Питання проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Питання проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів

В.А. Бондаренко

Порушено правові питання організації проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів, проектів нормативних правових актів у контексті адаптації національного законодавства до вимог Європейського Союзу. Проаналізовано доцільність участі органів Міністерства юстиції України, можливість залучення незалежних експертів і застосування методу правового моделювання в експертній діяльності.

Ключові слова: антикорупційна експертиза, нормативно-правові акти, незалежні експерти, корупціогенні чинники.

Постановка проблеми. Стратегія національної безпеки серед загроз у сфері безпеки держави визначає зростання злочинних посягань, пов'язаних із корупцією. У соціально негативних тенденцій існують свої детермінанти та умови, що сприяють їх сталому розвитку. Корупція як системне явище здатна вражати всі елементи державного механізму: державну правотворчість, виконавчу владу та державну правоохоронну систему.

У зв'язку з цим, запорукою успішної протидії може стати лише консолідація зусиль державних і громадських інституцій у сфері виявлення і подальшого усунення причин корупції. Незважаючи на регулярно здійснювані заходи щодо підвищення ефективності реалізації повноважень у сфері проведення антикорупційної експертизи у її суб'єктів, дуже часто у їхній практичній діяльності виникають різні труднощі, що мають об'єктивний і суб'єктивний характер.

Об'єктивні труднощі пов'язані з відсутністю методичного забезпечення виконання положень Методології проведення антикоруп- ційної експертизи.

На думку фахівців, проведення експертної роботи неможливе без точної методики, яка визначає цілі, завдання, послідовність, критерії оцінки, форму представлення результатів та інші параметри експертизи. Удосконалення практики антикорупційної експертизи законопроектів належить до дієвих механізмів протидії корупції, розробка, реалізація та вдосконалення яких є невід'ємною умовою досягнення цілей реформування в Україні у контексті адаптації національного законодавства до вимог ЄС.

Стан дослідження. У вітчизняній адміністративно-правовій науці приділяють значну увагу вивченню причин виникнення корупції та вироблення рекомендацій щодо протидії, мінімізації та ліквідації її наслідків. Вагомий внесок у наукове вирішення проблем організації механізму проведення антикорупційної експертизи нормативних правових актів внесли дослідники: В. Авер'янов, О. Бандурка, В. Бевзен- ко, Ю. Битяк, І. Голосніченко, В. Колпаков, Р. Калюжний, Т. Коло- моєць О. Кузьменко, В. Олефір, О. Остапенко, І. Пахомов, С. Пєтков, Ю. Римаренко, В. Сущенко, М. Тищенко та ін. Перспективність цього напряму дослідження зумовлена також необхідністю усунення прогалин, неточностей і суперечностей з низки питань антикорупційного законодавства.

Метою статті є дослідження науково-практичного аналізу питання проведення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів.

Виклад основних положень. Важливою умовою участі громадянського суспільства в антикорупційній експертизі нормативних правових актів та їх проектів на корупціогенність є висока кваліфікація незалежних експертів. Суб'єктивні фактори пов'язані з недостатньою кваліфікацією суб'єктів, які проводять антикорупційну експертизу, і зумовлені суперечливістю в розумінні змісту різних корупціогенних чинників.

З цієї причини доцільно ввести додаткові кваліфікаційні вимоги до незалежних експертів, зокрема розгляд питання про проходження ними спеціального навчання. Інакше розгляд висновку незалежної експертизи буде швидше гальмувати нормотворчий процес, ніж сприяти підвищенню якості підготовлюваних нормативно- правових актів. Такими кваліфікаційними вимогами є наукова або практична спеціалізація з проблем економічного аналізу законодавства, тіньової економіки, корупції та боротьби з нею (наявність вчених ступенів, звань; досвід аналізу нормативно-правових актів; проходження спеціального тесту, що охоплює аналіз правових актів на корупціогенність).

Однією з вимог могло б стати проходження навчання в цій сфері. Слід зазначити, що органами Міністерства юстиції України (далі - Мін'юсту) неодноразово висловлювалися пропозиції про необхідність проведення спеціальних курсів, розробки програм і методик щодо організації процесу експертної роботи. Подібні програми активно розробляються в наукових установах і вищих навчальних закладах. Крім того, для забезпечення повноти, об'єктивності та обґрунтованості результатів експертної діяльності є доцільним проведення спільних правових та антикорупційних експертиз, в яких, крім уповноважених суб'єктів, передбачених законом, могли б брати участь представники різних напрямів діяльності з предметів регулювання актом, який розглядається.

Чинне антикорупційне законодавство виокремлює дві групи ко- рупціогенних чинників: встановлюють необґрунтовано широкі межі розсуду або можливість необґрунтованого застосування винятків із загальних правил; містять невизначені, важко здійснювані і (або) обтяжливі вимоги до громадян і організацій.

Щодо корупціогенних чинників першої групи, то широта дискреційних повноважень дає посадовій особі можливість вибирати між різними варіантами поведінки на свій розсуд і має такі властивості: дає змогу органу (посадовій особі) на свій розсуд оцінити юридичний факт; надає можливість органу (посадовій особі) на свій розсуд вибрати міру впливу і видавати акти; наділяє орган (посадову особу) правом самостійно визначити порядок здійснення певних дій фізичними і юридичними особами.

У разі виявлення дискреційних повноважень слід взяти до уваги такі ознаки: наявність суб'єкта, що ухвалює управлінське рішення; відсутність регламентації процесуального порядку виконання службових повноважень; відсутність або невизначеність підстав для ухвалення посадовими особами рішень або виконання інших адміністративних процедур; відсутність обов'язку мотивувати ухвалене управлінське рішення; відсутність певних термінів здійснення посадових повноважень; можливість суб'єкта управлінської діяльності на свій розсуд ініціювати виникнення, зміну або припинення правовідносин без відповідного мотивування.

Необґрунтовано широкі межі вільного розсуду суб'єктів право- застосування повинні бути обмежені. У нормативно-правовому акті мають бути чітко регламентовані варіанти рішень органу (посадової особи), підстави, строки і умови ухвалення того чи іншого рішення.

Визначення компетенції за формулою «вправі». Права і обов'язки державних органів, їх посадових осіб взаємопов'язані і сукупно утворюють повноваження. Компетенція державного органу (органу місцевого самоврядування) розуміється через єдність прав і обов'язків. Кожен орган діє від імені держави, наділений владними повноваженнями, які здійснюються на підставі нормативно-правових актів, і видає обов'язкові для виконання акти.

Під час оцінювання нормативно-правового акта рекомендується зважати на те, щоб фіксація повноважень органу не підмінялася переліком його прав. Закріплення у правовому документі формулювань «можуть», «вправі», «інші повноваження» формує можливість розширювального тлумачення повноважень суб'єкта публічної влади щодо його ведення, двозначне розуміння сфери його діяльності, що з високою ймовірністю буде сприяти виникненню корупційних практик. За слушним твердженням П. Рабіновича, «ті галузі правової регламентації, в яких обов'язки чиновників формулюються в загальній формі, які дають широке поле для особистого розсуду посадових осіб, найбільш схильні сваволі з їхнього боку і дозволяють багатозначне тлумачити одні й ті ж питання» [1, с. 139].

Наявність в нормативно-правовому акті тільки зазначеного ко- рупціогенного чинника часто дає привід задуматися лише про недоліки юридичної техніки оформлення акта, а не про реальну корупційну небезпеку. Це усувається нескладною лінгвістичною зміною юридичної норми без зміни її суті.

Вибіркова зміна обсягу прав. У цьому разі органами державної влади (органами місцевого самоврядування) залежно від суб'єктивної оцінки заявника віддається пріоритет в реалізації права тій чи іншій особі. Наявність у нормативному правовому акті положень, що допускають можливість органам державної влади та місцевого самоврядування на свій розсуд самостійно змінювати обсяг прав суб'єктів правовідносин, встановлювати винятки із загального порядку реалізації прав громадян або організацій, збільшує ризик корупційних виявів і зловживань органами державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Надмірна свобода підзаконної нормотворчості. Нормативно- правовий акт повинен містити мінімум відсильних норм. У ньому необхідно регламентувати всі положення, що стосуються тих чи інших правовідносин, чітко прописувати процедуру, визначати права і обов'язки суб'єктів правовідносин, відповідальність у разі несприятливих наслідків, що виникли з вини одного з суб'єктів. Наявність неконкретних нормативних відсилань дає змогу суб'єктам правозастосування не працювати в публічних інтересах, а зважати на корисливу або іншу особисту зацікавленість.

Крім того, корупціогенність збільшується, якщо є відсилання до норми, яка, своєю чергою, відсилає до іншої норми або до ще не прийнятого закону чи іншого нормативного акта. На наявність такого типового корупційного чинника вказують в тексті акта (проекту) бланкетні норми, тобто норми, що надають державним органам, посадовим особам право самостійно встановлювати правила поведінки.

Під час проведення антикорупційної експертизи експертові рекомендується відповісти на такі питання: чи є в акті бланкетні норми; чи є акти, прийняті на основі бланкетної норми, чи дотримують такі акти інтереси громадян і організацій або баланс інтересів не дотримано; чи є в акті достатні процедурні приписи, що дають змогу мінімізувати дискреційні повноваження за бланкетного регулювання; чи не суперечать акти, прийняті на основі бланкетної норми, актам, що мають вищу юридичну силу; які негативні правові наслідки можуть виникнути (невиконання або недостатнє виконання нормотворчим органом регулюючих функцій, що дає змогу організаціям приймати свої правові акти). На думку О. Скакун, відсилання до правових норм допустимі тоді, коли потрібно забезпечити зв'язок між загальними та конкретними, спеціальними положеннями [2, с. 257]. Відсилання до правових актів вищої юридичної сили виправдані тоді, коли треба виявити правоутворювальне джерело цього закону, а відсилання до актів нижчої юридичної сили - коли необхідно визначити підстави для видання нового закону або дати доручення вжити підзаконний акт. За обсягом відсилання можуть бути зроблені до окремого закону загалом або до його частини.

Прийняття нормативно-правового акта за межами компетенції. У юридичній науці під компетенцією розуміється сукупність завдань, прав, обов'язків, повноважень і відповідальності органів державної влади. Нормотворча діяльність має здійснюватися в межах компетенції, тобто нормотворчий орган не має права виходити за межі питань сфери правовідносин, які визначені в нормативно-правових актах (Конституції, законах, положеннях, статутах, наказах). Прийняття акта «понад компетенції» означає, що питання, врегульовані в такому акті, повинні регулюватися актом вищої юридичної сили або актами інших органів.

Під час антикорупційної експертизи рекомендується розглянути такі питання: на виконання якого акта вищої юридичної сили прийнятий аналізований акт; чи відповідають норми аналізованого акта, на підставі якого він прийнятий; чи можна зробити однозначний висновок про те, що аналізований акт прийнятий у межах повноважень, які йому делеговані актом, на підставі якого він прийнятий; які негативні правові наслідки можуть виникнути (можливість посадової особи використовувати повноваження, визначені таким актом, для порушення прав і законних інтересів громадян і організацій).

Заповнення законодавчих прогалин за допомогою підзаконних актів за відсутності законодавчої делегації відповідних повноважень. У законодавчих актах загальнодержавного і регіонального рівнів здебільшого чітко визначаються види нормативно-правових актів, нормами яких повинні бути врегульовані ті чи інші суспільні відносини, і органи державної влади, уповноважені на прийняття зазначених нормативних правових актів. Чинні загальнодержавні та регіональні правові акти характеризуються наявністю прогалин правового регулювання, тому виникають ситуації, коли органи державної влади, заповнюючи прогалину, приймають нормативно-правові акти з порушенням встановленої компетенції. На наявність цього корупційного чинника вказує прийняття підзаконного правового акта, який регулює питання, що становлять предмет закону.

Відсутність або неповнота адміністративних процедур. Цей фактор передбачає закріплення у правовому акті положення, згідно з яким певний вид діяльності здійснюється відповідно до встановленого порядку. Водночас зазначений порядок ніким не встановлений, і у правовому акті також не визначено, хто його повинен встановлювати. У цьому разі органам державної влади та місцевого самоврядування надано можливість здійснювати дії на свій розсуд, що за наявності зацікавленості з боку посадових осіб зазначених органів може призвести до зловживання та вчинення корупційних порушень.

Для констатації відсутності адміністративної процедури експерту рекомендується оцінити зміст не тільки того нормативно-правового акта, щодо якого проводиться експертиза, але й пов'язаних з ним інших нормативно-правових актів, оскільки адміністративна процедура найчастіше встановлюється не законом, а підзаконними правовими актами. На відсутність або неповноту адміністративних процедур вказують такі ознаки: невизначені або недостатньо чітко визначені обов'язки посадових осіб щодо фізичних і юридичних осіб; відсутній процесуальний порядок, що забезпечує вплив громадянина або організації на процес проведення адміністративної процедури; відсутні терміни проведення адміністративних процедур; нормативно-правовий акт (проект) не встановлює вичерпних підстав і порядку ухвалення рішень державним органом або посадовою особою; нормативно- правовий акт (проект) дає змогу посадовій особі невмотивовано змінювати перебіг проведення адміністративної процедури, припиняти або відновлювати ці процедури.

Особливість відсутності або неповноти адміністративних процедур як негативного фактора, що впливає на якість змісту та регулятивний потенціал правового документа, полягає в дуалізмі можливих шкідливих наслідків, що дає змогу кваліфікувати його і як правову прогалину, яка належить до ознак невідповідності нормативного акта вимогам вищих документів і відображається у висновках за результатами правової експертизи, і як самостійний корупціогенний фактор, який встановлює необгрунтовано широкі межі розсуду.

Річ у тім, що обов'язковим елементом експертного висновку за результатами правової експертизи є висновок про достатність акта для врегулювання суспільних відносин. Водночас у багатьох випадках недостатність правового регулювання є корупціогенним чинником, пов'язаним з відсутністю або неповнотою адміністративних процедур.

У зв'язку з цим задля мети виключення випадків спрямування в орган, який прийняв нормативно-правовий акт, одночасно двох, що містять аналогічні зауваження, висновків (за результатами правової експертизи і за результатами антикорупційної експертизи), логічним видається внесення до Методології проведення антикорупційної експертизи змін, згідно з якими висновки про достатність акта в експертному висновку не вказуються в тих випадках, коли недостатність акта є корупціогенним чинником, пов'язаним з відсутністю або неповнотою адміністративних процедур [3; 4].

Наступна група корупціогенних факторів ті, що містять неви- значені, важко здійснювані і (або) обтяжливі вимоги до громадян і організацій. Завищені вимоги до особи, що пред'являються для реалізації належного їй права, - вимоги, що спрямовані на обмеження прав і свобод фізичних і юридичних осіб та (або) пред'явлення яких не обґрунтовано нормами законодавства. Нормативне закріплення вимог, спрямованих на обмеження прав, свобод фізичних і юридичних осіб, часто є у процесі правового регулювання таких правовідносин: в реєстраційних, дозвільних, повідомних правовідносинах; в конкурсних процедурах; під час встановлення санкцій за невиконання законодавства; в процедурах визнання за громадянами і організаціями певного правового статусу, що зумовлює придбання благ, прав, привілеїв; в процедурах застосування до громадян і організацій заходів впливу, зокрема пов'язаних з обмеженням, позбавленням, зупиненням прав [5]. антикорупційний експертиза нормативний правовий

Завищення вимог нерідко пов'язане з характеристикою підстав для відмови зацікавленій особі в реалізації його суб'єктивного права. Наприклад, наведений «відкритий» перелік документів; підставою для відмови є «подання відомостей, що не відповідають дійсності», «подання відомостей не в повному обсязі», тобто без конкретизації відомостей, відсутність яких виключає позитивне вирішення питання, без встановлення в нормативно-правовому акті процедури перевірки на достовірність відповідних відомостей.

Зловживання правом заявника органами державної влади або органами місцевого самоврядування (їх посадовими особами). Випадки надання заявнику права вільного вибору способу або строків здійснення дій без їх чіткої регламентації можуть прикривати насправді можливість дискреційної поведінки уповноваженої сторони, яка в цих умовах має змогу ухвалювати рішення на свій розсуд. У цій ситуації можна рекомендувати аналіз можливого вибору способу або строку вчинення дій суб'єктом права у взаємозв'язку з подальшими за вказаними діями уповноваженої сторони.

Юридико-лінгвістична невизначеність. У нормативному правовому акті повинні використовуватися загальноприйняті та законодавчо закріплені терміни, поняття та визначення. Дефекти мови і структури правових понять мають приватний характер, кількість їх обмежена та завдання щодо їх усунення цілком здійсненні. Якщо в нормативноправовому акті вводиться будь-який термін або використовується нове поняття, зазначені нововведення повинні бути чітко визначені в цьому нормативно-правовому акті і доступні для розуміння будь-якого пра- возастовувача. Дефекти формулювань нормативно-правового акта можуть зумовити довільне застосування його норм, яке пов'язане, зокрема, з корупційними виявами.

Розглянутий корупціогенний фактор яскраво виражається у вживанні неконкретних норм, що встановлюють юридичну відповідальність та умови, за яких суб'єкт правозастосування може ухвалювати певні рішення, а також норм, що містять відсилання до уявних регламентів («у разі потреби», «за наявності достатніх підстав»). Корупціогенні чинники у вигляді широти дискреційних повноважень, визначення компетенції за формулою «вправі», вибіркової зміни обсягу прав, відсутності або неповноти адміністративних процедур, зловживання правом заявника органами державної влади або органами місцевого самоврядування (їх посадовими особами), згідно з положеннями Методології, не поширюються на дії суб'єктів, які не є органами державної влади та місцевого самоврядування (їх посадовими особами), але, тим не менш, які беруть участь у державному управлінні (наприклад, службовців установ місцевого самоврядування).

Беручи до уваги мету, завдання, масштаб проведеної в країні антикорупційної політики, для забезпечення комплексного характеру публічної діяльності щодо протидії корупції є доцільним розширити перелік суб'єктів, на яких поширюється дія цієї Методології.

Деякі види корупціогенних чинників не входять до Методології. Наприклад, надмірність правового регулювання (нормативно-правове регулювання може виявитися надмірною, прийняття нормативного правового акта без доцільності та необхідності здатне призвести до корупційних виявів), прогалина у правовому регулюванні (створення можливості довільно тлумачити закон може призвести до корупційних проявів), колізія нормативних правових актів (створення можливості довільного вибору норми, що підлягає застосуванню, може призвести до корупційних виявів).

На нашу думку, не внесення нормативних колізій до системи корупціогенних чинників представляється передчасним, що може спричинити зниження якості методичного забезпечення процесу проведення антикорупційної експертизи та може викликати суттєве погіршення юридико-технічної складової правового матеріалу.

Колізії нормативних положень як відносини між нормами, що виступають у формі відмінностей або суперечностей у процесі регулювання одних відносин, можуть виникати з об'єктивних причин, не пов'язаних з волею законодавця (постійне ускладнення і зміна системи суспільних відносин, що підлягають правовому регулюванню, різноманіття суб'єктів правотворчості), і з суб'єктивних причин, виражених у двозначності визначення правотворчої компетенції, недостатній інформації про ступінь урегулювання тих чи інших суспільних відносин. Водночас незалежно від характеру причин виникнення, нормативні колізії в будь-якому разі є негативними явищами нормотвор- чої діяльності, що завдають шкоди регулятивному потенціалу нормативних правових актів. Тому нормативні колізії підлягають обов'язковій експертній оцінці та подальшому виключенню з системи законодавства [6].

Наявність нормативних колізій в окремих сферах системи законодавства свідчить про надмірність правового регулювання, що дає можливість на свій розсуд вибирати порядок регулювання окремих правовідносин альтернативними взаємовиключними нормами.

Висновки. Створення аналітичної моделі дії суб'єкта правоза- стосовної діяльності, спрямованого на реалізацію приписів правових норм, має ґрунтуватися на внутрішньому переконанні експерта, сформованому на базі аналітичного досвіду та знання правотворчої техніки. Примітивізація експертної роботи може призвести до того, що закладені спочатку в текст нормативно-правового акта або його проекту корупціогенні фактори залишаться невиявленими і, відповідно, не усунутими, а корупційний потенціал документа буде реалізований в практичній діяльності, де безпосередньо виявляються інтереси суб'єктів правовідносин. Крім підвищення професійних навичок експерта, необхідно подальше вдосконалення Методології проведення антикорупційної експертизи з метою вироблення одноманітності в інтерпретації та застосуванні її змістовних положень.

Література

1. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави: навч. посібник / П. М. Рабінович. - 5-те вид. зі змінами. - К.: Атіка, 2001. - 176 с.

2. Скакун О. Ф. Теорія права і держави: підручник / О. Ф. Скакун. - К.: Правова єдність; Алерта, 2014. - 524 с.

3. Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи: Наказ Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 р. № 1380/5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.Ua/laws/show/v 1380323-10

4. Про запобігання корупції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1700-УІІ // Відомості Верховної Ради України. - 2014. - № 49. - Ст. 2056.

5. Антикорупційна експертиза як засіб запобігання корупції: Роз'яснення Міністерства юстиції України від 21 травня 2012 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0018323-12

6. Деякі питання проведення антикорупційної експертизи: Наказ Міністерства юстиції України від 18 березня 2015 р. № 383/5 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/z0303-15

Размещено на Allbest.ru