних правовідносин, що охороняється від порушень правовими санкціями [1, с.47 - 51].

Процедура вважається порядком вчинення дій, необхідних для виконання будь - яких справ, вирішення завдань. Щодо державних органів процедури визначають стадії, їх цілі, підстави вчинення та взаємозв'язок цих дій, способи їх оформлення й фіксації [2]. Адміністративну процедуру в загальному можна розуміти як офіційно встановлений порядок дій [3, с.577].

Необхідно сказати, що наразі законодавство не містить визначення "адміністративна процедура", хоча й використовує цей термін під час вирішення податкових спорів, тому процедуру треба трактувати як формально визначені порядок та умови вчинення дій учасниками процесу на певній стадії або етапі адміністративного процесу, на певному часовому відтинку щодо забезпечення, вирішення конкретних адміністративних справ, способів процесуального оформлення розгляду справи та їх фіксації.

Сьогодні адміністративне право й адміністративні процедури є невіддільними один від одного елементами, які відображають двоєдину структуру, що втілює, відповідно, форму та зміст. Фактично процедура є структурним оформленням прийнятих рішень норм матеріального права. На жаль, сьогодні відсутній єдиний нормативно-правовий акт, який би врегульовував питання кодифікації здійснення адміністративних процедур.

Перші кроки на шляху до визначення місця адміністративної процедури заплановані в межах адміністративної реформи. У результаті здійснення адміністративної реформи повинно відбуватися поступове формування раціонального механізму публічного управління, який дозволив би підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, покращити її взаємодію з місцевим самоврядуванням, забезпечити участь громадськості у формуванні державної політики.

Розробка проекту Адміністративно-процедурного кодексу України (далі - Кодекс) спрямована на реалізацію положень Конституції України та виконання завдань адміністративної реформи в Україні. Кодекс повинен стати "загальним" нормативно-правовим актом, який запровадить якісно новий рівень законодавчої регламентації процедур зовнішньо-управлінської діяльності органів влади та захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах із державою [4].

Зважаючи на масштабність перетворень в адміністративній сфері та широкий спектр запланованих змін у системі управління, доводиться констатувати неефективне виконання положень згаданого документа, а також відсутність системності під час прийняття нормативних актів і вживання заходів щодо їх узгодження між собою. Варто зазначити, що аналогічно до проваджень у справах, які виникають з адміністративно-правових відносин, адміністративні процедури регулюються Цивільним процесуальним кодексом України. Такі категорії справ розглядаються загальними судами, хоча специфіка розгляду цих справ вимагає створення нових правових форм, а також наявності відповідної кваліфікації суддів у цій сфері.

Прийняття Кодексу повинне створити належну правову основу для запровадження адміністративної юстиції та здійснення правосуддя в адміністративних справах і буде сприяти захисту прав і свобод людини та громадянина, законних інтересів юридичних осіб від порушень із боку держави й органів місцевого самоврядування. Процедурні аспекти управлінської діяльності здебільшого не мають такого високого ступеня формалізації, як кримінальний, цивільний чи навіть арбітражний процес у судовій системі. Найбільший інтерес викликає розгляд місця адміністративних процедур у структурі управлінської діяльності, оскільки вони забезпечують регулювання відносин між органами влади та громадянами.

Процедури в адміністративному праві, а саме у сфері публічного управління, є дуже різноманітними, відповідно, відмінним є ступінь впливу адміністративно-правових норм у всіх цих сферах. За характером правового впливу управлінські процедури в адміністративному праві можна поділити на такі групи: нормотворчі процедури, процедури з прийняття індивідуальних актів управління та допоміжні процедури, за якими не приймаються управлінські рішення, проте результат діяльності за цими процедурами може стати основою для прийняття рішення як нормативного, так і індивідуального плану. Адміністративна процедура стосується конкретної особи, вона спрямована на забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб, а також на виконання цими особами визначених законом обов'язків.

У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України від 18 липня 2008 р. поняття адміністративної процедури ототожнюється з визначеним законодавством порядком адміністративного провадження, а адміністративне провадження трактується як сукупність послідовно здійснюваних адміністративним органом процедурних дій і прийнятих процедурних рішень із розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям адміністративного акта та його виконанням [4].

Кодекс спрямований на реалізацію ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України [5].

Визначаючи місце адміністративної процедури в структурі права, окремо треба звернути увагу на думку В.П. Тимощука, який вважає, що адміністративну процедуру варто розглядати через призму "юридичної процедури", яку розуміють як урегульовану правовими нормами послідовність дій суб'єктів правотворчої та правозастосовної діяльності, спрямованих на досягнення певного правового результату та структурованих відповідними процедурними відносинами [6, с. 20].

Адміністративна процедура є одним із способів реалізації адміністративного судочинства, так званою формою, що надає матеріальному праву конкретного вираження. Здійснення судочинства з дотриманням усіх його принципів можливе лише за умов відповідної детальної процесуальної регламентації. Підтвердженням цього є судові види юридичного процесу: конституційний, цивільний, кримінальний, господарський та адміністративний. У свою чергу адміністративні процедури пов'язані з правозастосовною діяльністю й розглядом адміністративної справи та регламентуються визначеною групою норм.

Як зазначає О.І. Миколенко, адміністративна процедура є різновидом правової процедури й виражається в регламентованому юридичною нормою порядку дій або регулюванні відповідних суспільних відносин у сфері правозастосування [7, с.58]. Адміністративну процедуру варто аналізувати крізь призму юридичного процесу, який у правовій науці визначається як форма перетворення юридичних ідеальних моделей на реальну систему правовідносин із її процедурною стороною, спрямованою на досягнення юридичного результату. Водночас не треба ототожнювати з процесом процедуру, яка передбачає динамічний рух зміни правових відносин. Процедура з'являється на етапі вирішення розгляду справи по суті, коли відбувається реалізація матеріально - правової процедури [8, с.6-7].

Процес має загальний характер, а процедура є його складовою на етапі реалізації матеріально - правового спору. Процедура забезпечує регламентацію діяльності з реалізації права, закріплює варіанти досягнення передбачуваного матеріальними нормами результату. Таким чином, можна зробити висновок про існування зв'язку між такими поняттями, як адміністративний процес, адміністративна процедура й адміністративне провадження, де процес відграє загально - регламентуючу роль, адміністративна процедура - індивідуальну, а провадження узагальнює інформацію, що міститься в конкретній справі.

Р.С. Мельник акцентує увагу на співвідношенні адміністративного процесу й адміністративної процедури, виокремлюючи такі їх спільні ознаки: однакова процесуальна природа, яка проявляється в діяльності органів державної влади; трактування їх видів як юридичного процесу, що мають стадійність і наявність проваджень; забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів осіб; наявність таких форм реалізації, як виконання, використання та застосування [9, с.53 - 55].

Місце адміністративних процедур сьогодні не визначено, оскільки, незважаючи на те, що наука про адміністративні процедури має свій предмет дослідження, вона розвивається як частина науки адміністративного права. Крім того, вона використовує термінологію й методологію, запропоновані теорією держави та права, наукою адміністративного права й іншими галузевими процесуальними науками, хоча логічніше було б розробити власну наукову термінологію й напрацьовувати власну методологію.

Розглядаючи питання місця адміністративної процедури, звернемо увагу на погляди таких вчених, як В.Я. Бойцова та В.В. Бойцова, які досліджували можливу реорганізацію адміністративної юстиції як галузі правосуддя та вважали адміністративні процедури ключовими елементами, як і інші адміністративні елементи, наприклад кадри й акти [10]. У свою чергу Д.М. Бахрах визначає адміністративну процедуру через систему юстиції чи правосуддя та розгляд судами скарг громадян на акти посадових осіб та органів виконавчої влади [11, с.58].

Для правильного розуміння адміністративної процедури варто розглянути взаємопов'язані принципи, за якими відбувається її реалізація: верховенство права, законність, рівність учасників адміністративного провадження перед законом, використання повноважень із належною метою, обґрунтованість, безсторонність (неупередженість) адміністративного органу, пропорційність, гласність і відкритість, своєчасність і розумність строку, гарантування правового захисту тощо. Ці принципи наповнені конкретними механізмами через права й обов'язки учасників адміністративної процедури [12].

Адміністративна процедура є засобом забезпечення прав, свобод та інтересів громадян у контексті адміністративної юстиції. Наприклад, механізм реалізації адміністративної процедури через систему звернень громадян складається з таких дій: реєстрація пропозицій, заяв і скарг; збір і надання всієї значущої інформації сторонам; перевірка інформації, наданої громадянами; прийняття процедурного акту. Усі зібрані матеріали й перевірені факти за пропозицією, заявою або скаргою повинні мати достовірну основу, після опрацювання інформації можна виносити об'єктивне законне рішення.

На нашу думку, адміністративною процедурою треба вважати визначену адміністративно - процедурними нормами послідовність дій суб'єктів державно управлінської діяльності, регламентовану відповідними процедурними відносинами з метою видання управлінських провозастосовчих актів і вирішення адміністративних справ.

адміністративна процедура регламентація структура право

Виходячи з викладеного матеріалу й аналізу положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, можна стверджувати, що адміністративна процедура за своєю сутністю займає проміжне положення, включаючи у свою структуру такі елементи, як адміністративні провадження, стадії провадження, етапи стадій і процедурні дії. Адміністративні процедури сьогодні створюють рамки реалізації прав, свобод і повноважень громадянами в межах повноважень органів публічної адміністрації, а також забезпечують контроль за виконанням ними функцій.

Процедура є тим елементом, що об'єднує послідовні ланки адміністративного провадження, логічним завершенням адміністративної процедури та прийняттям адміністративного акта, що містить висновок за підсумками розгляду адміністративної справи. Місце адміністративної процедури визначається такими характеристиками: публічний характер та особливий суб'єктний склад; нормативний характер, обумовлений тим, що адміністративна процедура врегульована адміністративно-правовими нормами, які чітко регламентують діяльність уповноважених органів і посадових осіб; індивідуальний характер; відсутність адміністративного спору під час вирішення питань; стадійність; чітка спрямованість на врівноваження прав і обов'язків громадян і повноважень суб'єктів публічної адміністрації; результат, який передбачає відповідний адміністративний акт.

Таким чином, адміністративна процедура забезпечує реалізацію матеріальної сторони права, втілюючи в практичну діяльність норми права через систему послідовних дій, виконуючи функцію засобу реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян у межах законодавчої вимоги.

Література

1. Байтин М.И. Теоретические вопросы правовой процедуры / М.И. Байтин, О.В. Яковенко // Журнал российского права. - 2000. - № 8. - С.47-51.

2. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. на соиск. науч. степ. канд. юрид. наук: спец.12.00.14 "Административное право, финансовое право, информационное право" / И.М. Лазарев. - М., 2002. - 20 с.

3. Ожегов С.І. Словарь русского языка / С.І. Ожегов; под ред. чл. - корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. - М.: "Русский язык", 1972. - 750 с.

4. Адміністративно-процедурний кодекс України: Проект (неофіційний текст) від 06.09.2012 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://administrativno-procedurnii-kodeks-ukrayini - neoficiinii-teks 40440.html

5. Конституція України від 28 червня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст.141.

6. Тимощук В.П. Види адміністративної процедури / автор - упорядник В.П. Тимощук // Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України. - К.: Факт, 2003. - 496 с.

7. Миколенко О.І. Місце адміністративного процедурного права в системі юридичних знань та системі права України: дис. докт. юрид. наук: 12.00.07/Миколенко Олександр Іванович; Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2011. - 444 с.

8. Протасов В.Н. Юридическая процедура / В.Н. Протасов. - М.: Юрид. лит., 1991. - 79 с.

9. Мельник Р.С. Інститут адміністративної процедури: деякі пропозиції щодо його змісту / Р.С. Мельник // Адміністративне право України: стан і перспективи розвитку: збірник наукових праць. - К.: Інститут держави і права ім.В.М. Корецького НАН України, 2011. - С.119-128.

10. Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении / В.Я. Бойцов, В.В. Бойцова // Государство и право. - 1994. - № 5. - С.47-98.

11. Бахрах Д.Н. Административное право: учеб. / Д.Н. Бахрах. - М.: БЕК, 1996. - 368 с.

12. Резолюція (77) 31 Комітету Міністрів Ради Європи "Про захист особи відносно актів адміністративних органів": від 28.09.1977 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: podelise. m/docs/1398/index-1531.html.

Размещено на Allbest.ru