Об'єкти комунальної власності в Україні: конституційно-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

об'єкти комунальної власності в Україні: конституційно-правовий аспект

Р. Б. Бедрій

Проаналізовано суть та ознаки комунальної власності як форми публічної власності та конституційно-правового інституту. Зазначено, що, по-перше, суб'єкти комунальної власності - територіальні громади - є публічно-правовими утвореннями, що поєднують функції управління економічними процесами в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці з участю у господарському обігу. По-друге, призначенням комунальної власності є задоволення потреб територіально відокремленої частини суспільства, а не приватних інтересів окремих осіб.

Ключові слова: комунальна власність, територіальна громада, комунальне майно, об'єкти права комунальної власності.

Постановка проблеми

комунальний власність управління господарський

Провідне місце у структурі матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, як відомо, посідає комунальна власність, підставою для набуття якої є безоплатна передача майна територіальним громадам державою або іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Слід зазначити, що на сучасному етапі реформування системи публічної влади в Україні, зокрема в контексті процесів децентралізації, особливого значення набуває дослідження проблем матеріально- фінансового забезпечення місцевого самоврядування та ефективного управління об'єктами комунальної власності. Науковий інтерес становить характеристика комунальної власності в конституційно-правовому аспекті як форми публічної власності.

Стан дослідження. Питання права комунальної власності досліджували такі вітчизняні вчені-правники, як К. І. Апанасенко, І. О. Бондаренко, Р. Ф. Гринюк, Р. А. Джабраілов, Л. А. Музика, С. Е. Острович, О. О. Первомайський, В. А. Устименко та інші. Проте можна визнати, що досі відсутні комплексні дослідження, присвячені характеристиці конституційно-правового забезпечення об'єктів комунальної власності в Україні.

Метою статті є дослідження ознак та об'єктів комунальної власності в Україні, критеріїв їх класифікації та конституційно - правового регулювання.

Виклад основних положень

Для науки певний інтерес становить питання виникнення поняття «комунальна власність». У літературі з цього приводу існують різні точки зору. Чимало вчених дотримуються єдиного підходу до визначення етимології цього терміна. Зокрема, відзначається, що поняття «комунальна власність» походить від терміна «комуна», яке в перекладі з фр. «commune» означає «община», а в перекладі з лат. - communis - «спільний» [1, с. 60]. Що ж стосується часу впровадження цього терміна у правовий обіг, то стосовно цього немає єдності думок. Деякі вчені вважають, що до 1990 р. комунальна власність ні в колишньому СРСР, ні в Україні законом не передбачалась [1, с. 60], інші вказують, що поняття «комунальна власність» у законодавстві України виникло у грудні 1990 р. із прийняттям Закону УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування» [2, с. 20]. Зокрема, стаття 7 Закону УРСР від 07.12.90 р. проголошувала, що комунальна власність становить основу місцевого господарства, яка покликана забезпечувати безпосереднє задоволення потреб населення та функціонування системи місцевого самоврядування, а також, що розпорядження та управління комунальною власністю здійснюють від імені населення адміністративно-територіальних одиниць відповідні місцеві ради народних депутатів та уповноважені ними інші органи місцевого самоврядування [3].

Цим Законом до комунальної власності було віднесено майно, яке передається безоплатно колишнім СРСР та Українській РСР іншими суб'єктами, а також майно, яке набувається місцевими радами за рахунок належних їм засобів.

Правовий режим майна комунальної власності визначався в Законі Української РСР «Про власність» від 7 лютого 1991 року [4]. Так, відповідно до цього Закону, комунальна власність була віднесена до державної, а її суб'єктами визнавались відповідні адміністративно - територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад, що здійснювали управління майном комунальної власності від імені населення адміністративно-територіальної одиниці безпосередньо або через уповноважені ними органи.

Стаття 35 Закону Української РСР «Про власність» окреслювала перелік об'єктів комунальної власності, до якого входило майно, що забезпечувало діяльність відповідних рад та органів, що ними створювались, кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства, майно навчальних закладів, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговування, майно підприємств, місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного та соціального розвитку відповідної території [4].

Нині перелік об'єктів комунальної власності визначений в Конституції (ст. 42) та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 60).

Нагадаємо, що стаття 41 Конституції України від 28 червня 1996 р. містить положення, згідно з яким «громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності». Оскільки у цій конституційній нормі право «державної» та «комунальної» власності розташовані як однопорядкові терміни, а поняття «право загальнодержавної власності» не вживається, можна зробити висновок, що комунальна власність не входить до складу державної власності.

Визначення права комунальної власності міститься у ст. 1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

І. Бондаренко вважає, що право комунальної власності є інститутом конституційного права та становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають під час формування комунальної власності, їхніх повноважень щодо управління такою власністю, реалізації права комунальної власності, інші суспільні відносини, які виникають щодо комунальної власності як матеріальної основи місцевого самоврядування [5, с. 4].

В юридичній науці виокремлюють ознаки права комунальної власності як форми публічної власності. По-перше, суб'єкти комунальної власності - територіальні громади - є публічно-правовими утвореннями, що поєднують функції регулювання економічних процесів у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці з участю у господарському обігу.

Слід звернути увагу на те, що визначення понять «рухоме майно» та «нерухоме майно» містяться у цивільному законодавстві України. Вважаємо, що ці визначення можна застосовувати і для характеристики матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, проте необхідно враховувати, що часто терміни не мають універсального характеру, а застосовуються лише для цілей окремих законів. Тому, очевидно, слід передбачити визначення термінів «рухоме майно» та «нерухоме майно», які б застосовувались для регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування. Поділяємо думку, що цю проблему можна вирішити, прийнявши закон «Про комунальну власність».

Аналіз чинного законодавства свідчить про різне призначення майна, що перебуває у власності територіальної громади. Зокрема, об'єкти права комунальної власності, маючи цільовий характер, можуть бути призначені для задоволення житлово-комунальних, соціально-культурних, побутових та інших потреб населення відповідної території, тобто для вирішення питань місцевого значення. Як влучно зазначає Р. Джабраілов, територіальна громада як власник має право визначати кількісні та якісні показники щодо комунального майна, встановлювати для нього відповідний правовий режим, обмеження щодо його відчуження тощо [7, с. 224-225].

Різноманітність об'єктів права комунальної власності дозволяє здійснювати їх класифікацію за певними критеріями. Так, на думку В. А. Устименка, залежно від цільового призначення все комунальне майно можна поділити на такі види: 1) майно, що забезпечує діяльність органів місцевого самоврядування (відповідні місцеві ради, їх виконавчі органи тощо); 2) майно, що створене в результаті рішення місцевих рад про його об'єднання (спільна власність територіальних громад); 3) майно, закріплене за відповідними підприємствами, установами, організаціями [8, с. 39].

З уваги на прибутковість об'єктів права комунальної власності, вчені виділяють: 1) майно, яке повністю утримується за рахунок бюджету; 2) майно, яке перебуває у користуванні соціальних та освітніх установ міського підпорядкування; 3) майно установ, що підтримуються за рахунок бюджетних коштів; 4) майно підприємств, які одержують дотації з бюджету; 5) майно підприємств, інших суб'єктів господарювання, основною метою діяльності яких є отримання прибутку для поповнення бюджету, вирішення завдань соціально- економічного розвитку території.

Критерієм поділу об'єктів права комунальної власності на види може бути і правовий режим, що здійснюється щодо цих об'єктів. Залежно від правового режиму виділяють: 1) майно, необхідне для реалізації територіальною громадою своїх функцій як власника (кошти місцевих бюджетів, інше комунальне майно, не закріплене за комунальними підприємствами та установами); 2) майно, закріплене за комунальними унітарними підприємствами; 3) майно, закріплене за некомунальними суб'єктами господарювання на договірній основі (оренда, концесія тощо) [8, с. 40].

Незважаючи на різні правові режими, що обумовлені в принципі функціональним призначенням, спільною рисою усіх видів комунального майна є його належність на праві власності територіальній громаді. Органи місцевого самоврядування та їх структури від імені територіальної громади здійснюють права власника відповідно до чинного законодавства.

Р. А. Джабраілов уважає, що об'єкти права комунальної власності загалом можна згрупувати так:

- суб'єкти господарювання комунального сектора економіки (комунальні підприємства; комунальні банки; господарські товариства, 100%-ий пакет акцій яких перебуває у комунальній власності; комунальні господарські об'єднання);

- корпоративні права;

- об'єкти інтелектуальної власності;

- рухоме та нерухоме майно;

- фінансові ресурси (доходи місцевих бюджетів);

- природні ресурси (переважно земля) [7, с. 226].

Слід звернути увагу на ще один важливий аспект, що стосується управління об'єктами комунальної власності, а саме - на питання приватизації комунального майна. Багато вчених і практиків справедливо зазначають, що приватизація в жодному разі не повинна стосуватися життєво необхідних об'єктів, діяльність яких спрямована на забезпечення потреб територіальної громади. Як слушно вказує В. А. Устименко, потрібно розуміти, що приватизація комунального майна не збільшить миттєво ні кількості підприємств, ні обсягів виробництва та надання послуг [8, с. 43].

У комунальній власності, на думку вченого, повинні залишатись:

1. Підприємства, що надають на безоплатній основі гарантований мінімум послуг населенню. Це насамперед установи охорони здоров'я, соціального забезпечення, охорони громадського порядку, протипожежної охорони, об'єкти та майно цивільної оборони тощо.

2. Об'єкти, що надають послуги населенню на безоплатній основі чи за помірну плату, яка гарантує їх загальнодоступність для всіх категорій населення: комунальне житло, спортивні майданчики, пляжі, бібліотеки, місця відпочинку.

3. Інфраструктурні об'єкти - дороги, вулиці та їх освітлення, мости, вокзали, аеропорти та інші.

4. Підприємства, що надають платні послуги населенню. Це комунальний транспорт, водо-, газо-, електропостачання, телефон та інші засоби зв'язку та інформації, збирання і знищення сміття та відходів. У науковій літературі вказується на можливість монополізації зазначених видів діяльності.

5. Майно, яким найбільш ефективно можуть управляти територіальні громади або обрані ними органи. Якщо ж ефективне використання майна може бути забезпечене й приватними особами чи підприємствами, то таке майно доцільно передати у їхню власність [8, с. 43].

Нагадаємо, що, відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», перелік об'єктів комунальної власності, що не підлягають приватизації, затверджується виключно на пленарному засіданні місцевої ради. До таких об'єктів, крім згаданих, можна також віднести: