Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності в Україні та зарубіжних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності в Україні та зарубіжних країнах

Р.Б. Бедрій

Анотація

Проаналізовано повноваження органів місцевого самоврядування України у сфері муніципальної господарської діяльності в контексті прогресивного зарубіжного досвіду. Розглянуто питання правової регламентації делегування «господарських» повноважень муніципальним органам з боку державних виконавчих структур у зарубіжних країнах та в Україні, водночас наголошено на проблемних положеннях вітчизняного законодавства щодо делегування повноважень у «зворотньому» напрямі: з боку місцевих рад - місцевим державним адміністраціям та вказано на шляхи виправлення ситуації. Акцентовано на необхідності гармонізації правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування України у сфері господарської діяльності з положеннями Європейської Хартії місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що науковий аналіз правової регламентації повноважень вітчизняних самоврядних органів у сфері місцевого господарства, в порівняльному аспекті, дасть змогу виявити практичні проблеми, пов'язані з реалізацією господарського потенціалу, соціальних та економічних ресурсів муніципальних утворень із метою їх вирішення.

Ключові слова: місцеве самоврядування, господарська діяльність, місцеве господарство, комунальна власність, місцеві ради, компетенція органів місцевого самоврядування, делегування повноважень.

Постановка проблеми. Поняття місцевого самоврядування як форми самоорганізації жителів населених пунктів для вирішення питань місцевого значення, що прийнята в більшості країн світу, з'явилось в новітній історії України практично з моменту проголошення незалежності. Це свідчило про долучення нової держави до загальновизнаної культурної цінності - самоврядування, основні принципи якого відображено у Всесвітній декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місцевого самоврядування. Проте виявилось, що розвиток системи місцевого самоврядування в Україні можна характеризувати як недостатньо визначений, нестійкий, суперечливий, коли певні проблеми окреслюються, але не вирішуються.

У зв'язку з цим першочергового значення набувають не питання теоретичного обґрунтування поняття та окремих аспектів місцевого самоврядування, які в принципі вирішені, а суто практичні проблеми, пов'язані з реалізацією господарського потенціалу, соціальних та економічних ресурсів муніципальних утворень.

Слід визнати, що нині немає комплексних наукових досліджень муніципально-правового характеру, в яких би аналізувались зміст компетенції органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності та питання реалізації їхніх повноважень у цій сфері. Особливо важливим у цьому контексті є прогресивний зарубіжний досвід.

Стан дослідження. Проблеми організаційно-правових відносин місцевих рад із суб'єктами господарювання (комунальними підприємствами тощо), питання права комунальної власності, компетенції самоврядних органів щодо управління місцевим господарством були предметом досліджень учених - представників науки конституційного, муніципального, господарського права, зокрема М. О. Баймуратова, O. В. Батанова, В. І. Борденюка, Р. Ф. Гринюка, П. Ф. Гураля, P. А. Джабраілова, П. М. Любченка, В. К. Мамутова, А. М. Серебрякова, Ю. М. Тодики, В. А. Устименка та інших. Проте зазначені проблеми, а особливо у контексті зарубіжного досвіду, потребують подальших ґрунтовних наукових пошуків.

Мета цієї статті спрямована на висвітлення компетенції органів місцевого самоврядування України у сфері господарської діяльності та аналіз конституційно-правової регламентації повноважень муніципальних структур у зарубіжних країнах.

Нагадаємо, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання ухвалення рішень щодо відчуження комунального майна, відповідно до закону; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів права комунальної власності, що не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизованого майна, про включення до об'єктів права комунальної власності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого в установленому порядку розірвано або визнано недійсним, про надання у концесію об'єктів права комунальної власності, про створення, ліквідацію та перепрофілювання підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідної територіальної громади (п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») [2].

Саме органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад, відповідно до закону, здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, зокрема виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності в постійне або тимчасове користування юридичним і фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються в користування та оренду (ч. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») [2].

Вбачається, що для вирішення питання про особливості норм, які регламентують компетенцію органів місцевого самоврядування України у сфері господарської діяльності, доцільно використати прогресивний зарубіжний досвід правового регулювання функціонування самоврядних структур у цій сфері.

Слід зазначити, що вітчизняні вчені-муніципалісти вказують на два основних способи визначення компетенції органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах: позитивний та негативний [3, с. 11].

Згідно з позитивним способом визначення компетенції самоврядних органів, законодавство встановлює детальний перелік предметів відання, прав та обов'язків цих органів (США, Великобританія та ін.). Тобто у цих країнах органи місцевого самоврядування можуть учиняти лише такі дії, які прямо передбачені в законі (принцип «ultra vires»). Усе інше вважається для них забороненим. муніципальний делегування господарський повноваження

Своєю чергою, негативний спосіб визначення функцій та повноважень самоврядних органів полягає у збереженні за ними права діяти в усіх випадках, за винятком прямо заборонених законом (принцип «contra vires»). Він застосовується у комунальному законодавстві ФРН. Зокрема, В. Гізевіус вказує, що громади можуть не лише вирішувати проблеми, які безпосередньо належать до їх компетенції, але займатись вирішенням інших, нових завдань [4, с. 26].

Як слушно зазначає Р. А. Джабраілов, спосіб визначення функцій та повноважень органів місцевого самоврядування є суттєвим не так для їх закріплення, як для механізму їх здійснення [5, с. 179]. Водночас слід мати на увазі, що у зарубіжних країнах функції та повноваження муніципальних органів визначені таким чином, що сфера дискреційної влади є доволі вузькою. Особливо це стосується реалізації органами місцевого самоврядування прав та свобод громадян. Тому здебільшого повноваження самоврядних структур пов'язані правом. Крім того, зазначені повноваження, згідно з законодавством зарубіжних країн, поділяються на обов'язкові та факультативні (добровільні) [3, с. 12].

До обов'язкових належать повноваження муніципальних органів із питань загальнодержавного значення, що супроводжується відповідним фінансуванням. Серед таких повноважень можуть бути: шляхове будівництво та ремонт доріг, управління загальноосвітніми навчальними закладами, питання санітарії, соціальний захист жителів громад, охорона здоров'я та довкілля, забезпечення протипожежної безпеки, охорона громадського порядку тощо. Водночас коло обов'язкових повноважень, що реалізуються органами місцевого самоврядування, може бути розширене шляхом делегування їм додаткових повноважень у різних сферах життя муніципалітету.

Слід зазначити, що законодавство багатьох зарубіжних країн (США, ФРН, Великобританії тощо) передбачає можливість делегування повноважень з боку органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

У цьому випадку не викликає сумніву доцільність такого делегування, проте на увагу заслуговує питання про сутнісні характеристики та вимоги, які ставляться до процедури делегування державних повноважень самоврядним органам [5, с. 179].

Делеговані повноваження передаються місцевим органам владними структурами на підставі спеціальних законів, що може супроводжуватися укладанням додаткових угод. Так, згідно з Конституцією Італії, центральні органи у разі потреби можуть делегувати областям додаткові повноваження у сфері управління на підставі закону. Область, своєю чергою, може передавати окремі управлінські повноваження на нижній муніципальний рівень - провінціям та комунам [6, с. 86-87]. Таке делегування також здійснюється на підставі закону і передбачає обов'язкову передачу фінансових та інших засобів на рівень провінцій та комун. Попередньо проводяться консультації із представниками цих територіальних одиниць. Розподіл виділених провінціям та комунам коштів здійснюється відповідно до об'єктивних чинників - кількості жителів, соціально-економічних показників, характеру функцій, що передаються, тощо. Водночас областю здійснюється контроль щодо відсутності відхилень від встановлених напрямів діяльності й у разі виявлення таких серйозних відхилень делегування може бути припинене раніше визначеного строку.

У Німеччині передача державних повноважень на рівень громади (комунального самоврядування) здійснюється, у кожному конкретному випадку, законодавчим актом землі, де обов'язково повинні бути врегульовані відповідні фінансові аспекти. Слід зазначити, що такі повноваження делегуються не громаді, а конкретним її органам, які несуть відповідальність за невиконання чи неналежне виконання переданих повноважень. Водночас здійснюється постійний контроль з боку

державних федеральних структур та органів земель за належним виконанням делегованих на місцевий рівень повноважень. Вказівки та рекомендації державних (урядових) органів ФРН щодо делегування повноважень є обов'язковими для органів місцевого самоврядування [5, с. 181].

У Великобританії окружним і районним (у м. Лондоні) муніципальним радам можуть надаватися повноваження щодо забезпечення функціонування деяких об'єктів державного значення: аеродромів, пам'яток культури, доріг, закладів охорони здоров'я тощо [7, с. 222-223].

Крім того, в сучасних умовах спостерігається процес збільшення обсягу роботи із реалізації функцій виконавчої влади, покладених на органи місцевого самоврядування, тобто відбувається функціональне зближення діяльності муніципалітетів і центрального виконавчого апарату. У Німеччині, наприклад, на сучасному етапі справи загальнодержавного значення становлять 80-90 відсотків від загального обсягу справ у діяльності муніципальних утворень [8, с. 492-493].

Отже, до компетенції органів місцевого самоврядування належать не лише власні (самоврядні), а й делеговані їм повноваження органів виконавчої влади, згідно з законом. Слід зазначити, що окремі вітчизняні дослідники здійснили спробу визначення юридичної природи делегування компетенції органам місцевого самоврядування.

Зокрема, П. М. Любченко виокремлює такі особливості цієї процедури: 1) акт, що регламентує делегування, повинен обов'язково ухвалюватись делегуючим органом; 2) делегуватись можуть лише окремі повноваження, що є частиною власної компетенції (тобто, не можна делегувати більше, ніж є у компетенції делегуючого органу); 3) право делегування повноважень повинно бути закріплене в законі; 4) компетенція делегуючого органу, після делегування повноважень, залишається незмінною, а компетенція органа, якому делегуються повноваження, тимчасово розширюється через додаткові повноваження; 5) делеговані повноваження можуть бути відізвані у будь- який момент; щодо делегованих на визначений термін повноважень - вони відкликаються на основі відповідного юридичного акта; 6) не допускається переделегування (субделегування) повноважень, оскільки це суперечить цілям та намірам делегуючого органу [9, с. 12].

Необхідно зауважити, що у практиці зарубіжних країн немає делегування повноважень від органів місцевого самоврядування до місцевих державних адміністрацій, як це відбувається в Україні, оскільки така практика суперечить самій ідеї місцевого самоврядування, посягаючи на реальність останнього [5, с. 12].

Нагадаємо, що ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентує делегування повноважень районних і обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям [2]. Це суперечить класичній формі делегування повноважень шляхом їх передачі на добровільних засадах «зверху вниз» (з боку виконавчих структур - органам місцевого самоврядування). Тут, по-перше, спостерігається фактичне делегування повноважень «знизу вверх» - від районних та обласних рад до місцевих державних адміністрацій, подруге, таке делегування не є добровільним, оскільки в законі не вжито терміна «можуть», а є категорична вказівка - «делегують». На думку фахівців, існуючий нині в Україні такий «дивний» симбіоз муніципальних і державних за своєю природою структур спричиняє лише ілюзію самоврядування на регіональному рівні (районному та обласному) і гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад та розвиток місцевого самоврядування в нашій країні [10, с. 99]. Тобто, по суті, виникає така ситуація, що місцеві державні адміністрації беруть на себе функції виконавчих органів місцевого самоврядування.

У цій ситуації закономірною та логічною є необхідність реформування місцевого управління на районному та обласному рівнях. Зокрема, ми підтримуємо пропозиції про надання регіонам (областям) більш широких повноважень і про відновлення на цьому рівні виконавчих органів районних, обласних рад. Водночас потрібно змінити преференції місцевих державних адміністрацій від виконавчо-розпорядчих до контрольно-наглядових функцій.

Слід зазначити, що у тих країнах, де місцеве самоврядування управляє територіями, а місцеві органи державної виконавчої влади лише здійснюють контрольно-наглядові та деякі інші спеціальні функції (Італія, Франція), проблеми розмежування функцій і повноважень між цими органами майже не існує.

Крім того, видається за необхідне, попри врахування прогресивного зарубіжного досвіду щодо регламентації компетенції органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності, використовувати міжнародно-правові приписи з цих питань. У цьому контексті слід виокремити Європейську Хартію місцевого самоврядування від 15.07.1985 р., ратифіковану Законом України від 15.07.1997 [11, с. 43-50]. Зокрема стаття 4 Хартії закріплює сферу компетенції місцевого самоврядування. Частиною 2 цієї статті встановлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, які в межах закону мають повне право вирішувати будь-яке питання, не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Наведене положення означає, що до компетенції органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності належать як повноваження, передбачені в законодавстві, так і ті, що прямо не регламентовані, але, згідно з законом, їхня реалізація стосується вирішення питань місцевого значення. Так, відповідно до ч. 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування можуть передавати об'єкти права комунальної власності в постійне або тимчасове користування юридичним і фізичним особам. Це положення можна інтерпретувати як віднесення до повноважень самоврядних органів вирішення питань щодо надання комунального майна у користування на умовах оренди, концесії тощо. Також, у ст. 4 Хартії закріплюється дуже важливий принцип субсидіарності, суть якого полягає у тому, що муніципальні функції здійснюються переважно тими органами влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. Надання будь-яких із цих функцій іншому органу має здійснюватися з урахуванням обсягу та природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. Згідно з ч. 4 ст. 4 Хартії, повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом. Тобто, не повинно бути конкурування компетенції, яке є в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законі України «Про місцеві державні адміністрації», де багато повноважень у сфері господарської діяльності збігаються повністю або значною мірою тотожні [11, с. 43-50].

Слід зазначити, що особлива увага в Європейській Хартії місцевого самоврядування приділена фінансовим ресурсам самоврядних органів, які є основою муніципальної господарської діяльності. Так, згідно з ст. 9 Хартії органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям, які закріплені за ними конституцією або законом. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має формуватися за рахунок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах закону [11]. На думку П. Ф. Гураля, практична реалізація принципу фінансової самостійності територіальних громад виявилась в Україні надто проблематичною. Частка власних прибуткових джерел у місцевих бюджетах є незначною. Найгостріша ситуація з бюджетами сільських і селищних громад. У кожній області є сільські бюджети, що формуються виключно за рахунок трансфертів із Державного бюджету, оскільки власних прибутків немає [12, с. 443]. Отже, зазначає вчений, маємо в Україні гіпертрофовану бюджетну систему, яка унеможливлює створення фінансової бази для розвитку територіальних громад, недосконалу податкову систему, яка не створила бази для платежів до бюджетів місцевого самоврядування.

Висновки

Отже, потрібно визнати, що сучасний стан місцевого самоврядування в Україні характеризується невизначеністю функцій та компетенції муніципальних органів щодо управління місцевим господарством, тотожністю багатьох повноважень місцевих рад та місцевих державних адміністрацій у сфері господарської діяльності, неналежною фінансовою базою муніципалітетів. Тому нині особливо актуальним є науковий аналіз прогресивного зарубіжного досвіду правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування у сфері господарської діяльності, з урахуванням міжнародних стандартів, що дасть змогу вдосконалити вітчизняне законодавство у цьому напрямі та виявити практичні проблеми функціонування комунального сектора економіки в Україні.

Література

1. Конституція України від 28.06.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05. 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170 (з наступними змінами та доповненнями).

3. Муніципальне право зарубіжних країн: навч. посібник: у 2 ч. / М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, В. М. Кампо, О. А. Музика; за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка. - К.: Знання України, 2006. - Ч. 2. - 120 с.

4. Гізевіус В. Практика местного самоуправления в ФРГ; пер. с нем. Б. Воронова. - Бонн: Фонд Фридриха Эберта, 1995. - 144 с.

5. Джабраілов Р. А. Господарська правосуб'єктність міста: теорія і практика: монографія / Р. А. Джабраілов; НАН України. Інститут економіко- правових досліджень. - Донецьк: Ноулідж, 2010. - 455 с.

6. Конституция Италии 1947 г. // Конституции зарубежных стран: сборник /сост. В. Н. Дубровин. - М.: Юрлитинформ, 2001. - 448 с.

7. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление / Д. Гарнер. - М.: Прогресс, 1984. - 367 с.

8. Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів: монографія / за ред. Ю. М. Тодики. - Х.: Право, 2009. - 540 с.

9. Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: організаційно-правові питання реалізації: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» / П. М. Любченко; Нац. юрид. акад. ім. Ярослава Мудрого. - Х., 1998. - 17 с.

10. Батанов О. В. Територіальна громада - основа місцевого самоврядування в Україні: монографія / О. В. Батанов. - К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. - 260 с.

11. Європейська хартія місцевого самоврядування // Віче. - 2000. - № 3. - С. 43-50.

12. Гураль П. Ф. Територіальна громада в Україні: історико-правове дослідження. - Львів: Край, 2008. - 468 с.

Размещено на Allbest.ru